대법원은 ‘행정청이 그 신고를 수리하였다고 하더라도, 신고서 위조 등의 사유가 있어 신고행위 자체가 효력이 없다면, 그 수리행위는 유효한 대상이 없는 것으로서, 수리행위 자체에 중대·명백한 하자가 있는지를 따질 것도 없이 당연히 무효이다’(대법원 2005. 12. 23. 선고 2005두3554 판결 참조)라고 판시한바, 신고서 위조 등으로 인한 당연무효인 신고 수리행위는 이 사건 처분을 취소한다는 재결을 하더라도 회복될 수 있는 것은 아니어서 이 사건 심판청구는 부적법하다 할 것임. 

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경남행심 제2021-328호

집합건물 관리인 선임 신고수리 취소처분 취소 심판청구사건

​A​ 

○○시장

가. 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제24조, 제41조,

나. 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 시행령 제5조의5

청구인의 청구를 각하한다.

피청구인이 2021. 5. 25. 청구인에게 한 집합건물 관리인 선임 신고수리 취소 처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2021-328)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 ○○시 ○○로 ○○, ○○ 1차(이하 ‘이 사건 집합건물’이라 한다) 오피스텔에 대해 2021. 3. 5. 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(이하 ‘집합건물법’이라 한다)에 따라 피청구인에게 관리인으로 신고한 자로, 2021. 5. 25. 피청구인으로부터 신고 시 제출된 동의서 일부가 거짓으로 작성·제출되었다는 사유로 집합건물 관리인 선임 신고수리 취소 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 ○○시 ○○로 ○○, ○○ 1차(오피스텔) 관리인 업무수행을 위해 2021. 3. 5. 집합건물법에 의거 관리인 선임 신고를 피청구인에게 하고, 당시 ○○시에서 최초로 집합건물법에 따라 업무를 개시한 관리인이다.

지난 2021. 5. 11. 피청구인으로부터 관리인 선임 신고 시 작성된 동의서 332명 중 25명의 구분소유자 동의서가 거짓으로 작성·제출되었다며 ‘집합건물 관리인 선임 신고수리 취소 처분 사전통지’를 받고, 공문에 명시된 의견제출기한 2021. 5. 24. 의견서를 제출하려 하였으나, 코로나 상황의 악화로 불가피하게 2021. 5. 27. 의견서와 함께 사유를 설명하려 하자, 제출기한이 경과되어 ‘행정심판이나 행정소송을 제기하라’는 불복절차를 고지 받고 복귀하였다.

청구인이 관리인 사무실 복귀 전 ‘집합건물 관리인 선임 신고수리 취소 알림’ 공문이 관리인 사무실 출입문에 복사되어 게시된 것을 보았고, 정작 본인에게는 2021. 5. 31. 도착하였는데, 동 공문은 비공개로 설정되어 있고, 해당 내용은 ‘○○시 비공개 대상정보 세부기준 조례’에 따라 ‘비공개(6)’로 규정되어 있음에도 공개되어, 민원을 제기한 일부 입주자가 집합건물에서 관리단을 대표하여 직무를 수행하는 관리인의 업무를 방해하는 등의 업무 방해가 지속되어 입주자 474세대의 관리 업무에 공백을 발생시키고 있다.

이는, 집합건물에 있어서 관리인은 관리단을 대표하여 사무를 집행하는 중요성이 강조되어, 집합건물법 제24조 제5항에도 해임은 법원의 허가를 받도록 강제할 정도의 업무를 수행하고 있는데, 관리인 선임 신고 수리를 취소함으로써 입주민들의 편익을 저해하고 있어 이 사건 처분은 재결되어야 한다.

나. 이 사건 처분의 부당성

1) 행정절차법을 위반한 불법 처분

행정절차법 제6조 제1항 ‘행정청이 그 관할에 속하지 아니하는 사안을 접수하였거나 이송 받은 경우에는 지체 없이 이를 관할 행정청에 이송하여야 하고, 그 사실을 신청인에게 통지하여야 한다. 행정청이 접수하거나 이송받은 후 관할이 변경된 경우에도 또한 같다’고 규정하고 있고, ○○시 사무위임 조례에는 건축물 관리에 관한 단위 사무 중 ⑥ 집합건물 관리인 선임 신고, ⑦ 집합건축물 직권조사 및 조사 후 처리, ⑧ 벌칙 및 과태료 항의 단위 사무업무를 구청장에게 위임한 바 있다.

또한, 피청구인이 2021. 5. 11. ‘집합건물 관리인 선임 신고 수리 취소 처분 사전 통지’ 당시에도, 이미 ‘○○시 사무위임 조례 일부개정 조례안’이 공포되어 집합건물 관련 업무가 구청으로 이관된다는 사실을 잘 알고 있음에도 관할 업무를 이관하지 않고, 청구인에게 2021. 5. 24.까지 의견서를 제출토록 조치하여, 청구인에게 위법적인 권리를 행사한 바 있다.

특히, 2021. 5. 27. ‘집합건물 관리인 선임 신고 수리 취소 알림’ 공문은 ○○시 사무위임 조례 개정이 공포되어 시행 중임에도 불법적으로 직권을 남용하여 청구인의 관리인 선임 신고 수리를 취소함으로써 행정절차법과 ○○시청의 조례를 위반하여 직무를 수행한 사실이 있는 범죄행위이다.

피청구인은 관련 법령 및 조례를 위반한 명백한 직권남용 권리행사의 범죄행위를 자행하고 있음에도 불구하고, 청구인이 관리인 신청 시 작성된 동의서 332명 중 25명의 구분소유자 동의서가 단순 작성 간 오류였음을 해명할 기회도 주어지지 않는 상태로, 피청구인의 자의적 판단으로 거짓으로 작성·제출되었다고 판단하여 2021. 5. 11. ○○경찰서에 사문서 위조죄 및 위계에 의한 공무집행 방해죄로 고발 조치한 행위는 어떠한 의도성을 가지고 진행한 행정적 조치로밖에 볼 수 없지만, 청구인은 행정 업무수행을 존중한다는 차원에서 동 조치를 수용하여 경찰 조사에 성실히 임하고 있고, 피청구인의 관련 법령 위반 및 조례 위반사항에 대해서는 법률적 판단을 고려해보고 있다.

2) 의견서 접수 거부 등 청문 실시 노력미흡

피청구인이 지난 2021. 5. 11. ‘집합건물 관리인 선임 신고 수리 취소 처분 사전 통지’ 문서를 통해 청구인에게 ‘의견 제출기한 내에 의견을 제출하지 아니하는 경우에는 의견이 없는 것으로 간주한다’는 내용을 안내하여, 행정절차법 제27조(의견제출) 제4항 ‘당사자 등이 정당한 이유 없이 의견 제출기한까지 의견 제출을 하지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다’는 법령을 적용한 것으로 보인다.

하지만, 행정절차법 제22조(의견 청취) 및 동법 시행령 제13조의2(청문 실시 노력)에서는 동법 제22조 제1항에 관련한 ‘인허가 등의 취소, 신분·자격의 박탈, 법인이나 조합 등의 설립 허가의 취소 등의 행정 처분’을 하는 경우 ‘그 처분이 인·허가 등의 취소, 신분·자격의 박탈, 법인이나 조합 등의 설립 허가의 취소, 그 밖에 당사자 등의 권익을 심히 침해하거나 이해관계에 중대한 영향을 미치는 처분인 경우에는 청문을 실시하도록 적극 노력하여야 한다.’는 강제규정이 있다.

그런데 피청구인은 자의적인 판단 하에 청구인의 해명 기회도 부여하지 않고 관리인 선임 동의서 작성 간 단순 착오에 의해 발생한 오류 문제를 청구인 고지도 없이 ○○경찰서에 즉각 고발조치하는 초강력 행정절차를 진행하면서도 관련법에 따라 청구인에게 관련 내용의 고지 등 청문 실시를 위한 노력 또는 의견 청취를 위한 노력은 소홀히 행한 바 있고,

청구인이 2021. 5. 27. 시청에 방문하여 코로나 상황으로 인한 외부출타 제한 등으로 도착 지연되었음을 설명하고 의견서를 제출하려 하자, 피청구인은 제출기한 경과만을 이유로 ‘행정심판이나 행정소송을 제기하라’고 지시조로 불복절차를 고지하는 한편, 청구인이 관리인 사무실에 도착하기 전에, ○○시 조례에 따라 비공개로 관리토록 되어 있는 ‘집합건물 관리인 선임 신고 수리 취소 알림’ 공문을 일반인에게 공지하여 민원을 제기한 입주민들이 관리인 업무를 방해함으로써 업무에 차질을 제공하는 계기가 촉발되었다.

청구인이 제출하려던 의견서에는 허위라고 주장하는 25장의 동의서 중에 2명의 의견서는 의견 제출인이 제출하지 아니한 것으로 사실 관계 확인을 요청하였고, 의견서 제출 전 추가로 접수한 동의서 65장을 추가로 제출하여 구분소유자 및 입주자 408명 중 387명의 서면동의서를 받아 91.666%의 동의비율의 서면동의서를 지참하고 제출하려 하였지만, 제출이 거부된바 있다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 2021. 2. 4. : 집합건물법 시행령에서 관리인 선임 규정 시행

2) 2021. 3. 3. : 청구인, 피청구인에게 관리인 선임 신고서 제출

3) 2021. 3. 5. : 피청구인, 관리인 선임 신고 수리

4) 2021. 4. 14. : 집단민원 발생(동의서 허위작성에 따른 정보공개청구, 19인)

5) 2021. 4. 21. : 피청구인, 청구인에게 동의서 허위작성 관련 소명 요청

6) 2021. 4. 22. : 동의서 허위작성 제출에 따른 정보공개청구(추가 45인)

7) 2021. 4. 26. : 피청구인, 정보공개 청구자들에게 증빙자료 제출 요청

8) 2021. 4. 29. : 정보공개 청구자(25인), 피청구인에 허위작성 확인서 제출

9) 2021. 4. 29. : 피청구인, 동의서 허위작성 확인서 제출에 따른 재확인

10) 2021. 4. 30. : 피청구인, 관리인 선임 관련 자문

11) 2021. 5. 7. : 청구인, 동의서 허위작성 민원에 따른 소명자료 회신

12) 2021. 5. 11. : 피청구인, 관리인 선임신고 수리 취소처분 사전통지

13) 2021. 5. 11. : 피청구인, 청구인을 위법행위자로 고발(○○경찰서)

14) 2021. 5. 14. : 피청구인 사무위임 조례 개정 시행

15) 2021. 5. 25. : 피청구인, 관리인 선임신고 수리 취소 처분

16) 2021. 5. 27. : 청구인, 시청 방문

17) 2021. 5. 27. : 피청구인, 관리인 선임 신고 수리 취소 알림(→관리단)

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 사무위임에 따라 업무를 ○○구로 이관하지 않고 피청구인이 처리한 것이 직권남용이라는 주장에 대하여

집합건물에 대한 관리인 선임 규정을 살펴보면 관리인 선임 후 30일 이내 시장에게 신고하여야 한다는 집합건물법 시행령 제5조의5(관리인의 신고) 규정은 2021. 2. 2. 신설된 규정으로, 청구인은 피청구인에게 집합건물 관리인 선임 신고서를 2021. 3. 3. 제출하였다.

당시 ○○시 사무위임 조례상 집합건물법 시행령 제5조의5(관리인의 신고) 규정 신설에 따른 업무분장이 되지 않은 관계로 피청구인이 집합건물법 제24조에 따라 집합건물 관리인 선임 신고서를 처리하였으며, 이후 ○○시 조례로 개정되어 '시장이 구청장에게 위임하는 사무'로 집합건물 관리인 선임신고 업무가 구청으로 위임되었다.

따라서, 집합건물법 시행령 제5조의5(관리인의 신고) 규정 신설에 따른 관리인 선임신고 수리 처분 건에 대한 행정처분 사항은 ○○시 사무위임 조례 개정 전에 피청구인이 처분한 사항에 대한 후속 처분 사항으로 청구인이 주장하는 직권을 남용하였다는 것은 사실과 다른 사항이다.

또한 청구인이 관리인 선임 신고 시 제출된 동의서 332명 중 25명의 구분소유자의 동의서가 단순 오류였다고 주장하고 있으나, 피청구인에게 제출된 동의서의 동의자에게 유·무선 및 사실관계 확인서 제출 등 사실관계를 확인한 결과 허위작성으로 확인되어 2021. 5. 11. 관할 ○○경찰서에 사문서 위조 및 위계에 의한 공무집행 방해죄로 고발하였다.

2) 의견서 접수 거부 등 청문실시 노력 미흡 주장에 대하여

행정절차법 제21조(처분의 사전 통지) 규정에 따라, 피청구인은 건축경관과-13256(2021. 5. 11.)호로 청구인에게 2021. 5. 24.까지 집합건물 관리인 선임 취소에 따른 의견을 제출하도록 사전통지하였다. 그러나 청구인은 기한 내 의견 제출사항이 없었고, 여러 차례 유·무선 연락이 되지 않았다.

이 사건의 경우 집합건물법에 청문에 관한 사항을 규정하고 있지 아니하고, 행정절차법 제21조 제1항 제6호에 의한 의견제출기한 내에 청구인의 청문 요청이나 의견제출 사항도 없었다.

또한 본 사건의 경우 집합건물 관리인 선임 시 제출 동의서가 허위로 작성되어 집합건물 관리인 선임 동의율이 법령 요건인 구분소유자 5분의4 이상 동의 기준 미달로 확인되었으며, 이는 당초 관리인 선임 신고 수리 요건을 충족하지 않았던 사항으로 집합 건물 관리인 선임 취소가 가능하다는 법무관 자문도 받았다.

따라서, 본 사건은 동의서 허위 작성으로 관리인 선임 법령 요건에 미충족하여 당초 관리인 선임 신고 수리가 될 수 없었던 사항이고, 행정절차법 시행령 제13조의2(청문 실시 노력)는 이는 행정기관에서 반드시 청문을 실시하여야 하는 의무사항이 아니며, 집합건물법에도 별도의 청문 규정이 없고, 행정절차법 제21조(처분의 사전통지)에 따라 정당한 이유 없이 의견제출 기한까지 의견이 제출되지 않으면 의견이 없는 것으로 볼 수 있으므로, 피청구인은 불복절차를 고지하여 건축경관과-14734(2021. 5. 25.)호 ‘집합건물 관리인 선임 신고수리 취소’ 처분하였고, 의견서 접수 거부 등 청문실시 노력이 미흡하다는 청구인의 주장은 이유 없다.

3) 의견청취 노력 미흡 주장에 대하여

2021. 4. 14., 2021. 4. 22. 두 차례에 걸쳐 집합건물 구분소유자 64인으로 부터 집합건물 관리인 선임 동의서 허위작성에 따른 집단민원 제기 및 정보공개 청구가 접수되어, 피청구인은 청구인에게 관리인 선임 신청 시 제출한 동의서의 진위에 대하여 소명하도록 2021. 4. 21. 소명자료 제출을 요청하였다. 이에 청구인은 2021. 5. 7. 법무법인 ○○을 통하여 소명자료를 내용증명으로 회신하였으나, 그 내용을 보면 서면결의서 중 일부를 제외하더라도 전체 구분소유자 및 의결권의 5분의 4 이상이 서면결의가 되었다는 주장으로, 동의서 진위여부에 대하여 달리 적극 소명하고자 하지 않았다.

또한 피청구인은 행정절차법 제21조(처분의 사전 통지) 제1항 규정에 따라 청구인에게 집합건물 관리인 선임취소에 따른 의견제출 기회를 제공하였으나 제출된 의견이 없었으며, 행정절차법 제27조(의견제출) 규정에 따라 청구인은 의견을 제출할 때에 서면, 구술 또는 정보통신망으로 의견을 제출할 수 있음에도 2021. 5. 11. 피청구인이 발송한 '관리인 선임 신고 수리 취소 처분사전통지' 이메일을 2021. 5. 11. 수신하였음에도 의견제출 기한인 2021. 5. 24.까지 피청구인에게 의견을 제출할 수 없는 불가피한 상황임을 알리거나 의견을 제출하고자 하는 의사를 밝힌 적이 없었으며, 청구인은 수차례 유·무선 연락도 되지 않았다.

따라서 청구인은 피청구인이 요청한 소명자료 회신에서도 달리 진위여부에 대하여는 소명하지 않았고, 의견제출 기회 제공에도 기한 내에 의견 제출 하지 않는 등 피청구인이 의견을 청취하고자 하는 노력에 오히려 청구인이 소홀히 응하였다 할 것이므로 해명할 기회도 주어지지 않았다는 청구인의 주장은 이유 없으며, 의견청취 노력 미흡 등 행정절차 위법성 주장 역시 이유 없다.

4) 비공개 정보를 공개하였다는 주장에 대하여

‘집합건물 관리인 선임 신고 수리 취소 알림’ 공문은 집합건물 관리단을 대표하는 관리인의 선임이 취소되었음을 관리단 및 관리사무소에 통지한 문서이며, 관리단 및 관리사무소에서 피청구인이 발송한 공문을 게시한 것은 피청구인과는 무관한 사항으로 비공개 정보를 일반인에게 공개하였다는 청구인의 주장은 이유 없다.

다. 결론

청구인이 주장한대로 집합건물 관리인은 관리단을 대표하여 사무를 집행하고 입주민의 복리증진을 위해 노력하여야 함에도 집합건물 관리인 선임 시 구분 소유자들에게 명확한 이해로 동의서 서명을 받아 제출하여야 함에도 허위 동의서를 제출하여 건물관리에 혼란초래 및 부실 관리 우려 등 입주민들 간의 갈등을 겪게 하였다.

또한, 관리인 선임 동의서가 거짓으로 작성 제출됨이 확인되어 집합건물법 제24조 및 제41조의 규정에 의한 관리인 선임 요건이 충족되지 않아 관리인 선임 신고 수리도 되지 않았어야 한다.

아울러, 집합건물 관리인 선임 신고수리 취소를 위한 행정절차법 제21조 (처분의 사전통지) 규정에 의한 처분의 사전 통지 시 의견제출 기회를 제공하였음에도, 정해진 기한 내 의견도 제출하지 않았으며 청구인이 주장하는 직권 남용, 관리인 선임 취소 후 불복절차 미고지, 행정절차법 위반 주장은 사실관계가 맞지 않는 사항으로 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제24조, 제41조,

나. 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 시행령 제5조의5  

5. 인정사실

가. 청구인은 2021. 3. 3. 이 사건 집합건물에 대해 관리인 선임 신고서와 구분소유자 4/5 이상(400명 중 332명)의 관리인 선임 동의서를 제출하였으며, 피청구인은 집합건물법 규정에 따라 2021. 3. 5. 관리인 선임 신고 수리하였다.

나. 이후, 이 사건 집합건물 구분소유자 64명으로부터 동의서에 서명한 적이 없으나 본인의 동의서가 제출되었다는 ‘동의서 허위작성’ 집단 민원이 제기되었고, 구분소유자 19명은 2021. 4. 14.일자, 구분소유자 45명은 2021. 4. 22.일자 피청구인에게 정보공개 청구하였다.

다. 이 중 25명은 관리인 선임동의서가 본인들이 서명하지 않은 허위 동의서임을 확인하는 ‘확인서’를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 확인서 제출에 따른 사실여부 확인을 실시하였다.

라. 피청구인은 2021. 5. 11. 청구인에게 집합건물 관리인 선임 신고수리 취소 처분 사전통지를 하였다.

마. 피청구인은 2021. 5. 25. 청구인에게 집합건물 관리인 선임 신고수리 취소 처분을 하였다.

바. 청구인은 2021. 8. 20. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제24조에 의하면 ‘집합건물의 구분소유자가 10인 이상일 때에는 관리단을 대표하고 관리단의 사무를 집행할 관리인을 선임하여야 하고, 관리인은 관리단집회의 결의로 선임되거나 해임되며, 전유부분이 50개 이상인 건물의 관리인으로 선임된 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 선임된 사실을 시장, 군수에게 신고하여야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제41조 제1항에는 ‘이 법 또는 규약에 따라 관리단집회에서 결의할 것으로 정한 사항에 관하여 구분소유자의 5분의 4 이상 및 의결권의 5분의 4 이상이 서면이나 전자적 방법 또는 서면과 전자적 방법으로 합의하면 관리단집회에서 결의한 것으로 본다.’고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 행정심판 청구의 적법 여부를 살펴보면,

1) 대법원은 ‘행정청이 그 신고를 수리하였다고 하더라도, 신고서 위조 등의 사유가 있어 신고행위 자체가 효력이 없다면, 그 수리행위는 유효한 대상이 없는 것으로서, 수리행위 자체에 중대·명백한 하자가 있는지를 따질 것도 없이 당연히 무효이다’(대법원 2005. 12. 23. 선고 2005두3554 판결 참조)라고 판시하였다.

2) 인정 사실에 따르면, 청구인은 2021. 3. 3. 피청구인에게 관리인 선임 신고서를 제출하였으나, 첨부된 332명의 동의서 중 64명의 서명자들이 추후 정보공개청구를 신청하였고, 이 중 25명이 피청구인에게 동의서가 허위로 작성되었다는 확인서를 제출하였으며, 이에 피청구인은 사실관계를 본인들에게 확인하였는바, 거짓으로 작성된 25명의 동의서를 제외하면 청구인이 제출한 307명의 동의서는 집합건물법상 이 사건 집합건물의 구분소유자 400명 중 5분의 4 이상에 해당하는 320명의 동의서 제출 요건에 미달되고 있으며, 대법원 판례에 따라 이 사건 수리행위는 중대·명백한 하자를 따질 것도 없이 당연무효에 해당한다.

3) 따라서 이 사건 심판청구의 대상이 되는 신고수리 취소 처분은 단순 사실 통지행위에 불과한 것으로 행정심판 청구의 대상이 되는 처분이 아니며, 그밖에 청구인이 피청구인의 처분 행위에 행정절차법과 사무위임조례의 위법성이 있다는 주장과 관련하여 하자를 따질 실익이 없고, 이 사건 처분을 취소한다는 재결을 하더라도, 당연무효인 수리행위가 회복될 수 있는 것도 아니어서 청구인이 구할 법률상 이익이 없다고 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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집합건물 관리인 선임 신고수리 취소처분 취소 심판청구사건