11년에 걸쳐 직불금을 부당하게 수령하였음에도, 소멸시효에 의해 5년 이내의 부당수령액에 대해서만 환수 및 제재부가금 부과처분을 받아, 사실상 이미 감액을 받은 것과 같은 결과가 되었고, 11년이라는 장기간에 걸쳐 직불금을 수령한 행위를 사소한 부주의에 의한 단순 실수로 보기 어렵고, 그 위반의 정도 또한 결코 가볍다고 할 수 없어 직불금 제재부가금 부과처분의 취소 청구를 기각한 사례

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​경남행심 제2021-411호

​​직불금 제재부가금 부과처분 취소 심판청구사건

강○○

△△시장

가. 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 제9조, 제19조, 제20조, 제39조

나. 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행령 제18조, 제63조

다. 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행규칙 제20조

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2021. 9. 24. 청구인에게 한 직불금 제재부가금 부과처분 등을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2021-411)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : 강○○

나. 피청구인 : △△시장

다. 청구내용

청구인은 △△시 ◉◉면 □□번지(이하 ‘이 사건 토지’라고 함)의 쌀소득보전직불금 등(이하 ‘직불금’이라 함)을 2010∼2020년까지 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령하였다는 이유로 2021. 9. 24. 피청구인으로부터 직불금 12,250,140원 환수(제재부가금 포함) 및 등록제한 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 함)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

※ 박@@ : 청구인의 자 / 박## : 청구인의 시동생 / 김◯◯ : 박##의 처

2. 청구인 주장의 요지

가. 사건개요

청구인이 농업농촌공익직불법 제19조 제1항 제1호와 농업소득보전법 제14조 제1항 제1호를 위반했다는 이유로, 피청구인이 2021. 9. 24. 청구인에게 공익직불금 등록제한(2021년~2028년, 8년), 직불금 환수(2,883,380원), 제재부가금 부과(9,366,760원)처분을 하였다.

나. 사건발생 경위

청구인이 이 사건의 처분 이후 어려운 본인의 재정사정 등 여러 이유로 선처를 요청했는데, 피청구인은 고의성 여부를 떠나 거짓이나 부정한 방법에 해당되고 경미한 부주의의 경우로 볼 수 없다는 이유로 청구인에게 이러한 처분을 하였다.

다. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 「농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제20조 2항에 따르면 피청구인은 이미 지급한 금액의 5배 이내의 범위에서 제1항에서 정한 부당이득금에 추가하여 제재부가금을 징수할 수 있고, 이에 따라 피청구인은 이 사건 당시 최대 범위인 5배를 부과하였다.

2) 청구인은 배움이 부족하기에 법에 대해 무지하여 자신의 행위가 위법일 것 이라는 자각이 없는 상태였고, 몸도 성치 않아 일정한 소득이 없기에 과도한 제재부가금을 납부할 수 없는 사정이 있어 선처를 바랬던 것인데, 피청구인은 이를 고려하지 않고 제재부과금을 최대로 부과하였다.

라. 결론

따라서 이 사건 처분에 대하여 선처를 요청한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경과

◦ 2010년 ~ 2020년 : 청구인 직불금 신청 및 수령

◦ 2021. 07. 13. : 공익직접지불금 부정수급 신고서 접수(◉◉면장)

◦ 2021. 07. 23. : 현지조사 결과 제출(부정수급신고서, 확인서, 신청서 등) 제출(◉◉면장 → $$과장)

◦ 2021. 08. 11. : 행정처분 사전 통지(피청구인 → 청구인)

◦ 2021. 08. 30. : 청구인 의견제출서 제출(청구인 → 피청구인)

◦ 2021. 09. 24. : 직불금 제한 등 행정처분(피청구인 → 청구인)

◦ 2021. 10. 29. : 행정심판 청구서 접수

나. 이 사건 처분의 경위

1) ◉◉면장은 2021. 7. 13. 청구인이 이 사건 토지의 실제 경작자가 아님에도 불구하고 직불금을 신청하여 수령했다는 공익직접지불금 부정수급 신고서를 접수하였고, 청구인은 2021. 7. 21. 이 사건 위반행위를 인정하지만 선처를 바란다는 확인서를 ◉◉면장에게 제출하였습니다.

2) ◉◉면장은 2021. 7. 23. 청구인의 이 사건 위반행위에 대해 현지조사를 한 결과, 2010년부터 2018년까지는 청구외 유○종이, 2019년부터 2020년까지는 청구외 유○경이 사건 토지를 실제로 경작하였지만, 직불금은 청구인이 수령해 왔다는 사실을 확인하였고, 이러한 조사결과를 기술지원과장에게 제출하였습니다.

3) 피청구인은 2021. 8. 11. 청구인에게 행정처분을 하기 전에 관련 법령을 첨부하여 행정절차법 제21조(처분의 사전 통지) 제1항 및 제22조(의견청취) 제3항에 따라 처분의 사전통지를 하며 의견진술의 기회를 부여하였고, 청구인은 2021. 8. 30. 선처를 호소하는 의견서를 제출하였습니다.

4) 피청구인은 관련법령 및 청구인의 의견서를 검토한 결과, 이 사건 위반행위는 청구인이 이 사건 토지를 실제 경작하지 않음에도 2010년부터 2020년까지 11년간이나 허위의 직불금 신청서를 작성·제출하였고, 이는 행정기관을 기망하여 행정착오를 유발토록한 것이므로 농업농촌공익직불법 제19조 제1항 제1호 및 농업소득보전법 제14조 제1항 제1호에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 따라 직불금을 수령한 경우에 해당하며, 단순히 경미한 부주의로 볼 수 없어 감경적용이 불가하다고 판단하였습니다.

5) 이에 따라 피청구인은 2021. 9. 23. 청구인에게 의견제출서 검토 결과를 안내하였고, 2021. 9. 24. 농업농촌공익직불법 제20조(부당이득금 및 가산금) 제1항, 제2항, 같은법 시행령 제18조(기본직접지불금의 지급제한 및 등록제한 기준) [별표4] 2. 개별기준 가. 2), 같은법 시행규칙 제20조(제재부가금의 산정 기준 등)제1항 [별표3] 1. 가, 농업소득보전법 제15조(부당이득금 및 가산금)제1항에 따라 청구인에게 공익직불금 등록제한 8년(2021년 ~ 2028년), 직불금 환수 2,883,380원, 제재부가금 부과 9,366,760원의 이 사건 처분을 하며 권리구제절차에 대해서도 함께 안내하였습니다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 청구인은 배움이 부족하기에 법에 대해 무지하여 자신의 행위가 위법일 것이라는 자각이 없는 상태였고, 몸도 성치 않으며, 일정한 소득이 없다는 등 과도한 제재부가금을 납부할 수 없는 사정이 있어 선처를 바랬던 것인데, 피청구인은 이를 고려하지 않고 제재부가금을 최대로 부과하였다며 선처를 주장하고 있습니다.

2) 농업농촌공익직불법 제9조(기본직접지불금 지급대상자) 제1항 및 농업소득보전법 제6조(농업소득보전직접지불금 지급대상자)에 의하면, 직불금의 지급대상이 될 수 있는 자는 직불금 지급대상 농지등에서 농업에 종사(휴경 포함)하는 농업인등으로서 전업농업인이자 농림축산식품부령으로 정하는 요건에 해당하는 자여야 한다고 규정하고 있으므로, 신청인이 실제 경작하는 농지 즉, 자기의 비용과 책임으로 농작업을 직접 수행하는 농지의 경우에 한해서 지급하는 것이 원칙입니다.

3) 직불금의 신청 및 지급 시책은 매년 정례적으로 추진되는 정부의 정책으로서, 피청구인은 직불금 정책에 대한 안내를 위해 매년 읍면동 공문 발송, 홈페이지 공고, 보도자료 게재, 관내 이·통장 및 각종단체, 현수막, 마을방송 등을 통해 직불금에 관한 홍보를 해오고 있습니다.

4) 이 사건 토지의 실제 경작자는 2010년부터 2018년까지는 청구외 유○종이고, 2019년부터 2020년까지는 청구외 유○경이지만, 청구인은 2010년부터 2020년까지 총 11년간 마치 자신이 전업농업인으로서 이 사건 토지를 임차하여 실제 경작하고 있는 것처럼 허위의 직불금 신청서를 작성한 뒤 기명·날인하여 피청구인에게 제출하였고, 해당 기간동안 총 4,969,260원의 직불금을 부당하게 수령하였습니다.

5) 또한, 청구인이 제출한 의견서에 따라 선해하더라도 2005년까지만 농사를 지었고, 직불금 총 2,883,380원을 총 11년간 부당하게 수령한 사실은 명백하고, 청구인도 이 사건 위반행위를 인정하고 있습니다.

6) 다만, 청구인이 선처를 바라므로 관련 법령을 살펴보면, 농업소득보전법(2016년 ~ 2019년)에서는 제재부가금 감경조항이 없고, 농업농촌공익직불법(2020년) 제19조 제1항 제9호, 제20조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제20조 제1항 [별표3] 2.에는 “부과권자는 그 행위가 경미한 부주의로 인한 경우에는 제1호에 따라 산정된 제재부가금의 2분의 1 범위에서 그 금액을 감경할 수 있다”라고 규정하고 있으며,

7) 농림축산식품부에서 배포한 “2021년 기본형 공익직불 자체 및 합동점검 계획”에 따르면, ‘착오 또는 경미한 과실’의 행위에 대하여 무분별하게 판단하여 적용하는 문제를 막기 위해, 신청인이 직불신청서에 글자·숫자 등을 단순오기하거나 담당공무원이 시스템에 오타 입력하는 경우 등에만 ‘착오 또는 경미한 과실’에 해당한다고 명시하고 있고,

8) ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’에 대한 판단방법으로 지급이 정당하지 않은 농지를 직불 신청하는 것은 고의성의 여부를 떠나 행위자가 허위의 서류를 작성·제출하여 행정기관을 기망하여 행정기관으로 하여금 착오를 유발하는 행위이므로 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 해당한다고 명시하고 있습니다.

9) 살피건대, 청구인은 상기한 바와 같이 실제 영농에 종사하지 않으면서 2010년부터 2020년까지 총 11년간 마치 자신이 전업농업인으로서 이 사건 토지를 임차하여 실제 경작하고 있는 것처럼 허위의 직불금 신청서를 작성한 뒤, 기명·날인하여 피청구인에게 제출하였고, 해당 기간동안 총 4,969,260원의 직불금을 부당하게 수령한 것이 명백한 바, 이는 ‘착오 또는 경미한 사유’로 볼 수 없을 뿐만 아니라 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 직불금을 수령한 경우에 해당한다 할 것이므로, 청구인이 이 사건 처분에 대한 감경 또는 선처를 받기는 어렵다고 할 것입니다.

10) 이에 따라 피청구인은 2010년부터 2020년까지 11년간 실경작하지 않음에도 직불금을 신청·수령한 청구인에게 이 사건 처분을 하게 되었고, 그 과정에서 국가재정법 제96조(금전채권ㆍ채무의 소멸시효)에 따라 5년 이내(2016년 ~ 2020년)의 부당수령액에 대해서만 환수 및 제재부가금 부과처분을 하였습니다.

11) 아울러 피청구인은 청구인의 2016년~2019년 부당수령액에 대해서는 이 사건 위반행위의 내용과 방법, 그 정도 등을 고려하여 농업소득보전법 제15조 제1항에 따라 2배의 제재부가금을 부과하였고, 청구인의 2020년 부당수령액에 대해서는 농업농촌공익직불법 제20조 제2항 및 같은법 시행규칙 제20조(제재부가금의 산정 기준 등) 제1항 [별표3] 1. 가.에 따라 5배의 제재부가금을 부과하였습니다.

12) 소결

직불금의 신청 및 지급 시책은 매년 정례적으로 추진되는 정부의 정책인 점, 청구인 스스로 2010년부터 2020년까지 총 11년에 걸쳐 매년 실제 경작자인 것처럼 허위의 신청서를 작성하여 직불금을 부당 수령한 사실이 있는 점, 부당 수령액이 총 4,969,260원에 달하여 적지 않은 점, 청구인 스스로 실제 경작가가 아님을 인지하고 있었던 점, 청구인이 이 사건 위반행위를 인정하고 있는 점, 피청구인이 매년 홈페이지 공고, 보도자료 게재, 관내 이·통장 및 각종단체, 현수막, 마을방송 등을 통해 신청을 사전 안내해온 점 등을 감안할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하였다 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것입니다.

다. 결론

피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이므로, 청구인의 행정심판 청구는 기각되어야 할 것입니다.

4. 관계법령

가. 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 제9조, 제19조, 제20조, 제39조

나. 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행령 제18조, 제63조

다. 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행규칙 제20조

5. 인정사실

가. 이 사건 농지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다.

※ 박@@ : 청구인의 자 / 박## : 청구인의 시동생 / 김◯◯ : 박##의 처

나. 피청구인(◉◉면장)은 2021. 7. 13. 이 사건 토지에 대한 청구인의 직불금부당수령 신고를 받고, 2021. 7. 23. 현지조사 한 결과, 아래와 같이 청구인의 위반사실을 확인하였다.

다. 피청구인은 2021. 8. 11. 청구인에게 아래와 같이 이 사건 행정처분 사전통지를 하였다.

라. 청구인은 2021. 8. 31. 법을 잘 알지 못하였다는 등의 내용으로, 처분사전통지에 대한 의견을 제출하였다.  

   ​

마. 피청구인은 2021. 9. 24. 청구인에게 아래와 같이 이 사건 처분을 하였다.

바. 청구인은 2021. 10. 26. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률(이하 ‘농업농촌공익직불법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호에서는 “농림축산식품부장관은 기본직접지불금 등록자 또는 수령자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령한 경우 등록된 모든 농지 등의 기본직접지불금 전부를 지급하지 아니한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제20조 제1항 및 제2항에서는 “농림축산식품부장관은 제19조 제1항 각 호에 해당하는 사유가 있음에도 불구하고 기본직접지불금의 전부 또는 일부를 이미 지급한 경우에는 해당 기본직접지불금 등록자에게 등록된 모든 농지 등에 대하여 이미 지급한 금액을 즉시 환수하여야 하며, 이 경우 제재부가금의 산정기준, 부과 및 납부에 관한 그 밖의 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.”라고 규정하고 있으고, 같은 법 시행규칙 제20조 [별표 3] 제1호 가목에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 기본직접지불금 지급대상자로 등록하거나 기본직접지불금을 수령한 경우, 제재부가금 부과율을 500퍼센트로 규정하면서, 제2호에서 부과권자는 그 행위가 경미한 부주의로 인한 경우에는 제1호에 따라 산정된 제재부가금의 2분의 1 범위에서 그 금액을 감경할 수 있다고 규정하고 있다.

2) 농업농촌공익직불법 제19조 제2항 및 제3항에서는 “농림축산식품부장관은 제1항 제1호, 제2호, 제6호 및 제7호에 해당하여 기본직접지불금의 전부를 지급하지 아니하게 된 자에 대하여는 8년 이내의 범위에서 제15조에 따른 기본직접지불금 지급대상자의 등록을 제한할 수 있으며, 제1항 각 호의 구분에 따른 세부항목별 지급제한의 세부적인 기준, 제2항에 따른 등록제한의 세부적인 기준 및 제한기간은 그 위반행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제18조 [별표 4] 기본직접지불금의 지급제한 및 등록제한의 세부적인 기준 2. 개별기준 가목 2)에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 면적직접지불금을 수령한 경우, 기본직접지불금 전부 미지급, 등록제한 5년으로 규정하고 있다.

3) (구)농업소득의 보전에 관한 법률(이하 ‘농업소득보전법’이라 한다) 제14조 제1항에서는 “농림축산식품부장관은 농업소득직불금 등록자 또는 수령자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령을 한 경우 등록된 모든 농지의 고정직접지불금 및 변동직접지불금 전부를 지급하지 아니한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제15조 제1항에서는 “농림축산식품부장관은 제14조 제1항 각 호에 해당하는 사유에도 불구하고 농업소득보전직접지불금을 이미 지급한 경우에는 이를 돌려받아야 한다. 이 경우 제14조 제1항 제1호에 해당하는 경우에는 지급한 금액의 2배를 추가로 징수하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 공익직접지불금 부정수급신고서, 확인서, 조사서 등에 따르면, 청구인은 △△시 ◉◉면 □□번지의 농지를 직접 경작하지 않았음에도 직불금을 수령한 사실이 있다.

가) 농업농촌공익직불법 제19조 제1항 제1호 및 (구)농업소득보전법 제14조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법”이란 정상적인 절차에 의하여는 직불금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 직불금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻하고, 직불금의 등록 및 수령절차, 지급 목적, 대상 및 요건 등에 비추어 보면 이는 조세범처벌이나 퇴직연금 반환 등에서 문제되는 ‘사기 기타 부정한 행위’나 ‘허위 기타 부정한 방법’의 경우와 같이 반드시 적극적인 부정행위가 있어야만 하는 것은 아니라고 할 것이고(대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두30182 판결 등 참조),

나) 농업농촌공익직불법 등 관계법령에 따르면, 직불금을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령한 경우 이미 지급한 직불금을 환수하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 [별표 3]에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령한 경우 직불금의 500퍼센트를 제재부가금으로 규정하고 있으며, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직불금을 수령한 경우 중에서 소농직접지불금을 수령한 경우에는 8년간 등록제한을 규정하고 있다.

또한, 위 법령에서는 “직불금 지급대상 농지 등에서 농업에 종사하는 농업인”을 직불금의 지급대상자로 규정하고 있는 바, 이 사건 농지를 직접 경작하지 않고 타인에게 임대한 청구인은 직불금 지급대상자에 해당하지 않음에도 불구하고, 직불금을 수령하기로 실경작자와 합의하여 마치 정당한 직불금 수령권자인 것처럼 신청한 후, 이를 기초로 이 사건 농지에 대한 직불금 4,969,260을 수령한 사실이 확인되는 바, 이는 농업농촌공익직불법 등 관계법령에서 규정하고 있는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 경우에 해당한다 할 것이다.

2) 이에 대하여, 청구인은 법을 잘 몰랐고 과도한 제재부과금을 납부할 수 없는 사정이 있는데도 이를 고려하지 않고 제재부과금을 부과한 것은 가혹하다는 취지를 주장하고 있기에 살피건대,

① 직불금 제도는 시장개방에 따른 농가의 소득안정을 도모하고 농지의 형상 및 기능을 유지하기 위한 목적으로 2005년 도입된 이래 실제로 농사를 짓지 않으면서 부당하게 이를 수령하는 등의 폐단이 있어 직불금 부정수급 처벌을 강화하는 방향으로 관계법령이 개정되어 왔으며, 직불금 부당수령액 환수 등의 조치는 직불금을 부정수령하려는 시도를 막아 직불금이 농업인의 소득안정을 위해서만 적정하게 지급될 수 있도록 하려는데 그 취지가 있는 점, ② 청구인은 이 사건 농지를 직접 경작하지 아니한 사실을 인정하고 있고, 단순히 법령에 대한 무지를 주장하고 있으나, 이러한 사정만으로 청구인의 위반행위를 정당화할 수 없는 점, ③ 청구인은 11년에 걸쳐 직불금을 부당하게 수령하였음에도, 소멸시효에 의해 5년 이내의 부당수령액에 대해서만 환수 및 제재부가금 부과처분을 받아, 사실상 이미 감액을 받은 것과 같은 결과가 된 점, ④ 실경작자가 아닌 청구인이 11년이라는 장기간에 걸쳐 직불금을 수령한 행위를 사소한 부주의에 의한 단순 실수로 보기 어렵고, 그 위반의 정도 또한 결코 가볍다고 할 수 없는 바, 농업농촌공익직불법 시행규칙 [별표 3]에서 규정하고 있는 제재부가금 감경사유에 해당하지 않는 점, ⑤ 무분별한 감경을 방지하기 위해 ‘2021년 기본형 공익직불 자체 및 합동점검 계획’에서도 ‘착오 또는 경미한 과실’, ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’에 대해 엄정하게 해석하도록 제시하고 있는 점, ⑥ 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있는 점(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 참조), ⑦ 직불금을 부정하게 수령하는 행위는 한정된 재원으로 농업인을 지원하는 직불금 교부사업의 형해화 내지 부실화를 초래할 수 있어 실효성 있는 행정제재를 해야 할 필요성이 큰 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때,

피청구인이 한 이 사건 처분에 달리 재량권을 일탈·남용한 점은 확인되지 않는다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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​​직불금 제재부가금 부과처분 취소 심판청구사건