비록 경지 정리된 우량농지라 하더라도 동일한 시기에 허가한 사례가 있다면, 형평의 원칙을 고려하여야 하고, 인근 주민의 집단 민원은 불허가의 처분 사유로 타당성을 인정하기 어렵다고 본 사례

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경남행심 제2022-12호

건축 불허가처분 취소 심판청구사건

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가. 건축법 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조, 제63조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항[별표1의2], 제57조

라. ○○시 도시계획조례 제22조, 제33조 제1항

마. ○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제2조, 제3조, [별표1]

피청구인이 2021. 10. 7. 청구인에게 한 건축 불허가처분을 취소한다.

피청구인이 2021. 10. 7. 청구인에게 한 건축 불허가처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2022-12)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 2021. 1. 19. 피청구인에게 ○○시 ○○리 ***번지 외 2필지(이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 동식물관련시설(축사) 건립을 위한 개발행위 허가신청을 하였으나, 2021. 10. 7. 피청구인은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하‘국토계획법’이라 한다) 및 ○○시 도시계획조례 등 관계 법률에 부적합을 이유로 건축복합민원 불허가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였고, 이에 청구인은 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건의 경위

1) 청구인이 축사를 이전하기 위해 건축허가 신청에 이르게 된 경위

가) 청구인의 부친은 1997. 9월부터 ○○리 ***번지(대지면적 2,444㎡, 연면적 985.5㎡)에서 25년째 축우영농에 종사하고 있으며, 청구인도 10여 년 전부터 부친의 가업을 돕고 있으나, 현재 축사를 운영 중인 지역은 ○○리 ○○마을(42가구, 60여 명) 입구에 위치함으로써 마을 주민들에게 많은 불편과 민원을 초래해 왔고, 또 ○○시 도시계획구역상 제1종일반주거지역으로 지정되어 있어 축사의 신축과 증축 등이 불가한 상태이다.

나) 이에 청구인은 ○○마을 주민들의 주거환경 개선과 불편을 해결하기 위해 2〜3년 전부터 부친과 여러 차례 의논 끝에 현재의 축사를 폐쇄하고 새로운 입지에 현대식 축사를 신축·이전하기로 결정하고 적정한 입지를 찾던 중, 2020. 10월 매물로 나온 이 사건 신청지에 대해 확인한 결과, 연접한 ○○리 ***번지에는 기존 축사가 있고, ○○리 ***번지에는 2020년 건축허가를 받아 축사 신축이 진행 중임을 알 수 있었다.

다) 그렇다면 이 사건 신청지 역시 축사 신축에 아무런 지장이 없을 것이라고 판단할 수밖에 없었고, 2020. 11월 국토교통부 토지이음을 통해서도 이 사건 신청지에 축사 건축이 가능한 것을 재차 확인한 후, 후계농업경영인 교육과정 수료자에게 지원해주는 영농자금을 합쳐 2020. 12. 14. 이 사건 신청지를 매수, 2021. 1. 13. 소유권이전등기를 완료하고, 2021. 1. 19. 피청구인에게 이 사건 건축허가 신청서를 제출하게 되었다.

2) 이 사건 건축 불허가 처분의 통지

가) 청구인이 2021. 1. 19. 피청구인에게 건축허가 신청서를 제출한 이래 2021. 10. 7.까지 약 10개월 동안 피청구인은 관련부서 간 협의를 거치면서 5차례에 걸쳐 청구인에게 보완을 요구하였고, 청구인은 축사 운영 시 주변 환경 오염 및 위해 우려에 따른 적극적 방지(저감)대책 제시에 대하여 설계도면과 환경오염 방지 대책·계획서 등을 작성 제출하였고, 이 사건 신청지 인근 마을 주민동의서 제출 요구에 대하여는 ○○마을 등 3개 마을 동의서를 받아 제출하였으며, 또한 신청지와 연접한 농지 10곳 중 8곳의 인접부지 동의서를 받아 제출하는 등 최선을 다해 필요한 서류를 제출하였다.

나) 그럼에도 불구하고 피청구인은 2021. 10. 7. 자로, ○○시 도시계획위원회 부결 등을 이유로 이 사건 불허가 처분을 통지하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당한 점

1) 이 사건 신청지의 입지 현황

가) 이 사건 신청지는 반경 500m 내에는 주거 밀집지역이 없고, 서쪽 방면 800m 지점에 ○○마을과 ○○마을이 위치해 있으나 먼 거리에 이격해 있기 때문에 설령 축사에서 냄새·분진·소음 등이 발생한다 해도 사방으로 개활된 농경지로 비산하여 2개 마을에는 불편을 주지 않을 입지 환경에 놓여 있다.

나) 또한 이 사건 신청지는 ○○시 가축분뇨 조례에서 지정·고시하고 있는 가축사육 제한구역 중, 전부제한구역이나 일부제한구역이 아닌 그 외 구역에 해당하며, 소·말·양의 사육제한거리(주거 밀집지역으로부터 직선거리 200m 이내)를 훨씬 벗어난 약 800m 거리 농림지역에 있는 토지로써, 건축법과 국토계획법, 농지법, 가축분뇨법 등 관련 법령상 행위제한 없이 축사의 건축이 가능한 지역으로 되어 있다.

다) 한편 이 사건 신청지 동서쪽으로 연접한 농지에는 기존 축사가 운영 중이거나 신축 중에 있으며, 북서쪽 방면 5~600m 지점 2~3개소의 축사가 허가되어 운영 중에 있다.

2) 이 사건 처분의 위법·부당성

가) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 ○○시 도시계획조례 등 개발행위허가 관계 법률에 부적합을 이유로 그 사유를 나열하고 있으나, 피청구인이 명시한 각 처분 사유는 명확성이 결여된 막연한 자의적 판단과 평등·비례의 원칙을 위반한 점이 있음으로, 그 위법·부당성에 대하여 간략히 설명하면

나) 먼저, 지속적인 허가가 이루어질 시 우량농지 등 자연훼손 심각(농경지 주변 하천·인근 취수장 및 ○○강 수질오염 우려, ○○단지 주변 자연훼손 우려)과 관련하여, 이 사건 신청지는 주변이 모두 농경지로 이루어져 있고 이미 신청지 동서쪽 연접한 곳에 축사 건축물이 두 군데나 있으므로 주변 자연경관 훼손 우려는 이치에 맞지 않는 사유에 해당하고, ○○강 수질오염 우려에 대해서는 피청구인이 보완을 요청하는 대로 토목 및 건축설계에 반영하여 자료를 제출하였음에도 다시 ○○강 수질오염이 우려 된다고 의결한 사유를 청구인은 도무지 이해할 수가 없다.

다) 또 인근 주민의 집단민원 발생 및 축사 신축시 민원 장기화 우려에 관하여는 앞에서 설명한 대로 신청지 반경 1km 이내에 있는 마을 이장 및 주민 대표들과 여러 차례 협의를 하였고, ○○마을 등 3개 마을 동의서를 받아 제출하였으며, 또한 대상지와 연접해 있는 농지 10곳 중 8곳의 인접부지 동의서를 받아 제출하는 등 성실히 노력하였음에도 불구하고 인근 주민 민원을 처분 사유로 하는 것은 매우 부당하다.

라) 축사가 추가로 늘어날 경우 집단화된 우량농지가 연쇄적으로 잠식될 우려가 있어 이를 보호해야 한다는 사유에 대해서도, 2020~2021년에 신청지와 연접한 필지와 주변 필지 등 2개소에 축사허가가 이루어졌는바, 막연하고 자의적인 사유를 들어서 청구인에 대해서만 불허가 처분을 한 것은 행정기본법의 평등·비례의 원칙과 신뢰보호의 원칙에 매우 반하는 처분에 해당함으로 위법·부당하다 아니할 수 없다.

마) 축사 및 퇴비사의 분뇨 등이 인근 구거 및 농지로 유입되어 주변을 오염시킬 우려가 있으며, 오염수가 인근 하천을 통해 ○○강으로 유입될 우려가 있고, 축사에서 발생되는 악취는 인근 농경지 및 주거지의 주민생활에 불편사항 초래할 것이라는 사유에 대해서도 피청구인이 보완을 요청하는 대로 축사시설계획에 따른 피해방지계획, 분뇨처리계획, 퇴비사 운전요령, 악취방지대책, 환경오염 저감대책, 우수수리검토 및 우수계통도 등의 계획·대책 등을 토목 및 건축설계에 반영하는 자료를 제출하였는바, 축사 분뇨가 구거를 통해 ○○강까지 유입될 우려와 있고 악취 발생으로 주민생활 불편을 초래한다는 것은 피청구인의 막연하고 자의적인 판단에 불과하다.

바) 또 신청지 주변으로 ○○단지가 위치하고 있어 인근 농림지역에 축사 시설물이 집단화될 경우 관광지 주변 경관과 조화를 이루지 못한다는 사유 역시 막연하고 자의적인 판단에 불과하다. 왜냐하면 ○○단지와 이 사건 신청지는 직선거리로 1.6km 이상 떨어져 있고, 농촌지역에서 자연스럽게 축산 농가들이 산재해 있는 것이 오히려 주변 경관과 조화를 이루는 풍경이라고 보아야 할 것인바, 이러한 사유를 청구인은 인정할 수 없다.

다. 기존 축사를 이전해야 하는 청구인의 상황에 대한 참작

1) 앞서 청구인이 축사를 이전하기 위해 건축허가 신청에 이르게 된 경위에서 설명해 드린 바와 같이, 청구인은 ○○마을의 기존 축사가 마을 주민들에게 많은 불편을 초래하는 것을 해소하기 위해 농지를 매입하고, 설계비용의 절반인 2,000만 원을 먼저 지불하고 관련도서를 준비하여 건축허가 신청에 이르게 되었다.

2) 기존 축사의 존치와 이 사건 신청지에 축사가 신축되었을 때를 가정하여, 과연 어느 위치에 축사가 있는 것이 주민 생활환경과 거주여건 개선에 일조할 것인가를 비교·교량하면 이 사건 신청지에 축사 건축을 허가하는 것이 더 공공복리 증진에 기여할 것이 자명하므로, 이러한 사유를 참작해주시기 바란다.

라. 결론

피청구인의 처분 사유는 법령에 근거하지 아니한 막연하고 자의적인 판단에 기초하고 있는 것인바, 이는 행정기본법 제8조에서‘행정작용은 법률에 위반되어서는 아니 되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민 생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다.’는 규정과 행정규제기본법 제4조 규제 법정주의를 명백히 위반한 것이고, 또 신청지와 연접해서 기존 축사가 운영되거나 또는 신축 중에 있고, 2021년도에도 신청지 인근 필지에 2건의 축사허가를 한 선례가 있음에도, 청구인이 건축허가 신청서를 접수한 이래 10여 개월 동안 협의·보완 과정을 거치며 시일을 지체하다가 결국 불허가 처분을 한 것은 평등·비례 및 신뢰보호의 원칙을 위반하고 재량권을 일탈·남용한 점이 있다고 볼 여지가 충분하므로, 청구인은 그 처분의 취소를 구하고자 이 사건 심판 청구에 이르렀다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2021. 1. 19. 이 사건 신청지에 대지면적 ****㎡(건축면적 ****㎡)의 동물 및 식물관련시설(축사-우사) 설치를 위해 건축허가 신청서를 제출하였으며, 이후 관련부서 및 관련기관 협의를 거쳐 2021. 9. 15. ○○시 도시계획위원회 개발행위허가 심의를 완료하였다.

2) 도시계획위원회 심의결과 등을 바탕으로 검토한 결과, 이 사건 신청지는 농림지역(농업진흥구역)의 경지정리가 완료된 우량농지이며, 이미 기존 축사 운영(10여 개소)으로 인해 우량농지 잠식 우려가 큰 지역으로 우량농지 집단화지역의 잠식 억제 및 우량농지 보호를 위한 노력이 절실히 요구되는 지역이다. 축사 및 퇴비사의 분뇨 등이 인근 구거 및 농지로 유입되어 주변을 오염시킬 우려가 있으며 구거를 통해 유입된 오염수는 인근 하천을 통해 ○○강으로 유입될 우려가 있고 축사에서 발생되는 악취는 인근 농경지 및 주거지 주민생활에 불편사항을 초래하고 신청지 인근에 위치한 ○○단지의 주변 경관과 조화를 이루지 못하고 경관을 훼손할 우려가 크다. 또한, 신청지에서 가장 근접한 ○○마을에서 축사로 인해 발생하는 오염수 및 비산물, 쓰레기 등 주변 환경오염, 악취로 인한 생활불편을 이유로 건축허가를 반대하는 현수막을 게첨하고 인근마을 이장과 주민들이 집단민원을 제출하였다.

3) 국토계획법 시행령 제56조 별표 1의2 개발행위허가기준에 따르면 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것, 건축물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 않을 것, 환경오염·위해 발생 우려가 없을 것이라고 규정하고 있어, 위와 같은 사유로 청구인의 건축복합민원에 대해 불허가 처분을 하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 지속적인 허가가 이루어질 시 우량농지 등 훼손 심각 및 농경지 주변 하천, 인근 취수장 및 ○○강 수질오염 우려, ○○단지 주변 자연훼손 우려된다는 의결 사유가 막연한 자의적 판단에 불과하다는 주장에 대하여

가) 국토계획법 시행령 제56조 별표 1의2 개발행위허가기준에서 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것이라고 하였는바, 이 사건 신청지는 농어촌정비법에 따라 2013. 12 .26. 경지정리가 완료된 우량농지 집단화 지역으로, 인접지에 이미 상당수 축사가 위치하고 있는 실정에서 축사가 추가로 늘어날 경우 우량농지가 연쇄적으로 잠식될 우려가 상당하므로 그 보호를 위한 노력이 절실히 요구되는 지역이다.

나) 여기에 이 사건 신청지 주변에서 현재 운영 중인 축사에서 조금씩 발생하는 악취, 방류수 등 누적되는 오염 물질로 인한 토양오염 등 인근 농지에 상당한 피해가 발생하고 있으며, 주거 여건 및 영농환경 악화 등을 주장하며 반대하는 의견이 많아 인접마을 동의서가 제출될 수 있도록 청구인에게 수차례 요청하였으나 완벽하게 해소하지 못하였다.

다) 이 사건 신청지 주변은 경지정리 완료된 전‧답이 주로 분포되어 있으며, 인근 700m 거리에 주거지가 위치하고 1.3km 거리에 ○○강이 위치하고 있어 주변 우수 등은 지방하천을 거쳐 ○○강으로 유입된다. 축사 및 퇴비사의 분뇨 등이 강우나 태풍 등 기상상황에 따라 인근 구거 및 농지로 유입되어 주변을 오염시킬 우려가 있으며 구거를 통해 유입된 오염수는 인근 하천을 통해 ○○강으로 유입될 우려가 있고, 축사에서 발생되는 악취는 인근 농경지 및 주거지의 주민생활에 상당한 불편을 초래하며, 축사가 추가로 허가 및 설치될 경우 주민들이 겪게 되는 피해와 불편이 가중될 것이 명백하다. 또한, 이 사건 신청지 주변으로 ○○단지가 위치하고 있어, 인근 농림지역에 축사시설물이 계속 증가되어 집단화가 될 경우 관광지 주변 경관과 조화를 이루지 못하고 주변 경관을 훼손할 우려가 크므로 개발행위허가 기준에 부적합하다.

라) 한편, 기존 운영 중인 축사 주변 환경을 살펴본 바, 시간이 흐름에 따라 관리가 소홀해지고 환경오염의 원인이 될 요소들이 확인되고 있다. 현재 오염물질이 조금씩 누적되고 있는 상황에서 축사가 추가적으로 들어설 경우 오염물질이 지속적으로 가중되어 환경오염을 비롯한 여러 가지 문제가 발생할 것이고 이는 쉽게 회복하기 어려운 중대한 손해에 해당하며, 이러한 문제점들은 추가적인 축사 신축을 반대하는 주민들의 의견, 관계 법령을 근거로 한 피청구인의 검토 결과, 도시계획위원회 심의결과 등에서 공통적으로 공감되었다.

마) 이 사건 건축허가가 이루어진다면 축사 집단화가 불가피할 것이며 우량농지의 급속한 잠식으로 인한 막대한 손실과 함께 이미 기존 축사로 인해 영농활동 및 주거생활에 불편을 겪고 있는 마을 주민들에게 그 피해가 가중될 수밖에 없을 것이고, 이러한 사정을 종합하여 이 사건 신청이 개발행위허가 기준에 맞지 않는다고 판단한 바, 건축 불허가 처분을 한 것이다.

2) 주민의 집단민원 발생 등과 관련한 청구인의 주장과 기존 축사를 이전해야 하는 청구인의 사정에 대하여

가) 기존 운영 중인 축사에서 발생하는 악취 및 오염수 등으로 피해를 입은 주민들이 축사 추가 설치를 반대하는 현수막들을 게첨하였고, 환경오염과 주민불편, 축사운영에 따른 미세먼지 발생 및 쓰레기 배출, 농로 이용 시 차량 및 농기계 통행의 지장 등을 이유로 이 사건 신청지에 대한 축사 건립 반대 의견서(31명 서명)가 제출되었는바, 청구인의 주장대로 마을동의서와 인접부지 동의서를 받아 민원발생에 대한 우려를 해소하였다면 이러한 집단민원이 발생하지 않았을 것이다.

나) 청구인은 현재 운영 중인 ○○마을에 위치한 축사가 그동안 마을 주민들에게 불편과 민원을 초래해 왔고, 축사 이전을 통해 주민 생활환경과 주거여건 개선에 기여할 것으로 주장하고 있으나, 청구인의 불편해소를 위해 또 다른 장소에 피해를 입히는 행위는 지양되어야 할 것이다.

다. 결론

이 사건 신청지 일대는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 지정된 농업진흥구역으로, 이러한 우량농지를 보전하여 쾌적한 영농환경을 조성하고자 하는 피청구인의 이 사건 처분은 관련 법령에 따라 적법, 타당하게 이루어진 것이므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조, 제63조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항[별표1의2], 제57조

라. ○○시 도시계획조례 제22조, 제33조 제1항

마. ○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제2조, 제3조, [별표1]

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다.

나. 청구인은 2021. 1. 19. 이 사건 시설을 건축하기 위하여 아래와 같이 이 사건 신청을 하였다.

다. 피청구인은 2021. 9. 15. 제6회 ○○시 도시계획위원회를 개최하여 이 사건 신청에 대해 심의하였고, 심의결과 및 심의 의견은 다음과 같다.

라. 피청구인은 2021. 10. 7. 상기의 사유를 이유로 청구인에게 건축복합민원 불허가 처분을 통지하였다.

마. 피청구인의 처분 통지서는 2021. 10. 13. 청구인에게 송달되었다.

바. 청구인은 2022. 1. 10. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

사. 경상남도행정심판위원회는 2022. 3. 10. 이 사건 신청지에 대한 현장 확인을 실시하여 인근 ○○마을(약 700m), ○○마을(약 800m)과의 거리, ○○단지(약 1.6km)와의 거리, 인근의 축사 운영상황(10개소), 주변 농경지 활용실태, 악취 및 오염 가능 여부 등을 확인하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 건축법 제11조 제1항 및 제5항에서는 ‘건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다.’라고 규정하고 있다.

2) 국토계획법 제56조 제1항에서는 ‘건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항 제4호에서는 ‘시장․군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 아울러, 같은 법 시행령 제56조 관련 [별표1의2] 1. 가. 공통분야 (1)에서는 ‘조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것’을 개발행위 허가기준으로 규정하고 있고, 라. 주변지역과의 관계 (2)에서는 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’을 개발행위허가의 기준으로 규정하고 있다.

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 건축허가는 건축법 제11조 제1항의 규정에 따른 건축허가와 구 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축물의 건축과 같은 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이고, 구 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 구 국토계획법이 정한 개발행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조).

2) 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조), 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하는바(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 등 참조), 이러한 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 위법 여부를 각 처분 사유별로 판단해 보기로 한다.

3) 먼저, ‘우량농지 보호’라는 처분사유에 대하여

가) 국토계획법에서 정하고 있는‘우량농지’에 대한 명확한 정의는 현행 법령상 규정되어 있지 않지만, 농지법 관계규정에 비추어보면 ① 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반 정비 사업이 시행된 적이 있고, ② 해당 농지가 포함된 일단의 농지들이 집단화되어 있는 농지를‘우량농지’로 판단할 수 있으므로, 2013. 12. 26. 경지정리가 완료된 이 사건 신청지 일대가 이러한 조건에 부합하는 우량농지임은 인정된다.

나) 다만, 피청구인은 이 사건 신청과 비슷한 시기인 2020~2021년에 이 사건 신청지의 연접지 등에 축사 신축 2건, 증축 2건을 허가하였는바, 그 허가지 사이에 위치하여 입지여건이 거의 동일한 이 사건 신청지에만 엄격한 잣대를 적용하여 불허가하는 것은 그것이 비록 재량행위이기는 하지만 형평의 원칙에 위배되는 것으로 보이고, 동일한 시기, 인접한 장소에 대해 그동안의 허가 관행에 반하는 처분을 할 만한 중대한 사정의 변경이 있다고 보기도 어렵다는 점을 고려할 때, 이 부분 처분사유는 인정하기 어렵다 할 것이다.

4) 다음으로, 인근 주민의 집단 민원 발생 및 장기화 우려에 대하여

가) 대법원은 주민들의 반대 민원은 환경관련 법령이나 사회생활상 요구되는 수인한도와의 관계에서 정당한 주장으로 평가될 수 없는 것들도 있고 그러한 민원을 수용한다는 것은 곧 다른 국민의 권리와 정당한 이익을 제한하고 사회 발전에 역행하는 일이므로 주민들의 반대 민원이 있다는 이유만으로 곧 그 정당성을 따지지도 않은 채 이를 수용하여 불허가처분을 할 수는 없다(대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두8930 판결)고 판시하고 있는바,

나) 주변 마을의 일부 민원이 있다고는 하나, 이 사건 신청지는 가장 가까운 ○○마을과도 700m 이격되어 있고, 청구인이 기존에 운영하고 있는 축사는 ○○마을과 불과 50m 거리에 위치하여 ○○마을 주민들의 불편과 민원이 큰 점을 생각하면 피청구인으로서는 어느 한쪽의 입장에서 판단할 수 없는 것이고, 또한 위 대법원 법리에 따라 판단해보면 주민의 집단 민원 발생 등의 처분사유는 그 타당성을 인정하기도 어렵다 할 것이다.

5) 다음으로, 주변 하천 오염 등 우려와 관광지 주변 경관 훼손 우려 등에 대하여

가) 살피건대, 피청구인은 축사 및 퇴비사의 분뇨 등이 강우나 태풍 등 기상상황에 따라 인근 구거 및 농지로 유입되어 주변을 오염시킬 우려가 있고, 오염수가 인근 하천을 통해 ○○강으로 유입될 우려가 있다는 사유 등을 이 사건 처분의 이유로 하고 있는바, 이러한 우려를 불식하기 위해 청구인에게 오염 및 위해방지 대책을 추가로 요구하였고, 청구인은 피청구인이 보완을 요청하는 대로 토목 및 건축 설계에 반영하여 자료를 제출하였으며,

나) 기존 운영 중인 다른 축사들의 주변에서 환경오염의 원인이 될 요소들이 확인되고 있어 추가적인 오염을 방지하여야 한다고 하였는바, 이는 환경오염의 원인이 확인된 기존 축사의 점검·개선을 통해 해결하여야 할 문제이지, 이러한 사유를 들어 청구인의 신청을 바로 불허가하는 것은 현저히 객관성을 잃은 처분이라 할 것이다.

다) 또, 이 사건 신청지 주변으로 ○○단지가 위치하고 있어, 관광지 주변 경관과 조화를 이루지 못하고 주변 경관을 훼손할 우려가 커 개발행위허가 기준에 부적합하다는 처분이유를 들고 있으나, ○○단지는 이 사건 신청지와 직선거리로 1.6km 떨어져 있고, 시야에서 전혀 보이지 않는 곳에 위치하고 있는 바, 주변 경관과의 부조화나 훼손 우려 역시 그 타당성을 인정하기 어렵다.

6) 이상을 종합하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 객관적이고 합리적인 처분 근거를 갖추었다고 보기 어렵고, 달성하려는 공익보다 이로 인해 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 커 보이므로, 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 청구인의 주장은 이유 있다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 

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건축 불허가처분 취소 심판청구사건