가) 그러나, 도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙 제8조(변속차로)에서는 변속차로는 다음 각 호의 기준에 적합하게 설치해야 한다. 각 호 중 제1호에서는 길이는 [별표 5]에서 정한 기준 이상으로 할 것을 규정하고 있으며, [별표 5]의 2. 그 밖의 지역의 경우, 가. 본선에 변속차로를 설치하는 경우 시설이 8) 주택 진입로 등으로써 5가구 이하는 가감속 차로(변속차로) 없이 도로 모서리의 곡선화(곡선 반지름 : 3m)만으로도 도로의 연결이 가능하도록 규정하고 있으며, 도로 모서리의 곡선화(곡선 반지름 : 3m) 조건에 부합하는 신청지의 도로 현황 위성사진에서 보는 바와 같이 도로 모서리 곡선화 반지름 3m의 조건을 충분히 충족하고 있으므로, 이 조항의 규칙에 의할 때에도 신청지는 도로연결허가가 가능한 지역이라고 보아야 할 것이다.

나) 또한, 청구인의 창고시설 관련 차량은 소형차량이 아니라 대형차량이 빈번하게 운행할 것이기 때문에 교통 수요량과 운행 빈도가 다르고, 그 결과 교통 사고위험의 정도가 주택과 청구인의 창고시설 간에는 커다란 차이가 있다고 주장한다. 그러나, 이는 청구인이 종업원 없이 청구인 혼자서 1톤 냉동탑차 1대를 운행하며 주로 ◎◎군 ◆◆면 등에 있는 한우갈비 전문식당 8곳에 1일 1 〜 2회, 또는 주간 4 〜 5일 정도씩 육류납품 배송 영업을 하며 생계를 이어가는 1인 자영업자임을 이미 청구이유에서 밝히고 설명하였음에도 피청구인은 청구인이 대형차량을 빈번히 운행할 것이라고 주장하는 것은 영세한 청구인 업체의 규모와 현황을 오인하여 교통수요와 운행 횟수가 많을 것으로 예단하여 도로연결허가를 거부하고 있는 것이다. 따라서, 이 사건 건축물의 건축허가 신청을 심의하는 과정에 있어서 사실을 오인하고 심의를 미진한 것이라고밖에 볼 수 없으므로, 피청구인의 답변서 각각의 주장 모두는 부당하다 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 2021. 11. 23. 청구인은 피청구인에게 ◎◎군 ◆◆면 ☆☆리 51번지에 건축 대지면적 1,961㎡ 지상에 1층으로 건축면적 195㎡ 규모의 창고시설 건축을 목적으로 하는 건축신고서, 개발행위허가 신청서, 농지전용허가 신청서, 도로점용허가 신청서 등의 복합민원을 신청하였다.

2) 2021. 12. 2. 2021년 제12회 ◎◎군 군계획위원회는 이 사건 신청에 따른 개발행위허가 안건을 심의한 후 ‘부결’로 의결하였다. ◎◎군 군계획위원회는 ‘국도변 무신호 교차로 인접 진출입로 설치 시 사고위험’이라는 이유를 들어 해당 안건을 부결하였다.

3) 2021. 12. 9. 피청구인은 이 사건 신청을 받은 후, 현장 조사를 실시하였다. 그 결과, 청구인이 건축하려는 창고시설이 이 사건 신청지는 ‘교통소통에 있어 지장 초래와 교통사고 발생 우려’ 등이 상당하다고 판단하여 개발행위 불허가 협의를 하였다.

4) 2021. 12. 14. 피청구인은 청구인의 이 사건 신청을 종합적으로 검토한 후, 국토계획법 제58조 제1항 제5호, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2]를 처분의 근거 법령으로 하고, 처분사유를 구체적으로 적시하여 청구인에게 건축신고 불수리처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 청구인은 피청구인의 처분은 법리오해와 사실오인에 따른 위법·부당한 처분이라 주장하면서 다음과 같은 이유를 들고 있으나, 청구인의 주장은 기각되어야 한다.

가) 근거 법령의 검토

(1) 건축법 제14조에 따라 처리되는 건축신고인 경우, 건축신고 처리를 하는 행정청인 피청구인은 건축법뿐만 아니라 국토계획법 등 인·허가 의제사항 관련 법률에 규정된 요건에 관하여도 심사하여야 한다. 따라서, 창고시설 건축이 개발행위허가 대상에 해당된다고 한다면 피청구인은 국토계획법 및 관계 법령상의 개발행위허가기준에 따라 이 사건 신청을 엄밀히 검토하여야 할 것이다.

(2) 국토계획법 제58조 제1항 제1호 및 제5호에 따르면, 군수는 ① 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, ② 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것이라는 같은 항 제1호와 제5호의 요건을 충족하는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있다.

(3) 또한, 국토계획법 제58조 제3항에 따르면, 제1항에 따라 허가할 수 있는 개발행위허가기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 시가화용도, 유보용도, 보전용도의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다.

(4) 이에 따라, 국토계획법 시행령 제56조 제1항에 따른 [별표 1의2] 개발행위허가기준은 다음과 같이 규정하고 있다.

(5) 또한, 개발행위허가운영지침 3-2-5(기반시설) 제(1)호에서 ‘진입도로는 건축법에 적합하게 확보하되, 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것’이라고 규정하고 있다.

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지 이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 청구인은 2021. 11. 23. 피청구인에게 이 사건 신청지에 축산물저장창고(창고시설)를 건축(신축)하기 위하여 다음과 같이 이 사건 신청을 하였다.

다. 피청구인은 2021. 11. 24. 관련부서에 건축복합민원 실무협의를 다음과 같이 요청하였다.

라. 피청구인은 2021. 12. 2. 이 사건 신청에 대한 제12회 ◎◎군 군계획위원회를 개최하였고, 그 결과는 다음과 같다.

마. 피청구인은 2021. 12. 13. 이 사건 신청에 대하여 국토계획법에 따른 개발행위허가 가능 여부를 내부 검토한 후 2021. 12. 14. 청구인에게 이 사건 처분을 하였고, 이에 청구인은 2022. 2. 11. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

바. 경상남도행정심판위원회는 2022. 4. 8. 현장 확인을 통하여 이 사건 신청지는 용도지역상 접도구역·계획관리지역의 과수원으로 농지이고, 신청지의 서쪽에 연접하여 편도 1차선의 국도24호선이 위치하고 있고, 진출입로 입구에서 북쪽으로 약 38m 거리에 무신호 교차로, 약 50m 거리에 마을버스정류장, 약 90m 거리에 제한속도 60km의 과속단속카메라(◆◆읍 방면-하향)가 설치되어 있음을 확인하였다. 신청지의 진출입로는 현황도로로써 농로로 사용되고 있고, 국도24호선은 ◆◆읍 방면으로 경사도가 약 20 ~ 30도 정도 되어 보이는 내리막길이었다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

1) 건축법 제11조 제1항 및 제5항에서는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 제1항에 따른 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가, 도로법 제52조 제1항에 따른 도로와 다른 시설의 연결허가 및 같은 법 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제14조 제1항에서는 “제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 같은 법 시행령 제11조 제1항 제5호 농업이나 수산업을 경영하기 위하여 읍·면지역(시장·군수가 지역계획 또는 도시·군계획에 지장이 있다고 지정·공고한 구역은 제외한다)에서 건축하는 연면적 200제곱미터 이하의 창고에 해당하는 경우에는 미리 시장·군수에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항의 규정에 따르면 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조 제5항 및 제6항을 준용한다.

2) 국토계획법 제56조 제1항에서는 “건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항 제4호에서는 “시장·군수는 개발행위허가의 신청내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

3) 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준의 분야별 검토사항 중 라목 ‘기반시설’에서는 ‘(2) 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것’을 규정하고 있다.

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 건축허가권자는 건축허가 신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 같은 법령에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 등 참조).

또한, 건축법 제11조 제1항 및 제5항 제3호, 국토계획법 제56조 제1항 제1호 및 제2호, 제58조 제1항 제4호 및 제3항, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] ‘개발행위허가기준’ 제1호 (라)목 등의 각 규정에 의하면, 국토계획법이 정한 용도지역 안에서 개발행위를 수반하는 건축허가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것인데, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익 판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다고 할 것이다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 이러한 재량권의 일탈·남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 등 참조). 이하에서는 이러한 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 판단해 본다.

2) 피청구인은 ‘국도 인근 약 50m 전방에 무신호 교차로가 있어 신청지의 차량 진출입 시 사고의 위험성이 높아져 주변 교통소통에 지장 초래’를 이 사건 처분의 사유로 들고 있으나,

3) 인정사실에 의하면, ① 이 사건 신청지는 용도지역상 계획관리지역·접도구역으로 지목이 과수원인 농지에 해당하는 점, ② 신청지의 진출입로는 현재 현황도로인 농로로 사용되고 있었던 점, ③ 신청지의 진출입로와 편도 1차선인 국도24호선의 도로연결을 하고자 하는 위치에서 북쪽으로 약 38m 거리에 무신호 교차로, 약 50m 거리에 마을버스정류장, 약 90m 거리에 제한속도 60㎞의 과속단속카메라(◆◆읍 방면-하향)가 설치되어 있었던 점 등이 확인된다.

4) 살피건대, ① 이 사건 신청지는 국토계획법상 용도지역이 계획관리지역으로, 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제19호 [별표 20]의 규정에 따라 계획관리지역 내에서 축산물저장창고(창고시설)를 건축할 수 있는 점, ② 이 사건 신청지는 편도 1차선의 국도24호선과 접하고 있으나 이 도로의 교통량은 많아 보이지 않고 이 사건 건축물의 규모는 195㎡로 그 규모가 소규모이면서 이 사건 건축물에 드나드는 차량의 대수 내지 빈도 또한 그리 많아 보이지 않을 것으로 예상되는바, 이 사건 건축물의 건축으로 반드시 교통량 및 사고위험이 증가해 주변의 교통소통에 지장을 초래한다고 단정하기 어려운 점, ③ 국도24호선은 ◆◆읍 방면으로 약 20 ~ 30도 정도의 경사가 있는 내리막길이긴 하나, 이 사건 신청지의 진출입로에서 북쪽으로 약 90m 거리에 제한속도 60㎞의 과속단속카메라가 설치되어 있고, 피청구인이 도로점용허가 및 도로와 다른 시설의 연결허가 시 청구인에게 원활한 교통소통을 위한 시설의 설치 등 필요한 조치를 할 수 있으며, 이를 통하여 안전사고의 위험을 어느 정도 방지할 수 있을 것으로 보이는 점, ④ 피청구인은 도로 관련 부서(기관) 등의 협의를 거치지 않은 채 곧바로 군계획위원회의 부결사유만을 가지고 개발행위를 불허가하였고, 이 사건 건축물의 건축으로 인하여 인근 교통소통에 미치는 영향에 대한 구체적, 객관적인 검토를 하였다고 볼 만한 자료가 확인되지 않는 점, ⑤ 국토계획법령의 입법목적과 규정내용, 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축허가는 재량행위에 속하고, 국토계획법 제59조 제1항이 일정한 개발행위의 허가에 대하여 사전에 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하고 있는 것은 행정기관의 장으로 하여금 개발행위허가를 신중하게 결정하도록 함으로써 난개발을 방지하고자 하는 데에 주된 취지가 있다고 할 것인바, 행정기관의 장이 반드시 도시계획위원회의 심의결과대로 개발행위허가 여부를 결정하여야 한다고 볼 수 없는 점(대법원 2015. 10. 29. 선고 2012두28728 판결 참조) 등에 비추어 보면, 이 사건 처분사유만으로는 이 사건 신청이 국토계획법 제58조 제1항, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]의 개발행위허가기준에 저촉된다고 할 수 없고, 이 때문에 이 사건 건축신고를 제한할 중대한 공익상의 필요가 있다고 볼 수도 없다.

5) 한편, 청구인은 이 사건 신청의 의제 처리사항으로 신청한 이 사건 신청지와 연접한 도로의 점용허가, 도로와 다른 시설의 연결허가가 가능하다고 주장하고 있으나, 이 부분은 도로 관련 부서(기관)의 검토가 없었고 이 사건 처분사유와 별개의 사안인바 별론으로 하고 더 이상 살펴보지 않는다.

6) 이상을 종합하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 객관적이고 합리적인 처분 근거를 갖추지 아니하였을 뿐만 아니라 이 사건 처분으로 달성하려는 공익보다 이로 인해 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 커 보이므로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.