청구인은 ◎◎시 소재 집합건축물 ‘○○○○게임카페(일반음식점)’의 소유주로서, 이 사건 건축물의 내부에 목조의 복층구조 공간이 신고 없이 설치된 사실이 확인되어, 피청구인으로부터 위반 건축물 원상복구 시정명령을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건으로, 이 사건 건축물 내부에 구조물을 설치한 행위는 단순히 내부 공간을 칸막이로 구획하는 실내건축행위로는 볼 수 없고, 이 사건 건축물의 바닥면적이 증가하게 되는 것으로 건축법상 증축행위에 해당한다고 본 피청구인의 판단은 정당하고 법리를 오해는 위법이 있다고 할 수 없음. 

​​ 

경남행심 제2021-471호

시정명령(건축법 위반) 취소 심판청구사건

​A​ 

​B​ 

가. 건축법 제2조, 제11조, 제14조, 제52조의2, 제79조, 제84조

나. 건축법 시행령 제2조, 제3조의5 [별표 1], 제61조의2, 제119조

다. 건축법 시행규칙 제26조의5

라. 국토교통부 고시 제2020-742호 실내건축의 구조·시공방법 등에 관한 기준

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2021. 11. 26. 청구인에게 한 위반 건축물 시정명령(원상복구)을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2021-471)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 ◎◎시 ◆◆동 480-7번지 상 집합건축물 전유부분인 301호[제2종근린생활시설(일반음식점), 면적 129.79㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다]의 소유주로서, 2021. 1. 22. 피청구인의 현장조사 시 이 사건 건축물의 내부에 목조의 복층구조 공간(이하 ‘이 사건 구조물’이라 한다)이 신고 없이 설치된 사실(실내를 가로 구획하여 거실로 사용, 바닥면적 21.56㎡ 증가)이 확인되어, 2021. 11. 26. 피청구인으로부터 위반 건축물 시정명령(원상복구)(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 개요

1) 청구인은 ◎◎시 ◆◆동 ◎◎대로 518, △△빌딩 3층 301호를 피청구인에게 식품접객업(일반음식점)으로 영업신고 한 후 ‘○○○○게임카페(이하 ‘이 사건 보드게임카페’라 한다)’를 운영하는 자로서, 2020년 공간 내부에 내부높이 약 1.47m의 보드게임을 할 수 있는 복층구조 공간을 설치하였다.

2) 피청구인은 2020. 1. 20 이 사건 보드게임카페에 대한 현장조사에서 이 사건 구조물이 건축법 제14조(건축신고), 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등)의 기준으로 실내를 가로 구획하여 거실로 사용(바닥면적 증가)한다는 것으로 보고 무단증축(21.56㎡)에 대해 시정지시를 사전 통지하였다.

나. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 ◎◎시 ◆◆동 ◎◎대로 518, △△빌딩 301호의 소유주로서 이 사건 보드게임카페를 개업하여 수익 중에 있다. 2021. 1. 20. 피청구인은 청구인이 운영하는 이 사건 보드게임카페 영업장 내부에 설치된 복층 형태의 구조물의 일부를 건축법 제14조의 절차를 거치지 아니한 무단증축으로 판단하고 시정명령을 내렸다.

2) 청구인은 이 사건 구조물은 단지 내장 목수를 통한 인테리어시설물(또는 가구)이며, 건축법상 주요 구조부를 건드리는 ‘증축행위’가 아닌 원상복구가 쉽게 가능한 형태의 ‘실내건축행위’로 설명하였다. 그러나 담당공무원은 청구인의 소명을 수인하지 않고, 이러한 형태의 구조물은 2020. 10. 22. 개정된 실내건축의 구조·시공방법 등에 관한 기준에 의거하여 휴게음식점만 불법이 아니며 일반음식점은 이해 해당하지 않는다는 답변을 하였다. 이에 청구인은 부당한 행정처분이라 판단하여 이 사건 심판청구에 이르게 되었다.

다. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 피청구인은 이 사건 구조물이 복층구조물로써 거실에 해당하며, 바닥의 면적이 증가하였으므로 건축법 제14조를 위반하였다고 주장하였으나, 이 사건 구조물은 거실에 해당될 수 없으므로 이 규정을 위반한 것이 아니다. 건축법 시행령 제50조(거실반자의 설치)의 규정에 따라 거실반자의 높이는 2.1m 이상으로 하여야 한다. 반면, 다락은 층고가 1.5m 이하인 것으로 건축법 시행령 제119조제1항 제3호 라목에서 명시하고 있다. 즉, 거실과 다락의 조건을 명시하고 있는 것이다. 그런데, 반자의 높이가 2.1m 이상이면 논란의 여지가 없이 거실이라고 할 수 있겠으나 만약 반자가 1.5m 이하라면 거실로서의 정상적인 활용을 할 수 없고, 별도로 규정이 되어 있는 다락으로 보아야 마땅할 것이다.

2) 복층형 목재구조물을 설치하는 것이 증축행위에 해당하는가?

가) ‘중층’형태로 복층을 설치하는 경우 무허가 증축에 해당한다는 대법원 판례는 있다(대법원 1996. 10. 25. 선고 96주10645 판결 참조-지하 1층, 지상 4층 건물 중 지하층 일부인 나이트클럽 내부 공간 일부에 중층을 만들어 객석 및 칸막이 방으로 사용한 사안). 건축면적, 연면적 또는 높이를 증가시키는 것을 말하는 것인바, 사실관계가 원심이 인정한 바와 같다면, 이 사건 건물 내의 중층은 건축법 제2조 제5호 소정의 건축물 안에서 거주, 집무, 작업, 집회, 오락, 기타 이와 유사한 목적을 위하여 사용되는 방, 즉 거실에 해당하는 것이므로, 그 바닥면적은 이 사건 건물의 연면적에 산입되는 것이고, 따라서 이 사건 건물 내의 중층의 설치는 건축법상의 증축에 해당하여 만약 이를 설치함에 있어 시장·군수의 허가를 받지 아니하였다면 무허가 증축이라고 보아야 할 것이다.

나) 그러나, 위와 같은 중층형태가 아니라 거실 내부 목재구조물을 설치하는 경우 관련규정 및 제반사정에 비추어 이는 건축법 제2조 제1항 제10호의 실내건축에 해당하여 증축에는 해당하지 않는다. 이 사건 구조물의 원상회복의 용이성, 실제 사용용도 등에 비추어 거실에 해당하지 않아 바닥면적 증가에 해당하지 않는다는 행정심판(경기행심-1493) 결정 역시 본 사안에 있어서 그대로 적용 가능한 것으로 보인다.

3) 실내건축의 구조·시공방법 등에 관한 기준 개정안

가) 실내건축의 구조·시공방법 등에 관한 기준의 개정취지 및 ‘등’이라고 표시되어 있는 점 등을 종합하면 이는 열거규정이 아닌 예시규정에 불과하여 휴게음식점과 일반음식점 사이의 차등을 둘 이유도 없다.

나) 특히, 이 사건과 같은 유사한 복층 목조구조물은 영업목적의 식품접객업 외에도 판매시설, 교육시설, 숙박시설 등 다양하게 사용되고 있으며, 특히 피청구인은 공식 관광 유튜브를 통하여 복층구조물 공간(◎◎시 ○○몰 ○○길)을 홍보하고 있으며, ◎◎초등학교 복도에 이 사건과 유사한 복층구조물을 두어 학생들의 창의적인 공간을 만들고 있는 만큼 휴게음식점 외에도 복층 목조구조물을 두고 있어 이 역시 차등을 둘 이유 없이 적용받아야 마땅할 것이다.

다) 청구인은 이 사건의 유권해석을 위해 국토교통부에 질의를 하였으나, 상급기관에서는 증축에 해당하는지 여부는 허가권자가 실제 현황과 건축물의 용도, 구조, 이용형태 등과 관계법령을 종합적으로 고려하여 판단이 필요하며, 아울러 휴게음식점, 제과점 등 음료 등을 조리하거나 제조하여 판매하는 시설에 한하여 더욱 창의적이고 다양한 휴게공간을 제공하기 위해 법을 제정하여 실내건축으로 인정하고 있음을 답변 받았다.

라) 이는 피청구인 역시 이 사건 보드게임카페가 음료를 제공하는 시설과 청의적인 공간을 제공하고 있다는 것을 공감하고 있고 의도적으로 거실을 늘리기 위해 한 행위로는 보고 있지 않아 실내건축의 구조·시공방법 등에 관한 기준의 개정취지에도 부합한다.

4) 이 사건의 구조물의 재질 및 시공방법

이 사건 구조물의 증축부분 재질은 목재이고, 책장과 같이 구조적 통일성을 지닌다. 이 사건 구조물은 외부에 창에서 목구조의 측면이 그대로 노출되어 있는데, 이 역시 주요구조물에 결합하는 형태가 아닌 휴게용 가구의 개념으로 증축 건축물과는 전혀 다른 개념임을 확인 할 수 있다. 따라서 ‘기존 바닥위에 놓여진 2단 구조물’이지, 기존 바닥공간을 기둥 또는 벽을 기준점으로 하여 바닥을 나눈 것이라 볼 수 없다.

5) 동종 유사업종 업체들 간의 형평성

가) 이 사건과 같은 업태의 보드게임카페는 법인 프랜차이즈를 비롯하여 전국에 100여 개가 넘으며, 이에 종사하는 사람들은 수만 명이 될 것으로 추정되며, 특히 법인 보드게임카페 프랜차이즈의 일부는 소비자 브랜드 대상을 받을 만큼 사회에서 좋은 공간으로 인정받고 있다. 그 외에 수많은 만화카페, 찜질방 영업장 내 수면실 및 휴식공간 등도 합법·정상적으로 운영되고 있다. 더불어 관공서, 국공립도서관의 휴게공간들도 역시 합법·정상적으로 운영되고 있으며 이 사건 구조물의 형태는 전국에서 널리 사용되고 있는 상황이다.

나) 따라서, 업태에 상관없이 합법적으로 흔하게 되고 있는 것을 보아 목조구조물이 단순하게 복층형태로 있다고 하여 불법이라고 단정할 수 없으며, 무단증축의 건축법 위반으로 볼 수 없다.

라. 결론

1) 이 사건 구조물은 무단증축이 아닌 실내건축행위 혹은 목조 휴게용 가구에 해당하기에 건축법 위반으로 볼 수 없으며, 시정명령은 취소되어야 마땅하다.

2) 피청구인의 관공서 및 피청구인이 도시재생의 일환으로 개발한 ○○길 ○○몰의 사례에서 보듯이 이 사건 구조물은 지역의 흔한 복층형 목조구조물로써 불법행위로 보기에 어렵다.

3) 나아가, 처분의 원인에서 무단증축행위로 보고 있는데, 이 사건 구조물은 구조물의 원상회복의 용이성, 실제 사용용도 등에 비추어 거실에 해당하지 않아 바닥면적 증가에 해당하지 않는다.

4) 추가적으로 실내건축의 구조·시공방법 등에 관한 기준의 개정취지 및 ‘등’이라고 표시되어 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 구조물은 창의적인 공간설계와 음료를 판매하는 시설로 실내건축기준이 개정된 입법취지에 부합하고 있으며 피청구인 역시 공감하고 있고, 이에 준하여 적용해도 이 사건 구조물은 건축법 위반사례라고 볼 수 없다.

마. 보충서면

1) 유사사건 행정심판 2020 경기행심 331, 2019 경기행심 1975 재결에 대한 반박

가) 청구인이 질의한 국토교통부의 질의회신과 법제처의 답변에 따르면 각 사항은 개별 판단해야 한다고 답변 받았다. 그러나 피청구인은 전혀 다른 공간과 업태시스템인 키즈카페를 인용하여 바닥면적이 늘어났다는 이유로 ‘2020 경기행심 331’, ‘2019 경기행심 1975’를 인용하였다.

나) 그러나, 위 재결은 키즈카페에 해당하는 것으로 본 사건과는 전혀 다른 구조물에 대한 사항이며 완전하게 다른 업태이다. 위 재결을 읽어보면, 해체가 어려운 ‘경량철골조’와 ‘아이들이 뛰어다닐 수 있는 소규모 놀이시설 형태’의 공간을 1.5m 이하로 만든 것이다. 그러나 본 사건은 만화카페와 매우 흡사한 공간과 해체가 용이한 목조구조물의 형태와 업태로 키즈카페와는 전혀 다른 공간과 업태이기에 위 재결을 인용하기에는 어렵다.

다) 만화카페는 ‘실내건축의 구조·시공방법 등에 관한 기준’이 개정되기 이전부터 행정심판을 통한 유사한 재결이 많다. ‘2018 경기행심 1676’, ‘2020 경기행심 1493’, 즉, 본 사건 역시 “개인의 독립된 공간을 확보하기 위한 용도로 원상회복이 가능한 구조물로서, 그 면적과 높이 및 용도를 감안할 때 ‘거실’로 보기에 적합하지 아니한 것으로 보인다.”라는 ‘2018 경기행심 1676’의 재결을 인용할 수 있다.

라) 본 사건은 매장에 있는 테이블에 앉아서 하는 행위와 목조구조물에 앉아서 하는 행위는 같고 복층구조물에서 특별하게 할 수 있는 것은 없으므로 단순하게 개인의 독립된 공간을 확보하기 위한 구조물이지 개별 공간을 ‘거실’로 보기에는 적합하지 아니하다. 뿐만 아니라 피청구인은 커피 등을 먹고 담소를 나누는 공간으로 사용되어 거실이라고 보았는데, 담소를 나누는 공간은 거실 외에 부엌, 다락, 화장실, 현관 등 어느 곳에나 이루어질 수 있는 행위이며 단순하게 영업을 하고 있다고 해서 ‘거실’로 규정하는 것은 어려우며 건축법상 거실은 2.1m 이상의 공간으로 규정하고 있다.

2) 국민권익위원회의 회신내용에 따른 반박

가) 청구인은 국민권익위원회에 접수한 민원에 대해 건축법상 위 구조물이 무단증축의 대상인지 실내건축의 대상인지 판별해 주길 요청하였다. 그러나 회신 받은 내용은 최근 기준이 새로 개정되었기 때문에 맞추어야 한다고 회신 받았다. 위 사건은 실내건축의 구조·시공방법 등에 관한 기준과 관계없는 ‘일반음식점’이며 기준이 재정되기 전부터 있던 구조물로 무단증축인지 실내건축행위인지를 판별해야하는 사건이다.

나) 법이 개정되기 이전부터 ◎◎시에는 ‘◎◎초등학교(교육시설)’의 복층 목조구조물이 있고 또 ◎◎시의 도시재생사업의 일환으로 만들어진 ◎◎ ‘○○길 ○○몰(판매시설)’에서도 본 사건과 매우 유사한 복층 목조구조물이 있었다. 즉, 일반음식점이기 때문에 적용받지 않고 휴게음식점으로 용도변경을 하라는 것은 지자체 주도로 만든 공간까지 ‘휴게음식점’일 때만 허용하는 것으로 모두 불법이 된다. 즉, 위 사건은 휴게음식점인지 일반음식점인지 판단하기 이전에 목조구조물이 무단증축행위인지 실내인테리어행위인지를 판별해야하는 것이지 최근 기준이 개정되었다고 해서 그 기준에 맞추는 것은 논점이 다른 사항이 되며 지자체의 구조물 역시 휴게음식점이 아니기 때문에 불법이 된다.

다) 뿐만 아니라, 본 사건은 최근 개정된 실내건축의 구조·시공방법 등에 관한 기준의 창의적인 공간설계를 위해 개정한다는 개정취지에 매우 적합하고, 화구를 사용하거나 가스를 사용하는 일반적인 일반음식점 형태가 아닌 휴게음식점과 유사한 음료 제조시설이며 개정된 항목에 모두 적합하게 설계되어 있어 이에 준하여 적용받아도 적합한 구조물이 된다.

3) 거실에 대한 반박

가) 피청구인은 이용객들이 오락, 음용 내지 휴식을 하고 있기에 ‘거실’의 용도로 보고 있으나 개별 공간의 오락, 음용 내지 휴식은 거실 외에 ‘부엌’, ‘다락’, ‘화장실’ 등 어디에서나 이루어질 수 있고 단순하게 영업을 하고 있다고 해서 ‘거실’로 규정하는 것은 옳지 않으며 개별 사실에 대한 판단이 필요하다. 건축법상 거실은 2.1m 이상일 때 해당하는 것으로 본 사건은 1.4m 이하의 공간으로 ‘거실’에 해당하지 않는다.

나) 사건이 되는 공간에서 하는 행위들을 보면 홀에 있는 테이블과 마찬가지로 단순하게 이용객들의 독립된 공간을 확보하기 위한 칸막이가 있는 좌식 테이블 역할을 하는 것이지 복층구조물에서 특별하게 키즈카페처럼 다른 행위 및 이벤트가 일어나는 것이 아니기 때문에 휴게용 가구 내지 인테리어시설물로 보는 것이 옳다. 복층형 가구는 2층 침대, 캡슐형 모듈, 만화카페의 복층가구 특허물 등과 같이 정의하는 것에 따라 최근 범위가 확대되고 있어 가구로 볼 수 있다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 ◎◎시 ◆◆동 480-7번지 3층에서 식품접객업(일반음식점)으로 영업신고 한 후 ‘○○○○게임카페’를 운영하는 자로, 청구인의 카페가 소재한 집합건축물 3층 301호 129.79㎡는 건축법 시행령 [별표 1] 제4호 자목 일반음식점에 해당하는 건축물이다.

2) 이와 관련하여 2021. 1. 22. 피청구인 식품위생감시원 시설 조사 시 영업장 실내를 가로·세로로 구획하여 영업신고 된 면적 외 추가로 21.56㎡(객석으로 사용) 면적을 증축·초과하여 사용한 사실이 적발되어 피청구인이 건축법 제14조(건축신고) 위반을 이유로 처분의 사전 통지를 하고, 같은 법 제79조에 따라 시정명령을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 청구인 주장의 요약

청구인은 이 사건 건축물의 복층공간이 층고 1.5m 이내의 다락이라고 주장하면서 휴게음식점, 제과점 등 음료 등을 조리하거나 제조하여 판매하는 시설에 한하여 더욱 창의적이고 다양한 휴게공간을 제공할 수 있도록 하기 위해 개정된 건축법 시행령 제61조의2에 따른 실내건축의 구조·시공방법 등에 관한 기준을 적용하여 이 사건 구조물이 실내건축에 해당하기에 건축법 위반을 이유로 한 이 사건 건축물 시정명령이 위법하다고 주장하고 있다.

2) 처분 관계법령 및 유사사건 재결

가) 처분 관계법령

(1) 건축법 제11조 제1항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 제14조 제1항에서 제11조에 해당하는 허가대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하면서 제1호에서 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축을 규정하고 있다.

(2) 건축법 시행령 제2조 제2호에 따르면 ‘증축’이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다고 규정하고, 건축법 제84조 및 같은 법 시행령 제119조 제1항 제3호 및 제3호 라목에 따르면 바닥면적은 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 각 목에서 정하는 바에 따른다고 규정하면서 라목에서 승강기탑(옥상 출입용 승강장을 포함한다), 계단탑, 장식탑, 다락[층고(層高)가 1.5미터(경사진 형태의 지붕인 경우에는 1.8미터) 이하인 것만 해당한다], 건축물의 내부에 설치하는 냉방설비 배기장치 전용 설치 공간(각 세대나 실별로 외부 공기에 직접 닿는 곳에 설치하는 경우로서 1제곱미터 이하로 한정한다), 건축물의 외부 또는 내부에 설치하는 굴뚝, 더스트슈트, 설비덕트, 그 밖에 이와 비슷한 것과 옥상·옥외 또는 지하에 설치하는 물탱크, 기름탱크, 냉각탑, 정화조, 도시가스 정압기, 그 밖에 이와 비슷한 것을 설치하기 위한 구조물과 건축물 간에 화물의 이동에 이용되는 컨베이어벨트만을 설치하기 위한 구조물은 바닥면적에 산입하지 않는다고 규정하고 있다. 

자. 한편, 청구인의 대리인(D)은 2021. 2. 22. 국민권익위원회에 이 사건과 관련하여 ‘건축법 위반 건축물 시정지시 검토 요청 및 제도개선’으로 고충민원을 신청하였고, 2021. 7. 21. 국민권익위원회로부터 고충민원 처리결과를 다음과 같이 통보받았다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 건축법 제2조 제8호에서는 ‘건축’이란 ‘건축물을 신축·증축·개축·재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것’, 같은 조 제20호에서는 ‘실내건축’이란 ‘건축물의 실내를 안전하고 쾌적하며 효율적으로 사용하기 위하여 내부 공간을 칸막이로 구획하거나 벽지, 천장재, 바닥재, 유리 등 대통령령으로 정하는 재료 또는 장식물을 설치하는 것’으로 규정하고 있고, 건축법 제11조 제1항에서는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제14조 제1항에서는 “제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 ‘바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축(다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다)’ 등에 해당하는 경우에 미리 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정하고 있다.

건축법 제79조 제1항에서는 “허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖의 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

2) 한편, 건축법 제52조의2 제1항에서는 “대통령령으로 정하는 용도 및 규모에 해당하는 건축물의 실내건축은 방화에 지장이 없고 사용자의 안전에 문제가 없는 구조 및 재료로 시공하여야 한다.”라고 규정하면서, 같은 법 시행령 제61조의2에서는 “법 제52조의2 제1항에서 ‘대통령령으로 정하는 용도 및 규모에 해당하는 건축물’이란 ‘1. 다중이용 건축물’, ‘2. 건축물의 분양에 관한 법률 제3조에 따른 건축물’, ‘3. [별표 1] 제3호 나목 및 같은 표 제4호 아목에 따른 건축물(칸막이로 거실의 일부를 가로로 구획하거나 가로 및 세로로 구획하는 경우만 해당한다)’의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데에 두어야 하고, 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법취지와 목적, 그 제정·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결 참조).

2) 인정사실 및 제출된 자료에 의하면, 청구인이 이 사건 건축물의 내부에 목조의 복층구조 공간을 설치하였고, 이에 따라 이 사건 건축물의 바닥면적이 21.56㎡(4칸, 2.2m×2.45m) 증가된 사실을 확인할 수 있다.

3) 청구인은 이 사건 구조물이 층고 1.5m 이내의 다락이라고 주장하면서, 휴게음식점, 제과점 등 음료 등을 조리하거나 제조하여 판매하는 시설에 한하여 더욱 창의적이고 다양한 휴게공간을 제공할 수 있도록 하기 위해 개정·시행된 건축법 시행령 제61조의2에 따른 실내건축의 구조·시공방법 등에 관한 기준을 적용하는 실내건축에 해당하거나 목조 휴게용 가구에 해당하여 무단증축으로 볼 수 없음에도 불구하고, 피청구인이 이를 무단증축이라고 보고 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 주장하고 있으나,

4) 살피건대, 건축법 제2조의 규정에 의하면, ‘건축’이란 건축물을 신축·증축·개축·재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말하고(제8호), ‘실내건축’이란 건축물의 실내를 안전하고 쾌적하며 효율적으로 사용하기 위하여 내부 공간을 칸막이로 구획하거나 벽지, 천장재, 바닥재, 유리 등 대통령령으로 정하는 재료 또는 장식물을 설치하는 것을 말하며(제20호), 같은 법 시행령 제2조 제2호에서는 “‘증축’이란 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다.”라고 규정하고 있다.

가) 또한, 같은 법 제84조에서는 “건축물의 대지면적, 연면적, 바닥면적, 높이, 처마, 천장, 바닥 및 층수의 산정방법은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하면서, 같은 법 시행령 제119조 제1항에서 ‘건축면적’은 건축물 외벽의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 하고(제2호 본문), ‘바닥면적’은 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 기타 이와 유사한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 하되(제3호 본문), 승강기탑·계단탑·장식탑·다락·건축물의 내부에 설치하는 냉방설비 배기장치 전용 설치공간·건축물의 외부 또는 내부에 설치하는 굴뚝·더스트슈트·설비덕트·그 밖에 이와 비슷한 것과 옥상·옥외 또는 지하에 설치하는 물탱크·기름탱크·냉각탑·정화조·도시가스 정압기·그 밖에 이와 비슷한 것을 설치하기 위한 구조물과 건축물 간에 화물의 이동에 이용되는 컨베이어벨트만을 설치하기 위한 구조물은 바닥면적에 산입하지 아니하며(제3호 라목), ‘연면적’은 하나의 건축물 각 층 바닥면적의 합계로 한다(제4호 본문)고 규정하는바,

나) 이 사건 건축물 내부에 이 사건 구조물을 설치한 행위는 목조 칸막이를 활용하여 가로로 구획하였지만, 단순히 내부 공간을 칸막이로 구획하는 실내건축행위로는 볼 수 없고, 이 사건 구조물의 2층 바닥면적으로 이 사건 건축물의 연면적이 증가하게 되는 것으로 건축법상의 증축행위에 해당한다고 보지 않을 수 없는 바, 청구인의 이 사건 구조물을 설치한 행위를 건축법상의 증축행위에 해당한다고 본 피청구인의 판단은 정당하고, 건축법상의 증축, 실내건축 등에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.

5) 아울러, 건축법 제84조 및 같은 법 시행령 제119조 제1항 제3호 라목에서는 다락의 경우 바닥면적에 산입하지 아니한다고 규정하면서, 그러한 다락의 층고를 1.5m(경사진 형태의 지붕인 경우에는 1.8m를 말함) 이하인 것이라고만 규정하고 있는 바, 통상적으로 다락이 주로 부엌 위에 2층처럼 만들어서 물건을 넣어두는 곳이라는 의미로 사용되는 점에 비추어 볼 때(법제처 2017. 6. 1. 회신 17-0184 해석례 및 국립국어원 표준국어대사전 참조), 이 사건 구조물은 층고가 1.5m 이하인 것은 맞으나 용도가 앞서 말한 다락의 용도로는 보이지 않고, 건축법 제2조 제6호의 규정에 따른 건축물 안에서 거주, 집무, 작업, 집회, 오락, 그 밖에 이와 유사한 목적을 위하여 사용되는 방인 거실로 봄이 타당하다 할 것이므로 건축법 시행령 제119조 제1항 제3호의 규정에서 열거하고 있는 바닥면적에 산입하지 않는 구조물에 해당한다고 볼 수 없다.

6) 나아가, 휴게음식점, 제과점 등 음료 등을 조리하거나 제조하여 판매하는 시설에서 더욱 창의적이고 다양한 휴게공간을 제공할 수 있도록 하기 위하여 칸막이로 그 거실의 일부를 가로로 구획하거나 가로 및 세로로 구획(구획하는 공간은 상하 2개 이하로 하고, 그 바닥면에서 천장면까지의 높이는 1.7m 이하로 할 것)할 수 있도록 건축법 시행령(시행 2020. 10. 22., 대통령령 제30626호, 2020. 4. 21. 일부개정) 및 실내건축의 구조·시공방법 등에 관한 기준(시행 2020. 10. 22., 국토교통부 고시 제2020-742호, 2020. 10. 22. 일부개정)이 개정·시행되었으나, 이는 건축법 시행령 제3조의5 [별표 1] 제3호 나목 및 제4호 아목에 따른 제1·2종근린생활시설 중 휴게음식점, 제과점 등 음료 등을 조리하거나 제조하여 판매하는 시설에만 허용되는 기준으로, 건축물의 대지·구조·설비기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하고자 하는 건축법의 입법취지 등을 고려할 때, 이 사건 건축물과 같은 [별표 1] 제4호 자목에 따른 제2종근린생활시설인 일반음식점까지 확대해석하는 것은 허용되지 않는다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 

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시정명령(건축법 위반) 취소 심판청구사건