군 계획 조례에서 정한 기준을 충족하고, 시기와 입지여건 등이 유사한 지역에 동일한 허가를 한 사례가 있다면, 추상적인 난개발 우려 등을 사유로 불허가하는 것은 재량권 남용에 해당한다고 본 사례

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경남행심 제2022-53호

개발행위 불허가처분 취소 심판청구사건

​A 

○○군수

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항[별표 1의2], 제57조

다. 농지법 제3조, 같은 법 시행령 제33조

라. ○○군 계획 조례 제18조의2 제1항

피청구인이 2021. 11. 8. 청구인에게 한 개발행위 불허가처분을 취소한다.

주문과 같다.

이 유(2022-53)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○군수

다. 청구내용

청구인은 2021. 9. 7. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 ***번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 태양광 발전시설 건립을 위한 개발행위 허가신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2021. 11. 8. 피청구인으로부터 ‘○○ 특구로 지정된 지역 내에 사업지가 위치하고 있으며, 집단 취락지 인근에 위치해 입지의 부적정’을 사유로 불허가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 부당성  

1) 먼저 대법원 판례를 살펴보면, 개발행위허가는 그 금지요건·허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조)고 판시하고 있는바, 이러한 기준에 따라 청구인은 피청구인의 이 사건 처분에 재량권의 일탈과 남용이 있음을 주장한다.

2) 먼저, 피청구인의 이 사건 처분에 있어 재량권의 일탈 및 남용의 판단기준이 되는 사실오인에 대하여 다음과 같이 주장한다.

가) 피청구인의 불허가 사유 중 이 사건 신청지가 집단 취락지역 인근에 위치하고 있다는 주장은 사실을 오인한 주장으로, 이 사건 신청지는 집단 취락지역과 직선거리 500미터 밖에 위치하고 있고, 이와 관련하여 ○○군 계획 조례(이하 ‘조례’라 한다)를 보면, 다음과 같이 규정하고 있다.

나) 태양광 발전시설이 집단 취락지역 인근에 입지하는 것을 규제하기 위하여 피청구인이 제정한 조례에도 500미터 이상 이격할 것을 규정하고 있는데, 이 사건 신청지가 집단 취락지역 인근에 위치한다는 주장은 도저히 납득할 수 없는 사실오인이며, 500미터 이상 이격된 이 사건 신청지를 집단 취락지역 인근지역이라고 주장한다면 피청구인은 스스로 제정한 조례상으로 집단 취락지역 인근에 태양광 발전시설을 허용하게 되는 것으로, 이러한 주장은 사회통념상으로도 터무니없는 주장에 해당한다.

3) 다음, 피청구인의 이 사건 처분에 있어 재량권의 일탈 및 남용의 판단기준이 되는 비례·평등의 원칙 위반에 대하여 다음과 같이 주장한다.

가) 이 사건 신청지 인접 지역에는 이미 허가를 받아 준공된 태양광 발전시설 2개가 위치하고 있고(집단 취락지역인 마을방향으로는 2개의 태양광 발전시설이 더 있음), 기 허가된 2개의 발전시설과 이 사건 신청지를 비교해 보면 집단 취락지역과의 거리는 청구인의 신청지가 가장 이격되어 있고, ○○특구 지역과의 거리는 이 사건 신청지와 2개의 발전시설이 동등한 입지이다.

나) 그럼에도 불구하고 피청구인은 기존 2개의 발전시설에 대해서는 개발행위를 허가하고, 청구인의 신청에 대해서는 집단 취락지역과 가깝고, ○○특구지역의 미관을 훼손한다는 이유로 불허가 하는 것은 그 판단기준이 비례·평등의 원칙을 위반한다고 할 것이다.

다) 피청구인은 이 사건 신청지 주변에 태양광 발전시설 개발행위허가를 2018. 6월 이후부터 모두 불허가 했다고 하나, 입지분석도 상의 B발전소(이하 ‘B발전소’라 한다)는 2021. 8월에 허가해주었는바, 처음에는 개발행위 불허가 하였다가 이의신청을 통하여 민원조정위원회에 참석하여 소명할 수 있는 기회를 부여하고 이의신청을 수용하여 개발행위 허가를 하였다. 그럼에도 청구인에게는 민원조정위원회에 참석하여 소명할 기회도 주지 않고 형식적인 서면심의로 민원조정위원회를 개최하여 이의신청을 기각하였는데, 이 사건 신청지가 B발전소의 입지보다 중대한 흠결이 없음에도 불구하고 청구인의 개발행위허가 신청만을 불허가하는 것은 피청구인의 판단기준에 객관성과 일관성이 없는 것으로, 피청구인은 재량권을 일탈·남용하였다.

4) ○○특구 지역에 태양광발전시설 공작물이 설치될 경우 주변 경관 및 미관을 훼손한다는 주장에 대하여 다음과 같이 주장한다.

가) 이 사건 신청지는 ○○특구지역(○○을 집단적으로 재배하는 지역)과 소하천으로 분리되어 ○○특구지역에 미치는 경관피해가 미미하며, 현재 태양광이 설치된 입지분석도 상의 A, B발전소 인근을 가보더라도 ○○특구반대편 및 가장자리에 위치하고 있어 집단적으로 형성되어 있는 하우스 재배지역의 미관을 훼손한다는 느낌은 전혀 받지 않는다.

나) 또한 미관을 훼손한다는 우려에 대해서는 차폐수를 식재하여 미관피해를 저감할 수 있게 조례에서와 같이 도로 가시권 방향으로 수고가 높은 차폐수림 등을 조성하여 얼마든지 경관피해를 방지하고 주변 환경과 조화를 이룰 수 있기에 이는 개발행위 불허가 사유가 될 수 없다.

5) 주변지역에 난개발이 확대되어 환경오염 등 위해 발생이 있다는 주장에 대해 다음과 같이 주장한다.

가) 피청구인은 조례 제18조의2 제1항제3호에서 정한 바와 같이 농림지역(경지정리지역)에는 태양광 발전시설을 할 수 없도록 하고 있고, 이에 따라 <입지분석도> 상의 ○○특구 주변지역 대부분이 태양광 발전시설 입지가 불가하고 이 사건 신청지 주변 일부 지역에만 가능하며, 이는 오히려 한정된 지역에 태양광 발전시설을 집단화할 수 있으므로, 피청구인의 주장대로 난개발이 확대될 것이라는 주장은 객관적 근거가 없다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 관련법리 및 대법원 판례

가) 국토계획법 제56조 제1항 제1호 및 제2호는 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질을 변경하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.’고 규정하고, 제58조 제1항은 ‘시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.’고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조 [별표1의2] 개발행위허가기준 1-라-(1)에서 ‘개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며’(2)에서 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’을 개발행위허가 기준으로 규정하고 있다.

나) 특히, ‘환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, 우리 헌법이 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다."라고 규정하여 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다.’(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조）고 판시하고 있다.

다) 군계획위원회는 국토계획법 제113조제2항에 정한 사항의 심의 또는 자문이 주요 권한으로 입지의 적정성, 기반시설 계획, 주변지역 환경 및 경관보호, 안정 및 방재계획 등을 중점 심의하는 기구로 군계획위원회의 심의결과는 합리적인 이유가 없다면 존중되어야 할 사항이며, 그 심의결과는 행정청을 구속하는 것은 아니지만, 행정청이 그 심의결과를 존중할 책무는 있다고 할 것이다.

2) 집단취락지역 인근이 아니라는 주장에 대해

청구인은, 이 사건 신청지가 집단 취락지역에서 500미터 이상 이격되었기 때문에 집단취락지역 '인근'이 아니라고 주장하고 있지만, 이 사건 신청지가 ○○군 ○○면 ○○마을 주거밀집지역으로부터 불과 650m 정도 밖에 이격되어 있지 않고,‘인근’이라는 단어의 사전적 의미에 대해서 표준국어대사전에서는 ‘이웃한 가까운 곳’으로 규정하고 있는 사실을 볼 때, 이 사건 신청지가 집단취락지역‘인근’이 아니라고 주장하는 것은 일반 상식에 반하는 자의적인 해석이라고 볼 수밖에 없고, 이러한 자의적 해석을 전제로 피청구인이 사실을 오인하고 있다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.

3) 비례·형평의 원칙을 위반한다는 주장에 대해

가) 청구인은 이 사건 신청지 인근에 이미 피청구인이 태양광시설 설치와 관련하여 개발행위를 허가해 주었음에도 불구하고, 이 사건 처분을 한 것은 비례·형평의 원칙에 반한다고 주장하고 있는바,

나) 피청구인이 이 사건 신청 이전 인근 토지에 태양광 발전시설 설치와 관련한 개발행위허가를 한 사실은 있지만, 그렇다고 해서 피청구인이 반드시 이 사건 신청지에 대해서도 개발행위 허가를 하여야 하는 것은 아니고, 주변 현황이나 지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 및 상반되는 이해관계인들 사이의 권익 균형, 환경권 보호 등 여러 가지 사정을 감안하여 결정해야 하는 것이다.

다) 이 사건 신청지 인근은 태양광 발전시설 설치를 위한 개발행위허가 신청이 많은 곳으로 주변 농지 잠식 등 난개발 우려가 매우 높은 상황이며, 기존 개발행위가 허가된 지역에 새로운 개발행위허가 신청이 있는 경우, 행정청으로서는 형평의 원칙만 고려하여 이를 무조건 허가할 수는 없고, 그와 같은 일련의 개발행위가 주변 환경 등에 미치는 영향을 종합적으로 검토하여 허가 여부를 판단하여야 할 것인바, 일정 지역에서 개발행위, 특히 동종의 개발행위를 어느 범위까지 허가할 것인지에 관한 행정청의 판단은 폭넓게 존중되어야 할 것이다.

라) 참고로 이 사건 신청지 일대 태양광 발전시설 관련 개발행위 불허가에 따른 이전의 행정쟁송 결과를 참작하여 주시기 바란다.

    ​

4) 주변 경관 및 미관(○○특구)을 훼손하지 않는다는 주장에 대해

가) 청구인은 이 사건 신청지가 ○○특구지역과 분리되어 있어 경관 피해가 미미하며, 차폐수 식재를 통해 주변 환경과 조화를 이룰 수 있다고 주장하나,

나) 이 사건 신청지 바로 앞의 대단위 농지지역은 ○○군이 역점 육성하고 있는 ○○특구지역으로, 2016년 제38차 특구위원회의 의결을 거쳐 ○○특구지역으로 지정되었으며, 경남 전체 ○○ 재배 면적의 81%를 차지하는, 지역경제 활성화를 위한 보존가치는 매우 높은 지역이다.

다) 이러한 ○○특구와 바로 연접한 이 사건 신청지에 태양광 발전시설이 설치된다면 농지잠식을 비롯한 주변 경관 훼손의 피해가 발생할 수밖에 없고, 청구인이 주장하는 차폐수를 식재하는 것만으로는 주변경관 및 미관 훼손의 피해를 막는 유효하고 적절한 수단이라고 보기에는 미흡하며, 더욱이, 태양광 발전시설에는 대규모 토목공사 이후 주변 환경과 이질적인 검은색의 태양광발전 모듈이 설치되는바, 주변 지역의 농촌 경관과 상당히 부조화를 이룰 수밖에 없고, 자연적인 경관을 즐기며 살아온 기존 주민들의 생활이익도 크게 해치게 된다.

5) 난개발 확대는 이 사건 불허가사유가 될 수 없다는 주장에 대해

가) 국토계획법 제56조 제1항의 각 규정과 관련한 국토계획법의 입법 취지는 결국 각 용도지역별로 구분된 토지의 구체적 특성 등에 따라 개발행위를 허가함으로써 국토의 난개발을 방지하고 토지 이용의 합리화를 꾀하며 국토의 균형적인 개발과 보전을 통한 공공복리 증진 등 공익적 목적을 달성하고자 하는데 있는 것이고,

나) 이러한 취지에 따라 태양광 발전시설의 설치 등으로 인한 난개발을 방지하고자 하는 공익적 판단에 따른 이 사건 처분은 적법한 것이며, 피청구인이 이 사건 신청을 허가할 경우 인근 농지 소유자들에 대하여 태양광 발전시설 설치 내지 개발행위를 금지하는 것은 사실상 더욱 어렵게 되고, 그에 따라 주변 농지의 연쇄적인 잠식과 난개발을 초래할 개연성은 상당히 높아질 수밖에 없다.

다. 결론

이러한 사정들을 종합하여 볼 때, 피청구인으로서는 더 이상 ○○특구 인근의 난개발을 방치할 수 없고, 이 사건 신청뿐만 아니라 인근에 대한 태양광 발전시설의 개발행위를 막고자 하는 것으로서, 이러한 공익상의 필요를 이유로 한 이 사건 처분은 적법하고, 재량권을 일탈·남용한 위법 또한 없다.

라. 보충서면

1) 신청지가 집단취락지역‘인근’에 위치하지 않는다는 주장에 대해

청구인은 이 사건 신청지가 집단취락지역‘인근’에 위치하지 않는다고 주장하고 있으나, 신청지 일대는 태양광발전시설 신청이 많아 난개발이 우려되는 지역으로, 피청구인은 태양광발전시설이 인근 농촌 환경이나 경관과 조화를 이루지 못하는 것으로 판단하여 불허가 처분을 하였고, 이와 관련하여 다수의 행정심판과 소송에서 그 적법성을 인정받은 바 있으므로 이 사건 신청지가 집단취락지역 인근에 위치하지 않는다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.

2) 인근 허가 사례와의 비례·형평의 원칙을 위반 주장에 대해

가) 청구인은 인근 태양광발전시설 허가 사례(B발전소)와 비교할 때, 이 사건 신청을 불허가 한 것이 객관적, 합리적, 일관성이 없어 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 주장하나 신청지 인근에 이미 개발행위허가를 받아 태양광발전시설이 설치된 곳이 있다고 하더라도, 태양광발전시설이 늘어날수록 주변 환경에 미치는 영향이 더 크기 때문에 과거 개발행위허가 신청이 있었을 당시의 지형이나 지역 환경 등 주변 여건과 청구인이 이 사건 신청을 한 현재의 주변 여건에는 큰 차이가 있어 인근의 다른 개발행위허가 사례를 들어 형평성 여부를 판단할 수는 없다고 할 것이고, 오히려 이 사건 신청지의 입지 여건은 2020. 8월 개발행위 불허가 된 ○○리 *** 번지 상의 토지와 더 유사하다.

나) 더욱이, 청구인은 이 사건 신청지가 B발전소 보다 입지조건이 우위에 있다고 주장하고 있으나, 이는 사실과 다르다.

(1) 이 사건 신청지는 인근에 허가된 B발전소와 달리 아무런 완충 구역 없이 ○○산업 특구지역으로 지정된 우량농지에 바로 접해 있으며, 이로 인해 이 사건 신청지에 태양광발전시설이 설치될 경우 검은색의 태양광발전 모듈이 주변의 농지를 뒤덮게 되어, 이 사건 신청지는 주변 지역의 토지이용실태와 농촌경관과 상당히 부조화 된다 할 것이고, 인근에 위치한 ○○특구지역에 위치한 농지는 태양광발전 패널의 빛 반사, 통풍 및 일조 방해 등에 따른 영농환경에 많은 피해를 입게 될 것이다.

(2) 또한, 비슷한 위치에 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가를 한 적이 있다는 이유만으로 모든 개발행위허가를 인용해야 한다면, 난개발을 막을 방법이 없게 되어 결국 개발행위허가 제도 자체를 유명무실하게 만들 우려가 있으므로, 피청구인이 이 사건 신청지와 비슷한 위치에 개발행위허가를 해 준 적이 있다는 이유만으로 이 사건 처분이 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 참고).

다) 한편, 이 사건 신청지는 청구인이 2019. 8월 개발행위허가를 신청하여 불허가 처분을 받은 ○○리 ***번지와 바로 접하고 있으며, 불허가 처분 당시의 토지의 이용실태 등과 이 사건 신청지의 상황에 큰 차이가 없다.

3) ○○군 계획 조례를 위반하지 않아 입지조건에 부합한다는 주장에 대해

가) 청구인은 이 사건 신청지가 주거밀집지역 경계로부터 500미터 이상 이격되어 있는 등 ○○군 계획 조례를 위반하지 않아 입지조건에 부합하므로 이 사건 신청이 허가되어야 한다는 취지로 주장하나, 대법원에서는 농지법이 농지의 효율적인 이용·관리 등과 함께 국토의 환경보전에 이바지함을 그 목적으로 하면서, 농지가 국민의 식량공급과 국토 환경보전의 기반으로서 소중히 보전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야 하고, 그에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다는 것을 기본이념으로 설정하고 있는 점, 구 농지법시행령에서 농지전용허가에 대한 심사기준에도 농어촌 생활환경에 미치는 영향 등을 고려하도록 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 농지전용행위에 대하여 허가관청은 구 농지법시행령이 정한 심사기준에 부적합한 경우는 물론 대상 농지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 종합적으로 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정되는 경우에도 이를 불허가할 수 있다(대법원 2000.5. 12. 선고 98두15382 판결 참고)라고 판시하였는바,

나) 이러한 법리에 비추어볼 때, 이 사건 신청지가 조례를 위반하지 않아 개발행위허가 및 농지전용허가가 가능한 지역이라 하더라도, 반드시 개발행위허가 및 농지전용허가를 해 주어야 하는 것이 아니고, 농지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 종합적으로 검토하여 중대한 공익상 필요가 있다고 인정되는 경우에는 이를 불허가 할 수 있는바, 자연환경 및 생활환경 상의 손실이나 무분별한 국토 개발에 따른 경관 등의 훼손을 방지하고 체계적인 개발행위를 유도함으로써 달성하려는 공익은 매우 크다 할 것이고, 피청구인은 이러한 공익상 필요성을 이유로 이 사건 처분을 한 것이다.

4) 이 사건 신청과 관련하여 주민 동의를 받았다는 주장에 대해

청구인은 이 사건 신청과 관련하여 주민 동의를 받았다고 주장하나, 청구인이 ○○마을 임원(6명)의 동의를 받은 것은 사실이나, 이 사건 신청에 대해 ○○마을 주민들은 태양광발전시설 신규 설치에 대해 반대 의견을 표명하였다.

5) 위와 같은 사실을 종합적으로 고려하면, 이 사건 처분은 적법하다 할 것이므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항[별표 1의2], 제57조

다. 농지법 제3조, 같은 법 시행령 제33조

라. ○○군 계획 조례 제18조의2 제1항

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다.

나. 청구인은 2021. 9. 7. 이 사건 신청지에 태양광 발전시설 건립을 위하여 피청구인에게 개발행위 허가 신청서를 제출하였다.

다. 피청구인은 2021. 10. 27. 제11회 ○○군계획위원회를 개최하여 이 사건 신청에 대해 심의하였고, 심의결과에 따라 2021. 11. 8. 청구인에게 개발행위(태양광발전시설 설치) 불허가를 통보하였다.

라. 청구인은 2021. 12. 개발행위 불허가에 따른 이의신청서를 피청구인에게 제출하였다.

마. 피청구인은 2021. 12. 23. 민원조정위원회를 개최하여 이의신청에 대해 심의하였고, 청구인에게 2021. 12. 28. 이의신청 심의 결과 기각을 통보하였다.

바. 청구인은 2022. 2. 7. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

사. 경상남도행정심판위원회는 2022. 4. 7. 이 사건 신청지에 대한 현장 확인을 실시하여 ○○ 마을과의 거리(약 650m), 기존 허가를 받아 운영 중인 인근의 태양광발전시설 운영 현황, ○○특구 지역과의 거리 및 경관 등을 확인하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 국토계획법 제56조 제1항에서는‘건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 등에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항 제4호에서는‘시장·군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

2) 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]의 제1호 분야별 검토사항 가목 (3)에서는‘토지의 형질변경의 경우에는 필요한 사항에 대하여 시·군계획조례로 정하는 기준에 적합하여야 한다.’고 규정하고 있고, 같은 호 라목 (1)과 (2)에서는‘개발행위로 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다. 다만 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.’라고 규정하고 있다.

3) 또한, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제2호 개발행위별 검토사항 가목 (3)에서는‘특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시·군계획조례로 정할 수 있다.’고 규정하고 있다.

4) 한편, ○○군 계획 조례 제18조의2(태양광발전시설에 대한 개발행위허가 기준) 제1항에서는‘군수는 영 [별표 1의2] 제2호 가목 (3)에 따라 다음 각 호의 모든 기준을 충족하는 경우 주변경관, 환경오염, 위해발생 등을 고려하여 태양광발전시설에 관한 개발행위를 허가할 수 있다.’고 규정하고, 세부내용으로 1. 왕복 2차선 이상의 도로 또는 도로법 제10조에 따른 도로의 경계로부터 직선거리 400미터 이내에 입지하지 않을 것, 2. 주거밀집지역(5호 이상, 주택간 거리 100미터 이내) 경계로부터 직선거리 500미터 이내에 입지하지 않을 것, 3. 농업생산기반시설이 정비되어 있는 경지정리 지역에 입지하지 않을 것, 4. 태양광 발전시설 부지의 경계에는 주변 경관과 조화를 이룰 수 있도록 높이 2.0미터 내외의 안전시설(휀스)과 사업부지 경계에서 태양광시설 사이에 2.0미터 이상 완충공간을 확보하여 차폐수 등을 설치할 것을 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 먼저, 국토계획법 제56조 제1항 각 호의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)이고, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하여야 하는바(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조), 이러한 판례의 법리에 따라 주요 처분사유별로 위법·부당여부를 살펴보고자 한다.

2) 이 사건 신청지가 주거밀집지역 인근에 위치하여 입지가 부적정하다는 처분 사유에 대하여

피청구인은 이 사건 신청지가 주거밀집지역으로부터 불과 650m 밖에 이격되어 있지 않고,‘인근’의 사전적 의미상으로도‘이웃한 가까운 곳’이라고 주장하나, ○○군 계획 조례에‘주거밀집지역 경계로부터 직선거리 500미터 이내에 입지하지 않을 것’을 규정하고 있는 이상, 이러한 주장은 설득력이 없으며, 현장 확인에서도 이 사건 신청지와 ○○ 마을은 구릉을 사이에 두고 전혀 보이지 않는 곳에 위치함을 확인하였다.

3) ○○특구지역과의 주변 경관 부조화 및 미관 훼손이라는 처분 사유에 대하여

(가) 이 사건 신청지 인근에 ○○군의 대표작물인 ○○을 생산하는 특구지역이 있음은 사실이나, 이 사건 시설이 설치됨으로써 ○○특구지역에 구체적으로 어떠한 피해가 발생되는지 여부는 불분명하고, 이 사건 신청지 주변에 이미 허가되어 운영 중인 4개의 태양광 발전시설과 ○○특구지역과의 거리 역시 이 사건 신청지와 크게 다르지 않은바, 만약 ○○특구지역에 대한 피해가 우려되었다면 기존에 허가된 다른 시설의 허가 당시에도 고려되었어야 할 사항이다.

(나) 또한 이 사건 신청지는 기존 허가된 태양광 발전시설보다 주거밀집지역에서도 가장 멀리 떨어져 있고, 야트막한 구릉 아래 위치하여 주변 경관 부조화나 미관 훼손이라는 처분 사유는 그 구체성을 인정하기 어렵고, ○○특구지역과의 차폐가 필요하다면 조례에서 정하고 있는 기준에 따라 안전시설과 차폐수를 식재하는 등의 방법을 통해 해결할 수도 있을 것이다.

4) 인근 허가 사례(B발전소)와는 입지와 여건이 다르고, 이 사건 불허가는 난개발 확대를 방지하기 위한 처분이라는 피청구인의 주장에 대하여

(가) 인근에 허가된 곳이 있다고 하더라도 반드시 모든 개발행위 허가를 하여야 하는 것은 아니고, 주변 현황이나 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 및 상반되는 이해관계인들 사이의 권익 균형, 환경권 보호 등 여러 가지 사정을 감안하여 결정해야 하는 것이라는 피청구인의 주장은 일리 있다. 다만, B발전소의 허가 시기(2021.8.20.)와 이 사건 신청 시기(2021.9.7.)가 거의 같은 시기라는 점, 주거밀집지역과의 거리 역시 이 사건 신청지가 약 180m 더 멀다는 점, 그 외 주변 토지 상황 등은 사실상 다르지 않다는 점 등을 고려하면 두 사례의 입지와 여건이 다르다는 피청구인의 주장은 수긍하기 어렵다.

(나) 또, 피청구인은 이 사건 신청지의 입지 여건이 2020. 8월 개발행위 불허가 된 ○○리 ***번지 상의 토지와 더 유사하다고 주장하나, ○○리 ***번지는 주거밀집지역과의 거리가 약 300m에 불과해 조례에서 정하고 있는 이격거리 기준도 충족하지 못하고 있는바, 이 사건 신청지의 입지 여건과 유사하다는 주장 역시 수긍하기 어렵다.

(다) 이 사건 신청지 일대에 태양광 발전시설 신청이 많아 난개발이 우려된다는 피청구인의 주장과 관련하여, 피청구인은 2020. ○○군 계획 조례에‘태양광 발전시설에 대한 개발행위허가 기준(제18조의2)’을 신설하였는바, 이는 지속적으로 증가하고 있는 태양광 발전시설의 개발행위허가 신청에 따른 난개발을 막고 인근 주민의 환경권 보호, 주변 지역의 오염 방지 등을 위한 구체적인 기준 마련의 필요성에 의한 것으로 보이며, 신설된 조례의 규정에 따라 도로와의 거리, 주거밀집지역과의 거리, 주변 경관과의 조화 방법 등을 적용한다면 이 사건 신청지 일대의 난개발을 충분히 방지할 수 있을 것으로 보인다.

다. 이상을 종합하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 객관적이고 합리적인 처분 근거를 갖추었다고 보기 어렵고, 달성하려는 공익보다 이로 인해 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 커 보이므로, 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 청구인의 주장은 이유 있다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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개발행위 불허가처분 취소 심판청구사건