피청구인의 이 사건 보완 요구는 청구인에게 요구할 수 있는 합리적인 법적 근거가 없을 뿐만 아니라, 이것이 청구인의 단순한 착오나 일시적인 사정에 기한 것이라고 보기도 어려워 위법·부당하다고 할 것임.

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경남행심 제2021-343호

건축신고 반려처분 취소 심판청구사건

​A​ 

​B​ 

가. 건축법 제2조, 제11조, 제14조, 제44조

나. 국토계획법 제56조, 제57조, 제58조

다. 민원처리법 제22조

라. 건축법 시행령 제11조

마. 국토계획법 시행령 제56조 [별표 1의2]

바. 민원처리법 시행령 제24조, 제25조

사. 개발행위허가운영지침

피청구인이 2021. 6. 11. 청구인에게 한 건축신고 반려처분을 취소한다.

주문과 같다.

이 유(2021-343)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 2021. 4. 12. ◎◎시 △△면 ♤♤리 403-4번지(답, 1,629㎡, 하천구역, 제2종일반주거지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 제1종근린생활시설(소매점 및 소매점창고, 대지면적 987㎡, 건축면적 81㎡, 연면적 81㎡, 건폐율 8.21%, 용적률 8.21%, 4동, 지상 1층, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 신축하기 위하여 건축신고 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2021. 6. 11. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건의 개요

건축신고 신청에 대하여 청구인이 보완하기 불가능한 보완 요청(연결도로 개설)을 요구하였고, ◎◎시 내 다른 지역에서는 제방도로를 진입도로로 인정한 사례가 있으면서 청구인에게는 이를 불허한 형평성에 어긋나는 행정처분의 취소를 구한다.

나. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 이 사건 신청지를 2020. 12. 16. 전(前) 소유자로부터 매수한 후 이 사건 신청지 상에 건물 신축을 목적으로 피청구인 소속 도시계획과에 문의 하니 ◎◎시 도시계획상 도로가 존재한다는 답변을 듣고 건축을 목적으로 피청구인 소속 농지과에 농지전용허가를 신청하게 되었다.

2) 또한, 청구인은 이 사건 신청지 상에 건물 신축을 위하여 박○○건축사무소에 건물 신축과 관련한 일체의 권한을 위임(포괄 위임)하여 2021. 3.경 피청구인 소속 건축과에 건축신고를 신청하게 되었다.

3) 2021. 4. 29. 피청구인 소속 건축과로부터 ‘신청 대지의 전면도로와 연결되는 지방도로(지방도 0000호선)와의 연결이 부적합하므로 전면도로의 연결부분에 대한 계획 등 제출’이라는 요구(이하 ‘제1보완사항’이라 한다)와 함께 농지법 제38조 제4항의 규정에 의거 농지보전부담금 15,873,450원을 한국농어촌공사의 통지에 따라 납부·확인한 후에 신고수리(신고필증 교부)가 가능하다는 보완 요구(이하 ‘제2보완사항’이라 한다)를 받게 되었다.

4) 청구인은 제2보완사항에 대하여는 2021. 4. 19. 한국농어촌공사에 농지보전부담금을 납부하였고, 제1보완사항과 관련하여서는 기존의 도로가 건축법 제44조 제1항 제1호의 사유에 해당하여 “해당 건축물의 출입에 지장이 없다.”라고 인정되어 청구인으로서는 달리 제1보완사항에 대하여 피청구인이 주장하는 ‘전면도로의 연결부분에 대한 계획 등 제출’은 불필요하다고 주장하였지만, 피청구인은 2021. 5. 31. 다시 건축신고 신청에 따른 보완촉구 요청 공문을 보내어 2021. 6. 11.까지 보완사항을 완료해 줄 것을 요구하였다.

5) 따라서, 청구인은 이 사건 신청지가 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 하지만, “해당 건축물의 출입에 지장이 없다.”라고 인정되는 경우에 해당하므로 피청구인의 제2보완사항은 보완대상이 아니므로 기존의 건축신고에 대하여 신고수리처분을 요청하였지만, 피청구인은 2021. 6. 11. 건축신고 반려처분 공문을 청구인에게 발송함으로써 이 사건 신청지에 대한 건축신고 신청은 반려처분이 되었고, 농지보전부담금을 환급한다는 공문을 송달받았다.

다. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 첫째, 이 사건 신청지가 접해 있는 도로 및 주차장의 진입도로는 현황도로로서 보행과 자동차 통행이 가능한 것이면 족하고, 반드시 건축법상 도로여야 하는 것은 아니다. 설령, 그렇지 않더라도 이 사건 도로는 건축법 제2조 제1항 제11호 나목의 개정규정에 의하여 지정·공고된 도로로 볼 수 있다.

2) 둘째, 건축법 제44조 제1항에서는 건축물의 대지는 2미터 이상을 도로에 접하여야 하지만 ‘해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우’에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 건축법에서 위와 같은 건축물 대지의 접도의무를 규정한 취지는 건축물의 이용자로 하여금 교통상·피난상·방화상·위생상 안전한 상태를 유지·보존케 하기 위하여 건축물의 대지와 도로와의 관계를 특별히 규제하여 도로에 접하지 아니하는 토지에는 건축물을 건축하는 행위를 허용하지 않으려는 데에 있다 할 것인바(대법원 1992. 9. 14. 선고 91누8319 판결 참조), 따라서 이러한 규제 조항은 가급적 그 문언대로 엄격하게 해석해야 하고 피규제자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 아니 된다 할 것이다(대법원 2013. 12. 12.선고 2011두3388 판결 참조).

3) 셋째, 건축법 제2조 제1항 제11호에서 규정하는 도로라 함은 실제 도로로서의 효용을 다할 수 있는 정도의 구조·형태를 갖춘 것만을 의미한다고 해석하여야 하고, 그것이 도로의 실태를 구비하지 아니하여 보행 및 자동차 통행이 현실적으로 불가능한 경우가 아닌 한 도로로 인정되어야 할 것이다(대법원 1992. 9. 14. 선고 91누8319 판결 등 참조).

4) 넷째, 건축법 제44조 제1항 본문에서는 ‘건축물 대지의 2미터 이상이 도로에 접해 있을 것’을 요구하고 있을 뿐이고, ‘그 건축물에서 도로에 이르는 구간 전부가 2미터 이상일 것’까지 요구하고 있지는 않으므로 건축물 대지의 2미터 이상이 도로에 접해 있는 이상 그 건축물에서 도로까지의 구간 중에 너비가 2미터 미만인 부분이 있더라도 원칙적으로는 건축법 제44조 제1항 규정의 위반이라고 볼 수 없다.

그리고, 건축법 제44조 제1항 단서에서는 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우나 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 등에는 같은 항 본문에 따른 접도의무의 예외를 인정하고 있는데, 이는 건축물에서 도로까지의 구간에 피난상·방화상 등에 필요한 통로를 확보해 안전을 도모하기 위한 건축법 제44조 제1항 본문의 취지를 고려해 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 등에는 건축물의 대지가 도로에 접하지 않거나(대법원 2003. 12. 26. 선고 2003두6382 판결, 대법원 1999. 6. 25. 선고 98두18299 판결 참조), 접하는 부분이 2미터 미만이라도 건축행위를 허용하려는 것이다.

5) 다섯째, 본 사안의 경우에 국토교통부는 하천법 제33조에 따라 하천관리 및 안전문제가 없는 범위 내에서 제방둑마루를 점용하는 것이 가능하며, 하천점용허가 세부기준 제3조에서는 건축법 등 타법에 의한 인·허가요건 충족을 위한 하천점용은 특정인에게 전속할 우려가 없는 경우에 한하여 허가하도록 규정하고 있고, 제방둑마루(사실상 도로)는 도로법상의 도로, 사도법상의 사도 등으로 지정되어 공용도로로 기능을 하고 있는 경우 등에 한하여 도로와 건축물을 연결하는 진출입로 점용허가를 허용하고 있는 실정이라는 점을 감안한다면, “이 사건 신청지의 전면도로와 연결되는 도로(지방도 0000호선)와의 연결이 부적합하므로, 전면도로의 연결부분에 대한 계획을 제출하라.”는 피청구인의 요구는 부당하다 할 것이다.

6) 여섯째, 이 사건 신청지를 제2종일반주거지역으로 지정하였고, 청구인은 이 사건 신청지 상에 건축을 목적으로 피청구인 소속 도시계획과에 문의하니 도시계획상 도로가 존재한다는 답변을 듣고 농지과에 농지전용허가를 신청하여 건축행위를 진행하게 되었는데, 피청구인 소속 건축과에서는 이 사건 신청지와 연결된 제방도로를 사실상 도로로 인정하지 않고 이 사건 신청지의 전면도로와 연결되는 도로(지방도 0000호선)와의 연결이 부적합하다는 사유로 건축신고 신청을 반려한 바, 이는 청구인과 같은 민원인의 입장에서는 제2종일반주거지역 내의 토지를 매입하여 건축행위를 하는 과정에서 처음부터 맹지로서 진입도로가 없는 토지를 제2종일반주거지역으로 지정하였고, 피청구인 소속 각 부서마다 업무의 통일성이 결여되어 억울한 피해를 입게 된 격인데 이는 행정행위의 신뢰보호원칙에 반한다 할 것이다.

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기해 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되는 등의 요건을 필요로 하고, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다(대법원 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결 참조).

라. 결론

위와 같은 사유로 건축신고 신청 반려처분의 취소를 구한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 처분경과

가) 2021. 4. 12. : 건축신고 신청(세움터)

나) 2021. 4. 13. : 건축복합민원 일괄협의회 개최

다) 2021. 4. 29. : 건축신고(신축) 신청에 따른 보완사항 알림

라) 2021. 5. 14. : 보완기한 연장(1차)

마) 2021. 5. 31. : 건축신고(신축) 신청에 따른 보완촉구 요청

바) 2021. 6. 11. : 건축신고 반려처분

사) 2021. 9. 3. : 행정심판청구

2) 주요내용

청구인은 2021. 4. 12. 이 사건 신청지 위에 제1종근린생활시설(소매점, 연면적 합계 81㎡)을 신축하고자 피청구인에게 이 사건 신청을 하였고, 피청구인은 건축법 제12조 제1항에 따른 건축복합민원 일괄협의회를 거쳐 2021. 4. 29. 건축신고(신축) 신청에 따른 보완 요구를 하였으며, 2021. 6. 11. 다음과 같은 사유를 들어 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 반박 포함)

1) 대지와 도로의 관계가 적합하다는 청구인의 주장에 대하여,

가) 건축법 제2조 제1항 제11호에 따르면, “‘도로’란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다.”라고 규정하면서 가목에서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(약칭 ‘국토계획법’), 도로법, 사도법, 그 밖의 관계법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로와 나목에서 건축허가 또는 신고 시에 시장이 위치를 지정하여 공고한 도로로 규정하고 있으며, 관련법령에 따라 도시계획구역 내에서 건축을 하기 위해서는 건축법 제2조 제1항 제11호에서 정의한 도로에 2미터 이상 접하여야 건축허가(신고)가 가능하다.

나) 그러나, 이 사건 신청지 진입도로는 건축법 제2조 제1항 제11호 나목의 규정에 따라 지정·공고된 도로가 아닌 농경작을 위해 제방 위에 설치된 농로이며, 이 사건 신청지는 난간이 없는 폭 3미터의 간이교량을 거쳐 하천기본계획상 하천구역 내 폭이 협소하고 포장상태가 불량한 제방(둑마루) 위 농로를 경유하여야만 해당 토지까지 진출입이 가능한 입지로서, 현행 간이교량 및 제방농로는 농지 경작자들의 영농편의 제공을 위해 구거 등의 국유지를 행정청에서 포장하여 편의상 사용되는 것이며, 현 농로는 향후 하천기본계획에 따라 하천정비사업 추진 시 교량 및 농로가 철거되거나 공사계획에 따라 위치가 변경될 수 있는 임시시설로서 이용자들이 교통상·피난상·방화상·위생상 안전한 상태로 영구적 유지·보존할 완성된 도로가 아니기에 건축물 대지의 접도의무 규정의 취지에 적합한 도로로 볼 수 없어, 대지와 도로의 관계가 적합하다는 청구인의 주장은 이유 없다.

2) 하천구역 내 제방도로 점용이 가능하다는 청구인의 주장에 대하여,

가) 하천법 제2조, 제4조에 따라 제방은 하천시설물로 하천의 기능을 보전하고 효용을 증진하며 홍수피해를 줄이기 위하여 설치하는 시설로 건축허가 등으로 개인에게 전속하여 사권(사적 권리)을 설정할 수 없으며, 하천법 제33조 제1항 및 제3항의 규정에 따라 하천점용허가 시 하천기본계획에 적합한지 여부를 고려해야 한다고 규정하고 있는 바, 현재의 하천(☆☆천)은 하천기본계획상 하천 미정비 구간으로 건축허가를 할 경우 앞으로의 하천정비 및 하천유지·관리사업에 막대한 지장을 초래할 것으로 예상된다. 따라서 제방(둑마루)농로를 점용하는 것이 가능하다는 청구인의 주장은 이유 없다.

나) 또한, ◎◎시 관내에서 제방도로를 진입도로로 인정한 사례는 하천기본계획에 적합하게 개수가 완료되었거나 과거부터 계속하여 주택 등 진입도로로 이용되고 있는 제방도로들로서, 이 사건의 제방(둑마루)은 하천의 유지, 관리, 방재 및 순찰 등을 위한 제방 관리기능 수행을 위한 농로로 이 사건 처분이 형평성에 어긋난다 할 수 없다.

3) 기반시설이 부존재 함에도 한 제2종일반주거지역 지정이 잘못되었다는 청구인의 주장에 대하여,

청구인은 도로 등의 기반시설이 부존재 함에도 이 사건 신청지를 제2종일반주거지역으로 지정한 것이 잘못되었다고 주장하지만 이는 이 사건 신청지 인근에 도시계획도로(중로 3-16, 소로△△ 2-9, 소로△△ 2-11)가 계획되어 있었으나, 국토계획법 제48조(도시·군계획시설 결정의 실효 등) 제1항 도시·군계획시설 결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설 결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다는 규정에 따라 ◎◎시 고시 제71호(2020. 6. 25.)로 장기미집행 도시계획시설 도로로서 도시·군계획시설 결정이 실효(해제)된 것으로, 기반시설이 부존재 함에도 이 사건 신청지를 제2종일반주거지역으로 지정한 것이 잘못되었다는 청구인의 주장은 이유 없다.

4) 행정행위의 신뢰보호원칙에 반한다는 주장에 대하여,

가) 청구인이 건축을 목적으로 이 사건 신청지에 대하여 관련부서에 문의하니 피청구인이 도시계획상 도로가 존재한다는 답변을 했다는 점 및 농지전용허가 신청에 따른 농지전용부담금을 부과했다는 등의 이유로 청구인의 신청을 반려한 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다고 주장하고 있다.

나) 그러나, 피청구인이 청구인에게 농지전용부담금을 부과한 것은 건축법 제11조 제5항 제7호에 따른 농지전용허가가 의제 협의로 농지를 전용하려는 자에게 부과하는 것으로 청구인의 농지전용 자체가 거부될 것이라면 농지전용허가를 거부할 것이나, 이 사건 신청지가 농지전용허가가 안 되는 토지는 아니라 할 것이어서 진출입을 위한 대체도로 개설 보완이 이행될 것이라는 전제하에 농지전용부담금을 부과한 것으로 농지전용부담금 부과가 건축신고 반려처분과는 관련이 없는 점 등에 비추어 볼 때, 농지전용부담금 부과로써 신뢰를 주었다는 청구인의 주장은 적합하지 않다.

다) 청구인의 주장대로 한다면 피청구인이 처분이라는 결론 전에 하는 모든 행정행위 및 절차 진행은 민원인에게 신뢰를 주는 것이므로, 반드시 민원인이 요청하는 처분을 수리하여야 하는 논리모순의 결과가 도출되기에, 따라서 이 사건 처분이 행정행위의 신뢰보호의 원칙에 반한다는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.

5) 재량권 일탈·남용 여부에 대한 검토

참고로 이 사건 신청지의 전면도로가 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우 건축법 제2조 제1항 제11호 나목 및 제45조 제1항 제2호에 따라 건축위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정할 수 있는 대상인지 여부를 검토해 보았으나, 하천구역 내 제방은 하천의 유지·관리를 위한 방재시설로서 이를 건축물의 진입도로 계획한 사항은 부적정하다고 사료되어, 건축신고 요건 충족을 위해 ‘도로연결허가 등을 통한 이 사건 신청지의 전면도로와 기존 통과도로(지방도 0000호선)와의 연결계획을 제출’하라는 보완사항을 민원 처리에 관한 법률(약칭 ‘민원처리법’) 시행령 제24조에 따라 2차례에 걸쳐 요구하였으나, 청구인이 보완기한 내에 보완하지 않아 부득이하게 건축신고 신청을 반려처분 한 것으로, 이 사건 처분에 피청구인의 재량권 일탈·남용이 있다고 볼 수 없다.

다. 결론

위와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 건축법 제2조, 제11조, 제14조, 제44조

나. 국토계획법 제56조, 제57조, 제58조

다. 민원처리법 제22조

라. 건축법 시행령 제11조

마. 국토계획법 시행령 제56조 [별표 1의2]

바. 민원처리법 시행령 제24조, 제25조

사. 개발행위허가운영지침

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 청구인은 2021. 4. 12. 피청구인에게 이 사건 신청지에 제1종근린생활시설을 신축하기 위하여 다음과 같이 이 사건 신청을 하였다.

다. 피청구인은 2021. 4. 13., 2021. 4. 29. 청구인의 이 사건 신청에 따라 관련부서에 건축복합민원 일괄협의회 개최를 통보하였다.

라. 피청구인의 건축복합민원 일괄협의회 개최에 따라 관련부서로부터 회신된 주요 검토의견은 다음과 같다.

마. 청구인은 2021. 4. 19. 한국농어촌공사 ◎◎◎◎지사장으로부터 이 사건 신청에 따른 농지보전부담금 납부통지서를 받고, 농지보전부담금 15,873,450원을 납부하였다.  

바. 피청구인은 2021. 4. 29. 청구인에게 이 사건 신청에 대한 보완을 다음과 같이 요청하였다.

사. 청구인은 2021. 5. 14. 피청구인에게 이 사건 신청에 대한 보완기한 연장을 요청하였고, 이에 피청구인은 청구인에게 이 사건 신청에 대한 보완기한 연장(1차)을 다음과 같이 통지하였다.

아. 피청구인은 2021. 5. 31. 청구인에게 이 사건 신청에 대한 보완을 다음과 같이 촉구하였다.

자. 피청구인은 2021. 6. 3. 관련부서(기관)에 건축복합민원 일괄협의회 재개최를 통보하였다.

차. 피청구인의 건축복합민원 일괄협의회 재개최에 따라 관련부서(기관)로부터 회신된 주요 검토의견은 다음과 같다.

카. 피청구인은 2021. 6. 11. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.

타. 한편, 피청구인은 2021. 6. 21. 청구인에게 이 사건 처분에 따른 농지보전부담금 환급을 다음과 같이 통지하였다.

파. 청구인은 2021. 9. 3. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 건축법 제11조 제1항 및 제5항에서는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제14조 제1항에서는 “제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 같은 법 시행령 제11조 제1항 제1호 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물에 해당하는 경우에는 미리 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항의 규정에 따르면 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조 제5항 및 제6항을 준용한다.

2) 건축법 제2조 제1항 제11호에서는 “‘도로’란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제44조 제1항에서는 “건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, ‘해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우’, ‘건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우’ 등의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다.

3) 국토계획법 제56조 제1항에서는 “건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제57조 제1항에서는 “개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조 제1항 제1호의 행위 중 건축법의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 건축법에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있으며,

같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표1의 2] 개발행위허가기준 제1호 마목 ‘기반시설’ (2)에서는 ‘대지와 도로의 관계는 건축법에 적합할 것’, 제2호 가목 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치’ (2)에서는 “도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 도시·군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다.

4) 한편, 민원처리법 제22조 제1항에서는 “행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제24조에서는 “행정기관의 장은 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 하고, 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 하며, 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정하고, 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제25조 제1항에서는 “행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 민원사무처리에 관한 법률 규정 소정의 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 하는데(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 참조), 이러한 판례의 법리와 관계법령 등에 비추어 이 사건을 살펴본다.

2) 인정사실에 의하면, 피청구인이 청구인에게 ‘신청대지의 전면도로와 연결되는 도로(지방도 0000호선 등)와의 연결이 부적합하므로, 전면도로의 연결부분에 대한 계획 등 제출’을 보완 요구 및 촉구하였고, ‘제방은 하천의 유지·관리를 위한 방재시설로서 건축물의 진입도로에 포함하여 계획한 사항은 부적정’하여 보완을 요청하였음에도 불구하고 보완기한 내 보완이 완료되지 않아 이 사건 처분을 한 사실을 확인할 수 있으며, 또한, 피청구인은 그 대안으로 이 사건 신청지의 전면도로와 기존 도로(지방도 0000호선 등)와의 도로연결허가 등을 통한 연결대책 수립을 제시하고 있다.

가) 살피건대, 건축법 제2조 제1항 제11호 규정에 의하면 “‘도로’란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 ‘국토계획법, 도로법, 사도법, 그 밖의 관계법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로’, ‘건축허가 또는 신고 시에 시장이 위치를 지정하여 공고한 도로’ 중 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제44조 제1항의 규정에 의하면, “건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, ‘해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우’ 등에 해당하면 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있는 바,

나) 이 사건 신청지에 접해 있는 ◎◎시 △△면 ♤♤리 563번지(이하 ‘이 사건 전면도로’라 한다)는 지목만 도로로 되어 있으며, 농림축산식품부 소유의 폭 3미터 정도의 농로 또는 주민들의 통행로로 이용되고 있을 뿐, 국토계획법 등 관계법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로도 아니고, 피청구인이 별도로 위치를 지정하여 공고한 도로나 그 예정도로가 아닌 바, 건축법상 도로가 아니다.

다) 그러나, ① 건축법 제44조 규정의 대지와 도로와의 접도에 있어 건축물의 주위에 대통령령에 정하는 공지가 있거나 기타 통행에 지장이 없는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 건축법에서 위와 같은 건축물 대지의 접도의무를 규정한 취지는 건축물의 이용자로 하여금 교통상·피난상·방화상·위생상 안전한 상태를 유지·보존케 하기 위하여 건축물의 대지와 도로와의 관계를 특별히 규제하여 도로에 접하지 아니하는 토지에는 건축물을 건축하는 행위를 허용하지 않으려는 데에 있다 할 것이므로, 같은 조 제1항 단서 소정의 ‘기타 통행에 지장이 없는 경우’에 해당하는지를 판단함에 있어서는 위와 같은 건축물 대지의 접도의무를 규정하고 있는 취지를 고려하여 건축허가 대상 건축물의 종류와 규모, 대지가 접하고 있는 시설물의 종류 등 구체적인 사정을 고려하여 개별적으로 판단하여야 할 것인 점(대법원 1999. 6. 25. 선고 98두18299 판결 참조), ② 이 사건 신청지는 제1종근린생활시설을 건축할 수 있는 국토계획법령상 도시지역·제2종일반주거지역이고, 이 사건 전면도로는 우측으로 현황통로인 제방(◎◎시 △△면 ♤♤리 412-7, 412-8번지)과 교량을 통해 간선도로로 연결되고, 좌측으로는 지방도 0000호선의 부체도로(◎◎시 △△면 ♤♤리 401-10번지)로 연결되어 현재 주민들의 통행로로 이용되고 있는 점, ③ 피청구인 소속 도로부서에서는 건축복합민원 협의 시 ◎◎시 △△면 ♤♤리 401-10번지는 지방도 0000호선의 도로구역이고 ●● ~ ★★ 간 도로 확포장 공사구간으로 포함되어 통행을 목적으로 만들어둔 부체도로로 보아 협의대상이 아니라고 판단한 점, ④ 피청구인은 건축법 등 관계법령에 따라 이 사건 건축물과 이 사건 전면도로와의 접도의무만을 판단하여야 함에도 이를 넘어 이 사건 전면도로와 지방도 0000호선 간 도로연결허가 등의 연결대책을 보완 요구한 것은 도로연결허가가 가능한지 확인도 되지 않은 상황에서 청구인의 주장과 같이 청구인으로서는 이에 대하여 단기간 보완을 완료하기 어려움 또한 충분히 예상할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이에 대한 피청구인의 보완 요구는 적법·타당성을 인정할 수 없다.

3) 따라서, 이 부분 보완 요구는 청구인에게 요구할 수 있는 합리적인 법적근거가 없을 뿐만 아니라, 이것이 청구인의 단순한 착오나 일시적인 사정에 기한 것이라고 보기도 어려워 위법·부당하다고 할 것이다. 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 이 사건 신청지 여건, 공·사익 침해 여부 등을 면밀히 살펴보고 건축신고 수리 여부에 대하여 다시 판단해야 할 필요성이 충분히 인정된다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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건축신고 반려처분 취소 심판청구사건