이 유(2021-444)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 2021년 우수공예품 개발장려금 사업의 보조사업자로 선정된 자로, 피청구인으로부터 2021. 9. 30. 디자인 및 설계비 명목으로 업체 운영 및 제품판매를 위한 제품포장 박스 구매를 위하여 보조금을 사용하는 것은 보조금의 목적 외 사용에 해당한다는 사유로 보조금 600,000원 환수처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2021년 2월경부터 같은 해 9월경까지 시행한 2021년 우수공예품 개발 장려 보조금 사업에서 피청구인으로부터 사업 보조비를 지급받았는데, 피청구인은 이를 우수 공예품 개발 및 경남공예품 대전 출품을 위한 공예품 제작을 위하여 사용되어야 하고, 제품 판매를 위한 제품 포장 박스 구매를 위하여 보조금을 사용하는 것은 보조금의 목적 외 사용에 해당한다며 청구인에게 2021. 10. 1. ∼ 2021. 10. 10.까지 가상계좌에 반납할 것을 처분하였다.

2) 피청구인은 공예문화산업 진흥법 제19조(국가와 지방자치단체는 우리 공예의 생활화, 산업화, 세계화 등을 통하여 공예문화산업의 진흥에 기여한 우수 사례를 발굴하여 시상하는 등 필요한 지원을 할 수 있다)를 근거로 2021년 우수공예품 개발 장려 사업을 절차를 통해 공고하여 선정된 사업자에게 보조금을 지급하였다.

3) 청구인은 적합한 절차에 따라 신청서 및 사업계획서를 제출하여 보조금 사업자에 선정되었고 피청구인으로부터 홈페이지를 통해 고시, 공고 받았다.

4) 이후 교부신청서를 제출하라는 피청구인의 집행 절차에 따라 교부신청서를 작성하여 제출하였고 이후 보조금을 정상 교부 받아 보조금 사업을 집행하였다.

5) 보조금 사업 종료 후 피청구인에게 사업 정산 서류를 제출하는 과정에서 피청구인에게 지방 보조금의 용도 외 사용금지(법 제32조의4)를 근거로 해당 패키지 제작은 보조금의 목적 외 사용이므로, 보조금 환수 결정을 유선(2021. 9. 30.)으로 통지 받아 이의제기를 하게 되었다.

6) 청구인은 사업을 진행함에 있어 제출한 사업계획서를 토대로 선량한 관리자의 주의로 사업계획서에 제출한 내용에 맞게 사업비를 지출하였고, 용도 외 사용하지 않았기 때문에, 사업 정산 단계에서 청구인의 패키지 제작은 공예품 개발 사업에 맞지 않는다는 피청구인의 통지와 처분은 위법·부당하다.

7) 또한 처분의 사전통지(행정절차법 제21조)를 받지 못하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 지방보조사업 선정 및 교부절차(B시 지방보조금 관리조례 제32조2, 3)에 따르면 보조금 신청 내용 확인 및 결정 단계에서 교부신청서뿐만 아니라 사업계획서를 검토하여야 하며 명시되어 있는 패키지 제작이 문제가 있을 경우 교부결정 전에 통지하였어야 했다. “문화관광과”는 제3장 제15조에 의해 교부결정시 내용의 적정 여부를 판단하게 되어 있다.

2) 지방보조금 교부 신청(B시 지방보조금 관리조례 제32조의2, 영 제37조의2)에 의해 사업계획서는 사업개요, 신청자의 자산과 부채, 보조사업 수행계획, 교부신청 금액과 그 산출기초, 소요경비 사용방법 및 보조금 이외 자부담하는 금액 및 방법, 보조사업 효과, 보조사업에 따른 수입금액 처리, 기타 자치단체장이 정하는 사항이 포함되어야 사업계획서라고 할 수 있다.

3) 침익적 행정처분(교부결정취소 및 환수처분)을 하면서, 행정절차법 제21조 제1항 및 제3항, 제22조에 따라 본 처분 전 사전통지 및 의견제출을 통지하여야 함에도, 청구인에게 그 이유 및 소명 절차의 기회를 주지 아니하여 청구인의 권익을 침해하였다.

다. 결론

그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

라. 보충서면

1) 피청구인이 주장하는 최종사업계획서는 절차상의 검토 서류인 사업계획서라 볼 수 없다.

가) 피청구인의 주장에 따르면 “청구인이 주장하는 사업계획서는 사업공고 후 사업 지원신청 시에 청구인이 제출한 자료로, 이를 토대로 사업 심사를 하여 보조사업자로 선정하였고, 이후 보조금 교부 신청 시 최종 사업계획서를 첨부 받아 보조금 지출의 세부항목을 검토하여 보조금을 교부하였다.”라고 하였는데 피청구인이 최종 사업계획서를 받았다는 교부신청서의 공시·공고와 공문을 볼 때 보조금 교부신청서 외에 최종 사업계획서 제출을 요청하였다고 보기 어렵고, 이러한 공문을 보고 교부신청서 서식을 작성한 청구인이 기존 사업계획서의 내용 “패키지 제작”을 삭제하려는 의도가 있었다고 보기 어려우며, 다른 최종 사업계획서를 제출하였다는 주장은 논리에 맞지 않다.

나) 피청구인이 주장하는 최종 사업계획서는 2021년 지방보조금 교부신청서의 첨부서류로 명시되어 있는 서식의 사업실행계획서로 사업의 개요, 추진일정, 홍보계획, 세부사업 집행계획으로 구성되어 있으며 피청구인이 주장하는 최종 사업계획서는 이 중 세부사업 집행계획에 해당하는 내용으로 비고란으로 구성된 교부신청서의 뒷받침 근거로, 교부신청서의 보조 자료로 제출 요청한 서식으로 받아들여진다.

다) 피청구인은 지방보조금 교부 신청(법 제32조의2, 영 제37조의2) 에 따라 명시되어 있는 사업계획서와 교부신청서의 내용을 검토하게 되어 있는데 그 중 사업계획서에는 “사업의 개요, 신청자의 자산과 부채, 보조사업 수행계획, 교부신청 금액과 그 산출기초, 소요경비 사용방법 및 보조금 이외 자부담하는 금액 및 방법, 보조사업 효과, 보조 사업에 따른 수입금액 처리”를 확인할 수 있어야 하지만 피청구인이 주장하는 최종 사업계획서로는 해당 내용과는 맞지 않으며 확인 및 검토할 수 없다.

라) 청구인이 주장하는 사업계획서는 지방보조금 교부 신청(법 제32조의2, 영 제37조의2)에서 말하는 사업계획서에서 요구하는 내용을 포함하고 있으며 피청구인이 보조 자료로 활용되었다는 자료는 사업계획서의 검토 항목인 ‘지원 신청액 및 산출기초‘ 항목에서 “내용이 많을시 별지 작성”으로 명시되어 작성된 별지이며 계획서의 기본 서식의 칸이 작아 중요 내용을 담지 못하여 작성된 별지로 검토 대상인 산출 기초를 자세하게 담고 있다.

마) 일반적으로 최종이라 함은 기존의 것을 완성하여 종결시킨다는 의미를 지닌다. 하지만 피청구인이 주장하는 최종 사업계획서는 지방보조금 관리법에서 요구하는 사업계획서의 내용을 담고 있다고 보기 어려우며 선정 과정에서 제출되어진 사업계획서의 내용이 갈음되어질 만큼 중요한 내용이 추가·보완되었다고 보기 어렵다. 오히려 별지까지 추가 작성하여 제출되어진 사업계획서를 보조서류로 낮게 평가하고 최종 사업계획서라는 명칭으로 교부신청서의 서식을 통해 정산 과정에서의 행정적 편의를 위한 위법한 행위임을 주장한다.

바) 또한 피청구인이 사업 선정 과정에서만 본다고 주장하는 보조서류(사업계획서)는 비선정 사업에서도 지방보조금 관리법에 의해 제출하게 되어 있고 B시 지방보조금 조례를 관리하는 해당부서에 문의한 결과 똑같이 사업계획서를 제출하게 되어 있음을 확인하였고 이런 점을 미루어 볼 때 선정 과정에서만 참고되는 보조서류가 있다고 판단하기 어렵다.

2) 청구인은 보조금 용도 외 사용금지 위반을 하지 않았으며 보조금은 당초 사업계획과 교부결정 내용과 동일하게 사용되었다.

가) 피청구인의 주장에서 “청구인이 충분히 보조금 목적 외 사용행위라고 인지를 할 수 있었던 정황”이라고 주장하고 있는데 다른 여러 시, 군의 우수 공예품 개발 지원 사업을 보면 ① ○○시 우수공예품 개발 보조금, ② ○○○도 공예품 상품화 개발사업, ③ ○○ 공예품 개발 보조금 지원 사업, ④ ○○ 공예인 지원사업 이외에도 많은 시, 군에서 공예품개발 사업에서 포장재 개발을 명시하고 지원하고 있으며 공예 상품을 제작하는 일반사업자에게는 포장재 개발이 공예 상품 개발에서 당연 제외된다고 인지하기 어렵다.

나) 하지만 지방보조금 사업은 해당청의 재량이 충분히 인정된다는 점으로 볼 때 보조금 사업자는 해당 공고를 통해 보조금의 인정 범위를 확인하여야 하지만 2021년도 우수 공예품 지방보조금 지원계획(B시 공고 제2021-403호)의 공고에서는 보조금의 정확한 지원 범위에 대해 나와 있지 않으므로 사업계획서를 제출하는 과정에서 승인을 받아야 했으며, 청구인은 정산 단계까지 어떠한 계도나 통지를 피청구인으로부터 받지 못했기 때문에 청구인이 보조금 목적 외 사용 행위라고 인지할 수 있었다는 주장은 논리에 맞지 않는다.

다) 청구인은 당초 사업 계획에 해당 내용을 명시하였으며 선량한 관리자의 주의로 보조사업을 집행함에 있어 사업 계획을 변경한 적이 없었기 때문에 변경승인을 받을 이유가 없다. 해당 법이 위법한 예시로 든 사업계획 및 교부결정에 없는 내용으로 사용하지 않았다. 지방보조금의 회계관리(법 제32조의6, 제32조의7, 영 제37조의4)에 따르면, 지방보조금 집행 시 사업계획서 준수, 사업계획서에 따라 집행토록 하고, 사업계획의 변경이 불가피한 경우에는 사전에 승인을 받게 되어 있다. 피청구인은 당초 사업계획을 중요하게 검토해야 함을 다시 한 번 강조 주장한다.

라) 피청구인이 검토했다고 주장하는 최종 사업계획서가 피청구인의 주장에 의해 부정되는 것을 볼 때 상품화 비용이 적절치 못했다면 사용할 수 없는 비목을 승인해 교부하여 준 것이라 의심된다. 또한, 포장 생산된 물품 그 자체만으로는 상품이라 하기는 어려우며, 포장이 됨으로써 비로소 상품화하였다고 할 수 있다. 따라서 포장이 내용물과 일체를 이룸으로써 비로소 상품이 되는 것이므로 포장의 상품성도 중요한 기능이다. 두산백과 사전적 정의를 확인하였을 때 청구인이 비고란에 작성한 상품화 비용이란 포장재를 개발한다는 말과 다른 의미로 사용하지 않았음을 주장하고 당초의 사업계획서와 이후 교부신청서에서의 집행 계획은 바꾸거나 삭제한 적이 없다.

마) 더불어 청구인은 기존에 사용하던 제품포장 상자를 재구매한 것이 아니며 C 업체에게 의뢰하여 새롭게 개발되는 공예 물품을 담을 수 있는 적합한 패키지를 의뢰하여 제작하였다. 자체생산이 가능한 물품이 아니기 때문에 원재료 구입비로는 적합하지 않으며 인부를 고용하여 제작한 것이 아니기 때문에 인건비로도 적합하지 않았고 C 업체에게 디자인비와 생산비를 지불하고 생산 의뢰한 제품포장 상자이므로 디자인 및 설계비로 적합하다고 판단하여 계획서를 작성하였으며 해당 부분이 문제가 되었다고 한다면 보조금 교부 과정에서 사업계획서를 적합하게 검토하여 수정 보완 또는 제외를 요청받았어야 했음이 적합하다.

3) 피청구인은 “2021. 11. 16. 청구인에게 보조금 목적 외 사용 부분의 환수처분에 대한 사전통지 및 의견 제출의 기회를 부여하였다.”라고 하였는데 실제로 청구인이 사전통지 서류를 수령한 일시는 2021. 11. 18.로 청구인이 경상남도행정심판위원회에 제기한 행정쟁송의 접수가 완료되기 이전에 해당 사전통지를 수령하였다고 인정하기 어려우며 피청구인이 2021. 10. 6. 통지한 처분에 대해 청구인에게는 적법한 소명의 기회가 주어지지 않았으며 그 결과로 행정심판을 신청하였고 그 접수가 완료된 시점을 기준으로 할 때 피청구인이 사전고지라 주장하는 서류가 도달하지 않았기 때문에 청구인의 권리가 회복되었다고 보기 어려우며 효력이 있었다고 보기 어렵다.

4) 결론

가) 엄정하고 공평한 법 집행으로 사회질서를 유지하여야 할 의무가 있 는 피청구인은 청구인에게 침익적 통지를 함에 있어서 적법한 절차법에 따라 사전고지 의무를 이행하지 않고 청구인에게 어떠한 변론의 기회도 부여하지 않았으며 그리하여 청구인의 보호받아야 할 권리를 침해하였다. 또한 지방보조금 사업을 운영하고 지원하며 행정절차에 따라 사업계획서와 교부신청서를 둘 다 면밀히 검토하여 문제가 있을 경우 교부금 지급 전에 보조금사업자를 계도해야 함에도 불구하고 행정적 편의를 위해 교부신청서의 [서식2]를 최종 사업계획서라고 주장하고 있으며 선정사업과 비선정사업간에 사업계획서의 차이가 없음에도 불구하고 선정과정에서만 보는 서류라 칭하며 청구인의 사업계획서를 검토하지 않는 부작위의 결과로 청구인에게 부당한 처분을 내렸다.

나) 성실히 법을 준수하며 행정절차에 따라 통지·집행하고 있는 다른 행정청과 피청구인의 많은 부서에도 영향을 초래할 수 있는 점, 선량한 관리자의 주의로 지방보조사업을 수행하고 있는 다른 보조사업자에게 악용되어 피청구인의 행정 편의를 도모할 수 있는 점, 행정절차법 제21조의 절차를 위반하였으며 지방보조금 관리법의 절차는 완벽하게 이행하였다고 신뢰하기 어려운 점, 코로나 소상공인 5차 지원금이 나오고 있는 코로나 시국에서의 1인 20대 청년 자영업자로써 해당 처분이 결코 가볍지 아니한 점을 이유로 위 처분은 위법, 부당하므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 지난 2021. 2. 15. 우수공예품 개발 장려금 사업의 지방보조금 지원신청서를 피청구인에게 제출하였고, 검토절차를 거쳐 2021년 시 지정 우수공예품 개발 장려사업 보조사업자로 선정된 자이다.

2) 청구인은 2021. 4. 2. B 문화관광과로 2021년 지방보조금 교부신청서를 제출하고 2021. 4. 26. 피청구인으로부터 지방보조금 2,000,000원을 교부받아 보조금사업을 수행한 후 2021. 9. 16. 피청구인에게 보조사업비 정산보고서를 제출하였고,

3) 이에 따라 2021. 9. 16.부터 2021. 9. 30.까지 피청구인은 제출된 보조사업비 정산보고서를 검토하는 과정에서 보조금의 일부 600,000원이 보조사업의 교부 목적과 다르게 사용된 사실을 확인하여 2021. 9. 30. 청구인에게 보조금 정산에 따른 환수금액을 납부할 것을 요청하였다.

4) 피청구인이 청구인에게 목적 외 사용된 보조금의 일부를 반환할 것을 통지하며, 본 처분의 사전통지 절차가 누락된 것이 확인되어 2021. 11. 16. 청구인에게 본 처분에 대한 사전통지하고 의견제출의 기회를 부여하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 지방보조금법 제13조에 따르면 지방보조사업자는 법령, 지방보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 지방보조사업을 수행하여야 하며, 해당 지방보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 되며, 동법 제12조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다고 규정하고 있다.

2) 청구인은 “사업을 진행함에 있어 제출한 사업계획서를 토대로 선량한 관리자의 주의로 사업계획서에 제출한 내용에 맞게 사업비를 지출하였고 용도 외 사용하지 않았기 때문에 사업 정산 단계에서 피청구인의 패키지 제작은 공예품 개발 사업에 맞지 않는다는 통지와 처분은 위법·부당하다.”라고 주장하였으나,

3) 2021년도 우수공예품 지방보조금 지원계획(B시 공고 제2021-403호)에도 명시되어 있듯이 우수공예품 개발 장려사업 보조금은 공예품 개발 및 경남공예품대전 출품을 위한 공예품 제작을 위하여 사용되어야 함에도 불구하고, 청구인은 ‘디자인 및 설계비’, ‘상품화 비용’이라는 명목으로, 교부된 보조금을 청구인의 업체에서 생산되는 공예품을 포장하는 포장박스 구매용도로 사용한 것은 명백한 보조금의 목적 외 사용에 해당된다.

4) 우수공예품 개발 장려사업의 공예품 개발과정에 필요한 상품화 비용은 공예품 원자재를 구입하거나 작품을 구성하기 위해 필요한 도구 구매비용 또는 공예품 디자인 및 설계비용을 포함할 수 있고, 이 중 디자인 및 설계비는 공예품의 창작비용에 해당되는 것이다. 포장재를 제작하고 구입하는 비용은 업체 운용 및 제품판매를 위한 목적으로서 우수공예품 개발 장려사업의 목적에 부합하지 않기에 피청구인의 보조금 환수처분이 부당하다는 청구인의 주장은 논리에 맞지 않는다.

5) 또, 청구인은 “지방보조사업 선정 및 교부절차에 따르면 보조금 신청 내용 확인 및 결정단계에서 교부신청서 뿐만 아니라 사업계획서를 검토하여야 하며 명시되어 있는 패키지 제작이 문제가 있을 경우 교부 결정 전에 통지하였어야 했다.”고 하였으나, 청구인이 주장하는 사업계획서는 사업공고 후 사업 지원신청 시에 청구인이 제출한 자료로, 이를 토대로 사업 심사를 하여 보조사업자로 선정하였고, 이후 보조금 교부신청 시에 최종 사업계획서를 첨부 받아 보조금 지출의 세부항목을 검토하여 보조금을 교부하였다. 청구인이 사업 지원신청 시에 제출한 사업계획서에는 ‘패키지 제작’을 명시한 사업실행계획서가 작성되어 있지만 이는 보조사업자 선정을 위한 보조 자료로 활용되었으며, 보조금 교부 시에 청구인이 제출한 최종 사업계획서에는 ‘패키지 제작’이라는 항목이 삭제되어 제출하였기에 교부결정에 있어서 문제점이 될 여지는 없다고 판단된다.

6) 다만, 청구인에게 환수를 통지하기에 앞서 사전통지 및 의견제출 기회 부여의 절차가 누락된 것이 확인되어, 2021. 11. 16.자로 청구인에게 보조금 목적 외 사용 부분의 환수 처분에 대한 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였다.

7) 이 사건 처분은 선량한 관리자의 주의로 지방보조사업을 수행하여야 할 보조사업자의 책임을 뒤로한 청구인에 대해 이를 관리할 의무가 있는 행정청인 피청구인이 보조금 사업의 목적 달성을 제고하고 예산의 공정한 집행을 통한 사회질서를 유지하고자 관련법 및 규정에 근거하여 정당한 절차에 따라 적법하게 조치한 것이다. 따라서 청구인의 위법행위로 받게 될 불이익이 피청구인이 달성할 공익에 비해 더 크거나 가혹하다고 할 수 없다.

8) 청구인이 충분히 보조금 목적 외 사용 행위라고 인지를 할 수 있었던 정황들을 뒤로 한 채 업체 운영을 위한 경비로 보조금을 사용한 행위를 한 청구인에 대해 그 주장대로 인용된다면, 성실히 법을 준수하며 보조금을 집행하고 있는 대다수의 보조사업자들에게도 영향을 초래될 것으로 청구인의 청구가 인용되어서는 안 될 것이다.

다. 결론

상기의 조치내용은 엄정하고 공평한 법 집행으로 사회질서를 유지하여야 할 의무가 있는 피청구인의 입장에서 재량권을 이탈하지 아니하고 위법‧부당한 조치 없이 관련법에 근거하여 적법한 조치를 한 것이고, 청구인이 받게 될 불이익이 피청구인이 달성할 공익에 비해 더 크거나 가혹하다고 할 수 없으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가. 행정심판법 제2조, 제5조, 제13조

5. 인정사실

가. 피청구인은 2021. 9. 30. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

나. 청구인은 2021. 11. 18. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

다. 피청구인은 2021. 12. 3. 청구인에게 이 사건 처분의 취소 알림 공문을 통지하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

행정심판법 제2조 제1호에서는 “처분”이란 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용”이라고 규정하고 있고, 같은 법 제13조 제1항에서는 “취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴보면,

1) 대법원은 “행정처분이 취소되면 그 처분은 효력을 상실하여 더 이상 존재하지 않으며, 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 한 취소소송은 소의 이익이 없어 부적법하다 할 것이다(대법원 2006. 9. 28. 선고 2004두5317 판결 등 참조).”라고 판시하고 있다.

2) 살피건대, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 2021. 12. 3. 이 사건 처분인 ‘보조금 환수처분’을 직권취소 하였음을 청구인에게 통지한 사실이 확인되는바, 이 사건 행정심판 청구는 더 이상 존재하지 않는 처분의 취소를 구하고 있어 심판청구의 이익이 없으므로, 행정심판 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구라 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.