청구인은 ○○군 □□면에 폐기물처리업을 운영하는 자로서, 폐기물시설 증설을 하고자 피청구인에게 폐기물처리업 변경신청을 하였으나, 해당 군의 조례에 의거 신청지가 소하천구역 100m내 위치함에 따라 불허가 처분을 받고 그 처분의 취소를 청구한 사건으로, 이 사건 행정심판 청구는 폐기물처리업 변경신청 시점에 법령과 허가기준을 따라 처분 하는 것이 타당하고, 폐기물처리업 변경신청으로 발생한 오염물질 또한 대기배출신고 대상에 해당하므로 증설로 보는 것이 타당한 점 등을 볼때 부적법한 청구라 할 것임.

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경남행심 제2021-488호

폐기물처리업 변경 불허가처분 취소 심판청구사건

​A​ 

​B​ 

가. 폐기물관리법 제25조, 제27조, 제32조

나. 폐기물관리법 시행규칙 제29조

다. 대기환경보전법 제23조

라. 대기환경보전법 시행규칙 제27조

마. □□군계획조례 제18조의4

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2021. 9. 17. 청구인에게 한 폐기물처리업 변경 불허가 처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2021-488)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 2021. 9. 6. 피청구인에게 ‘폐기물처리업 변경허가 신청’을 하였으나, 아래와 같은 사유로 2021. 9. 30.(2021. 9. 17. 시행 환경과-◾◾호) 부적합 통보를 받고 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인 A는 2019년 2월 19일 경상남도 □□군 ◯◯면 ■■ 현위치에 ‘금속류 원료 재생업’을 주목적사업으로 설립되었고, B으로부터 ‘폐기물처리 사업계획 적합 통보’는 2019년 7월 2일에 받았다. 하지만 ‘폐기물 종합재활용업 허가증’은 2020년 12월 18일에서야 발급받을 수 있었다. ‘적합통보’에서 ‘폐기물처리업 허가’를 받기까지 오랜 시간이 걸린 이유는 갑작스럽게 발생한 ‘코로나19’ 때문이었으며, 코로나19로 인하여 혼합고철처리에 필요한 장비의 수입에 너무도 많은 시간이 소요되었고, 수입한 장비의 설치를 위한 중국이나 이탈리아로 부터의 기술자들의 입국 또한 코로나19로 인하여 계속 지연이 되어 허가에 필요한 장비의 설치가 잇따라 미루어지게 되었고, 결국 전체 공정에 필요한 장비가 모두 수입이 되지 않은 상태에서 폐기물처리업 허가 신청을 무한정 미룰 수 없다는 판단을 하게 되었고, 이에 회사 경영진은 설치가 완료된 장비부터 우선 허가 신청을 하고 나중에 공장운영을 하다가 필요한 장비가 있으면 추가신청을 하는 것으로 결정을 하였고, 이후, 장비 테스트과정에서 여러 보완사항이 발견되어 중국의 장비업체와 협의하여 추가장비 도입을 논의하여 이번에 추가 신청한 이축파쇄기를 추가하기로 결정하였고 중국에서 기술자가 다시 입국하여 수입된 장비를 최종 설치 후, 2021년 9월 6일 B에 폐기물처리업 변경허가 신청을 하게 되었다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당함을 살펴보면

1) 그러나 2021년 9월 17일자(당사 접수 9월 30일)로 환경과로부터 ‘폐기물처리업 변경허가 부적합 통보(A)(시행 환경과-◾◾)’를 받게 되었다. 부적합의 근거로 제시된 ‘[□□군계획조례] 제 18조의4 제3호에 따른 자원순환관련시설 등의 허가기준’은 202*년 *월 *일에 신설된 조항이어서 당사는 사전에 이 허가기준을 알지 못하였고, 또한 이 조항이 □□군에 신규로 폐기물처리업 허가를 받기 위한 사업자에 해당하는 것이 아니라 이미 합법적인 절차에 따라서 폐기물처리업 허가를 취득하여 정상적으로 영업 중인 회사의 운영에도 해당이 되는 것인지 의문이며, 당사에서 폐기물처리업 변경허가 요청을 한 내용은 새로운 사업을 하기 위함이나 또는 생산량 확대를 위한 장비 증설의 목적이 아니었고, 기존의 허가된 하루 작업량 200톤에 현저히 못 미치는 생산량을 조금이나마 보완하기 위한 ‘재활용공정도 상’의 ‘장비추가’로 보는 것이 보다 합당하다고 여겨진다.

2) 기존의 파쇄분쇄기(400kW)로는 다소 부피가 큰 금속고철 등을 절단, 파쇄하기가 어려워 기계가 멈추거나 고장이 발생하는 경우가 많았고, 원활한 공정을 위해서는 분쇄기에 물량을 투입하기 전에 추가인력이 투입이 되어 별도의 선별작업을 거쳐 부피가 큰 것은 산소절단의 공정을 거치는 등 막대한 추가비용과 시간 그리고 추가 인원 등이 필요하였으며, 이번에 당사에서 추가 신청한 파쇄. 분쇄시설인 이축파쇄기(TWO AXIS SHREDDER)는 강력한 유압의 힘으로 회전하며 연속으로 절단, 파쇄시키는 기계장치로 작업공정 중에 오염물의 배출이 거의 없으며 혼합고철파쇄 업종에는 필수적인 설비라고 볼 수 있으며, 이축파쇄기에서 1차 파쇄·분쇄를 하고 기존작업공정을 진행하게 되면 기계의 고장이나 오작동 없이 보다 원활하게 작업이 진행될 것으로 판단이 된다.

3) 이축파쇄기 도입에 따라 생산량에는 변함이 없다는 것에 대하여 설명 드리면,(참고 : 폐기물처리업 변경허가 신청서 9페이지) 최초 당사에서 ‘폐기물처리업’ 허가를 받을 때 하루 생산량은 ‘200톤’이었고, 이 생산량은 하루 10시간 조업을 기준으로 한 최대 생산량 목표치였으나, 2021년 7월 1일부터 당사에도 도입된 ‘주 52시간 근무제’로 인하여 현재 최대 주중 9시간, 토요일 7시간만 근무제를 시행하고 있고, 생산량 목표치 또한 최대 하루 ‘200톤’에서 최대 하루 ‘180톤’으로 변경하여 매출액 저하까지도 예상되고 있으며, 원재료의 수입에서부터 제품의 생산과 판매에 이르기까지의 모든 과정이 환경부에서 관리하는 ‘올바로 시스템’에 등록을 하여 관리를 받고 있으므로 언제든지 당사의 생산량을 확인을 할 수가 있어 임의대로 생산량을 조정할 수는 절대 없다.

4) 급변하는 기술변화와 경제발전환경 속에서 기존의 장비와 기술만으로 회사운영을 계속해 가야하고, 향후 어떠한 장비의 추가나 투자도 할 수가 없다고 한다면 이것은 그 회사에게는 그냥 아무것도 하지 말고 가만히 있다가 조용히 문을 닫으라는 사형선고나 다를 것이 없다고 보여지며, 어렵게 □□군에서 원대한 꿈을 가지고 처음으로 사업을 시작하였는데, 코로나19라는 거대한 난관 속에서도 수많은 손실도 아량 곳 않고 막대한 자금을 계속 투자하면서도 지금까지 어렵게 회사를 이끌어 왔고(2020년 결산기준 26억 결손) 앞으로도 계속하여 사업을 확장하고자 하는 계획을 가지고 있는 당사로서는 이번 B의 ‘부적합 통보처분’은 너무도 황망하고 난감한 상황이 아닐 수 없다.

5) 당사 소재지 인근에는 이미 다양한 금속가공업체가 들어서 있으며, 300m 거리 안에는 △△배수장이 있고, 당사 근처의 대형 축사는 ‘◽◽천’과 바로 인접하고 있으며, 당사가 증설하고자 하는 이축파쇄기의 설치 위치는 ‘◽◽천’과 최단직선거리로 188m로 떨어져 있어(첨부지도 참조) 만약 ‘□□군계획조례 제**조의* 제*호 하천이나 저수지, 상수원 경계로부터 100미터 안에 입지하지 아니할 것’을 적용한다고 하더라도 해당이 되지 않는다고 판단이 된다.

다. 결론

마지막으로 당사의 사활이 걸린 너무나도 중요한 사항이라 관할관청의 부적합 통보에도 불구하고 어렵게 고민한 끝에 경상남도행정심판위원회에 행정심판을 청구하게 되었으며, 청구인의 폐기물처리업 변경허가 신청은 B으로부터 허가 받은 ‘폐기물 종합재활용업 허가증’상의 하루 처리량 200톤의 범위 내에서 보다 원활한 업무를 진행하기 위함이지 결코 허가범위 이외의 새로운 사업을 하기 위함이나 또는 하루 200톤 이상의 작업량을 늘리기 위한 기계증설이 아님을 다시 한번 더 강조 드리며, 202*년 *월 *일에 신설된 일부 조례를 근거로 당사의 변경허가 신청에 대하여 부적합 통보를 한 것에 대해서는 받아들이기가 너무도 어렵고, 당사의 형편과 사정을 깊이 살펴보시고 ‘B의 폐기물처리업 변경허가 부적합 통보'가 적정한지에 대하여 현명한 판단을 내려 주시기를 간곡히 부탁드린다.

바. 보충서면

피청구인의 반론에 대한 보충설명

1) '□□군계획조례 제**조의* 제*항에서 기존시설의 증설하는 경우에도 적용한다.'라고 자원순화관련시설 등의 허가기준을 명확하게 규정하고 있다고 하더라도 이미 정당한 절차와 법에 의해 허가를 받고 운영 중인 회사에 대하여 갑자기 신설된 조례에 의해서 이런 제약을 가하는 것이 타당하고 적법한 것인지 판단을 받고 싶다.

2) '사업장의 오염물질 발생량은 14.16톤/년에서 18.12톤/년으로 무려 27%나 증가됨을 알 수 있다. 따라서 오염물질의 배출이 거의 없다는 청구인 의 주장은 사실과 다르다는 반론에 대하여

당사의 시설은 반론의 증빙에 제시된 신청서에도 나와 있듯이 '3종 사업장'으로서 연간 허용 대기오염물질 배출량은 '연간 10~20톤'이다. 당사의 예상 배출량 18.12톤으로 그 범위 안에 충분히 들어가 있고, 또한 파쇄 시설 설치시 집진기는 함께 설치해야 하는 설비이며, 대기배출시설 변경신고 신청서는 파쇄시설에서 예상되는 대기오염물질의 양을 이론적으로 계산하고 이에 따른 적합한 방지시설 설치를 의무화하고 있다. 따라서 신고서의 계산식에 맞추어 나온 최대 이론값은 실제 값이나 평균값은 아닌 것으로 알고 있고, 신고서상의 이론값을 가지고 '오염물질 발생량이 무려 27%나 증가했다'라고 하는 이것은 너무 과장된 표현이 아닌가 한다. 또한 18.12톤의 먼지가 발생한다고 하더라도 대부분은 대기오염물질 방지시설로 설치될 집진기에서 걸러지고 아주 소량의 먼지만 대기로 배출 된다는 사실 또한 알아주셨으면 한다.

3) 파쇄·분쇄시설(448kw)을 도입하더라도 일일 처리량에는 변동이 없다는 주장은 '입지 부적정'을 이유로 불허가한 이 사건 처분 사유와 직접적인 관 련성은 없다. 라는 반론에 대하여

피청구인의 반론처럼 '입지 부적정'이 불허가의 처분이유라고 한다면 피청구인이 청구인의 여러 주장에 대하여 하나하나 여러 근거를 제시하면서 반론한 것은 무슨 의미가 있는지 의문이다.

4) 이 사건 사업장의 부지경계선이 하천 경계로부터 100미터 안에 입지하고 있어 피청구인은 입지 부적정을 이유로 이 사건 불허가 처분을 하게 되었다. 라는 반론에 대하여

피청구인은 '□□군계획조례에서는 100미터 안에 입지하지 아니할 것이라 는 문구 외에 공간적 범위에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않고 있 다.'고 말하고 있다. 이는 동 규정의 범위가 너무나 넓어서 조례의 입법 취지에는 의도하지 않게 선의의 피해자가 나올 수도 있다는 것을 말하고 있다. 피청구인의 소결론에서 □□군 계획조례의 입법 취지가 자연 환경의 보전과 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루는 것을 목적으로 하고 있다고 하면서 하천과 상수원의 수질오염 예방, 하천 주변의 토지도 오염되지 않도록 관리, 자연 환경 오염 유발 가능성 등을 이유로 부지경계선을 기준으로 거리를 산정해야 한다고 하고 있다. 하지만 당사에서 처리하는 원재료는 혼합고철로서 해외에서 적법한 절차를 거쳐 수입 된 것으로 피청구인이 관리 보존하고자 하는 하천이나 상수원 그리고 하천 주변의 토지에 어떠한 영향을 미친다는 것인지 이해를 할 수가 없다.

피청구인의 주장처럼 행정관청에서는 관할지역의 자연환경 보전과 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루는 것을 목적으로 하고 그에 맞는 계획조례의 입법 취지에 따라 관련 규정을 집행하는 것은 당연하고 마땅히 해야 하는 것이다. 그러나, 그 규정의 적용에 있어서 만약 단 한명의 선의의 피해자가 발생하고, 명확하지 않은 규정의 적용에 있어서 실제 상황과 규정의 괴리가 있다면 행정관청은 선의의 피해자를 구제하고, 그 차이의 간극을 메꿀 수 있는 방법을 끝없이 탐구하고 찾고자 노력해야 한다고 본다.

적법한 절차에 따라 설립한 회사에서 이미 허가 받은 일일 처리량을 초과하지 않는 범위 내에서 보다 효과적인 방법으로 조업하기 위한 장비추가를 이후에 제정된 계획조례로 장비추가를 제한하고, 향후 어떠한 장비의 추가나 새로운 기술이 도입된 장비의 증설도 할 수 없도록 제한한다는 것은 장비의 노후화와 함께 기존의 회사도 함께 문을 닫으라는 사형선고와 무엇이 다른지 모르겠다. 세상 어느 기업이 5년이나 10년을 예상하고 100억이 넘는 자산을 투입하고 4~50명의 직원을 채용하여 회사를 시작하겠는가?

또한 수질오염이나 하천주변 토지 오염과는 하등의 관련도 없는 제품을 생산하는 기업의 이의 신청에 대하여 수질오염 예방, 수질오염 같은 자연 환경 오염 유발, 하천의 수질오염을 방지, 하천 주변의 토지도 오염되지 않도록 관리 등을 이유로 하여 '부지경계선 기준으로 거리 산정'만을 타당하다고 주장하는 것이 과연 타당한지 되묻고 싶다. 피청구인의 주장처럼 동 규정에는 '공간적 범위에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않다.' 이는 법률의 입법 취지와 목적에 맞게 해석을 하게 된다면 하천의 오염과 아무런 상관이 없는 것이라면 부지경계선을 기준으로 하는 것보다는 '설비의 설치 장소(188미터 떨어져 있음)'를 기준으로 하는 것이 보다 더 입법취지에 부합하다고 판단된다.

처음 행정심판청구에서도 말씀을 드렸지만 이번 불허가처분 취소청구는 당사의 사활이 걸린 너무나도 중차대한 일이다. 법률적 지식이 미약하여 제대로 당사의 입장을 전달해 드렸는지 모르겠지만, 다시 한 번 더 현명한 판단을 부탁드린다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인의 사업장은 □□군 ◯◯면 ■■ 소재지에서 폐금속류를 파쇄·분쇄, 선별 후 비철금속류를 생산하는 폐기물종합재활용업체로 청구인은 2020. 9. 7. 당초 허가 받은 폐기물재활용시설 외의 재활용시설(파쇄·분쇄시설 448kw×1)을 증설하고자「폐기물관리법」제25조 제11항에 의거 폐기물처리업 변경허가를 신청하였다.

2) 피청구인은 □□군계획조례 제**조의*(자원순환관련시설 등의 허가기준) 규정에 따라 2021. 9. 8. 관련부서에 입지여부 등에 관한 검토협의를 진행하였으며, 2021. 9. 9. 관련부서(안전총괄과)로부터 해당 폐기물재활용시설 소재지는 소하천구역(◽◽천) 내 100미터 안에 위치함에 따른 입지 부적정 의견을 회신 받았다.

3) 피청구인은 관련법 협의 결과 등을 종합적으로 검토한 결과「□□군계획조례」제**조의* 제*항에 따른 자원순환관련시설 등의 허가기준이 적합하지 않아 2021. 9. 17. 자로 이 사건 폐기물처리업 변경허가 신청을 불허가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다.) 하였다.

나. 청구인 주장에 대한 반론

1) 기존 사업장이「□□군계획조례」 제**조의* 제*항 *호가 적용되지 않는다는 주장에 대해

가) 청구인의 주장

청구인은 이 사건 처분에 대한 근거로 제시된 「□□군계획조례」 제**조의* 제*항 *호 따른 자원순환관련시설 등의 허가기준은 이미 허가 받은 사업장에는 적용되지 않는다 라는 취지로 주장한다.

나) 피청구인의 반론

청구인의 주장과 달리 “「□□군계획조례」 제**조의* 제*항에서 기존시설의 증설하는 경우에도 적용한다.”라고 자원순환관련시설 등의 허가기준을 명확하게 규정하고 있다. 따라서 청구인의 주장은 타당하지 않는다.

2) 청구인의 변경 신청은 재활용 공정상 장비의 추가로 보는 것이 합당하다는 주장에 대해

가) 청구인의 주장

청구인의 변경허가 신청 내용은 새로운 사업과 생산량 확대를 위한 장비증설의 목적이 아니며, 허가받은 일일처리량(200톤/일)에 현저히 못 미치는 생산량 증대로서 ‘재활용공정상의 장비추가’로 보는 것이 합당하다는 취지로 주장하고 있다.

나) 피청구인의 반론

청구인의 변경 신청은 당초 허가받은 폐기물재활용시설 외의 폐기물재활용시설을 신설·증설하는 것으로 「폐기물관리법」제25조제11항에 따라 폐기물처리업 변경 허가 신청 외 같은 법 제32조 제1항 제1호에 따라 「대기환경보전법」제23조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제27조 제1항 제1호에 따른 배출시설을 증설하는 경우에 해당되어, 대기배출시설 변경신고를 동시에 신청·접수하여야 하고, 청구인의 주장과 달리 이 사건 신청은 관련법에 따라 폐기물재활용시설 및 배출시설의 증설로 보아야 할 것이며, 청구인의 주장은 타당하지 않는다.

3) 청구인이 추가하고자 하는 파쇄·분쇄시설(448kw)이 오염물질 배출이 적은 필수적인 설비라는 주장에 대해

가) 청구인의 주장

청구인이 추가 신청한 파쇄·분쇄시설(448kw)은 이축파쇄기로 유압의 힘으로 회전하여 연속 절단·파쇄하는 공정으로 오염물의 배출이 거의 없으며 업종에 필수적인 설비라고 볼 수 있어, 청구인의 변경 신청을 피청구인이 허가해야 한다는 취지로 주장하고 있다.

나) 피청구인의 반론

청구인의 주장과 달리, 청구인이 제출한 대기배출시설 변경신고 신청서를 살펴보면, 파쇄·분쇄시설의 증설로 인해 사업장의 오염물질 발생량은 14.16톤/년에서 18.12톤/년으로 무려 27%나 증가됨을 알 수 있고, 따라서 오염물질의 배출이 거의 없다는 청구인의 주장은 사실과 다르며, 청구인이 기존의 허가된 일일처리량(200톤/일)에 못 미치는 생산량 증대로서 ‘재활용공정상의 장비추가’ 라고 주장하는 것과 ‘업종에 필수적인 설비’라고 주장하는 것은 상호 모순되며, 이 사건 처분의 경우 명확하게 폐기물재활용시설의 신설·증설로 보는 것이 타당할 것이다.

4) 파쇄·분쇄시설(448kw)을 도입하더라도 일일처리량에는 변동이 없다는 주장에 대해

가) 청구인의 주장

청구인 사업장의 일일처리량이 200톤에서 180톤으로 변경되어, 파쇄·분쇄시설(448kw) 설비를 추가로 도입하더라도 일일처리량에는 변동이 없다. 따라서 피청구인이 변경 신청을 허가해야 한다는 취지로 주장한다.

나) 피청구인의 반론

청구인의 사업장은 재활용시설 일일처리량을 200톤(1일 조업시간 8시간 기준)으로 허가를 받은 사업장이나, 조업시간 단축 등으로 인해 일일처리량이 당초 허가받은 처리량에 미치지 못한 것일 뿐이며, 이는 ‘입지 부적정’을 이유로 불허가한 이 사건 처분 사유와 직접적인 관련성은 없다.

5) 청구인의 사업장은 하천으로부터 188미터 떨어져 있어「□□군계획조례」제**조의* 제*항 *호가 적용되지 않는다는 주장에 대해

가) 청구인의 주장

청구인이 증설하고자 하는 파쇄·분쇄시설(445kw) 설비의 설치장소가 하천과 직선거리로 188미터 떨어져 있어「□□군계획조례」제**조의* 제*항 제*호 따른 자원순환관련시설 등의 허가기준이 적용되지 않아야 한다는 취지로 주장한다.

나) 피청구인의 반론

(1) 이 사건 처분의 근거가 된 □□군계획조례 제**조의* 제*항 제*호를 보면, 하천이나 저수지, 상수원 경계로부터 100미터 안에 입지하지 아니할 것(단, 오염원이 유입될 우려가 없는 저수지 하류지역은 제외한다.)라고 규정되어 있으며, 이 사건 사업장의 부지경계선이 하천 경계로부터 100미터 안에 입지하고 있어 피청구인은 입지 부적정을 이유로 이 사건 불허가 처분을 하게 되었으며, 입지 부적정을 이유로 불허가 처분을 한 것이 적법한지 여부를 판단하기 위해 피청구인이 부지경계선을 기준으로 거리를 산정한 경위에 대해서 보다 상세하게 말씀드리겠다.

(2) 먼저, 이 사안의 경우 부지경계선을 기준으로 거리를 산정해야 하는지, 아니면 청구인의 주장과 같이 설비의 설치 장소를 기준으로 산정해야 하는지 문제가 될 수 있으나, □□군계획조례에서는 100미터 안에 입지하지 아니할 것이라는 문구 외에 공간적 범위에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않고 있으며, 이와 관련하여 대법원에서는 「법령에서 사용되고 있는 용어의 의미가 명확하지 않은 경우에는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해석을 하여야 한다.(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례 등 참조)」라고 판시하고 있는데,

(3) 피청구인은 이 사건 처분의 근거인 □□군계획조례가 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루는 것을 목적으로 하고 있는 점, 하천, 상수원 등이 자원순환관련시설과 일정한 이격거리를 유지함으로써 수질오염 예방 등 자연환경을 보호할 수 있는 점, 폐기물재활용업의 경우 사업장 부지에 폐기물이나 장비 등을 (임시로) 적치, 배치하는 등 영업을 영위하는 데 필요한 부수적인 활동을 할 수 있으므로, 사업장 부지에서 수질오염과 같은 자연 환경 오염을 유발할 수 있는 가능성을 배재할 수 없는 점, 설치장소를 기준으로 거리를 산정할 경우, 설치 장소에 따라 동일 사업장의 허가기준이 달라질 수 있는 점, 유사 사안에 대해서 법제처는 「하천의 수질오염을 방지하기 위해서는 하천으로 흘러 들어오는 물 뿐만 아니라 하천 주변의 토지도 오염되지 않도록 관리해야 할 것이고, 이를 위해서는 하천의 경계로부터 일정한 직선거리 내의 토지를 관리할 필요가 있는바, 경관 관리 등 하천의 양안에 대한 계획적·체계적 이용의 측면 뿐 아니라 하천의 수질오염 방지 측면에서도 하천의 경계로부터 일정한 직선거리까지는 휴게음식점 등 건축물의 설치를 제한할 필요가 있다고 하였으며,(법제처 법령해석 사례 17-0005 안건)」,「공동주택 등의 공장으로부터의 이격거리는 공동주택 등이 공장건축물의 외벽이 아니라 공장의 담 또는 벽(담 또는 벽이 없는 경우에는 부지경계선)으로부터 수평거리 50미터 이상의 이격거리를 확보할 수 있도록 하는 것이 입법취지에도 부합한다.(법제처 법령해석 사례 16-0702 안건)」라고 법령해석한 점 등을 근거로 이 사건 사업장의 부지경계선이 하천 경계로부터 100미터 안에 입지하였기 때문에 폐기물처리업 변경허가 신청을 불허가 한 것이다.

(4) 따라서, 설비의 설치 장소를 기준으로 거리를 산정해야한다는 청구인의 주장보다는 피청구인의 처분 경위가 관련법령 및 □□군계획조례의 입법취지에 보다 부합한 판단이라고 보아야 할 것이며, 피청구인의 처분이 타당하다고 볼 수 밖에 없다.

(5) 청구인의 폐기물처리업 변경 신청을 불허가한 피청구인의 이 사건 처분은 자연환경의 보전과 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루는 것을 목적으로 하는 □□군계획조례의 입법 취지와 이상에서 살펴 본 여러 가지 사정에 비추어 보면, 위법하거나 부당한 처분으로 보기 어렵다.

다. 결론

이 사건 처분이 법령의 규정을 잘못 적용하는 등 위법·부당하다는 청구인의 주장은 전부 이유 없으므로, 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다.

바. 보충서면

1) 조례 개정으로 인해 불이익을 받았다는 주장에 대해

가) 청구인의 주장

청구인는 피청구인이 조례를 개정함으로 인하여 이 사건 불허가 처분을 받게 된 것이 적법·타당하지 않다는 취지로 주장한다.

나) 피청구인의 반론

(1) 먼저, 조례는 헌법이 지방자치단체의 포괄적인 자치권을 보장하고 있으므로 지방자치단체에서는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 정할 수 있다. 그리고 이 조례가 중앙정부의 지침과 다른 측면이 있다고 하더라도 이는 지역의 특색과 특성에 맞추어 각 지방자치단체가 주민의 복리증진을 위하여 조례를 제정하는 것을 막을 수는 없고, 이러한 조례 제정이 정당성을 잃거나 위법한 조례가 되는 것은 아니라고 할 것이다.

(2) 또한, 관련 대법원 판례를 살펴보면, 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 하여야 하고, ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다(대법원 2017.3.15. 선고2016두55490 판결)고 하였다. 또, 개발행위허가에 관하여 지방자치단체장이 가지는 이러한 광범위한 재량은, 지방자치단체가 개발행위허가에 관한 세부기준을 조례로 정함에 있어서도 마찬가지로 인정된다고 보아야한다고 하면서, 오늘날과 같이 국민의 환경권과 쾌적한 환경의 중요성이 강조되는 사회에서는, 환경상 이익을 고려해야 하는 분야에서 조례의 형성의 여지가 보다 넓게 인정되어야 한다라고 판시하고 있다.(대법원 2019. 10.17. 선고 2018두47044 판결)

(3) 즉, 이 사건에서도 적용 가능한 (개발행위)허가와 관련된 대법원 판결에서 환경상 이익을 고려해야 하는 분야에서 조례의 형성의 여지가 보다 넓게 인정된다고 하고 있으며, 더욱이 피청구인뿐만 아니라, 전국의 많은 지방자치단체에서 자연환경의 보전과 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루고자, 자원순환관련시설에 대한 허가를 보다 엄격하게 판단하고, 제한하고 있는 추세이며, 따라서, 지방자치단체의 특징이나 정책적인 특성을 바탕으로 폭넓게 인정된 조례에 근거하여 입지조건 부적합으로 이 사건 신청을 불허가 한 것은 위법하거나 재량권의 남용이 있었다고 할 수 없다. 따라서 청구인의 주장은 타당하지 않다.

2) 오염물질 배출이 거의 없다는 주장에 대해

가) 청구인 주장

청구인은 대기오염물질 예상 배출량이 이론적 계산값으로 실제값 평균값이 아니기 때문에 피청구인이 주장하는 약 27% 오염물질 발생량 증가는 과도한 표현이며, 실제 방지시설을 거쳐 배출되는 먼지는 소량이라고 주장한다.

나) 피청구인 반론

청구인의 주장은 대기오염물질 발생량에 관한 관련 법령을 오인해서 잘못 이해하고 있는 것으로 사료되며, 정확한 사실관계 정리를 위해서 부연해서 설명 드린다.

먼저, 대기환경보전법 시행규칙 제42조 및 [별표10]에 따라 대기오염물질 발생량 산정방식은 “배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량×일일조업시간×연간 가동일수” 로서 이에 따른 배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량은 대기오염물질 배출계수에 의한 방법과 실측에 의한 방법으로 할 수 있는데, 청구인은 대기오염물질 배출계수에 의한 방법으로 파쇄·분쇄시설(448KW)의 시간당 대기오염물질 발생량을 산정하였으며, 청구인이 제출한 대기배출시설 변경신고서를보면 당초 오염물질의 발생량이 14.16톤/년에서 18.12톤/년으로 증가되는 것으로 기재되어 있다. 즉 이는 청구인이 작성·제출한 내용으로 결코 피청구인이 과장한 것이 아니다.

아울러, 대기오염물질 발생량(톤/년)은 배출시설 공정상에서 발생되어 방지시설에 유입되기 전의 오염물질 발생량으로써 대기방지시설을 거친 오염물질의 농도와 배출시설의 대기오염물질 발생량과는 무관하다는 점 다시 한 번 말씀드린다.

3) 결론

앞서 피청구인이 제출한 답변서와 보충서면을 통해 말씀드린 여러 가지사정에 비추어 보면, 이 사건 처분이 위법·부당하다는 청구인의 주장은 전부 이유 없으므로, 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 폐기물관리법 제25조, 제27조, 제32조

나. 폐기물관리법 시행규칙 제29조

다. 대기환경보전법 제23조

라. 대기환경보전법 시행규칙 제27조

마. □□군계획조례 제18조의4

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 청구인은 2021. 9. 6. 피청구인에게 폐기물처리업 변경허가 신청을 하였다.

다. 피청구인는 2021. 9. 8. 폐기물처리업 변경허가 신청에 따른 □□군 계획 조례 검토의뢰를 관련부서에 하였다.

○ 관련부서 주요 검토의견(주요내용)

라. 피청구인은 2021. 9. 17. 청구인에게 폐기물처리업 변경허가 불허가 처분 통지하였다.

불허가사유 :「□□군계획조례」제**조의* 제*항에 따른 자원순환관련 시설등의 허가기준에 부적합, 소하천구역(◽◽천)내 100m이내 위치

마. 청구인은 2021. 12. 16. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 폐기물관리법 제25조 제11항에서는 “제3항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제29조 제1항 제3호 바목에서는 “법 제25조 제11항에 따라 폐기물처리업의 변경허가를 받아야 할 중요사항을 폐기물 재활용시설의 증설, 개ㆍ보수 또는 그 밖의 방법으로 허가 또는 변경허가를 받은 재활용 용량의 100분의 30 이상(금속을 회수하는 최종재활용업 또는 종합재활용업의 경우에는 100분의 50 이상)의 변경(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말한다)”으로 규정하고 있다.

2) 폐기물관리법 제32조 제1항 제1호에서는 “폐기물처리시설을 설치하려는 자가 제29조 제2항에 따른 승인을 받거나 신고를 한 경우, 같은 항 제1호에 따른 폐기물처리시설을 설치하는 경우 및 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받은 경우에는 그 폐기물처리시설과 관련하여 ‘대기환경보전법 제23조 제1항 및 제2항에 따른 배출시설의 설치허가 또는 신고’를 한 것으로 본다.”라고 규정하고 있다.

3) 대기환경보전법 제23조 제1항에서는 “배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라서 시·도지사의 허가를 받거나 시·도지사에게 신고하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “제1항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 이에 같은 법 시행규칙 제27조 제1항 제1호에서는 “같은 배출구에 연결된 배출시설을 증설 또는 교체하거나 폐쇄하는 경우. 다만, 배출시설의 규모[허가 또는 변경허가를 받은 배출시설과 같은 종류의 배출시설로서 같은 배출구에 연결되어 있는 배출시설(방지시설의 설치를 면제받은 배출시설의 경우에는 면제받은 배출시설)의 총 규모를 말한다]를 10퍼센트 미만으로 증설 또는 교체하거나 폐쇄하는 경우로서, 가. 배출시설의 증설ㆍ교체ㆍ폐쇄에 따라 변경되는 대기오염물질의 양이 방지시설의 처리용량 범위 내일 것, 나. 배출시설의 증설ㆍ교체로 인하여 다른 법령에 따른 설치 제한을 받는 경우가 아닐 것, 이 모두에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다.

4) □□군 계획 조례 제**조의* 제*항에서는 “건축법 시행령 별표 1 제17호 공장, 제22호, 제25호 발전시설은 다음 각 호의 기준에 모두 적합하여야 한다.”라고 규정하면서, 제3호에서는 “하천이나 저수지, 상수원 경계로부터 100미터 안에 입지하지 아니할 것(단, 오염원이 유입될 우려가 없는 저수지 하류지역은 제외한다)”으로 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 청구인은 이축파쇄기 추가 설치가 증설이 아니고, 필수적 장비의 설치라고 주장을 하고 있으나, 폐기물관리법 제25조 제11항에 따라 청구인이 변경허가 신청을 하였고, 청구인이 제출한 폐기물처리업 변경신청서에도 ‘파쇄·분쇄시설(448kw×1)의 증설의 경우는 일부 부피가 큰 폐기물(폐금속류)을 파쇄하여 2, 3차 파쇄·분쇄시설로 이송함’이라고 명시되어 있으며, 파쇄·분쇄시설의 증설로 인해 사업장의 오염물질 발생량은 14.16톤/년에서 18.12톤/년으로 무려 27%나 증가됨을 알 수 있어 대기환경보전법 시행규칙 제27조제1항에 따른 대기배출신고 변경대상에 해당된다 할 것으로 이축파쇄기 설치는 폐기물관리법 시행규칙 제29조의 변경허가의 대상 중 재활용시설의 증설로 보는 것이 타당하다 할 것이다.

2) 또한, 행정행위는 처분 당시에 시행 중인 법령과 허가기준에 의하는 것이 원칙이고(대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결 참조), 청구인은 2021. 8. 5. □□군계획조례가 개정된 후, 2021. 9. 6. 피청구인에게 폐기물처리업 변경허가 신청을 하였으므로, 처분 당시 시행되고 있던 조례를 적용한 피청구인의 처분에 위법·부당함이 있다고 보기 어렵다.

아울러, 청구인은 부지경계선이 아닌 시설설치장소를 기준으로 경계를 정하여야 한다고 주장하고 있으나, 공동주택 등의 공장으로부터 이격거리는 공동주택 등이 공장건축물 등의 외벽이 아니라 공장의 담 또는 벽(담 또는 벽이 없는 경우에는 부지경계선)으로부터 수평거리는 50미터 이상의 이격거리를 확보할 수 있도록 하는 것이 입법취지에도 부합한다고 볼 때(법제처 법령해석 사례16-0702안건 참조), 해당 신청지도 부지경계선으로 하천과의 거리를 확인하는 것이 타당하다고 할 것이다.

3) 폐기물관리법 및 환경정책기본법의 내용과 체계, 입법 취지에 비추어 보면, 행정청은 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 등 생활환경과 자연환경에 미치는 영향을 두루 검토하여 판단할 수 있으며, '자연환경·생활환경에 미치는 영향'과 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다고 할 것으로(대법원 2019. 12. 24 선고 2019두45579 판결), 이상 종합적으로 살펴볼 때, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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폐기물처리업 변경 불허가처분 취소 심판청구사건