이 유(2022-48) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2022. 1. 21. 피청구인에게 ‘B이 수리의 효력이 없는 산지전용신고지에 명의를 달리한 사람이 산지전용신고를 할 수 없다고 상담한 근거 법령조문’에 대하여 정보공개를 청구한 자로, 2022. 1. 28. 피청구인으로부터 ‘첨부 근거 법령조문과 같음’이라는 내용의 정보공개 결정(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)을 받았으나, 해당 통지는 사실상 정보 비공개 결정이라고 주장하며 그 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 - 2022. 1. 21. : 정보공개 청구 - 2022. 1. 28. : 비공개(공개를 위장한 사실상 공개하지 않았음) 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 절차준수 여부 피청구인이 2022. 1. 28 청구인에게 “○ 산지관리법 제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조 제1항에도 불구하고 국유림(국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 제4조 제1항에 따라 산림청장이 경영하고 관리하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 1. 산림경영·산촌개발·임업시험연구를 위한 시설 및 수목원·산림생태원·자연휴양림·국가정원·지방정원 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치 ② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 산지전용신고 또는 변경신고를 받은 산림청장 또는 시장·군수·구청장은 그 신고내용이 제2항에 따른 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등을 충족하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 제1항에 따른 산지전용신고 또는 변경신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고를 수리하여야 한다. ○ 산지관리법 시행규칙 제15조(산지전용신고의 수리) 관할청(시·도지사 및 지방산림청장은 제외한다)은 법 제15조 제3항에 따라 신고내용이 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 적합한 경우에는 그 신고를 수리하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 신고서의 기재사항에 흠이 있는 경우 2. 신고에 필요한 첨부서류를 제출하지 아니한 경우 3. 첨부서류에 흠이 있거나 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 신고한 경우”라고 공개한 것은, B이 수리의 효력이 없는 산지전용신고지에 명의를 달리한 사람이 산지전용신고를 할 수 없다고 상담한 것과 무관한 것이어서 청구인이 원하는 정보를 공개하지 않은 것은 위법·부당하다. 2) 기타 피청구인은 청구인과의 상담이 구두로 이루어져 이 사건 정보가 존재하지 않는다고 주장하나, 청구인이 공개를 청구한 이 사건 정보는 피청구인 소속 조사관이 청구인에게 상담한 내용 그 자체가 아니라 상담한 내용의 근거가 되는 법률적 근거(법령, 통칙, 예규)이므로 피청구인의 주장은 받아들일 수 없고, 정보공개법의 내용을 종합하여 볼 때 정보공개청구의 대상이 되는 정보가 이미 다른 사람에게 공개하여 널리 알려져 있다거나 인터넷이나 관보 등을 통하여 공개하여 인터넷검색이나 도서관에서의 열람 등을 통하여 쉽게 알 수 있다는 사정만으로는 소의 이익이 없다거나 비공개결정이 정당화될 수는 없으며(대법원 2008. 11. 27. 선고 2005두15694 판결 참조), 이 사건 정보가 달리 비공개대상정보로 볼 수 있는 사유도 확인되지 않으므로 피청구인이 보유하고 있지 않다는 이유로 공개를 거부한 이 사건 처분은 위법·부당하고, 피청구인은 청구인에게 이 사건 정보를 공개하여야 할 의무가 있다(중앙행정심판위원회, 사건번호 : 2015-12588, 재결일자 : 2015. 9. 8., 재결결과 : 인용). 다. 결론 청구인의 주장은 이유 있으므로 인용해 주시기 바란다. 라. 보충서면 피청구인은 “이미 산지전용신고 수리된 구역에 명의를 달리하여 산지전용신고 수리를 받으려고 한다는 것은 신고서의 기재사항(신청구역)에 흠이 있거나 이중 신고로써 부정한 방법으로 판단됨에 적법한 근거 법령 조문을 공개한 것이다.”라며 기각 주장을 하나, 1) 피청구인은 “이미 산지전용신고 수리된 구역에 명의를 달리하여 산지전용신고 수리를 받으려고 한다는 것은 신고서의 기재사항(신청구역)에 흠이 있다.”라는 근거 및 “이중(중복) 신고로써 부정한 방법이다.” 라는 근거의 법령 조문을 공개하지 않았다. 피청구인 공개한 내용은, 피청구인의 생각을 공개한 것에 불과하다. 따라서, 피청구인의 주장을 받아드릴 수 없다. 2) 산지관리법 제39조 제3항에서는 “산지전용신고를 한 자가 산지의 형질을 변경하여 복구하여야 하는 산지에 대하여 제42조 제1항에 따른 복구준공검사 전에 새로 산지전용신고를 하려는 자가 복구비를 예치한 경우 산지전용신고를 한 자에 대하여 복구의무면제를 할 수 있다”고 정하고 있어, 이미 받은 산지전용신고지에 중복(이중) 산지전용신고를 허용하고 있음은 명백하다. 산지관리법 제39조(산지전용지 등의 복구) ① 제37조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 산지를 복구하여야 한다. <개정 2016. 12. 2., 2019. 12. 3.> 1. 제14조 제1항에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조 제1항에 따른 산지전용신고를 한 자가 산지의 형질을 변경한 경우 2. 제25조 제1항에 따른 토석채취허가를 받았거나 제30조 제1항에 따른 채석단지에서의 채석신고(토석매각을 포함한다)를 한 자가 토석을 채취한 경우 3. 제15조의2 제1항에 따른 산지일시사용허가를 받았거나 같은 조 제4항에 따른 산지일시사용신고를 한 자가 산지의 형질을 변경한 경우 4. 그 밖의 사유로 산지의 복구가 필요한 경우 ③ 산림청장등은 제1항 또는 제2항에 따라 복구하여야 하는 산지(이하 “복구대상산지”라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제37조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자(복구대상산지에 대하여 새로 제37조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자가 있는 경우에는 종전에 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자를 말한다)에 대하여 제1항 또는 제2항에 따른 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다. <개정 2016. 12. 2.> 1. 복구대상산지에 대하여 제42조 제1항에 따른 복구준공검사 전에 새로 제37조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자가 복구비를 예치(제38조 제1항 단서에 따라 복구비를 예치하지 아니하는 경우를 포함한다)한 경우 2. 그 밖에 복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 제37조(재해의 방지 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 산지경관 유지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 할 수 있다. <개정 2012. 2. 22., 2018. 3. 20.> 1. 제14조에 따른 산지전용허가 2. 제15조에 따른 산지전용신고 3. 제15조의2에 따른 산지일시사용허가 및 산지일시사용신고 4. 제25조 제1항에 따른 토석채취허가 또는 같은 조 제2항에 따른 토사채취신고 5. 제30조 제1항에 따른 채석단지에서의 채석신고 6. 제35조 제1항에 따른 토석의 매각계약 또는 무상양여처분 7. 제39조 및 제44조에 따른 산지복구 명령 8. 다른 법률에 따라 제1호부터 제5호까지의 허가 또는 신고가 의제되거나 배제되는 행정처분 |
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피청구인 공개한 내용은, 피청구인의 생각을 공개한 것에 불과한 것이고, 산지관리법 제39조에서 중복(이중) 산지전용신고를 허용하고 있다. 따라서, 피청구인의 주장을 받아드릴 수 없다. 3) 산림청장은 “기 산지전용신고 수리된 구역과 명의를 달리한 중복 신고는, 신고서의 기재사항에 흠이 있는 경우거나 부정한 방법으로 신고한 경우 등으로써 부적합하다는 근거 법령조문 공개 청구한 내용은 우리 청이 작성 또는 취득하여 보유·관리하고 있지 않습니다.(산림청 산지정책과-000(2022.02.07.)호 정보공개 청구외 부존재 통지서)”라며 산지관리법령 조문 부존재 통지를 했다. 따라서, 피청구인의 주장을 받아드릴 수 없다. 4) 아래와 같이 대법원에서 ‘신고를 중복(이중)해서 할 수는 없다는 사유로 수리하지 않은 것은 위법한 직무집행이다’라는 판례를 비추어보더라도 피청구인의 주장을 받아드릴 수 없다. 가. 이 사건 처분은 피고로부터 일단 적법히 음식점 영업허가를 받은 원고에게 그 허가가 전에 소외 ○○○장이 동일 시설에 대하여 한 영업허가와 중복되는 이중허가라는 이유로 그 영업허가를 취소한 처분임이 뚜렷하므로 이미 받은 영업허가에 의하여 음식점 영업을 하고 있는 원고로서 이 처분으로 인하여 권리 또는 이익이 침해되었음은 자명한 사실이고, 뒤에서 보는 바와 같이 단일시설에 이중의 영업허가를 받았다 하여 후에 받은 허가행위에 반드시 하자가 있어 취소되어야 한다는 법리는 없다 할 것인즉, 원고는 그 이익의 침해를 배제하기 위하여 취소를 구할 이익이 있어 본건은 행정소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 할 것이므로 같은 취지에서 이 소송을 적법하다고 받아들인 원심 조처는 정당하고, 이와 반대의 견해로 원심판결을 공격하는 논지는 이유없다. 이 사건 영업시설은 영업장소의 이동이 가능한 자동차에 설비된 것이므로 처음의 수허가자는 그 허가에 의한 영업을 폐업하거나, 새로운 시설로 개체하여 그 영업을 계속하면서 대체된 종전 시설에 대하여 그것이 영업허가 기준에 적합하다면 새로운 허가를 받을 수 있는 것은 법리상 명백하고, 만약 처음에 허가된 영업을 폐지하였거나 영업장소 또는 시설을 변경하고도 영업자가 식품위생법 제23조 1항 후단의 변경의 허가를 받지 않았거나, 같은 조 제 4 항의 영업폐지의 신고를 하지 않은 경우에는 허가관청은 같은 법 제261조의 규정에 의하여 그 영업허가의 일부 또는 전부를 취소할 수 있는 것이므로 동일한 시설에 이중으로 허가가 되었다는 사유만으로 후에 된 허가를 당연히 취소할 수 있는 것은 아니라고 판단한 원심조치는 수긍이 가고, 이렇게 해석한다고 해서 행정집행에 막대한 지장이 초래되거나 공신력을 상실할 염려가 있다고는 볼 수 없는 것이다. 논지는 이유없다(대법원 1981. 7. 28.선고 80누443 판결). 나. 숙박업을 하고자 하는 자가 법령이 정하는 시설과 설비를 갖추고 행정청에 신고를 하면, 행정청은 공중위생관리법령의 위 규정에 따라 원칙적으로 이를 수리하여야 한다. 이러한 법리는 이미 다른 사람 명의로 숙박업 신고가 되어 있는 시설 등의 전부 또는 일부에서 새로 숙박업을 하고자 하는 자가 신고를 한 경우에도 마찬가지이다. 기존에 다른 사람이 숙박업 신고를 한 적이 있더라도 새로 숙박업을 하려는 자가 그 시설 등의 소유권 등 정당한 사용권한을 취득하여 법령에서 정한 요건을 갖추어 신고하였다면, 행정청으로서는 특별한 사정이 없는 한 이를 수리하여야 하고, 단지 해당 시설 등에 관한 기존의 숙박업 신고가 외관상 남아있다는 이유만으로 이를 거부할 수 없다. 피고로서는 원고가 이 사건 숙박시설 중 소유권을 취득한 이 사건 객실, 접객대와 로비시설 등을 독립된 장소에 설치하거나 다른 용도의 시설 등과 분리되도록 갖추어 해당 시설의 영업주체를 분명히 인식할 수 있는 내용으로 신고하였다면 원칙적으로 이를 수리하여야 하고, 단지 기존에 관광숙박업소로 신고되어 있다는 사유를 들어 이를 거부할 수는 없다. 따라서 원심이 이 사건 객실에 관하여 중복된 영업신고라는 이유만으로 그 신고가 허용되지 않는다고 판단한 점에서는 숙박업 신고의 수리요건에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다(대법원 2017. 5. 30. 선고 2017두34087 판결). 다. 담당공무원이 기존 축산물판매업의 영업신고가 이미 되어 있는 동일한 영업장에는 다시 타인의 명의로 축산물판매업의 영업신고를 중복해서 할 수는 없다는 사유로 수리하지 않은 것은 위법한 직무집행이다(대법원 2010. 4. 29. 선고 2009다97925 판결). |
3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 - 2022. 1. 21. : 정보공개 청구(수리의 효력이 없는 산지전용신고지에 명의를 달리한 사람이 산지전용신고를 할 수 없다고 상담한 근거 법령조문 공개) - 2022. 1. 28. : 정보공개 결정(공개) 나. 이 사건 처분의 적법·타당성 청구인은 1월 21일자 정보공개 청구를 통해 "B이 수리의 효력이 없는 산지전용신고지에 명의를 달리한 사람이 산지전용신고를 할 수 없다고 상담한 근거 법령조문 공개"를 요청하였고, 이에 대하여 피청구인은 건축허가과-0000호(2022.01.28.)로 “이미 산지전용신고 수리된 구역에 명의를 달리하여 산지전용신고 수리를 받으려고 한다는 것은 신고서의 기재사항(신청구역)에 흠이 있거나 이중 신고로써 부정한 방법으로 판단”됨에 적법한 근거 법령조문을 공개한 것이므로 본 심판청구건을 기각하여 주시기 바란다. 4. 관계법령 가. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제10조, 제11조 나. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제6조 다. 민원 처리에 관한 법률 제2조 라. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조 5. 인정사실 가. 청구인은 2022. 1. 21. 피청구인에게 다음과 같이 정보공개 청구를 하였다. 정보공개 청구서 □ 청구내용 ○ B이 수리의 효력이 없는 산지전용신고지에 명의를 달리한 사람이 산지전용신고를 할 수 없다고 상담한 근거 법령조문 공개 |
나. 피청구인은 2022. 1. 28. 청구인에게 다음과 같이 정보공개 결정 통지를 하였다. 공개 결정 통지서 □ 공개내용 : 첨부 근거 법령조문과 같음 | ○ 산지관리법 제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조 제1항에도 불구하고 국유림(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제4조 제1항에 따라 산림청장이 경영하고 관리하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 1. 산림경영ㆍ산촌개발ㆍ임업시험연구를 위한 시설 및 수목원ㆍ산림생태원ㆍ자연휴양림ㆍ국가정원ㆍ지방정원 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치 ② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 산지전용신고 또는 변경신고를 받은 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 신고내용이 제2항에 따른 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등을 충족하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 제1항에 따른 산지전용신고 또는 변경신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고를 수리하여야 한다. ○ 산지관리법 시행규칙 제15조(산지전용신고의 수리) 관할청(시ㆍ도지사 및 지방산림청장은 제외한다)은 법 제15조제3항에 따라 신고내용이 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 적합한 경우에는 그 신고를 수리하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 신고서의 기재사항에 흠이 있는 경우 2. 신고에 필요한 첨부서류를 제출하지 아니한 경우 3. 첨부서류에 흠이 있거나 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 신고한 경우 |
다. 청구인은 2022. 2. 3. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제2조 제1호에서는 “정보란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다) 및 전자매체를 비롯한 모든 형태의 매체 등에 기록된 사항을 말한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “공개란 공공기관이 이 법에 따라 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 제공하는 것 또는 전자정부법 제2조 제10호에 따른 정보통신망을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다”고 정의하고 있다. 한편, 정보공개법 제11조 제5항 제2호에서는 “공공기관은 정보공개 청구가 공개 청구의 내용이 진정·질의 등으로 이 법에 따른 정보공개 청구로 보기 어려운 경우에 해당하는 경우「민원 처리에 관한 법률」에 따른 민원으로 처리할 수 있는 경우에는 민원으로 처리할 수 있다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제6조 제4항에서는 “공공기관은 정보공개 청구서가 법 제11조 제5항에 해당하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 구체적으로 적어 청구인에게 통지해야 한다고 규정하고 있으며, 제1호는 정보공개 청구에 따를 수 없는 법 제11조 제5항 각 호의 사유를, 제2호는 민원으로 처리함에 따른 처리결과”를 규정하고 있다. 2) 민원 처리에 관한 법률(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제2조 제1호에서는 “민원이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 다음 각 목과 같다”고 정의하고 있는데, 그 중 가목 ‘일반민원’의 2)에서는 ‘질의민원 : 법령·제도·절차 등 행정업무에 관하여 행정기관의 설명이나 해석을 요구하는 민원’을 규정하고 있다. 3) 행정심판법 제2조 제1호는 “처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다”고 정의하고 있고, 같은 법 제3조 제1항은 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다”고 규정하고 있으며, 같은 법 제5조에서는 ‘취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판’으로 규정하고 있고, 같은 법 제13조 제1항에서는 “취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다”고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴보면, 1) 청구인은 이 사건 통지는 사실상 비공개 결정처분이고, 피청구인이 수리의 효력이 없는 산지전용신고지에 명의를 달리한 사람이 산지전용신고를 할 수 없다고 상담한 근거 법령조문을 공개하지 않았으므로, 청구인이 원하는 정보를 공개하지 않은 것은 위법·부당하다는 취지의 주장을 하고 있으나, 정보공개법 제2조에 따르면, ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서 및 전자매체를 비롯한 모든 형태의 매체 등에 기록된 사항을 말하는바, 청구인이 정보공개청구한 내용을 살피건대, 민원처리법 제2조에서 ‘법령·제도·절차 등 행정업무에 관하여 행정기관의 설명이나 해석을 요구하는 민원’으로 정의하고 있는 ‘질의민원’에 해당하는 것으로 보이고, 정보공개법 제11조 제5항 제2호에서는 “공공기관은 정보공개 청구가 공개 청구의 내용이 진정·질의 등으로 이 법에 따른 정보공개 청구로 보기 어려운 경우에 해당하는 경우「민원처리에 관한 법률」에 따른 민원으로 처리할 수 있는 경우에는 민원으로 처리할 수 있다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제6조 제4항에서는 “공공기관은 정보공개 청구서가 법 제11조 제5항에 해당하는 경우에는 1. 정보공개 청구에 따를 수 없는 법 제11조 제5항 각 호의 사유, 2. 민원으로 처리함에 따른 처리결과의 사항을 구체적으로 적어 청구인에게 통지해야 한다고 규정하고 있는바, 피청구인은 청구인의 청구를 정보공개청구가 아닌 민원으로 접수하여 처리할 수 있다 할 것이다. 따라서, 피청구인은 청구인의 정보공개청구를 정보공개청구가 아닌 민원으로 접수하여 처리하는 것이 바람직하다 할 것이나, 피청구인은 청구인에게 이 사건 통지를 하였고, 이 사건 통지를 질의민원에 대한 회신으로 본다면 처분성이 인정되지 않으므로 행정심판의 대상이 될 수 없다 할 것이다. 2) 가사, 이 사건 통지를 정보결정 통지로 본다 하더라도 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태 그대로 공개하는 것이므로 공공기관이 그 정보를 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점에 대해서는 원칙적으로 공개 청구자에게 그 입증책임이 있다고 할 것인바(대법원 2006. 1. 13. 선고 2003두9459 판결 참조), 청구인은 그러한 개연성에 대해 입증하고 있지 않으므로 청구인에게는 이 사건 심판청구를 구할 법률상 이익이 있다고 보기 어렵다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
