이 유(2022-90) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : ○○시장 다. 청구내용 청구인은 2022. 2. 20. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 산 112-4번지, 산 112-7번지, 산 112-9번지 임야대장상 소유자 4명의 현재 주소 정보(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)에 대하여 정보공개청구를 하였으나, 2022. 2. 25. 피청구인으로부터 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항 제6호에 근거한 정보비공개 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통지받고, 이 사건 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 청구원인 1) 현행 토지공부는 일제강점기인 1910년대 초 일제에 의한 토지조사령에 따라 최초 작성된 이후 부분적인 내용의 변경을 해가며 현재까지 시행되어 오고 있으며, 현행 토지공부(등기부, 토지대장, 임야대장, 건축물대장 등)에는 매입 당시의 소유자 주소, 성명, 생년월일이 기재되어 있고 소유자의 주소 이전으로 인한 주소 변경은 이루어지지 않고 있다. 2) 토지공부에 소유자의 주소, 성명을 공개하는데 대하여는 ① 제도 시행 100년이 지난 현재까지 전혀 변동 없이 유지되고 있고, ② 관계법상 비공개에 관한 규정도 없으며, ③ 소유자 누구도 공부상 인적사항 공개에 대해 이의를 제기하지 않고 있으며, ④ 모든 국민들은 자신의 소유 토지공부에 자신의 인적사항 등이 기재되어 있다는 사실을 잘 알고 있으며, ⑤ 국민 누구나 토지공부를 발부받아 소유자의 주소지를 열람할 수 있다는 것은 공지의 사실이다. 3) 현재 100년 이상 시행되고 있는 토지공부의 소유자가 공개되고 있는 현 상황에서 토지공부상 소유자 주소지와 현주소지가 같은 소유자는 정보공개에 따른 개인 사생활 침해가 안 되고, 주소지가 다른 소유자들의 현주소지 정보를 공개하는 것은 개인 사생활 침해가 된다는 피청구인의 주장은 행정편의적인 재량권 남용이며, 소유자 주소가 공개된 경우와 주소 변동으로 공개되지 않은 소유자와의 형평성의 원칙에도 어긋날 뿐 아니라 이들이 차별 대우를 받아야 할 아무 이유가 없다고 생각한다. 4) 소결 청구인의 별첨 임야대장상 소유자의 인적사항 정보공개 청구에 대한 피청구인의 비공개 결정은 행정심판 청구 취지와 같이 위법 부당하므로, 피청구인의 행정처분을 취소한다는 재결을 해주시기 바란다. 나. 피청구인 답변서에 대한 청구인의 답변 1) 피청구인은 답변서에서 부동산등기법 제23조제6항의 ‘등기명의인표시의 변경이나 경정의 등기는 해당 권리의 등기명의인이 단독으로 신청한다.’라는 규정을 제시하였으나, 해당 조문에 대한 강제규정이 없어 현재 토지를 소유하고 있는 대한민국 국민 누구도 거주지 주소 이전에 따른 등기명의인 표시변경이나 경정등기가 이루어지지 않고 있는 현실을 도외시하고 있으며, 주민등록법과 같이 부동산등기법에도 주소이전에 따른 표시 변경등기나 경정등기가 법으로 강제되어 시행되고 있다면 원고의 정보공개도 청구할 필요가 없었을 것이다. 2) 피청구인의 답변서 중 대법원 판결문을 인용한데 대하여, 가) 인용한 대법원 판결문(2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결)은 형사사건 고소인인 원고가 자신의 사건을 불기소 처분한 서울 서부 지방검찰청 검사에 대한 대항 차원에서 피의자신문조서, 진술조서 등을 정보공개 청구하면서 진술자 개인의 인적사항을 제외한 조서 전체를 공개 청구한 사안에 대한 판결문이며, 나) 또 다른 대법원 판결문(2014. 7. 24. 선고 2012다49933 판결)은 각급 학교 교원의 교원단체 및 교원노조 가입 현황 실명 자료를 당시 국회위원 신분인 조전혁이 인터넷에 공개하자 전교조 측이 신규가입 교원이 줄어들고 기 가입 교원의 탈퇴가 늘어나 전교조의 존립 자체를 위협한다며 손해배상청구 소송을 제기한 사안으로, 다) 위 두 개의 대법원 판결문은 그 내용을 볼 때 각 사안이 본 건 심판사건의 직접증거로 채택하기에는 부적절하며 일부 참고할 부분이 있을 뿐이다. 3) 피청구인이 인용한 대법원 판결문(2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결) 중 상고 이유 제2점을 보면, 정보공개법 제9조제1항 제3호는 비공개대상정보의 하나로 ‘공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보’를 규정하고 있는데 이에 해당한다는 것은 처분청인 피고가 증명하여야 한다고 하면서, 그런데 기록에 의하더라도 원심이 공개를 결정한 이 사건 정보들이 이에 해당한다고 볼 아무런 자료가 없음으로 이 사건 정보들이 위 규정에 따라 공개되어서는 아니된다는 피고의 주장은 배척되어야 할 것임이 분명하다고 적시하고 있다. 4) 또한 이 사건 피청구인의 정보 비공개 결정이 아무런 증거 없이 피청구인의 주관적인 판단에 의하여 비공개 결정이 이루어졌음이 명백한 근거로, 정보공개법 제11조제3항에는 ‘공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다.’고 규정하고 있으므로, 피청구인은 청구인의 정보공개청구서를 접수하고 위 규정에 따라 ① 제3자인 임야 소유자들에게 원고로부터 정보공개 청구가 접수된 사실을 알리고, ② 정보공개 여부에 대한 당사자의 명확한 의사를 물어③ 그 근거에 따라 합리적인 공개 또는 비공개결정을 해야 함이 타당함에도, 이러한 조치들을 전혀 하지 아니한 채 비공개를 위한 법률 조문 몇 개만 취합하여 아무런 설명이나 증거 제시도 없이 ‘개인 사생활 침해’를 이유로 비공개 결정한 것은 법규에 정한 절차를 위반한 결정임이 명백하다. 5) 대법원은 정보공개법 제9조제1항 제6호 단서 (다)목은 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보를 비공개 대상정보에서 제외한다고 규정하고 있는데, 여기에서 공개하는 것이 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활의 비밀 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 개인의 이익을 비교·교량 하여 구체적 사안에 따라 신중히 판단하여야 한다고 일관되게 적시하고 있다(대법원 2003. 12. 23. 선고 2002두1342 판결, 대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두14224 판결). 6) 일반적으로 국민의 본질적인 자유와 권리를 침해하는 규제를 내용으로 하는 법규는 그 조문을 해석함에 있어 유추해석이나 확대해석 등을 엄격하게 금지 하여야 할 것인바, 정보공개법 제9조제1항 제6호의 적시에 의하면 해당정보에 포함되어 있는 성명, 주민등록번호, 영상정보 등은 개인정보보호법 제2조제1항에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보라고 규정되어 있고, 개인정보보호법 제2조 제1호는 ‘개인 정보란 살아있는 개인에 관한 정보로서 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 정보를 말한다.’고 하면서 가목에서 성명, 주민등록번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보라고 규정하고 있는 등 관련 법규들은 일관되게 성명, 주민등록번호, 영상 정보 3가지를 비공개 개인정보로 규정하고 있으므로, 청구인이 공개 청구한 주소는 관련 법규에 적시된바 없음으로 이 법에서 규정한 개인정보가 아니므로 당연히 공개되어야 하는 정보이다. 7) 정보공개법 제3조에서도 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다고 규정하여 공개의 원칙을 천명하고 있으며, 같은 법 제6조의2 에서는 정보공개담당자의 의무로 ① 성실수행의 의무, ② 공개 여부의 자의적 결정 금지의무, ③ 고의적인 처리 지연 금지의무, ④ 위법한 공개거부 및 회피금지 의무 등을 규정하고 있고, 같은 법 제9조에서는 비공개 대상정보를 특정하여 제1항에서 8개 항목을 적시하며 각호의 어느 하나에 해당하는 정보를 공개하지 아니할 수 있다고 규정하고 있으므로 그 외의 정보는 모두 공개하여야 한다고 해석함이 법 제정 목적상 타당하고, 이러한 법규에 따라 법원에서는 등기부등본을 조회할 때 이름의 첫 글자를 X로 표시하고 일정액의 수수료를 지급하고 등기부등본을 발급할 때는 성명 모두를 공개하고 있으며, 주민등록번호는 성별을 표시하는 1 또는 2를 제외한 나머지 여섯 자리는 공개하지 않고 있다. 8) 피청구인은 답변서에서 기존 지적공부의 주소는 당사자의 청구 없이는 주소변경 사항을 정리할 수 없다고 항변하는바 청구인은 토지공부의 주소를 변경하여 발급해 달라고 요구한바가 없다. 9) 청구인은 2003. 11. 20. 경상남도지사로부터 공인중개사 자격증을 교부받아(자격증번호 제20*****호) 20**. 4. 12. ○○시장에게 중개사무소 등록을(등록번호 가****-****)하고 ○○세무서에 사업자등록(사업자등록번호 ***-**-*****)을 한 현업 공인중개사로서 중개 의뢰인의 의뢰를 받아 임야대장에 기재된 임야소유자들에게 우편으로 매도 의사를 물었으나, 본 건 정보공개 청구된 3필지 4명에 대하여는 주소불명 등으로 반송됨으로 인해 정보공개를 청구하게 된 것이다. 10) 본 건 정보공개가 이루어지지 않는다면 현행 법제도 하에서 소송 외의 방법으로는 임야소유자의 주소를 알 수 있는 합법적인 방법이 없고 소송을 제기하는 것은 영세 공인중개사로서 상상할 수 없는 일로서 이는 전국의 개업 공인중개사의 한결같은 가장 큰 직무상 어려움이며 또한 전국 공인중개사들이 본 건 심판을 주목하고 있는 이유이기도 하다. 11) 현재까지는 공인중개사들이 담당공무원 등에게 접근하여 불법적인 방법으로 주소정보를 알아낼 수밖에 없어 전국의 개업 공인중개사들을 잠재적 범법자로 만들고 있는바, 정부에서는 국가기관의 공적 자격증을 소지하고 적법한 영업등록을 한 공인중개사들의 영업권도 당연히 보호해 주어야 할 의무가 있다고 사료된다. 12) 공인중개사는 사익을 추구하는 자영업자인 반면, 매도자와 매수자 사이에서 엄정한 제3자적 입장을 견지함으로써 부동산 거래에 미치는 공익적 기능도 간과할 수 없기에 정부에서는 별도의 자격시험과 공인중개사법을 제정하여 각종 업무상 규제를 가하고 있는 것이고, 이러한 공익적 목적 및 공정한 제3자의 위치에서 합법적으로 마음 놓고 중개 업무를 하기 위해서는 토지소유자의 현재 주소는 꼭 알아야 할 필수사항이며 토지소유자가 매도 의사가 없을 경우에는 폐기처분되는 정보로서, 공인중개사가 직무상 지득한 정보를 오용하여 개인 사생활의 침해를 일으킬 위험은 있을 수 없다고 생각 된다. 다. 결론 피청구인은 정보공개법 제11조제3항을 위반하고, 정보 공개 담당공무원으로서의 자의적 결정금지 의무도 위반하는 등 피청구인의 이 사건 처분은 위법하고, 관련 법 규정을 확대·유추 해석하여 비공개 결정한 재량권 남용에 해당하므로 피청구인의 정보 비공개결정 처분은 취소되어야 할 것이다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 관련 법령 및 판례 1) 정보공개법 제2조 제1호에 의하면, 정보란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다) 및 전자매체를 비롯한 모든 형태의 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 같은 법 제9조제1항의 본문에는 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다고 규정하되, 그 단서에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 규정하고 있으며, 2) 이에 따라 제6호의 규정을 살펴보면, 본문에는 ‘해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인정보 보호법 제2조 제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’로 규정하고 있으나, 단서에는 ‘다만 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다.’고 규정하며, 가목에 따라 ‘법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보’는 공개할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 개별 법령에서 정하는 바에 따라 개인정보의 열람을 허용하고 있는 입법례를 살펴보면, 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률(이하 ‘공간정보관리법’이라 한다) 제71조제1항, 제2항에서는 토지대장과 임야대장에 소유자의 성명, 주소, 주민등록번호 등을 등록하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제75조제1항에서는 ‘지적공부를 열람하거나 그 등본을 발급받으려는 자는 해당 지적소관청에 그 열람 또는 발급을 신청하여야 한다. 다만, 정보처리시스템을 통하여 기록·저장된 지적공부(지적도 및 임야도는 제외한다)를 열람하거나 그 등본을 발급받으려는 경우에는 특별자치시장, 시장·군수 또는 구청장이나 읍·면·동의 장에게 신청할 수 있다.’고 규정하고 있으며, 같은 법 제88조제1항에는 ‘지적공부에 등록된 토지소유자의 변경사항은 등기관서에서 등기한 것을 증명하는 등기필증, 등기완료통지서, 등기사항증명서 또는 등기관서에서 제공한 등기전산정보자료에 따라 정리한다.’라고 규정하고 있다. 4) 나아가 부동산등기법 제48조제1항, 제2항에는 ‘등기관이 갑구 또는 을구에 권리자에 관한 사항을 기록할 때에는 권리자의 성명 및 주민등록번호, 주소 등을 함께 기록하여야 한다.’고 규정하고 있고, 같은 법 제19조제1항, 제2항 및 같은 법 시행규칙 제27조제1항, 제28조제1항에는 ‘누구든지 수수료를 내면 대법원규칙으로 정하는 바에 따라 등기기록에 기록되어 있는 사항의 전부 또는 일부의 열람과 이를 증명하는 등기사항증명서의 발급을 등기소를 방문하거나 무인발급기 또는 대법원 인터넷등기소를 통해 청구할 수 있다.’고 규정하고 있으며, 같은 법 제23조제6항에는 ‘등기명의인표시의 변경이나 경정의 등기는 해당 권리의 등기명의인이 단독으로 신청한다.’고 규정하고 있다. 5) 대법원은 정보공개법 제9조제1항 제6호 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에 대하여, 구 정보공개법상 이름·주민등록번호 등 정보의 형식이나 유형을 기준으로 비공개대상 정보에 해당하는지 여부를 판단하는 ‘개인 식별 정보’뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 인하여 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함되고, 피고가 주민등록번호, 직업, 주소(주거 또는 직장주소), 등의 정보는 개인에 관한 사항으로서 그 공개로 인하여 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보에 해당한다고 보아 이를 비공개대상 정보로 판단한 것은 비공개대상 정보에 관한 법리 오해 등의 위법이 없다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결 참조)고 판시하고 있다. 6) 또 대법원은 개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격주체성을 특징짓는 사항으로서 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보라고 할 수 있으며, 반드시 개인의 내밀한 영역에 속하는 정보에 국한되지 않고, 공적생활에서 형성되었거나 이미 공개된 개인정보까지 포함한다(대법원 2014. 7. 24 선고 2012다49933 판결 참조)고 판시하고 있다. 나. 청구인의 법리 오해 1) 청구인은 등기사항증명서나 토지(임야)대장상 소유자의 주소가 현재 주소와 동일할 경우 피청구인이 그 주소를 공개하는 것은 사생활 침해가 아니고, 현주소와 다른 경우에 현주소를 공개하는 것은 사생활 침해라는 피청구인의 주장은 행정편의적인 재량권 남용이며 형평성에도 어긋난다고 주장하나, 2) 이 사건 정보는 ‘임야대장’그 자체가 아니라, ‘각 임야대장상 소유자들의 현재 주소’로서, 이는 제9조제1항 제6호 단서 가목에 의해 개별 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 개인정보가 아니라 할 것이다. 3) 왜냐하면, 부동산등기법 제19조 및 공간정보관리법 제75조에 따라 누구든지 등기신청이나 토지등록 당시의 소유자의 주소가 기록된 등기사항증명서 및 임야대장을 발급받을 수 있으므로, 등기사항증명서 및 임야대장에 기록된 소유자의 주소는 개인정보이지만 예외적으로 개별법에서 열람을 허용하고 있는 정보라 할 것이지만, 이 사건 정보는 등기사항증명서나 임야대장에 기록되어 있지 않은 ‘각 임야대장상 소유자들의 현재 주소’로서, 열람할 수 있도록 허용하고 있는 개별법이 없을 뿐만 아니라, 공개될 경우 각 임야대장상 소유자들의 사생활을 침해할 우려가 있는 개인정보이기 때문이다. 4) 만약, 각 임야대장상 소유자들이 부동산 등기명의인으로서 등기 이후 주소가 변경되어 등기명의인의 표시변경등기 요건이 발생했음에도 불구하고, 부동산등기법 제23조제6항에 따라 등기명의인 표시변경등기 신청을 하지 않는다면, 지적소관청인 피청구인은 기존의 지적공부에서 토지소유자의 변경된 사항을 공간정보관리법 제88조제1항에 따라 정리할 수 없고, 5) 이후 청구인이 공간정보관리법에 제75조에 따라 지적소관청인 피청구인 또는 ○○면장에게 방문 또는 정보처리시스템을 통하여 소유자의 주소가 포함된 임야대장의 열람 및 등본 발급을 신청하더라도, 피청구인 또는 ○○면장은 주소가 변경되지 않은 기존의 임야대장을 열람하게 하거나 그 등본을 발급할 수밖에 없는 것이다. 6) 따라서 이 사건 정보는 등기사항증명서나 토지(임야)대장에 기록되어 있지 않은 소유자의 현재 주소로서 개별 법령에 따라 열람이 허용되는 개인정보라 할 수 없고, 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 개인정보로 보아 공개하지 않은 피청구인의 이 사건 처분이 행정편의적인 재량권 남용이며 형평성에도 위배된다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 다. 결론 청구인은 등기사항증명서나 토지(임야)대장상 소유자의 등기나 토지등록 당시의 주소가 공개되고 있으므로 소유자의 현주소에 대해서도 형평성에 의해 공개 가능한 정보라고 주장하고 있으나, 부동산등기법 및 공간정보관리법에는 등기사항증명서나 토지(임야)대장에 기록된 것 외에 소유자의 현재 주소를 공공기관이 확인하여 공개할 의무는 없고, 각 임야대장상 소유자들이 등기명의인 표시변경등기 신청을 하지 않는 이상, 지적소관청인 피청구인은 기존의 지적공부에서 토지소유자의 변경된 사항을 정리할 수 없는바, 이 사건 처분은 적법·타당하고, 청구인의 이 사건 정보공개 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 4. 관계법령 가. 정보공개법 제2조, 제3조, 제4조, 제6조의2, 제9조 나. 개인정보 보호법 제2조 다. 부동산등기법 제19조, 제23조, 제48조 라. 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제71조, 제75조, 제88조 마. 주민등록법 제29조 5. 인정사실 가. 청구인은 2022. 2. 22. ○○시 ○○면 ○○리 산 112-4번지, 산 112-7번지, 산 112-9번지 임야대장상 소유자 4명의 현재 주소에 대하여 청구인에게 정보공개를 청구하였다. 나. 피청구인은 2022. 2. 25. 아래와 같은 내용의 정보비공개 결정을 청구인에게 통지하였다. 가. 청구내용 : 임야대장 소유자의 현재 주소 나. 결정내용 : 비공개 다. 결정근거 : 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항제6호 라. 결정사유 : 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항제6호에는 ‘개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 비공개할 수 있다’라고 규정하고 있습니다. 또, 현주소를 확인할 수 있는 주민등록표의 열람 및 등·초본 교부에 대하여는 주민등록법 제29조에서 열람 및 교부 신청권자를 제한하고 있습니다. 따라서 상기 청구내용은 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항제6호에 따라 공개할 수 없음을 알려드리오니 양해하여 주시기 바랍니다. |
다. 청구인은 2021. 3. 10. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 정보공개법 제2조, 제3조, 제4조, 제9조를 종합해 보면, ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다) 및 전자매체를 비롯한 모든 형태의 매체 등에 기록된 사항을 말한다고 규정하고 있고, 정보의 공개에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 정보공개법이 정하는 바에 따르며, 다른 법률 또는 법률에 의한 명령에 따라 비밀로 유지되거나 비공개사항으로 규정된 정보 등 일정한 경우에 해당되는 정보를 제외하고는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민으로부터 정보공개청구가 있을 때 이를 공개해야 하는 것이 법의 기본원칙이라 할 것이므로, 공공기관은 정보공개의 청구가 있는 때에 해당 정보가 비공개 정보인지의 여부를 검토하여 공개여부를 결정하여야 할 것이다. 2) 정보공개법 제9조제1항에 따르면, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 되며, 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 하면서 그 중 하나로 ‘해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인정보 보호법 제2조 제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’를 규정하고, 다만, ① 법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보, ② 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보, ③ 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보, ④ 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위, ⑤ 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로써 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업은 제외된다고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 청구인은 개인정보보호법 등 관련 법규들이 일관되게 성명, 주민등록번호, 영상정보 3가지를 비공개 개인정보로 규정하고 있고, 청구인이 공개 청구한 ‘주소’는 관련 법규에 적시된바 없음으로 이 법에서 규정한 개인정보가 아니므로 당연히 공개되어야 하는 정보라고 주장하나, 가) 개인정보보호법 제2조 제1호에서는 개인정보란 살아 있는 개인에 관한 정보로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 정보를 말한다고 하면서, ‘성명, 주민등록번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보’와 함께 ‘해당 정보만으로는 특정 개인을 알아볼 수 없더라도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 정보’를 규정하고 있는바, 단순히 성명, 주민등록번호, 영상정보 등 3가지만을 비공개 개인정보로 볼 수 없고, 나) 행정안전부의 표준 개인정보 보호지침 제6조제1항에서 이름, 주소, 전화번호 등을 개인정보로 열거하고 있는 점, 다수의 대법원 판례에서도 특정인을 식별할 있는 개인에 관한 정보로는 통상 관련자들의 이름, 주민등록번호, 주소(주거 또는 근무처 등)·연락처(전화번호 등), 그 외 직업·나이 등(대법원 2003. 12. 26. 선고 2002두1342 판결 등)을 들고 있는 점 등을 볼 때, ‘주소’가 정보공개법상의 개인정보에 해당함은 명백하다. 2) 그렇다면, 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항 제6호에서 규정하고 있는 개인정보 중 예외적으로 공개할 수 있는 ‘법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보’에 해당하는지 살펴보면, 가) 부동산 등기법 제48조, 제19조, 제23조에 따르면 등기관이 갑구 또는 을구에 권리에 관한 등기를 할 때에는 순위번호, 등기목적, 접수연월일 및 접수번호, 등기원인 및 그 연월일, 권리자의 성명 또는 명칭 외에 주민등록번호 또는 부동산등기용등록번호와 주소 또는 사무소 소재지를 함께 기록하여야 하고, 누구든지 수수료를 내고 대법원규칙으로 정하는 바에 따라 등기기록에 기록되어 있는 사항의 전부 또는 일부의 열람과 이를 증명하는 등기사항증명서의 발급을 청구할 수 있으며, 등기명의인표시의 변경이나 경정의 등기는 해당 권리의 등기명의인이 단독으로 신청하도록 규정하고 있고, 나) 공간정보관리법 제71조, 제75조, 제88조에 따르면 토지대장과 임야대장에는 토지의 소재, 지번, 지목, 면적, 소유자의 성명 또는 명칭, 주소 및 주민등록번호 등을 등록하여야 하고, 지적공부를 열람하거나 그 등본을 발급받으려는 자는 해당 지적소관청에 그 열람 또는 발급을 신청하되, 다만, 정보처리시스템을 통하여 기록ㆍ저장된 지적공부(지적도 및 임야도는 제외한다)를 열람하거나 그 등본을 발급받으려는 경우에는 특별자치시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이나 읍ㆍ면ㆍ동의 장에게 신청할 수 있으며, 지적공부에 등록된 토지소유자의 변경사항은 등기관서에서 등기한 것을 증명하는 등기필증, 등기완료통지서, 등기사항증명서 또는 등기관서에서 제공한 등기전산정보자료에 따라 정리한다고 규정하고 있으며, 다) 또, 주민등록법 제29조는 주민등록표를 열람하거나 그 등본 또는 초본의 교부를 받으려는 자는 행정안전부령으로 정하는 수수료를 내고 시장ㆍ군수 또는 구청장이나 읍ㆍ면ㆍ동장 또는 출장소장에게 신청할 수 있도록 하면서, 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부신청은 본인이나 세대원이 할 수 있고, 다만, 본인이나 세대원의 위임이 있거나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다고 하면서 국가나 지방자치단체가 공무상 필요로 하는 경우, 다른 법령에 근거가 있는 경우, 그 밖에 공익상 필요한 경우 등을 열거하고 있다. 라) 위에서 살펴본 부동산 등기법과 공간정보관리법에서는, 누구든지 정해진 절차에 따라 신청을 하여 등기기록이나 지적공부의 내용을 열람할 수 있으며, 한편 토지소유자의 변경사항은 등기의 내용에 따라 정리하고, 등기명의인표시의 변경이나 경정의 등기는 해당 권리의 등기명의인의 신청에 의해 가능하도록 규정하고 있는바, 이러한 규정에 따르면 피청구인으로서는 현재의 등기기록이나 지적공부의 내용만을 공개할 수 있는 것이며, 등기명의인이 그 변경이나 경정을 신청하지 않는 이상 변경이나 경정의 의사가 없는 것으로 간주할 수밖에 없고, 피청구인의 자의적 판단만으로 토지소유자가 변경된 주소지 공개에 동의한 것으로 해석하여 이를 공개할 수는 없는 것인바, 이러한 현행 법령의 규정에 따라 피청구인이 비공개 결정을 한 것에 어떠한 위법이나 부당이 있다고 보기 어렵고, 나아가 주민등록법의 규정이 주소를 확인할 수 있는 주민등록표의 열람이나 교부신청은 그 신청권자를 엄격히 제한하고 있는 이상, 이 사건 정보가 ‘법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보’에 해당한다고 보기 어렵다. 3) 다음으로 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항 제6호에서 규정하고 있는 개인정보 중 예외적으로 공개할 수 있는 ‘공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보’에 해당하는지 살펴보면, 가) 먼저 대법원은, ‘공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보’에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활의 비밀 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 개인의 권리구제 등의 이익을 비교·교량하여 구체적 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것인바, 관련자들의 주소·연락처는 공개될 경우 악용될 가능성이나 사생활이 침해될 가능성이 높은 반면, 증거의 확보 등 개인의 권리구제라는 관점에서는 그 공개가 필요하다고 볼 수 있는 경우도 있을 것이므로 개인식별정보는 비공개라는 원칙을 염두에 두고서 구체적 사안에 따라 공개 여부를 판단하여야 할 것(대법원 2003. 12. 26 선고 2002두1342 판결)”이라고 판시하고 있다. 나) 또한 개인의 권리구제를 위하여 공개되는 이익이 크다고 판단되어 ‘주소’의 공개가 이루어진 기존 사례를 살펴보면, ① 화재사건의 손해배상 청구를 위한 피의자 주소 공개(국민권익위 2010 -11641, 2010. 6. 29.), ② 교통사고 피해자의 소송 제기를 위한 가해차량 운전자 등의 주소 공개(국민권익위 2017-05021, 2017. 8. 22.) 등이 있는바, 이에 비추어 이 사건 처분에 대하여 판단해 보면, 다) 청구인은 토지공부 소유자의 주소, 성명에 대한 공개는 제도 시행 100년이 지난 현재까지 변동 없이 유지되고 있고, 관계법상 비공개에 관한 규정도 없으며, 소유자 누구도 공부상 인적사항 공개에 대해 이의를 제기하지 않고 있는 현실에서, 공인중개사로서의 영업권과 업무 필요성 등을 이유로 이 사건 정보의 공개를 주장하나, 라) ‘권리구제’라 함은 권리나 이익을 침해당하였거나 침해당할 우려가 있어 구제받아야 할 객관적인 이유가 있는 경우 등이라 할 것인데, 청구인이 주장하는 영업권과 업무 필요성 등의 사유만으로는 비공개에 의하여 보호되어야 할 개인의 사생활 비밀 등의 이익과의 비교·교량에 있어 공개의 필요성이 높다고 보기 어렵고, 앞서 살펴 본 사례처럼 침해된 개인의 권리 구제를 위해 예외적으로 주소를 공개한 경우와는 그 중대성이나 긴급성에서도 차이가 있어 보이므로, 이 사건 정보가 ‘공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보’에 해당한다고 보기도 어렵다. 4) 이상을 종합하면, 정보공개법의 규정에 따라 비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활의 비밀 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 개인의 권리구제 등의 이익을 비교·교량하여 판단한 이 사건 처분에 어떠한 위법·부당이나 재량권의 일탈·남용은 없다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
