| 이 유
1. 청구인 주장
가. 청구인은 1987년 세계 최초로 00산업을 일으켜 국민건강에 이바지해 온 기업으로서 회사 설립 이후 단 한번도 어음을 발행하지 않았고, 어떠한 경우에도 비정상적인 유통이나 부도덕한 상거래에 관여하지 않았으며, 우수한 제품연구와 생산에 주력하고 있는 유망 중소기업이며, 한국형 벤처기업이다. 그러나, 당사는 2004. 1. 30. (문서번호 : 00군보건소-159호) 행정처분사항 통보 문서를 우편 접수하였다.(위반사항 : 허위표시 등의 금지 위반, 행정처분내용 : 영업정지1월)
나. 당사는 00산업의 최선두 기업으로서 무수한 노력과 정성, 땀의 결실로 매년 15～30% 이상의 성장을 이룩하여 왔지만, 2003년도에는 열악한 대내·외의 경제 여건과 영업정지 등으로 인해 10% 이상의 마이너스(-) 성장을 이룬 매우 어려운 한 해였다. 당사는 00의 지역경제에 일조를 한다는 자부심을 갖고 있으며, 관계법규의 준수라는 도덕경영의 이념 아래 2003년 하반기에 1차 행정처분(영업정지 15일)을 어려운 여건 하에서도 이의 없이 달게 감수하였다. 그러나, 이번 건은 같은 사람에 의해 제기된 동일한 사안에 대한 중복 처벌로서 그 처분의 합리성 여부를 떠나 당사의 어려운 처지도 처지거니와 00산업의 종가로서 소비자들에게 불미스런 이미지를 제공할 소지가 있다는 점, 그리고 성실과 창의성으로 기업을 성장시키기 위해 불철주야 노력해 온 관련업계의 근간의 어려운 사정 등을 알리고자 행정절차법의 이의신청 절차에 따라 다음과 같이 행정심판을 청구하오니 검토하시어 타당성이 있다고 판단될 경우 선처하여 주실 것을 청원드린다.
다. 당사 발행 월간 ‘0000건강’지의 기사내용과 광고에서 직·간접의 과대광고 오인의 소지가 있다는 것에 대하여는, 지난 1995년 9월호를 시작으로 현재까지 발행되어지는 월간 ‘0000건강’지는 관계법규에 의하여 정상적으로 등록을 마친 뒤에 발행되는 잡지로서 불특정 다수의 사람들이 접하는 공공언론매체이다. 이러한 잡지에서의 기사내용과 광고가 직·간접 과대광고의 소지가 있다는 이유만으로 잡지의 언론매체로서의 정보전달 기능을 축소케 한다면, 그것은 유용한 건강정보를 갈구하는 대다수의 사람들에게 불필요한 피해를 끼치는 결과가 될 것이다. 그리고 이러한 판단 이전에 경찰청에서는 민주국가에서의 위화감 조성과 불합리성이 검증되어 고발제도를 과감히 포기하였다는 사실을 참고하기 바란다. 물론 식품 위해요소 근절을 목표로 운영 중인 1399제도(식품 위해요소 고발자 포상제도)와 단순 비교하여 설명하기에는 무리가 따르겠지만, 고발자 보호와 함께 피고발자도 당연히 보호되어야 한다는 전제가 있어야 한다. 위 사건의 전후사정으로 볼 때, 당사에 악의적으로 손해를 끼칠 목적으로 하는 음해세력으로부터 시작된 것은 명약관화한 일임에도 불구하고 식품의약품안전청, 00도 00000과, 00군 보건소 등의 행정공무원들과 그렇지 않아도 어려운 경제상황 하에서 온갖 시련과 고통 속에서 헤어나지 못하고 있는 중소기업의 임직원 등 수많은 사람들이 이러한 단 몇 건의 고발건수에 다른 할 일을 못하고 휘둘린다는 것은 근본적인 문제점을 내포하고 있다는 것을 역설적으로 보여주는 것이다.
마. 기업을 설립하여 운영하는 것은 국민의 삶의 질을 높이는데 기여할 뿐 아니라 고용창출을 통해서 국가경제에도 이바지 한다는 점을 간과하고, 업계 현실을 무시한 채 까다로운 법조문을 지나치게 적용해 처벌 위주의 규제를 한다는 것은 매우 불합리한 처사라 사료된다. 다시한번 신중히 검토, 판단하시어 건실한 한 중소기업이 필요 이상으로 불이익을 받는 억울한 일이 없도록 선처하여 주실 것을 간곡히 호소하며 행정처분 영업정지 사항의 취소를 청구한다. 거듭 바라건대 어려운 경제여건 속에서 고군분투하고 있는 중소기업들의 딱한 사정을 감안하여 이번 사안은 기업 스스로 시정할 수 있는 기회를 주실 것을 앙망한다. 저희는 이를 계기로 더욱 철저히 법과 원칙을 지키기 위해 노력하고 열심히 사업에 전념하여 국가의 은혜에 보답하겠다.
바. 보충서면
(1) 0000건강 잡지는 1989년 정기간행물인 월간 ‘00약’을 시작으로 1995년 9월 월간 ‘0000건강’이라는 제호로 변경되어(공보처 등록번호 7328호) 현재까지(2004년 2월호는 통권 94호임) 발행되어 많은 사람들에게 건강에 관한 유용한 정보와 지식을 전달하는 공공의 이익을 위한 공익잡지이다. 즉 월간 ‘0000건강’ 지는 (주)000의 사내 경조사 및 회사 내용을 알리는 사보가 아니라 공익매체로서, 본 ‘0000건강’지의 발행 목적과도 같이 죽염에 관한 내용을 기사로서 게재한 것일 뿐이지 당사가 제조·판매하는 죽염(이하 00죽염, 00군 식품제조·가공영업허가 12호, 00죽염, 생활죽염, 다용도죽염 등)을 광고 및 홍보하고자 하는 것은 아니었다. 죽염은 불세출의 신의로 추앙받는 00 000선생의 저서 00000에 처음 그 제조법과 활용법이 소개된 이후 (주)000의 전신인 00식품(대표 000)에서 1987년 8월 세계 최초로 생산에 성공하여 현재까지 판매되는 것으로서 이제는 일반 국어사전에도 실려 있을 만큼의 보편화된 보통명사로서의 식품이다. 0000의 죽염 활용법 게재 기사는 이러한 죽염의 보통적인 활용법 소개이지 식품위생법 제9조(기준과 규격)와 관련한 식품공전의 식품별 기준 및 규격에 의한 20.기타식품류 중 20-15.재제·가공·정제소금의 식품유형에 의한 태움 및 용융에 의한 가공염으로서 신고 및 허가된 00죽염의 내용과는 전혀 다른 것이다. 이것은 지난호 및 현재의 0000에서의 00죽염 알림 내용만 보아도 쉽게 알 수 있는 내용이다. 0000 잡지를 보는 대다수의 구독자들이 일반적이고 보편타당한 지식으로 사고를 행하는 우리나라 국민이라고 볼 때, 죽염 활용법 내용이 의약품으로 오인될 간접광고로 오인할 사람은 아무도 없다. 만약에 오인하였다면 잡지 발행 후에 구독자가 반드시 의문을 제시하거나 불편을 호소하여야 하는데, 그러한 것은 잡지 발행 이후 현재까지 단 1건도 없었다. 그러므로 위 건과 관련하여 행정처분한 내용은 마땅히 취소되어야 한다.
(2) 당사는 지난 2003. 11. 26.부터 2003. 12. 10.(15일간)까지 식품위생법 제11조 허위표시의 금지(당사 홈페이지에서 사이버 홍보실의 연구실적, 보도자료 등의 내용을 게재하였다는 등의 내용) 위반으로 영업정지 15일의 행정처분을 받은 바가 있다. 그것은 법률적으로 하자가 있거나 잘못된 것으로 판단되었기 때문만이 아니라 시각과 해석상의 견해 차이가 있긴 하지만 행정당국의 의견을 존중하고 법 정신에 자발적으로 따르려는 노력과 성의 표시의 일환이기도 하였으며, 법률의 합리성과 현실성을 논하기에 앞서 국민건강을 위하는 사업을 영위하면서 반드시 법을 준수해야 한다는 점을 철칙으로 여기는 기업이기 때문이었다. 물론 법률의 모순과 불합리성, 비현실적인 면에 대해서도 국민의 한사람으로서 후대를 위해서라도 합리적이고 현실적인 법률로 개정될 수 있도록 가능한 모든 노력을 기울여야 한다고 생각하고, 또 그렇게 시행하고 있지만 법률의 준수가 최우선임은 반드시 명심하고 있다. 먼저, ‘0000’ 2003년 12월호는 2003. 11. 15. 모든 편집과 감수를 마치고 2003. 11. 16.에 인쇄소에 의뢰하여 2003. 11. 24.(월) 발간이 완료되었다. 즉, 1차 행정처분 기간(2003. 11. 26.～2003. 12. 10.) 이전에 발간된 것으로서 백번 양보하여 행정청(00군수)에서 지적한 내용이 적합하다 하여도 이 건은 1차의 행정처분에 포함된다 하겠다. 그리고 제품의 홍보에서 지혜로운 우리 조상들이 흔히 상용하였던 방법에 대하여 식품으로서 언급한 것 정도였을 뿐만 아니라 이러한 일부 제품의 간접 홍보의 조그만 문구만으로 일벌백계의 명분으로 엄격한 법 적용을 한다는 것은 법조문의 지나친 확대해석과 무리한 적용이며, 국민의 혈세로 움직이는 공무원 조직의 행정력을 낭비하는 심각한 문제이다. 대내·외의 어려운 경제상황 하에서도 불합리한 현실과 타협하지 않고 악전고투하는 기업들의 건전한 기업 활동을 위축시키고, 정상적 업무를 크게 방해하는 행위라는 점에서 법률적 잘잘못을 떠나 우리 경제를 어렵게 하는 처분이라 아니할 수 없다. 기업은 우리 모두의 생존에 필요한 일터이지 공격 파괴의 대상이 아니라는 점을 간과하지 말았으면 하는 바램이다. 또한 법조문의 적용이 설령 어느 정도 타당성을 갖는다 하여도 한두가지 생산 품목의 광고 선전상 문제를 빌미로 80여가지 제조 및 품목 전부에 대해 일괄적으로 제조 및 판매행위 일체를 영업정지 시켜 회사의 존립 자체를 어렵게 만드는 것은 도저히 상식적으로 납득하기 어렵다. 이 점 반드시 심사숙고하여 깊이 검토해 주시기 바란다.
사. 따라서 2004. 1. 28. 피청구인이 청구인에게 한 1월(2004. 2. 16.～2004. 3. 15.)의 영업정지 처분은 부당한 처분이므로 이를 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인이 의견서에서 청구인 회사의 홈페이지 웹 사이트에서 자유게시판과 회사 연구논문 게재에 대해서는 관련법규에 저촉되지 않는 범위 내에서 단순한 상품안내 및 섭취방법 만을 안내한 것이라고 주장한 것은, 식품의약품안전청에서 이첩된(민원인 : 000) 건으로, (주)000의 홈페이지에 자사 제품을 설명하면서 의약품과 혼동할 수 있는 표시 등으로 2003. 11. 15. 1차로 영업정지 15일(2003. 11. 26.～2003. 12. 10.)의 행정처분을 한 것이다.
나. 잡지에서의 기사내용과 광고가 과대광고의 소지가 있다는 이유만으로 정보 전달기능을 축소케 한다면 건강정보를 접하는 대다수의 사람들에게 피해를 끼치는 결과라는 주장에 대하여는, 청구인의 잡지 0000건강 지의 2003년 11월호 p41 죽염 응용법에 치질이나 무좀에 효과가 빠르며, 2003년 12월호 p19 00호두액을 민간에서 폐, 기관지의 여러 질환을 다스리는데 널리 쓰여 왔으며, 같은 호 p20 00감로정(00배엿)에는 배는 소화를 돕고 변비를 푸는데, 기침이나 담을 멎게 하는데 쓰여 왔다고 하는 등 의약품으로 혼동할 우려가 있는 것으로서〔0000 환위65450-15172(2003. 12. 23.)호의 민원 이첩사항〕 청구인의 주장은 이유가 없다고 하겠으며, 식품위생법 제11조 및 같은 법 시행규칙 제6조제1항제2호의 규정인 질병의 치료에 효능이 있다는 내용 또는 의약품으로 혼동할 우려가 있는 내용의 표시·광고를 할 수 없다라는 법규 위반으로, 2003. 11. 15. 1차 영업정지 15일의 행정처분을 받은 바 있으며, 같은 법 제58조제1항제1호 및 같은 법 시행규칙 제53조(행정처분기준)의 규정에 의거 2차 영업정지 1월의 행정처분을 한 것이다.
다. 청구인은 허위 과대광고라는 사실로 영업정지 1월의 행정처분은 부당하다고 영업정지 처분의 취소를 요구하고 있으나, 위에서 답변 드린 바와 같이 영업정지 1월은 정당한 행정처분이며, 행정절차법 제27조제1항의 규정에 의한 의견 제출은 이유없다 할 것이다.
라. 따라서 2004. 1. 28. 피청구인이 청구인에게 한 1월(2004. 2. 16.～2004. 3. 15.)의 영업정지 처분은 적법·타당한 처분이고 청구인의 청구는 이유 없으므로 이를 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 식품위생법 제11조에는 식품등의 명칭·제조방법 및 품질에 관하여는 허위표시 또는 과대광고를 하지 못하고, 식품·식품첨가물의 표시에 있어서는 의약품과 혼동할 우려가 있는 표시를 하거나 광고를 하여서는 아니된다라고 규정하고 있고, 같은법 시행규칙 제6조에는 허위표시·과대광고의 범위를 질병의 치료에 효능이 있다는 내용 또는 의약품으로 혼동할 우려가 있는 내용을 표시·광고한 것으로 정해 놓고 있으며, 이와 같은 의약품으로 혼동할 우려가 있는 내용의 표시나 광고를 금지한 식품위생법을 2차 위반한 경우 1월의 영업정지 처분을 하도록 규정되어 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 보면 청구인 (주)000에서 발행하는 ‘0000건강’지의 2003년 11월호 41페이지 죽염응용법에 치질이나 무좀 등에 효과가 빠르다는 부분과, 2003년 12월호 19페이지 00호두액을 민간에서 폐, 기관지의 여러 질환을 다스리는데 널리 쓰여 왔으며, 같은호 20페이지 00감로정(00배엿)에는 배는 소화를 돕고 변비를 푸는데, 기침이나 담을 멎게 하는데 쓰여 왔다고 하는 부분 등이 의약품으로 혼동한 우려가 있는 것으로서 이것이 식품위생법 제11조 및 같은법시행규칙 제6조제1항제2호의 규정인 질병의 치료에 효능이 있다는 내용 또는 의약품으로 혼동할 우려가 있는 내용의 표시·광고의 금지 위반에 해당되어 2004. 1. 28. 피청구인으로부터 1월(영업정지기간)의 영업정지처분을 받았다. 이에 청구인은 청구인이 발행한 ‘0000건강’지가 회사의 사보가 아니라 공공언론매체로서 많은 사람들에게 건강정보를 전달하는 공익잡지로서 죽염에 관한 내용을 기사로서 게재한 것일 뿐이지 자사의 제품을 광고 및 홍보하려는 의도는 아니었고 죽염은 일반국어사전에도 실려 있을만큼 보편화된 보통명사로서 죽염활용법의 내용이 의약품으로 오인될 부분은 아니며 제품의 홍보에서 지혜로운 우리 조상들이 흔히 상용하였던 방법에 대하여 식품으로서 언급한 것이며, 설사 이 내용이 관련규정에 위반이 된다고 하더라도 한두가지 생산품목의 광고를 문제삼아 자사의 80여가지 제조 및 품목 전체에 대해 제조 및 판매행위를 정지시킴으로써 어려운 경제상황하에서 악전고투하는 기업의 활동을 위축시키고, 나아가 우리 경제를 어렵게 하는 처분이므로 이 건 처분을 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 식품위생법 제11조의 규정에 의한 표시·광고의 위법성 여부 판단은 개별적인 단어·도안의 위법여부와 함께 당해 광고문안의 전체적인 내용, 이미지 등을 종합적으로 파악·검토하여야 할 사항인바, 피청구인이 제출한 (주)000에서 발행하는 ‘0000건강’지 2003년 12월호의 호두액과 00배엿 광고를 살펴보면 ‘호두는 예로부터 은행열매 살구씨 등과 함께 민간에서 폐, 기관지의 여러 질환을 다스리는데 널리 써왔습니다’라는 부분과 ‘예로부터 민간에서 배는 소화를 돕고 변비를 푸는데, 기침이나 담을 멎게 하는데 흔히 써왔습니다’ 등의 광고 전체 내용을 보면 의학이 발달하기 이전에 호두와 배가 민간에서 일반적으로 질환을 다스리는데 사용해 왔다는 설명에 민간 처방 등을 추가로 설명하면서 예로부터 민간에서 쓰이던 것을 청구인이 식품(호두액, 00배엿)으로 제조하여 판매한다는 내용으로 이것이 ‘호두액’과 ‘00배엿’이 질병 치료에 효능이 있다고 표시·광고한 것으로 보이거나 의약품으로 혼동할 만한 설명은 아니라고 하나, 민간요법에 대한 배와 호두를 설명하면서 제목에 ‘호두액’과 ‘00배엿’을 표시하고 설명내용 옆에 자사제품의 사진을 같이 붙여둠으로써 이러한 표현들로 인하여 소비자들은 본 식품들이 질병 치료에 효능이 있다고 오인하거나 과신할 우려가 없지 않다 할 것이고,
(2) 2003년 11월호중 ‘죽염, 이렇게 활용한다’의 죽용응용법에 ‘갖가지 피부질환, 자궁·직장·대장 등의 질환, 상처, 치질, 무좀, 축농증, 비염 등에는 유죽액을 만들어 사용한다’ 는 부분과 ‘치질이나 무좀에는 유죽액이나 죽염수를 바른 후에 죽염가루를 넣고 그 위에 뿌리면 효과가 빠르다’는 부분은 전체 내용이 죽염을 마늘, 생강감초차 등과 함께 사용하는 방법을 설명하고 일반 약이나 음식의 본래의 효과를 도와준다는 등의 건강 보조식품으로서의 기능과 활용법을 설명하며 그것과 관련한 복용방법이나 응용방법을 단순히 안내할 의도로 작성되었을 뿐 자사제품의 명칭을 표시하지 않았다 하더라도 질병 등을 열거하여 사용하면 효과가 빠르다는 표시를 한 것은 사용하면 효능이 있다는 의약적 효능과 혼동될 수 있다고 판단되어지고, 본 책자의 전체내용을 보면 청구인이 발행하는 월간지로서 자사의 제품명을 표시하여 광고하는 부분이 다수 있음을 볼 때 본 월간지는 청구인 회사의 광고지 기능도 일부 한다고 인정되어지고, 일반인이 청구인이 발간한 월간지를 볼 때에는 죽염응용법만 보는 것이 아니라 광고 부분을 포함한 전체 내용을 본다고 할 것이므로 구독자나 소비자들이 죽염응용법의 내용을 보면 청구인회사의 제품으로 오인할 소지가 있다고 보이는 바, 이는 생명의 유지에 필요한 열량과 영양을 공급하는 ‘식품’과 질병을 예방하거나 진단·치료·경감·처치 등 인체의 구조기능에 약리학적 영향을 주는 ‘의약품’을 구분함으로써 검증되지 않은 식품의 약리적 효능에 대한 오신 내지 과신에서 오는 부작용을 막고, 소비자의 정확한 판단을 그르칠 수 있는 식품의 약리적 효능에 대한 허위·과대광고로부터의 국민 건강 보호를 위한 허위·과장광고 금지를 취지로 한 식품위생법 제11조 및 같은법시행규칙 제6조제1항제2호의 규정인 질병의 치료에 효능이 있다는 내용 또는 의약품으로 혼동할 우려가 있는 내용의 표시·광고의 금지 위반에 해당된다고 판단된다.
라. 따라서 2004. 1. 28. 피청구인이 청구인에게 한 허위표시등의 금지사항 위반으로 인한 1월의 영업정지처분은 적법·타당한 처분이고 청구인의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
