가) 첫째, 이 사건 조합규약 제18조 제1항 제1호에서 ‘사업종료의 경우를 제외하고’란 사업종료의 경우 총회의 의결요건은 주택법 시행령 제25조의2(주택조합의 해산 등) 제3항 제1호에서 ‘주택조합 가입 신청자의 3분의 2 이상의 찬성으로 의결 할 것’이라고 이미 규정하고 있기 때문이다. 따라서 이 사건 조합규약 제18조 제1항 단서에 다음 각 호에 관한 사항인 해산총회는 재적조합원 3분의 2 이상의 출석과 출석조합원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다고 규정하고 있어, 피청구인의 주장처럼 ‘2018. 3. 29. 사용검사 되어 사업종료에 따른 해산총회’이므로 재적조합원 3분의 2 이상의 출석과, 출석조합원 3분의 2 이상 찬성으로 의결토록 한 규정을 적용하여야 함에도 불구하고 조합의 해산총회 등을 제외한 일반총회 의결방법을 적용하여 재적조합원 과반수 이상의 참여 및 찬성으로 의결요건을 충족하였다는 것은 사실오인으로 인한 이 사건 조합규약 제18조 관련규정을 오해하여 잘못 적용된 것이다.

나) 둘째, 이 사건 조합규약 제38조(조합의 해산) 제1항에도 “조합원 입주 및 등기절차가 완료된 후 지체 없이 총회를 소집하여 조합의 해산을 의결하여야 한다.”는 규정만 보아도 피청구인은 이 사건 조합규약 제18조의 관련규정을 오해하여 잘못 적용하고 있다고 할 것이다.

다) 셋째, 2021. 8. 13. ~ 8. 17.(5일간) 실시한 전자적 투표 총회서류에도 ‘상정 안건 2호에 조합해산 회계결산 승인의 건 및 3호에 조합해산 결의의 건’이라고 명백하게 하고 있음에도 불구하고 피청구인은 총회 의결방법을 일반적인 의결방법으로 잘못 적용한 것임을 잘 입증하고 있다고 할 것이다.

라) 넷째, 2021. 8. 13. ~ 8. 17.까지 실시한 총회 참여 안내서에도 “조합규약에 의거하여 해산총회 시 전체조합원의 3분의 2 이상이 출석해야 개회가 가능 하며, 해산 관련 안건은 총회 출석인원 중 3분의 2 이상의 의결이 필요함으로, 전자적 투표에 참석하여 조합이 정상적인 방법으로 해산될 수 있도록 조합원 여러분의 적극적인 참여를 부탁드린다.”라고 한 것만 보더라도 입주 및 등기가 완료되어 더욱더 해산인가 총회임을 잘 입증하고 있다고 할 것이다.

마) 다섯째, 이 사건 조합 해산인가 신청서 첨부서류에 포함되는 아주 중요한 정산동의서에는 약 9,000만 원 이상의 계산상 차액이 인가 전에 확인되어 피청구인에게 통보하는 등 민원이 발생되었음에도 불구하고, 피청구인은 조합 해산인가 후 뒤늦게 행정지시로 조치 중에 있다는 답변과, 특히, 코로나19로 인하여 전자적 총회로 조합 해산인가의 정산동의서가 잘못 작성된 사실 및 정산서의 내용 중 세출부분 항목에 일반부대비용 중 기타비용으로 4,208,816,319원으로 기재되어 세부항목별 구분도 없는(최소한 백만 원 단위 이상은 항목구분이 표기되어야 함) 것은 조합원으로서 도저히 납득할 수가 없는 회계처리로써, 차후 주택조합이 정산동의서를 근거로 조합원에게 3차 추가부담금을 부과할 수 있는 여지가 많기 때문이다.

바) 여섯째, 조합 설립인가 당시 조합원수는 953명인데도 불구하고, 피청구인의 조합 해산인가 통보서에는 조합원수가 922명이고 해산인가필증에는 992명으로 되어 있으며, 특히, 2021. 9. 16. 이 사건 조합 청산위원에 통보한 민원사항에 대한 회신공문서 내용에는 ‘귀사에서 ☆☆☆☆지역주택조합과 관련하여 제출하신 민원사항’이라는 등 이와 같은 제반 해산인가 근거는 어느 모로 보아도 조합의 해산인가 관련 주택법 및 주택조합규약상의 법리를 오해하고 사실을 오인하여 불법·부당하게 해산인가를 한 것이 명백하다고 할 것이다.

다. 결론

1) 주택법상 사업의 종결과 해산은 양립이 불가능한 개념이며, 이 사건 조합규약상 사업종료는 주택법상의 사업의 종결을 의미하여 사업종료에 있어서의 해산과 사업종료를 제외한 해산이라는 것은 존재할 수 없다고 할 것이어서, 조합 설립인가 이후에 청산을 위한 해산은 이 사건 조합규약 제18조 제1항 제1호가 적용되어 재적조합원 3분의 2 이상의 출석과, 출석조합원 3분의 2의 찬성으로 의결되어야 할 것이다.

2) 즉, 이 사건 조합규약상의 총회 의결사항인 ‘해산에 관한 사항’에 대하여 총회를 개최함에 있어 어떠한 경우이든 결코 재적조합원 과반수 이상의 출석으로 출석조합원 과반수의 찬성으로 의결되는 경우는 없다고 할 것이다.

3) 특히, 청구인은 행정심판에 출석하여 구두변론이 요구되는바, 반드시 구두변론의 기회를 요청한다.

라. 1차 보충서면

1) 피청구인의 이 사건 조합규약 제18조(총회의 의결방법) 제1항에 대한 해석과 관련하여,

가) 피청구인은 이 사건 조합규약 제18조 제1항의 제1호에서 규정하고 있는 ‘사업종료’에 대하여 조합설립의 목적인 주택이 완성되어 입주 및 등기절차가 이루어져 지역주택조합의 목적사업이 완료된 경우에 해당되고, 조합규약 같은 조, 항, 호에서 규정하고 있는 ‘조합해산’에 대하여 주택법 제14조의2 제1항에서 규정하고 있는 ‘주택조합 설립인가를 득한 후 사업목적을 위한 사업계획승인을 받지 못한 경우 총회의 의결을 거쳐 해산하는 경우’를 비롯하여 주택법 제14조의2 제2항에서 규정하고 있는 ’주택조합 설립인가를 받지 못한 경우 주택조합 가입 신청자 전원으로 구성되는 총회 의결을 거쳐 사업을 종결하는 경우‘에 해당되는 것으로 해석하고 있다.

나) 하지만, 이 사건 조합규약 제17조(총회의 의결사항)에서 이 사건 조합규약 제18조 제1항 제1호의 ‘사업종료’에 대하여는 총회의 의결사항으로 전혀 규정되어 있지 않다.

다) 조합 설립인가를 받은 경우에만 주택법 및 같은 법 시행령에서 사업목적의 달성 여부에 관계없이 조합의 ‘해산’을 위한 총회 의결이라고 하여 ‘해산’이라는 용어를 사용하고 있고, 더 나아가 조합 설립인가를 받지 못한 경우에는 조합의 실체가 없어 ‘해산’을 위한 총회 의결이 아니라 주택조합 가입 신청자들로 구성되는 총회에서 사업의 종결을 위한 총회 의결이라고 하여 ‘사업의 종결’이라는 용어를 사용하고 있다.

라) 피청구인의 해석에 의하면 이 사건 조합규약 제18조 제1항 제1호의 조합 설립인가를 득하고 사업목적의 완료에 해당하는 ‘사업종료’의 경우에 있어서 총회는 같은 조, 같은 항의 본문에서 규정하고 있는 재적조합원 1/2 이상의 출석과 출석조합원 1/2 이상의 찬성으로 의결할 수 있으며, 이 사건 조합규약 제18조 제1항 제1호의 조합 설립인가를 득하였지만 사업계획승인을 받지 못하여 중간에 사업을 그만두는 것을 비롯하여 조합 설립인가조차 받지 못하여 ‘해산’을 하는 경우에 있어서의 총회 의결은 같은 조, 같은 항의 단서에서 규정하고 있는 재적조합원 2/3 이상의 출석과 출석조합원 2/3 이상의 찬성으로 의결할 수 있다는 결론에 이르게 된다고 할 것이어서, 주택법 제14조의2 및 같은 법 시행령 제25조의2에 의하면 주택조합 설립인가조차 받지 못하는 경우 ‘사업을 종결’하기 위한 총회를 개최하려면 ‘주택조합 가입 신청자의 3분의 2 이상의 찬성으로 의결할 것’ 및 ‘주택조합 가입 신청자의 100분의 20 이상이 직접 출석할 것’ 등의 요건을 충족할 것을 규정하고 있는 부분에 대하여는 유기적인 해석이 불가능하다고 할 것이다.

마) 부연하여 설명하면 피청구인의 해석에 의하면 주택조합 설립인가조차 득하지 못하여 사업을 더 이상 수행할 수 없는 경우를 ‘해산’이라고 하므로 해산총회를 하기 위해서는 이 사건 조합규약 제18조 제1항 단서에서 규정하고 있는 조합 가입 신청자의 2/3 이상의 출석과 출석조합원 2/3 이상의 의결로서 가능하다고 할 것이며, 이는 주택법 제14조의2 및 같은 법 시행령 제25조의2의 주택조합 설립인가조차 득하지 못하는 경우에 ‘사업종결’을 위한 총회의 의사정족수 및 의결정족수 등의 요건보다 완화시키는 결론에 이른다고 할 것이다.

바) 즉, 주택조합 설립인가조차 득하지도 못한 상황에서 사업목적조차 달성할 수 없는 경우에 사업종결을 위한 총회의 요건을 주택법 및 같은 법 시행령에서 일반적인 의사정족수 및 의결정족수보다 강화시킨 이유는 조합 설립인가조차 받지 못하고 사업을 종료함으로써 초기에 업무대행사, 분양대행사 및 광고대행사 등의 용역업체에게 조합 가입 신청자들이 납입한 부담금 등을 지급한 상황으로 조합 가입 신청자들의 막대한 금전적인 손해가 발생하는 것은 자명하므로, 조합 가입 신청자들의 피해를 최소화시키고, 발기인 및 업무대행사의 전횡을 방지시키기 위하여 조합 가입 신청자들의 대다수의 동의가 필요하기 때문인 것이다.

사) 피청구인의 해석에 의하면 주택조합 설립인가조차 득하지 못한 상황에서 사업을 종결하기 위한 주택법 및 같은 법 시행령에서 조합 가입 신청자의 2/3 이상의 찬성을 요건으로 하는 강행규정에 대하여 하위법규인 이 사건 조합규약 제18조 제1항 단서인 조합 가입 신청자의 2/3 이상의 출석과 출석 가입 신청자의 2/3 이상의 찬성으로 요건을 완화시킨 것으로 이는 이 사건 조합규약 제18조 제1항 단서의 규정은 주택법 및 같은 법 시행령 등의 규정에 위배되어 무효라고 할 것이다.

2) 주택법 제14조의2, 같은 법 시행령 제25조의2, 이 사건 조합규약 제17조(총회의 의결사항) 및 제18조 제1항과 관련한 정당한 해석

가) 주택법 제14조의2 및 같은 법 시행령 제25조의2의 규정에 의하면, 조합 설립인가조차 득하지 않고 사업을 종결하는 경우의 총회 의결에 대하여 주택조합 가입 신청자의 3분의 2 이상의 찬성으로 의결할 것 등의 요건을 명문화하여 규정하고 있지만, 조합 설립인가를 득하고 사업계획승인을 받지 못하는 경우에는 해산과 관련하여서는 규정하고 있지만 총회 의결의 요건에 대하여는 규정하고 있지 않다. 더 나아가 조합 설립인가를 득하고 사업계획승인까지 받고난 후 사업이 완성되어 조합원들이 아파트에 입주하고 등기까지 완료하는 경우에 있어서의 해산과 관련한 규정은 전혀 없다고 할 것이다.

나) 국토교통부의 표준규약으로 조합 설립인가조차 득하지 않은 상황에서 사업을 종결하는 경우에는 조합이라는 실체가 없을 뿐만 아니라 주택법 및 같은 법 시행령에서 구체적으로 규정하고 있어, 조합규약의 총회 의결사항으로 규정하고 있지 않으며, 조합의 ‘해산’과 구별하기 위하여 ‘사업종료’(주택법상에는 ‘사업의 종결’ 이라고 함)라고 표현하였다고 할 것이어서, 이 사건 조합은 그러한 표준규약에 의하여 이 사건 조합규약을 제정하였다고 할 것이다.

다) 즉, 이 사건 조합규약 제18조 제1항 제1호의 ‘사업종료’는 이 사건 조합규약 제17조의 총회 의결사항도 아니어서 조합규약으로 규율하는 것이 아니라 상위법규인 주택법 및 같은 법 시행령의 규정에 따라 해결하는 것으로 하였기 때문에 이 사건 조합규약 제18조 제1항 제1호에서 ‘제외 하고’라고 규정하고 있다고 할 것이어서, 이 사건 조합규약 제18조 제1호에서의 ‘조합해산’은 이 사건 조합규약 제17조 제5호에서 ‘해산에 관한 사항’을 총회 의결사항으로 규정하고 있고 이 사건 조합규약 제18조 제1항의 총회 의결요건에 의하여 규율되어야 할 것이다.  

부연하여 설명하면, 조합 설립인가를 득하고 사업을 중도에 그만두는 경우를 비롯하여 사업을 완성하는 경우에 있어서의 ‘조합해산’에 대하여는 추가부담금 등의 사용 및 향후 청산절차를 위한 사전단계로 조합과 조합원들의 이해관계가 상충될 여지가 있어 다른 총회 의결사항과는 달리 의사정족수 및 의결정족수를 가중시켜 이 사건 조합규약 제18조 제1항 본문인 재적조합원 1/2 이상의 출석과 출석조합원 1/2 찬성의 의결이 아닌, 이 사건 조합규약 제18조 제1항 단서인 재적조합원 2/3 이상의 출석과 출석조합원 2/3 이상의 찬성으로 의결한다고 규정하고 있다고 할 것이다.

3) 결론

위와 같은 이유로 청구인의 피청구인에 대한 이 사건 심판청구는 인용되어야 할 것으로 사료된다.

마. 2차 보충서면

청구인은 이 사건에 대하여 다음과 같이 해산인가처분의 위법·부당한 요약서를 제출한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 이 사건 조합은 ○○지구 도시개발사업구역 내 ◎◎시 ◆◆구 △면 ♤♤리 124-1번지 일원에 주택건설사업을 위해 2013. 4. 26. 설립된 지역주택조합으로서, 2015. 5. 8. 주택건설사업계획을 득한 후 2015. 7. 17. 착공하여 2018. 3. 29. 사용검사를 받았다.

2) 이 사건 조합에서는 조합의 해산을 위해 2021. 8. 13 ~ 8. 17.의 기간 동안 조합해산(전자)총회를 개최하여 3호 안건으로 조합해산 결의 건이 참여자 574명 중 찬성 563명, 반대 11명으로 이 사건 조합규약 제18조의 규정에 따라 재적조합원(953명) 과반수 이상의 출석으로 개회하고 출석조합원 과반수의 찬성으로 의결조건이 충족되었고,

3) 2호 안건으로 상정된 조합해산 회계결산 승인 건이 참여자 574명 중 찬성 553명, 반대 21명으로 주택법 시행령 제20조 및 이 사건 조합규약 제18조의 규정에 따라 재적조합원(953명) 과반수 이상의 출석으로 개회하고 출석조합원 과반수의 찬성으로 의결조건이 충족되었다.

4) 이후 해당 조합에서 2021. 8. 23. 주택조합 해산인가를 신청하였고, 피청구인은 관련 서류 검토 후 2021. 9. 17. 주택법 제11조, 같은법 시행령 제20조 및 같은 법 시행규칙 제7조에 따라 주택조합 해산인가를 처리하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 청구인은 주택법상의 사업의 종결과 해산은 양립이 불가능한 개념이며, 이 사건 조합규약상 사업종료는 주택법상의 사업의 종결을 의미하여 사업종료에 있어서의 해산과 사업종료를 제외한 해산이라는 것은 존재할 수 없다고 할 것이어서 조합 설립인가 이후에 청산을 위한 해산은 이 사건 조합규약에 따라 재적조합원 2/3 이상의 출석과 출석조합원 2/3의 찬성으로 의결되어야 한다고 주장하고 있으나,

2) 주택법 제11조 제1항에서는 “많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우에는 시장의 인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제20조 제1항 각 호 외의 부분에서는 “주택법 제11조 제1항에 따라 주택조합의 설립·변경 또는 해산의 인가를 받으려는 자는 신청서에 주택법 시행령 제20조 제1항 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 주택건설대지를 관할하는 시장에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

3) 이 사건 조합규약 제18조(총회의 의결방법)에 규정되어 있는 총회의 의결방법은 다음과 같다.

즉, 사업종료의 경우를 제외한 조합 해산의결의 경우에 재적조합원 2/3 이상의 출석과 출석조합원 2/3의 찬성으로 의결되며, 이 사건 조합의 해산과 같이 사업종료에 따른 조합해산 의결은 재적조합원 과반수 이상 출석과 출석조합원 과반수의 찬성으로 의결된다.

4) 법령에서 사용되고 있는 용어의 의미가 명확하지 않은 경우에는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해석을 하여야 하는 바(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결 참조),

가) 이 사건 조합규약 제18조에서는 사업종료를 제외하고 조합해산을 의결하는 경우 재적조합원 2/3 이상의 출석과 출석조합원 2/3 이상의 찬성으로 의결한다고 규정하면서 사업종료에 대한 기준은 별도로 규정하고 있지 않으므로, 사업종료에 대한 의미는 입법취지와 목적, 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것이다.

나) 종료(終了)의 사전적 의미는 “어떤 행동이나 일 따위가 끝남. 또는 행동이나 일 따위를 끝마침.”이라 정의하고, 주택법 제2조 제11호의 규정에 따르면 ‘지역주택조합’이란 주택법 제15조에 따른 사업계획의 승인을 받아 지역에 거주하는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합이라 정의하고, 이 사건 조합규약 제38조(조합해산) 규정에는 조합은 입주 및 등기절차가 완료된 후 지체 없이 총회를 소집하여 조합의 해산을 의결해야 한다고 규정하고 있어 조합설립의 목적인 주택의 목적물이 완성된 후 입주 및 등기절차가 완료되면 조합의 목적사업이 종료된 것으로 보는 것이 입법취지와 목적에 부합할 것이다.

다) 이 사건 조합은 2018. 3. 29. 사용검사 후 조합원의 입주 및 등기절차가 완료되어 사업이 종료됨에 따라 2021. 8. 13 ~ 8. 17. 조합해산(전자)총회를 개최하여, 3호 안건으로 상정된 조합해산 결의 건이 참여자 574명 중 찬성 563명, 반대 11명으로 이 사건 조합규약 제18조의 규정에 따라 재적조합원(953명) 과반수 이상 참여 및 찬성으로 의결요건을 충족하였다.

5) 청구인은 ‘사업종료’를 주택법 제14조의2 “주택조합의 발기인이 조합원모집 신고가 수리된 날부터 2년이 되는 날까지 주택조합 설립인가를 받지 못하는 경우 주택조합 가입 신청자 전원으로 구성되는 총회 의결을 거쳐 주택조합사업의 종결 여부를 결정하도록 하여야 한다.”는 규정의 ‘사업종결’의 의미로 해석해야 한다고 주장하나,

가) 주택법 제14조의2의 규정은 2021. 1. 23. 신설된 조항으로써 조합설립의 목적인 주택건설사업 추진이 불가하여 장기간 사업이 지연됨으로 인한 조합원의 피해를 최소화하고자 조합해산 절차규정을 신설한 것으로,

나) 이 사건 조합규약 제18조에서 규정하는 사업종료(조합설립 목적인 공동주택의 사용검사 후 조합원 입주 및 등기절차 완료)와는 다른 개념이다.

다. 결론

가) 이 사건 조합은 2018. 3. 29. 사용검사가 되어 조합설립의 목적인 주택의 목적물이 완성된 후 입주 및 등기절차가 완료되었기에 조합 목적사업의 종료에 따른 해산총회를 전자적 방법으로 개최하여, 조합해산 결의안이 이 사건 조합규약 제18조의 규정에 따라 재적조합원 과반수 이상 참여 및 찬성으로 의결요건을 충족하여 적법하게 조합 해산인가가 처리되었다.

나) 따라서, 이 사건 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 주택법 제2조, 제11조, 제14조의2

나. 행정심판법 제13조, 제43조

다. 주택법 시행령 제20조, 제25조의2

라. 주택법 시행규칙 제7조

마. ○○○○지역주택조합 조합규약

5. 인정사실

가. 청구인은 피청구인으로부터 인가를 받은 이 사건 조합의 조합원이다.

나. 피청구인은 2013. 4. 26. 이 사건 조합의 설립을 인가하고, 이 사건 조합에 지역주택조합설립인가필증을 다음과 같이 교부하였다.

다. 피청구인은 2015. 5. 8. 이 사건 조합에 대하여 다음과 같이 주택건설사업계획을 승인하였다.

라. 이 사건 조합은 피청구인에게 주택건설사업 사용검사를 신청하였고, 이에 피청구인은 2018. 3. 29. 이 사건 조합에 주택건설사업 사용검사 확인증을 다음과 같이 교부하였다.

마. 이 사건 조합은 2021. 8. 23. 피청구인에게 전자투표 완료 인증서 등을 첨부하여 이 사건 조합에 대한 지역주택조합 해산인가를 다음과 같이 신청하였다.

바. 피청구인은 2021. 9. 17. 이 사건 조합에 지역주택조합 해산인가를 다음과 같이 통보하였다.

사. 청구인은 2021. 10. 15. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 주택법 제2조 제11호에서는 “‘주택조합’이란 많은 수의 구성원이 제15조에 따른 사업계획의 승인을 받아 주택을 마련하거나 제66조에 따라 리모델링하기 위하여 결성하는 다음 각 목의 조합을 말한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제11조 제1항에서는 “많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우(제5항에 따른 직장주택조합의 경우는 제외한다)에는 관할 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 ‘시장·군수·구청장’이라 한다)의 인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항에서는 “제1항에 따라 인가를 받는 주택조합의 설립방법·설립절차, 주택조합 구성원의 자격기준·제명·탈퇴 및 주택조합의 운영·관리 등에 필요한 사항과 제5항에 따른 직장주택조합의 설립요건 및 신고절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다.

가) 같은 법 시행령 제20조 제1항, 제2항, 제3항의 규정에 의하면, 법 제11조 제1항에 따라 주택조합의 해산인가를 받으려는 자는 신청서에 조합해산의 결의를 위한 의결정족수에 해당하는 조합원의 동의를 받은 정산서를 첨부하여 주택건설대지(리모델링주택조합의 경우에는 해당 주택의 소재지를 말한다. 이하 같다)를 관할하는 시장·군수·구청장에게 제출해야 하고, 조합원 전원이 자필로 연명(連名)한 조합규약에는 총회의 의결을 필요로 하는 사항과 그 의결정족수 및 의결절차 등의 사항이 포함되어야 하며, 이에 불구하고 국토교통부령으로 정하는 사항은 반드시 총회의 의결을 거쳐야 한다.

나) 같은 법 시행규칙 제7조 제5항에서는 “위의 영 제20조 제3항에서 ‘국토교통부령으로 정하는 사항’이란 다음 각 호의 사항을 말한다.”라고 규정하면서, 다음 각 호의 사항으로 ‘조합해산의 결의 및 해산시의 회계 보고’를 열거하고 있다.

2) 그리고, 주택법 제14조의2 제1항에서는 “주택조합은 제11조 제1항에 따른 주택조합의 설립인가를 받은 날부터 3년이 되는 날까지 사업계획승인을 받지 못하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 총회의 의결을 거쳐 해산 여부를 결정하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “주택조합의 발기인은 제11조의3 제1항에 따른 조합원 모집 신고가 수리된 날부터 2년이 되는 날까지 주택조합 설립인가를 받지 못하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 주택조합 가입 신청자 전원으로 구성되는 총회 의결을 거쳐 주택조합 사업의 종결 여부를 결정하도록 하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제25조의2 제3항에서는 “법 제14조의2 제2항에 따라 개최하는 총회는 다음의 요건을 모두 충족해야 한다.”라고 규정하고 있다.

3) 이 사건 조합규약 제18조 제1항에서는 “총회는 재적조합원 과반수 이상의 출석으로 개회하고 출석조합원 과반수의 찬성으로 의결한다. 다만, ‘1. 사업종료의 경우를 제외하고 조합해산을 의결하는 경우’, ‘2. 조합규약의 변경’에 관한 사항은 재적조합원 2/3 이상의 출석과 출석조합원 2/3 이상의 찬성으로 의결한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조합규약 제38조에서는 “조합은 입주 및 등기절차가 완료된 후 지체없이 총회를 소집하여 조합의 해산을 의결해야 한다.”라고 규정하고 있다.

4) 한편, 행정심판법 제3조 제1항에서는 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제2조 제1호에서는 “‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”라고 규정하고 있다.

같은 법 제13조 제1항에서는 “취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제43조 제1항에서는 “위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하(却下)한다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로, 이 사건 행정심판청구의 적법 여부를 살펴보면,

1) 지역주택조합은 비법인 사단으로서의 실체를 갖추고 있고, 지역주택조합에 대한 당해 각 승인처분으로 인하여 일부 조합원들이 경제적 부담이 가중되고 결과적으로 자신들의 지분권이 침해되는 불이익을 입게 된다고 하더라도, 그들이 당초 공동주택을 건축하는데 동의하여 자신들의 지분을 출연하여 위 조합의 조합원이 된 이상 이는 비법인 사단인 위 조합의 조합원으로서 입게 되는 사실상·간접적·경제적 불이익에 불과하고 위 조합의 조합원이 아닌 독립한 제3자의 지위에서 입게 되는 불이익이라고 할 수 없을 뿐 아니라, 객관적으로 조합원 전체에 이익이 되는 당해 승인처분을 그 조합원의 일부인 위 구성원들이 다툰다는 점에서도 그 법률상의 이익을 결한다고 할 것이므로, 위 구성원 등에게 당해 각 승인처분의 취소를 구할 원고적격이 없다(대법원 1998. 6. 26 선고 97누2801 판결 참조).

2) 이러한 판례의 법리에 따라 직권으로 살피건대, 청구인은 이 사건 조합의 조합원으로, 이 사건 조합이 총회 의결사항인 ‘해산에 관한 사항’에 대하여 총회를 개최하여 의결함에 있어 이 사건 조합규약상 총회의 의결방법, 사업종료와 해산 등에 관한 법리를 오해하고 사실을 오인한 위법·부당함이 있다고 주장하면서, 이를 근거로 하여 이루어 진 이 사건 조합 해산인가처분의 취소를 구하고 있으나,

청구인이 이 사건 처분으로 경제적 부담이 가중되고 결과적으로 침해되는 불이익을 입게 된다고 하더라도, 이 사건 조합원이 된 이상 이는 비법인 사단인 이 사건 조합의 조합원으로서 입게 되는 사실상·간접적·경제적 불이익에 불과하고 이 사건 조합의 조합원이 아닌 독립한 제3자의 지위에서 입게 되는 불이익이라고 할 수 없을 뿐 아니라, 객관적으로 조합원 전체에 이익이 될지도 모르는 이 사건 처분을 그 조합원의 일부가 다툰다는 점에서도 그 법률상의 이익이 없다고 할 것이다.

3) 나아가 살펴보면, 주택건설촉진법 제44조 제1항의 규정에 의하면, 주택조합을 구성하여 그 구성원의 주택을 건설하고자 할 때 관할 시장 등의 인가를 받아야 하고, 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하고자 할 때에도 마찬가지로 인가를 받도록 되어 있는데, 여기서 관할 시장 등의 인가행위는 그 대상이 되는 기본행위를 보충하여 법률상 효력을 완성시키는 보충행위로서(대법원 1995. 12. 12. 선고 95누7338 판결, 대법원 2000. 9. 5. 선고 99두1854 판결 등 참조), 이러한 인가의 유무에 따라 기본행위의 효력이 문제되는 것은 주택건설촉진법과 관련한 공법상의 관계에서이지 주택조합과 조합원, 또는 조합원들 사이의 내부적인 사법관계에까지 영향을 미치는 것은 아닌바(대법원 2002. 3. 11.자 2002그12 결정 등 참조),

이 사건 조합의 해산에 관한 총회 의결사항에 대한 피청구인의 인가처분은 이 사건 조합이 입주 및 등기절차가 완료된 후 사업종료에 따른 이 사건 조합의 해산을 내용으로 하는 이 사건 조합 해산행위를 보충하여 그 법률상의 효력을 완성시키는 보충적 행정행위로서, 그 기본행위인 이 사건 조합의 해산에 관한 총회 의결사항에 하자가 있을 때에는 그에 대한 인가가 있다 하더라도 이 사건 조합의 해산에 관한 총회 의결사항이 유효한 것으로 될 수 없는 것이므로, 기본행위인 이 사건 조합의 해산에 관한 총회 의결사항이 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 하자가 있다면 그 인가처분의 취소를 구할 수 있는 것이지만, 기본행위에 하자가 있다고 하더라도 인가처분 자체에 하자가 없다면 따로 그 기본행위의 하자를 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 하자를 내세워 바로 그에 대한 행정청의 인가처분의 취소를 구할 수는 없다고 할 것이다.

4) 따라서, 이 사건 심판청구는 청구인적격이 없는 자가 청구한 것이고, 기본행위의 하자를 이유로 바로 그에 대한 행정청의 인가처분의 취소를 구할 수는 없으므로 부적법한 청구라 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.