이 사건 축사에서 2015년부터 현재까지 가축을 사육하지 아니한 사실이 명백한 점, 청구인에게 가축을 사육하지 못한 정당한 사유가 있다고 보기 어려운 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 있다고 할 수 없음.

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경남행심 제2022-32호

허가취소(가축분뇨법 위반)처분 취소 심판청구사건

​A​ 

​B​ 

가. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제11조, 제18조

나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령 제6조, 제7조

다. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제17조 [별표 7]

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2021. 12. 28. 청구인에게 한 가축분뇨법 위반 허가취소처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2022-32)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 청구외 C(청구인의 부(父))으로부터 D 일원에서 동·식물관련시설(돈사, 이하 ‘이 사건 축사’라고 한다)을 운영하기 위해 2015. 11. 23. 가축분뇨배출시설 설치자 등 지위승계를 받았으나, 2021. 12. 28. 피청구인으로부터 ‘정당한 사유 없이 3년 이상 가축 미사육’의 사유로 가축분뇨배출시설 허가취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2021. 3. 23. 경상남도 D(잡종지 1,874.0㎡), 동소 299번지(목장용지 1,230.0㎡), 동소 307-12번지(잡종지 248.0㎡) 3필지 합계 3,352㎡의 부지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 주1동 지상 1층 축사(돈사) 1,812.18㎡, 주1동 지상 2층 축사(돈사) 329.40㎡, 축사(창고) 859.95㎡ 소계 1,189.35㎡, 1층, 2층 합계 2,988.77㎡(이하 ‘이 사건 축사’라 한다)를 증·개축하기 위하여 피청구인에 건축허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.

2) 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 2021. 5. 14. 다음과 같은 사유 등을 이유로 건축 불허가처분을 하였다.

3) 청구인은 2021. 6. 16. 피청구인의 건축 불허가처분에 대하여 경상남도행정심판위원회에 행정심판 청구를 하였다.

4) 경상남도행정심판위원회에서는 피청구인의 건축 불허가처분에 대하여(경남행심 제2021-225호) 2021. 8. 27. “피청구인이 2021. 5. 14. 청구인에게 한 건축 불허가처분을 취소한다.”라는 인용 재결을 하였다.

5) 피청구인은 경상남도행정심판위원회 인용 재결 결정에 대하여 행정심판법 제49조에 따라 즉시 건축허가를 해야 했지만 이를 거부하면서, 또다시 2021. 11. 22. 피청구인 소속 축산과장에게 건축(개·증축) 허가 신청에 따른 검토의견을 요청하였다. 그러자 축산과장은 2021. 11. 23. “건축(개·증축) 허가 신청에 따른 검토의견 회신” 공문을 통하여 “청구인 축사의 경우 현재까지 3년 이상 가축사육을 하지 않아 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제18조 제1항 제2호에 따라 허가취소 대상인바, 가축을 사육하지 아니한 정당한 사유를 제출토록 2회 이상 보완요청 하였으나 이를 제출하지 아니함. 따라서 기존시설 허가취소 사유에 해당되어 본건 가축분뇨 배출시설 변경신고는 성립할 수 없으며, 2회 이상 보완 요구에 응하지 아니하여 민원 처리에 관한 법률 시행령 제25조에 따라 가축분뇨 배출시설 일건서류 반려 대상임.”이라고 통보하였다.

6) 피청구인은 축산과장의 검토의견 회신공문을 근거로 2021. 11. 24. 민원처리에 관한 법률(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제22조(민원문서의 보완·취하 등) 제1항 및 같은 법 시행령 제25조(민원문서의 반려 등) 제1항에 따라 보완사항 2회 미이행으로 건축허가 신청서를 반려처분 하였다.

7) 청구인은 피청구인의 건축허가 반려신청에 따라 2021. 11. 24. 경상남도행정심판위원회 심판청구와 2021. 12. 20. 민원처리법 제35조에 따라 피청구인에게 거부처분 이의신청을 하였다.

8) 피청구인은 위 건축허가 반려처분에 따라 2021. 12. 25. 3년 이상 가축 미사육을 이유로 가축분뇨 배출시설 허가취소를 위한 청문을 한 후 2021. 12. 28. 가축분뇨법 위반에 따른 행정처분(허가취소)(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

9) 피청구인은 청구인의 거부처분 이의신청에 대하여 2022. 1. 17. B민원조정위원회를 개최하여 청구인의 거부처분 이의신청을 인용 결정하였다.

10) 피청구인은 거부처분 이의신청 인용 결정에도 이 사건 처분을 이유로 이 사건 축사 건축허가 처분을 하지 않고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

피청구인의 이 사건 처분은 다음과 같은 점에서 위법·부당하다.

1) 이 사건 처분은 행정기본법을 위반하였다.

가) 피청구인은 정당한 사유 없이 3년 이상 가축 미사육을 이유로 2021. 12. 28. 이 사건 처분을 하였다. 그러나 행정기본법 제12조(신뢰보호의 원칙) 제2항은 “행정청은 권한 행사의 기회가 있음에도 불구하고 장기간 권한을 행사하지 아니하여 국민이 그 권한이 행사되지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있는 경우에는 그 권한을 행사해서는 아니 된다. 다만, 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우는 예외로 한다.”라고 규정하고 있으며, 또한, 제23조(제재처분의 제척기간) 제1항은 “행정청은 법령 등의 위반행위가 종료된 날부터 5년이 지나면 해당 위반행위에 대하여 제재처분(인허가의 정지·취소·철회, 등록 말소, 영업소 폐쇄와 정지를 갈음하는 과징금 부과를 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 할 수 없다.”라고 규정하고 있다. 이 사건 축사는 2015년경 태풍 등 자연재해 등으로부터 훼손되어 그 상태로는 더 이상 축사를 운영할 수 없어 축사의 증·개축을 위한 건축허가신청, 행정심판, 행정소송 등 6년째 피청구인과 행정절차를 이행하고 있다. 따라서 이 사건 축사는 2015년부터 현재까지 6년 이상 축사를 운영하지 못하였으므로 피청구인은 이 사건 처분은 행정기본법을 위반한 처분이다.

나) 실권의 법리는 권리자가 권리행사의 권리를 가지고 있음에도 불구하고, 장기간에 걸쳐 그의 권리를 행사하지 아니하였기 때문에 의무자인 상대방이 이미 그의 권리를 행사하는 것이 신의성실의 원칙에 반하는 결과가 될 때 권리행사를 허용하지 않는 것을 의미한다(대법원 2005. 8. 19. 선고2003두9817 판결 참조)는 대법원의 판결을 보더라도 피청구인의 이 사건 처분은 권한을 넘은 처분이다. 또한, 이 사건 축사의 증·개축 행위는 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려도 없다. 이는 경상남도 행정심판위원회의 재결서를 보더라도 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 위법·부당한 처분이다.

2) 이 사건 처분과 관련하여

가) 피청구인은 2021. 12. 21. 이 사건 처분을 위한 청문에 따른 입증자료 요청 공문을 청구인에게 발송하여 2021. 12. 29.(월)까지 가축사육에 대한 입증 자료를 제출하라고 하였다. 이에 청구인은 청구인의 부친이 2014년도에 가축사육을 한 자료(돼지 전국상위 10% ○○농장 성적분석)를 준비하고 있었고, 환경부의 국민신문고(서신)에 대한 회신(정당한 사유) 자료도 준비하고 있었다. 그러나 피청구인은 청구인의 자료 준비 기간 중인 2021. 11. 25. 청문을 개최하였고, 청구인은 2021. 12. 28. 돼지사육 자료를 등기로 제출하였지만 2021. 12. 28. 이 사건 처분을 하였다. 따라서 피청구인은 청구인에게 자료준비의 기회조차 박탈하여 이 사건 처분하였으므로 이는 위법·부당한 처분이다.

나) 피청구인은 허가취소에 따른 청문이나 경상남도 행정심판 청구 답변서에서 청구인이 2012년 2월부터 축산물이력제 시스템에서 축사에 대한 사육현황(생산, 이동, 출하)을 알 수 없다고 주장하였다. 그러나 청구인의 부친 C은 “돼지 전국상위 10%(A+B) ○○농장 성적분석” 자료에 따르면 2014년 1월 ~ 2014년 12월까지 돼지 307두를 출하하였고 1등급 이상 출현율은 36.2%로 표기되어 있다. 또한, “돼지도체 등급판정결과” 자료에도 도축일자 2014. 6. 2. 39두를 도축하여 도매시장에 출하한 것으로 나타났으므로 피청구인의 주장은 맞지 않다.

다) 청구인은 부친으로부터 2015. 11. 23. 가축분뇨 배출시설 설치자 지위승계(증여)를 받았다. 그러나 낡은 축사는 태풍 등 자연재해로 지붕 등이 심하게 훼손되어 수리하여 축사를 운영할 수는 없었다. 이는 악취 등으로 주민불편만 초래할 수 있기 때문이다. 청구인은 2015년 축사현대화시설지원 사업에 신청하여 선정되었다. 주민들에게 피해가 없도록 친환경 축사를 운영하기 위하여 건축허가를 신청하였지만, 피청구인의 불허가 처분과 행정심판 재결 등으로 오늘에 이르렀다.

라) 청구인은 환경부 장관에게 3년 이상 가축을 사육할 수 없는 정당한 사유에 대하여 구체적인 답변을 얻기 위하여 국민신문고(서신)에 질의하였고, 환경부 장관은 2021. 12. 31. 정당한 사유 관련 회신을 하였다. 청구인이 “자연재해로 인한 축사 소실이 정당한 사유에 해당되는지”를 질의한 결과, “정당한 사유란 불확정개념으로서 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 할 것이며 천재지변, 화재 등 외부적 사유로 인하여 가축을 사육하지 못하는 경우는 물론이고, 사육을 위한 통상적인 노력과 추진을 다하였음에도 불구하고 부득이 가축사육을 하지 못한 경우를 포함한다고 할 것입니다.”라고 회신하였다. 이 사건 축사는 오래되어 낡았고, 태풍 등으로 지붕이 파손되는 등의 피해를 보았지만, 재난피해 지원신청을 하지 않았고, 파손된 축사를 친환경 축사로 새로 건축하기 위하여 2015년 축사현대화시설 사업에 신청하여 선정되었다. 이후 피청구인의 계속된 건축 불허가 처분으로 행정심판과 행정소송을 제기하였고, 2021. 8. 27. 건축 불허가처분에 대한 취소 청구가 인용된 것을 보더라도 통상적인 노력과 추진을 하였다.

마) 청구인은 피청구인의 건축허가 반려신청에 따라 2021. 12. 20. 민원처리법 제35조에 따라 피청구인에게 거부처분 이의신청을 하였다. 피청구인은 2022. 1. 17. B민원조정위원회를 개최하여 청구인의 거부처분 이의신청을 인용 결정한 것을 보더라도 이 사건 처분은 위법·부당한 처분이다.

다. 결론

피청구인은 이 사건 처분을 하면서 행정기본법에 의한 신뢰보호의 원칙을 위반하였다. 또한, 청구인은 노후화된 축사를 현대화시설로 개축하고자 2015년 10월부터 현재까지 악취 저감의 시설을 갖추어 환경부 장관이 회신한 취지대로 돼지 사육을 위한 통상적인 노력과 추진을 다하였음에도 불구하고 부득이 가축사육을 하지 못한 경우를 포함한 사유에 해당한다. 피청구인은 정당한 사유없이 가축을 사육 하지 않음을 이유로 처분한 건축허가 반려신청에 대한 청구인의 거부처분 이의신청도 인용 결정한 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 위법·부당한 처분이므로 그 처분의 취소를 구하고자 심판청구를 한다.

라. 보충서면 1

1) 이 사건 처분은 위법·부당한 처분이다.

가) 청구인의 이 사건 토지 건축허가신청에 대하여 피청구인은 건축허가신청 반려 처분을 하였고, 청구인은 경상남도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였다. 경상남도행정심판위원회에서는 청구인의 청구에 대하여 인용 결정을 하였다. 그러나 피청구인은 3년 이상 가축을 사육하지 않았다는 이유로 또다시 건축허가신청 반려 및 이 사건(가축분뇨배출시설 허가취소) 처분을 하였다. 청구인은 피청구인에게 건축허가 반려 처분에 대하여 거부처분 이의신청을 하였고, 피청구인은 2022. 1. 17. 청구인의 이의신청을 인용 결정하면서 건축허가 반려 취소 결정을 하였다. 이 과정에서 이 사건 처분을 한 책임담당 공무원 축산환경담당의 협조 서명까지 하였다.

나) 청구인은 건축허가 반려신청에 대한 거부처분 이의신청이 인용됨에 따라 피청구인에게 2022. 1. 20. 이 사건 처분의 철회를 요청하는 진정서를 제출하였다. 행정기본법 제18조(위법 또는 부당한 처분의 취소), 제19조(적법한 처분의 철회)는 행정청이 위법 부당한 처분에 대하여 소급하여 취소할 수 있거나 철회를 할 수 있는 근거로 이 사건 처분의 철회를 거부하였다.

다) 피청구인 소속 민원봉사과에서는 B민원조정위원회를 개최하여 건축과장이 처분한 건축허가 반려처분에 대하여 부당한 처분이므로 청구인의 거부처분 이의신청에 대하여 인용 결정을 하였고, 피청구인 소속 건축과장은 2022. 1. 17. 건축허가 반려취소 알림 공문을 통하여 건축허가 반려처분이 잘못되었음을 인정하였다. 그러나 이 사건 축사의 건축허가 반려가 취소되었지만, 이 사건 처분인 가축분뇨배출시설 허가가 취소가 철회되지 않는다면 또다시 건축허가는 반려될 것이다. 그런데 피청구인 소속 축산과장은 이 사실을 인정하지 않고 있으며, 청구인의 이 사건 처분에 대한 행정심판청구에 대하여 2022. 2. 10. 제출한 답변서에서 “청구인의 청구를 기각한다”라는 재결을 요구하면서 이 사건 처분을 인정하지 않고 있다.

라) 피청구인 소속 민원봉사과장, 건축개발과장, 축산과장은 청구인 행정행위에 대하여 앞뒤가 맞지 않은 각각의 처분을 하는 이상하고도 어이없는 일을 벌이고 있다. 피청구인은 행정기본법을 무시하면서 청구인이 행정심판 청구를 이유로 위법·부당한 처분에 대하여 이를 철회하지 않고, 이 사건 처분이 정당하다면서 경상남도행정심판위원회의 재결을 요구하면서 근거 없이 청구인의 건축행위를 방해하고 있다.

2) 결론

피청구인은 이 사건 처분을 하면서 행정기본법에 의한 신뢰보호의 원칙을 위반하였다. 또한, 행정기본법 제18조 또는 제19조에 의하여 위법·부당한 처분의 취소 또는 적법한 처분의 철회 기회가 있었는데도 불구하고 이를 거부하면서 청구인의 축사 건축이 계속 늦어지고 있어 큰 피해를 보고 있다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 위법·부당한 처분이므로 그 처분의 취소를 구하고자 보충서면을 제출한다.

마. 보충서면 2

1) 이중처벌 금지 위반

가) 대한민국 헌법 제13조 제1항에는 “모든 국민은 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다.”라고 규정하고 있다. 피청구인은 이 사건 처분 이전 정당한 사유 없이 3년 이상 가축을 사육하지 않았음을 이유 건축허가 반려처분을 하였고, 청구인은 건축허가 반려처분에 대하여 피청구인에게 거부처분 이의신청을 하였다. 이에 피청구인측 B민원조정위원회는 2022. 1. 17. “주관부서가 2021. 11. 24. 민원인에 대하여 한 건축허가 반려처분을 취소한다.”라는 인용 결정을 하였다. 이 인용 결정은 청구인이 3년 이상 가축을 사육하지 못한 충분한 사유를 제출하였고, 피청구인측 주관부서에서는 이를 실질적으로 보완을 이행하지 않았다고 판단하여 건축허가 반려처분을 하였지만, B민원조정위원회에서는 이를 정당한 보완사유로 보았으며, 이 사건 처분사유로 인정하기 어렵다고 판단하였다.

나) 피청구인은 보충서면에서 “주관부서가 반려사유를 보완사항 2회 미이행으로 기재하여 건축허가 반려 처분한 것은 민원처리법 시행령 제25조의 취지에 부합하지 않는다고 보아 인용 결정한 것으로 이 사건 처분과는 별개의 사안으로 위법·부당하다는 청구인의 주장은 이유가 없다고 하지만 이는 B민원조정위원회 인용 결정서를 오독한 것에 불과하다.

다) 청구인이 정당한 사유 없이 3년 이상 가축을 사육하지 않은 것은 거부처분 이의신청서에 충분한 자료를 제출하였고, B민원조정위원회에서는 이를 받아들여 인용 결정한 것이며, 피청구인은 이를 근거로 2022. 1. 20. 건축허가 반려 취소를 결정하였다. 그런데 건축허가시 필요한 가축분뇨 배출시설 허가가 취소된다면 피청구인은 또다시 건축허가 반려처분을 할 것이므로 청구인은 이중으로 불이익을 당할 수 있다. 이는 대한민국 헌법 제13조 제1항에 정하고 있는 이중처벌에 해당한다.

2) 결론

피청구인은 이 사건 처분을 하면서 청구인의 환경부 자료 등 가축을 사육하지 못한 정당한 자료를 사유를 수없이 제출하였지만 이를 받아들이지 않았고，B민원조정위원회의 결정도 받아들이지 않았다. 이로 인하여 청구인의 축사 건축이 계속 늦어지고 있어 큰 피해를 보고 있다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 대한민국 헌법 위반과 신뢰보호의 원칙을 위반한 위법·부당한 처분이므로 그 처분의 취소를 구하고자 보충서면에 대한 답변서를 제출한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인의 부 C은 D 일원(이하 ‘이 사건 축사’라 한다)에 가축분뇨 배출시설 설치신고 수리와 준공검사를 득하였고,

2) 청구인은 2015. 11. 23. 증여를 원인으로 배출시설설치자 지위승계를 하였다.

3) 피청구인은 2012년 2월부터 시행한 축산물이력제 시스템에서 청구인 축사에 대한 사육현황(생산, 이동, 출하)을 확인할 수 없고, 청구인 축사 현장 확인결과 오랫동안 가축 미사육 시설로 확인되어,

4) 행정절차법에 따라 2021. 11. 25. 청문 사전통지와 2021. 12. 21. 청문을 실시하였으며

5) 피청구인은 피청구인에게 2021. 12. 28. 가축분뇨 배출시설 허가취소 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 이 사건 축사와 관련 인허가 경과내용은 아래와 같다.

2) 신뢰보호의 원칙 등 위반 관련하여

가) 청구인은 이 사건 축사의 증·개축을 위한 건축허가신청, 불허가에 따른 행정심판·소송 등 6년째 피청구인과 행정절차를 진행하고 있어 축사를 운영하지 못했으므로 피청구인의 이 사건 처분은 행정기본법 제12조(신뢰보호의 원칙) 및 제23조(제재처분의 제척기간)를 위반하여 위법·부당한 처분을 하였다고 주장하나

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결)라고 판시하고 있으며 이 사건 처분은 위 요건 중 어느 하나에도 해당하지 않아 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 행정기본법 제23조(제재처분의 제척기간)는 이 법의 공포(2021년 3월 23일) 후 2년이 지난날인 2023년 3월 24일부터 시행하고(부칙 제1조 단서), 시행일 이후 발생하는 위반행위부터 적용(부칙 제3조)하도록 규정하고 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다.

나) 청구인은 실권의 법리에 따라 장기간에 걸쳐 권리를 행사하지 아니하였기 때문에 의무자인 상대방이 이미 그의 권리를 행사하는 것이 신의성실의 원칙에 반하게 되며 위법·부당한 처분이라고 주장하나

피청구인이 본래 권리행사의 기회가 있음에도 불구하고 장기간에 걸쳐 권리를 행사하지 아니한 것이 아니고, 청구인에게 이미 그의 권리를 행사하지 아니할 것으로 믿을만한 정당한 사유가 있었던 것도 아니며, 2015년부터 현재까지 3년 이상 가축을 사육하지 아니한 사실 관계에 관하여 이 사건 처분한 것으로 실효기간의 길이가 장기간에 걸쳐 형성된 것도 아니기에 청구인의 주장은 이유 없다.

3) 이 사건 처분의 위법·부당 관련하여

가) 피청구인은 이 사건 처분에 있어 행정절차법에 따라 2021. 11. 25. 청문 사전통지와 2021. 12. 21. 청문을 실시하여 2021. 12. 28. 청구인에게 가축분뇨 배출시설 허가취소 통보를 하였으므로 처분에 따른 행정절차는 적정하게 완료하였다.

나) 다만 2021. 12. 21. 실시한 청문에서 청구인은 2017년 10월경 가축분뇨 배출시설 변경허가 서류 제출시 가축사육 확인자료 등을 제출하였다고 진술하였으나, 가축분뇨 인허가 서류 확인 결과 청구인의 입증자료는 존재하지 않았고 따라서 청문절차는 종료된 것이라 할 수 있다. 하지만 피청구인은 청구인에게 한 번 더 소명기회를 부여하고자 입증자료 요청 공문을 발송하여 2021. 12. 29.(월)까지 입증자료 제출토록 요청하였으나, 피청구인은 제출기한을 2021. 12. 27.(월)로 착오 인지하여 2021. 12. 28.(화) 이 사건 처분을 하였다.

다) 하지만 청구인이 제출한 입증자료 검토 결과, 2014. 1월 ~ 2014. 12월까지 출하된 돼지사육 자료로 2015년부터 현재까지 3년 이상 가축을 사육하지 아니한 사실 관계는 동일하므로 이 사건 처분은 적정한 처분이다.

라) 가사 위 입증자료 제출기한 미준수를 절차적 하자로 보더라도, 절차적 하자가 행정절차를 재시행하는 경우에 행정행위의 결론이 변경될 가능성이 없어 행정처분의 결과에 영향을 미치지 아니하고, 당해 절차가 중요절차에 해당하지 않고 절차적 하자의 정도가 경미한 경우에는 무효나 취소의 사유에 해당하지 않을 것이다.

마) 대법원은 ”환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가 절차를 거쳤으나 그 환경영향평가의 내용이 부실한 경우, 그 부실로 인하여 환경영향평가 대상사업에 대한 승인 등 처분이 위법하게 되는지 여부에 대하여 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결).“라고 판시하고 있으므로 이 사건 처분은 정당하다.

바) 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호의 ‘정당한 사유’라 함은 불확정 개념으로서 그 존부는 사안에 따라 개별적·구체적으로 판단하여야 하는데, ① 축산농가가 천재지변·화재·기타 재해를 입는 등 자신이 좌우할 수 없는 외부적 사유에 기인하여 가축사육을 하지 못하는 경우, ② 내부적으로 가축사육을 위하여 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 불구하고 부득이 가축사육을 하지 못한 경우 등이 해당된다.

사) 하지만 청구인은 건축 불허가(반려) 처분에 대한 행정심판 및 행정소송으로 축사휴업 기간이 길어졌다고 주장하나, 사실 관계를 살펴보면 1991. 6. 27. 준공된 기존 축사 외에 축사의 신축(개축) 또는 증축 불허가에 대한 행정심판·소송은 기존 축사에서 가축을 사육하는데 아무런 지장을 주지 않으며 여러 차례의 행정심판과 행정소송이 가축을 사육하지 아니한 정당한 사유에 해당하지 않으므로 청구인의 주장은 이유 없다.

아) 따라서 준공을 받아 운영 중인 축사가 노후화되고 파손되면 개보수하여 가축을 사육하여야 함에도 불구하고 2015년부터 현재까지 정당한 사유 없이 3년 이상 가축 미사육한 사실은 명백하며 태풍 등 자연재해를 이유로 약 7년간 축사를 방치하는 것이 정당화될 수는 없다.

자) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고, 법령의 부지나 착오는 그 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 정당하다.

다. 결론

이상과 같이 이 사건 처분은 적법하므로 ”청구인의 청구를 기각한다“라는 재결을 구한다.

라. 보충서면

1) 이 사건 처분의 위법·부당성과 관련하여

가) 청구인은 피청구인이 2022. 1. 17. 건축허가 반려 처분에 대한 이의신청을 인용 결정하여 건축허가 반려 취소 결정을 하였으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장하나,

나) 2022. 1. 17. 개최한 B민원조정위원회에서 청구인의 이의신청을 인용결정한 이유를 살펴보면, ① 민원처리법 제22조의 보완이 필요한 경우는 보완의 대상이 되는 흠결은 보완 또는 보정할 수 있는 경우이어야 하며 그 내용 또한 형식적 절차적 요건이거나, 실질적 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우라야 한다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결)라고 판시하고 있고, ② 민원처리법 시행령 제25조 제1항은 행정기관이 보완을 요구할 수 있는 횟수를 정하고 있는 규정이 아니라 보완이 가능한 민원에 대해 보완할 수 있는 기회를 주고 있음에도 민원인이 보완하지 않는 경우에는 반려할 수 있도록 정하는 것이며, 그 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있다고 규정하고 있는데 주관부서가 반려사유를 보완사항 2회 미이행으로 기재하여 건축허가 반려 처분한 것은 민원처리법 시행령 제25조의 취지에 부합하지 않는다고 보아 인용 결정한 것으로 이 사건 처분과는 별개의 사안으로 위법·부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다.

다) 또한 가축분뇨법 제18조 제1항에서 배출시설설치자 등이 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니하는 경우 등에는 설치허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명해야 한다고 의무적으로 규정하고 있는바, 이는 위법행위에 대한 행정제재를 체계화하기 위한 취지로서 3년 이상 가축사육을 하지 않은 경우 배출시설 등을 유지할 필요가 없기 때문에 엄격한 처분을 하도록 규정한 것이므로 이 사건 처분은 정당하다.

라) 청구인은 2015년부터 이 사건 축사에 가축(돼지)을 입식한 사실이 없고, 2015년부터 7년간 방치되어 있으므로 청구인이 가축사육을 위한 정상적인 노력과 추진을 다하였다고 보기 어렵고, 축사 증·개축을 위한 행정심판·소송을 진행하였다는 등의 사정은 3년 이상 가축사육을 기대하기 어려울 만한 정당한 사유가 된다고 볼 수 없을 것이다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없다.

2) 결론

이상과 같이 이 사건 처분은 적법하므로 “청구인의 청구를 기각한다”라는 재결을 구한다.

4. 관계법령

가. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제11조, 제18조

나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령 제6조, 제7조

다. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제17조 [별표 7]

5. 인정사실

가. 이 사건 축사 소재지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 청구인의 부(C)는 1991. 5. 2. 이 사건 축사의 가축분뇨배출시설 최초설치신고를 하였고, 2015. 11. 23. 청구인에게 가축분뇨배출시설 설치자 등 지위승계(증여)를 하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

다. 이 사건 축사 증·개축 불허가처분에 대한 사법기관의 판단의 주요내용은 다음과 같다.

라. 피청구인은 2021. 11. 25. 청구인에게 이 사건 처분에 따른 청문 사전통지를 하였고, 2021. 12. 21. 청문을 실시하였다.

마. 피청구인은 2021. 12. 28. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다..

바. 청구인은 2022. 1. 21. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

1) 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제11조 제1항에서는 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치·운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제6조에서는 “법 제11조 제1항에 따라 시장·군수·구청장의 설치허가를 받아야 하는 배출시설은 [별표 1]과 같다”고 규정하고 있으며, [별표 1] 돼지 사육시설의 경우 면적 1,000㎡ 이상으로 규정하고 있다.

2) 가축분뇨법 제18조에서는 제1항에서는 “시장·군수·구청장은 배출시설설치·운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 사용중지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지, 제12호 및 제13호에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다”고 규정하고 있고, 같은 항 제2호에서는 “정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우”를 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 “제1항에 따른 행정처분의 세부기준 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다”고 규정하고 있다.

이에 가축분뇨법 시행규칙 제17조 [별표 7] 행정처분기준, 2. 개별기준, 가. 배출시설설치·운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자에 대한 행정처분, 2) 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 않은 경우 “1차 허가취소 또는 폐쇄명령”을 하도록 규정하고 있다.

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당여부를 살펴보면,

1) 청구인은 노후화된 축사를 현대화시설로 증·개축하고자 하였으나, 피청구인의 불허가처분관련 행정심판 및 소송의 진행으로 2015년부터 현재까지 가축을 사육하지 못한 것인바, 이는 가축사육을 하지 못한 정당한 사유에 해당한다는 취지의 주장을 하고 있으나,

환경부의 질의회신에 따르면, “가축분뇨법 제18조 제1항 제2호의 ‘정당한 사유’라 함은 불확정 개념으로서 그 존부는 사안에 따라 개별적·구체적으로 판단하여야 할 것이며, ① 축산농가가 천재지변·화재·기타 재해를 입는 등 외부적 사유에 기인하여 가축사육을 하지 못하는 경우, ② 가축사육을 위한 통상적인 노력과 추진을 다하였음에도 불구하고 부득이 가축사육을 하지 못한 경우를 포함한다고 할 것인데, 자연재해로 인한 축사의 소실로 인하여 가축사육을 하지 못한 경우는 정당한 사유에 해당할 것으로 보이나 인허가권자인 지자체에서 객관적인 자료, 구체적인 사안에 따라 입증자료를 토대로 종합적으로 검토하여 ‘정당한 사유’의 해당 여부를 최종 판단하는 것이 바람직할 것이다.”라고 회신하였다.

살피건대, 피청구인은 청구인이 제출한 자료를 토대로 검토한 결과, 청구인이 주장하는 이 사건 축사의 증·개축 불허가로 인한 행정심판 및 소송은 기존 축사에서 가축을 사육하는데 아무런 지장을 주지 않으므로 ‘가축사육을 하지 못한 정당한 사유’에 해당하지 않는다고 판단하였는바, 이러한 피청구인의 판단이 현저히 불합리하다거나 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다 할 것이다.

또한, 대법원 판결에 따르면, “위법한 행정처분을 존치시키는 것은 그 자체가 공공복리에 반하는 것이므로 행정처분이 위법함에도 이를 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 인정하여 사정판결을 함에 있어서는 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 할 것이고, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한가의 여부를 판단함에 있어서는 위법·부당한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요성과 그로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 할 것이다”(대법원 2000. 2. 11. 선고 99두7210 판결 참조)고 판시하고 있는바,

① 관계법령상 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 않은 경우 “1차 허가취소 또는 폐쇄명령”을 하여야 하므로 이에 해당됨에도 허가취소 또는 폐쇄명령하지 않는 것은 위법한 상태를 존치시키는 것임은 물론 그 자체가 공공복리에 반하는 점, ② 이 사건 축사를 존치함으로 얻고자 하는 청구인의 사익보다, 법원에서 판결하였듯이 이 사건 신청지 인근에는 마을과 상당한 범위에 걸친 논밭이 형성되어 있어 인근 마을 주민들이 그 논밭이나 다른 지역으로의 이동을 위하여 이 사건 신청지에 연접한 지방도를 지나다닐 빈도나 필요성이 높고, 마을 주민들에게 미관 저해 또는 악취 등으로 인한 생활환경상 피해가 발생할 개연성이 있어 이를 방지하고자 하는 피청구인의 공공복리가 더 커 보이는 점, ③ 청구인의 축사에서 2015년부터 현재까지 가축을 사육하지 아니한 사실은 명백하고, 청구인에게 가축을 사육하지 못한 정당한 사유가 있다고 보기 어려운 점, ④ 가축분뇨법 제18조 규정에 따르면, ‘정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우’에는 그 배출시설의 설치허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다고 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해볼 때, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고는 할 수 없다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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허가취소(가축분뇨법 위반)처분 취소 심판청구사건