사) 이 사건 토지는 농기계 출입을 못하다 보니 약 30년 동안 그야말로 휴경지 일부가 황무지 상태로 놓여 인접 주위 지번인 ◎◎군 △△면 ♤♤리 산 83번지(임)와 같이 버려진 황무지 임야라고 청구인의 보충서면에서도 언급한 바 있으나, 다시 한 번 이 열악한 이 사건 토지라는 사실을 참작하여 주시기 바란다.

4) “이 사건 토지는 도로에 접하지 않는 토지의 특성 중 도로접면이 없는 맹지임에 타당하게 조사되어 있다. 그러나 청구인이 주장한 완전맹지는 특성 조사항목에 존재하지 않고, 변경 주장은 적절치 않으며 피청구인이 한 가격 하락 안내 여부는 일반적인 안내이다.”라는 피청구인의 주장에 대하여,

가) 피청구인이 ‘완전맹지’의 특성이 조사항목에 존재하지 않는다고 하는 것은 비록 조사리스트 항목 상 존재하지 않는다 하더라도, 특이사항으로 보아 농기계 출입이 못하는 맹지이므로 전면 변경 주장을 강력히 요청하는 것이다. ‘완전맹지’란 간선도로와 지형지세로 볼 때 인접도로와 전혀 접하지 않는 것과 농기계 출입을 할 수 없는 토지를 맹지라 말하며, 따라서 이 사건 토지의 지형지세가 길쭉하여 뒤쪽(남근 형상에 해당)에서 보면 통행이 진퇴양난에 처한 토지를 ‘완전맹지’라고 하며 특이한 토지형상을 말하고, 일예로 부동산 실거래 상담 시 이 사건 토지를 완전맹지 이름의 딱지가 붙어 있으며 아예 상담이 급 단절되어 있다.

나) 다시 한 번 말하지만, 이 사건 토지 뒤쪽은 언덕과 일부 급경사로 되어 주위 경계선 인접은 절벽으로 특이한 완전맹지임을 다시 한 번 간곡히 호소하는 바이다.

다) 이러하여 상기 제기한 열악한 애로사항들을 피청구인에게 민원응대에서 ‘농로길도 없고 경사도가 있는 완전맹지’는 공시지가 하락의 고려대상이 되고, 그 중 약 10% 내 하향조정할 수 있다는 응대를 받았다고, 청구인이 보충서면에서 제기하였으나, 피청구인은 묵살하고 일반적인 내용이라고 적시하는 것은 천부당만부당하다 아니 할 수 없다(피청구인에 소속된 전문공무원은 교육, 실무를 통하여 법 이외에 여러 사정이 발생하는 관례 등을 인식하고 응대한 것이라고 봄).

5) 결론

가) 청구인은 이 사건 토지가 당면한 현실적인 상황 즉 용도, 도로조건(맹지), 지형지세, 주위 환경 등 실체적 사실에 입각한 상기와 같은 의견을 호소와 개진하는데 반해, 피청구인은 답변서, 보충서면 모두 법만 따지고 오직 법·잣대로 들이대면서 청구인을 급박하고 있는 바, 피청구인은 이 사건 토지가 처한 열악한 현실을 무시와 외면만 하고 있다.

나) 이에 청구인의 의견가격인 24,900원/㎡으로 하향조정 변경처분 재결을 명하여 주시기를 앙망한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 2021. 1. 1. 기준 개별공시지가를 2021. 5. 31. 결정·공시하였으며, 부동산 가격공시에 관한 법률(약칭 ‘부동산공시법’)에 따른 이의신청기간인 2021. 5. 31. ~ 6. 30.(30일) 동안 개별공시지가에 대해 이의가 있는 토지소유자 및 이해관계인으로부터 이의신청 접수를 받았으며, 청구인으로부터 이 사건 토지에 대해 ‘지가 하향’ 취지의 이의신청 접수를 받고 “이의신청기간 마감일로부터 30일 이내에 처리하여 개별 통지한다.”라는 안내를 하였다.

2) 2021. 7. 5. ㈜●●감정평가법인에 이의신청토지에 대한 재검증을 의뢰하였고, 감정평가사의 재검증 및 2021. 7. 15. ◎◎군 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳤으며, 최종 결과를 2021. 7. 22. 청구인에게 통지하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 개별공시지가는 토지 관련 국세 및 지방세 등 각종 세금 부과 등의 목적에 사용하기 위해 결정·공시하므로 실거래가와는 그 목적을 달리한다.

가) 개별공시지가는 국토교통부장관이 매년 공시하는 표준지공시지가를 기준으로 시장·군수·구청장이 조사한 개별토지의 특성과 비교표준지의 특성을 비교하여,

나) 국토교통부장관이 개발·공급한 표준지와 지가산정대상토지의 지가형성 요인에 관한 표준적인 비교표(이하 ‘토지가격비준표’라 한다) 상의 토지특성 차이에 따른 가격 배율을 산출하고 이를 표준지공시지가에 곱하여 산정한 후 감정평가법인 등의 검증을 거치고,

다) 토지소유자 등의 의견수렴과 시·군·구 부동산가격공시위원회 심의 등의 절차를 거쳐 시장·군수·구청장이 결정·공시하는 개별토지의 단위면적당 가격을 말한다.

라) 개별공시지가는 토지 관련 국세 및 지방세, 개발부담금 등 각종 부담금의 부과기준이 되는 등 행정목적을 위해 활용되며 실거래가는 부동산시장에서 매도자와 매수자가 매매 시 실제로 주고받은 액수를 말하며 거래당사자 간의 협의 및 특정지역의 환경, 여건 등에 따라 형성되므로, 조사 등으로 정해지는 개별공시지가와 실거래가는 그 성격 및 목적을 달리한다. 따라서 개별공시지가와 실거래가를 비교하는 것은 적절한 비교라고 볼 수 없다.

2) 적정한 비교표준지 선정 및 합리적인 토지특성조사에 의한 공시지가 책정이며, 시세를 반영하지 못한다는 사유에 의한 인위적인 공시지가의 하향조정은 불가하다.

가) 이 사건 토지의 특성은 다음과 같다.

나) 피청구인은 이 사건 토지에 대한 개별공시지가의 산정기준이 되는 표준지로 ◎◎군 △△면 ♤♤리 893번지를 선정하고, 토지가격비준표를 사용하여 제곱미터당 29,700원으로 개별공시지가를 산정하여 결정·공시 하였으며, 청구인의 이의신청 후 감정평가사의 재검증 및 ◎◎군 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 청구인의 의견을 종합하여 토지용도를 답에서 전으로, 토지고저를 평지에서 완경사로의 조정내역이 발생하였다. 이에 경미한 토지특성 변경으로 당초 지가보다 2,700원 하락된 27,000원으로 재결정·공시하였다.

다) 이 사건 토지는 ◆◆골 남서쪽 답으로 이 사건 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 ◎◎군 △△면 ♤♤리 893번지를 적정하게 비교표준지로 선정하여 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하였고, 이 사건 토지의 가격과 표준지의 지가 및 인근 토지의 지가가 적절한 균형을 유지하도록 개별공시지가를 산정하였다. 따라서 이 사건 토지가 맹지라는 특성 등이 고려되어 있지 않다는 청구인의 주장은 사실과는 다르며 개별적 특성이 타당하게 반영되어 있다고 볼 수 있다.

라) 타당한 조사 및 적법한 절차를 모두 거친 처분에 대해 이 사건 토지가 시세와 동떨어지다는 이유로 이 사건 처분의 위법·부당을 주장하여 인위적인 지가 하향을 주장할 수는 없으므로, 이 사건 청구는 기각되어야 한다.

다. 결론

위와 같이 청구인에 대한 피청구인의 이 사건 처분은 적법하므로, 그대로 유지되어야 마땅하다고 할 것이다.

라. 보충서면

1) “이 사건 토지의 비교표준지로 선정된 ◎◎군 △△면 ♤♤리 893번지는 도로에 일부 접하여 있기 때문에 잘못 선정된 비교표준지이며, 완전한 맹지의 답이 비교표준지로 선정되어야 한다.”라는 청구인의 주장과 관련하여,

가) 표준지는 용도지역, 지목, 토지이용상황, 토지의 공적규제 정도와 가격수준 등을 고려하여 선정된 전국 50만 필지의 대표성이 있는 토지로서,

나) 비교표준지란 개별공시지가를 산정하고자 하는 필지 주변의 여러 표준지 중에서 직접 비교의 기준이 되는 표준지로서 해당 필지와 토지특성 비교를 통하여 비준율을 적용하게 되는 표준지이므로 특정한 조건(도로접면)이 대상토지와 동일하지 않다는 이유로 잘못된 비교표준지의 선정이라고 주장하는 청구인의 주장은 타당하지 않다.

다) 이 사건 토지의 비교표준지의 특성 중 도로조건은 세로(불)로서 맹지의 특성을 지니고 있는 이 사건 토지의 특성과 괴리감이 있다고 볼 수도 없다.

라) 따라서, 이 사건 토지의 경우 비교표준지와 인근에 위치하고 있으며 용도지역, 이용 상황이 동일하며 주위환경이 유사한 바, 적정한 비교표준지 선정이라 판단된다.

2) “이 사건 토지와 인접 토지 지가의 적절한 균형 유지를 위해 일률적 동일한 부작위 가격을 선정했으며, 그에 해당하는 인접 토지 약 6필지는 지목이 전이며, 이 사건 토지만 지목이 답이므로 토지특성의 전면 변경을 요구한다.”라는 청구인의 주장과 관련하여,

가) 개별공시지가는 적절한 토지특성조사 및 비교표준지 선정을 통하여 산출되며 인근 유사 개별토지와의 가격 균형도 유지되어야 한다.

나) 지가산정 및 결정에는 법에서 정한 일련의 절차를 거쳐야 하므로 ‘일률적 동일한 부작위 가격’이라는 청구인의 주장 및 가격이 같은 인접 토지와 지목이 다르다는 이유로 토지특성의 전면 변경 요구는 근거 없는 주장이라 판단된다.

3) “이 사건 토지의 일부가 휴경하고 있으므로 토지의 특성이 전면 변경되어야 한다.”라는 청구인의 주장과 관련하여,

가) 청구인은 이 사건 토지의 일부가 황무지로 방치되고 있으며 급경사이므로 토지의 특성이 전면 변경되어야 한다고 주장을 하며, 피청구인도 이러한 토지특성이 있는 것으로 현장 확인을 하였다고 하나 피청구인은 이 사건 토지의 일부가 급경사가 있는 것으로 현장 확인을 한 사실이 없다.

나) 토지의 고저는 간선도로 또는 주위의 지형지세를 기준으로 조사하며, 해당 토지가 속한 지대의 경사도를 고려할 수 있다. 토지특성조사 시 급경사란 간선도로 또는 주위의 지형지세보다 높고 경사도가 15°를 초과하는 지대의 토지를 말하며 위성사진과 지적도면에 의거하여 이 사건 토지가 속한 지대의 경사도를 고려했을 때 급경사라 보기는 어렵다고 판단된다.

4) “이 사건 토지가 앞쪽 토지의 창고 준공으로 더욱 단절되었으므로 토지특성이 전면 변경되어야 한다.”라는 청구인의 주장과 관련하여,

토지의 도로접면을 구분할 때 맹지란 이륜자동차의 통행이 불가능한 도로에 접한 토지와 도로에 접하지 아니한 토지로서 이 사건 토지의 특성 중 도로접면은 맹지로 타당하게 조사되어 있으며, 청구인이 변경되어야 한다고 주장하는 ‘완전맹지’라는 특성은 조사항목에 존재하지 않으므로 ‘완전맹지’로의 변경주장은 적절하지 않다고 판단된다. 또한 피청구인이 한 “토지의 특성이 완경사에서 급경사로 변경 시 가격하락이 있을 수 있다.”라는 안내는 일반적인 내용을 안내한 것으로 이 사건 토지의 토지특성 변경 가능성에 대한 안내가 아니다.

5) 결론

이 모든 점을 고려할 때, 개별공시지가 이의신청에 대한 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당한 처분이라 할 것이다.

4. 관계법령

가. 부동산공시법 제10조, 제11조

나. 부동산공시법 시행령 제17조, 제18조, 제19조, 제21조, 제22조

5. 인정사실

가. 이 사건 토지의 이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 피청구인은 2021. 3. 31. ◎◎군 공고 제2021-590호로 ‘2021. 1. 1. 기준 개별공시지가에 대한 열람 및 의견제출’을 안내하였다(한편, 이에 대한 청구인의 제출 의견은 없었음).

다. 피청구인은 2021. 5. 28. ◎◎군 공고 제2021-956호로 ‘2021. 1. 1. 기준 개별공시지가 결정·공시’를 공고하였다.

라. 청구인은 2021. 6. 18. 피청구인에게 개별공시지가 이의신청서를 제출하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

마. 피청구인은 2021. 7. 5. ㈜●●감정평가법인에 청구인의 이의신청 의견에 대한 검증을 의뢰하였다.

바. ◎◎군 부동산가격공시위원회는 2021. 7. 15. ‘2021. 1. 1. 기준 개별공시지가 이의신청조정지가 심의’를 하였고, 이 사건 토지에 대해서는 ‘하향조정(29,700원/㎡ → 27,000원/㎡) 의결’을 하였다.

사. ㈜●●감정평가법인은 2021. 7. 21. 피청구인에게 다음과 같이 개별공시지가 이의신청지에 대한 지가 검증결과보고서를 제출하였다.

아. 이후 피청구인은 2021. 7. 21. 청구인에게 개별공시지가 이의신청에 대한 처리결과를 다음과 같이 통지하였다.

자. 피청구인은 2021. 7. 30. ◎◎군 공고 제2021-1293호로 ‘2021. 1. 1. 기준 개별공시지가 이의신청에 대한 조정지가’를 다음과 같이 재결정·공시하였다.

차. 2021. 8. 10. 청구인은 이 사건 행정심판청구를 하였다.  

카. 한편, 이 사건 토지의 특성조사표는 다음과 같다.

타. 이 사건 토지와 같은 표준지를 선정하여 공시지가가 산정된 인근 필지 현황은 다음과 같다.

파. 부동산종합공부시스템을 통하여 확인한 이 사건 토지의 2017 ~ 2021년도 개별공시지가는 다음과 같다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 부동산공시법 제10조 제1항에서는 “시장·군수 또는 구청장은 국세·지방세 등 각종 세금의 부과, 그 밖의 다른 법령에서 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용되도록 하기 위하여 제25조에 따른 시·군·구부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할 구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격을 결정·공시하고, 이를 관계 행정기관 등에 제공하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 “시장·군수 또는 구청장이 개별공시지가를 결정·공시하는 경우에는 해당 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 해당 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 “시장·군수 또는 구청장은 개별공시지가를 결정·공시하기 위하여 개별토지의 가격을 산정할 때에는 그 타당성에 대하여 감정평가법인 등의 검증을 받고 토지소유자, 그 밖의 이해관계인의 의견을 들어야 한다.”라고 규정하고 있다.

2) 또한, 부동산공시법 제11조 제1항 및 제2항에서는 “개별공시지가에 이의가 있는 자는 그 결정·공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있고, 시장·군수 또는 구청장은 이의신청기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

3) 부동산공시법 시행령 제18조 제2항에서는 “법 제10조 제5항 본문에 따라 검증을 의뢰받은 감정평가법인 등은 ‘비교표준지 선정의 적정성에 관한 사항’, ‘개별토지가격 산정의 적정성에 관한 사항’, ‘산정한 개별토지가격과 표준지공시지가의 균형 유지에 관한 사항’, ‘산정한 개별토지가격과 인근토지의 지가와의 균형 유지에 관한 사항’, ‘개별토지가격 산정 시 적용된 용도지역, 토지이용상황 등 주요 특성이 공부(公簿)와 일치하는지 여부’, ‘그 밖에 시장·군수 또는 구청장이 검토를 의뢰한 사항’을 검토·확인하고 의견을 제시하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 대법원은 “표준지공시지가에 토지가격비준표를 사용하여 산정된 지가와 감정평가업자의 검증의견 및 토지소유자 등의 의견을 종합하여 당해 토지에 대하여 표준지공시지가와 균형을 유지한 개별공시지가를 결정할 수 있고, 그와 같이 결정된 개별공시지가가 표준지공시지가와 균형을 유지하지 못할 정도로 현저히 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 결과적으로 토지가격비준표를 사용하여 산정한 지가와 달리 결정되었거나 감정평가사의 검증의견에 따라 결정되었다는 이유만으로 그 개별공시지가의 결정이 위법하다고 볼 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2012두15364 판결 참조).”라고 판시하고 있다.

2) 또한, 판례는 “개별토지가격이 현저하게 불합리한 것인지 여부는 그 가격으로 결정되게 된 경위, 개별토지가격을 결정함에 있어 토지특성이 동일 또는 유사한 인근 토지들에 대하여 적용된 가감조정비율, 표준지 및 토지특성이 동일 또는 유사한 인근 토지의 지가상승률, 당해 토지에 대한 기준연도를 전후한 개별토지가격의 증감 등 여러 사정들을 종합적으로 참작하여 판단하여야 할 것이다(대법원 1995. 6. 16. 선고 95누2098 판결 참조).”라는 입장을 취하고 있다.

3) 위 법리에 따라 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴 보건대,

인정사실 등에 의하면, 이 사건 토지에 대한 개별공시지가가 결정·공시된 과정에서 피청구인은 이 사건 토지와 유사한 토지특성을 가진 ◎◎군 △△면 ♤♤리 893번지를 비교표준지로 선정하고, 국토교통부가 개발·공급한 토지가격비준표를 활용하여 이 사건 토지의 개별공시지가를 ㎡당 29,700원으로 산정하였다. 이후 청구인이 개별공시지가에 대한 의견서를 제출하지 않아 당초 개별공시지가대로 결정·공시되었으며, 청구인이 개별공시지가를 하향조정해 달라는 내용의 이의신청을 하자 피청구인은 ㈜●●감정평가법인에 감정을 의뢰하여 ‘토지용도(답 → 전)와 토지특성(고저 : 평지 → 완경사)에 있어 조정’이라는 검증의견을 받았고, 2021. 7. 15. 개최된 ◎◎군 부동산가격공시위원회에서는 이 사건 토지의 당초 개별공시지가(29,700원/㎡)에서 ㎡당 2,700원 하향조정하여 최종 개별공시지가(27,000원/㎡)로 심의·의결되었다. 이러한 사정 등을 종합하면, 이 사건 토지의 개별공시지가는 부동산공시법 및 그 시행령, 국토교통부의 2021년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침, 토지가격비준표에 따라 토지특성조사, 개별공시지가 결정·공시, 이의신청서 접수 및 부동산가격공시위원회 심의·의결 등의 절차를 거쳐 결정된 것으로 보이고, 피청구인의 이 사건 토지의 지가산정에 위산, 오기, 비교표준지 선정의 착오가 있다거나, 토지소유자의 의견청취 또는 공시 등의 적법한 절차를 누락하는 등의 절차적 하자는 없어 보인다.

4) 한편, 청구인은 이 사건 토지의 개별공시지가는 부동산시장의 실거래가 형성과는 객관적인 이치에 맞지 않고, 피청구인의 토지특성조사 및 비교표준지 선정에 있어 잘못이 있다고 주장하고 있으나,

가) 개별공시지가 결정의 적법 여부는 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 등 관련법령이 정하는 절차와 방법에 따라 이루어진 것인지에 의하여 결정될 것이지 당해 토지의 시가나 실제 거래가격과 직접적인 관련이 있는 것은 아니므로, 단지 그 공시지가가 감정가액이나 실제 거래가격을 초과한다는 사유만으로 그것이 현저하게 불합리한 가격이어서 그 가격 결정이 위법하다고 단정할 수는 없고(대법원 2013. 10. 11 선고 2013두6138 판결 참조),

나) 개별토지가격은 기본적으로 대상 토지와 같은 가격권 안에 있는 표준지 중에서 지가형성요인이 가장 유사한 표준지를 비교표준지로 선택하여야 보다 합리적이고 객관적으로 산정할 수 있는 것이므로 그 비교표준지는 대상 토지와 용도지역, 토지이용상황, 기타 자연적·사회적 조건 등 토지특성이 같거나 가장 유사한 표준지 중에서 선택하여야 하는바(대법원 2000. 6. 9 선고 99두5542 판결 참조), 이 사건 토지와 같은 표준지가 선정된 인근 ◎◎군 △△면 ♤♤리 916번지, 922번지의 현황 및 개별공시지가를 볼 때, 이 사건 토지 개별공시지가가 표준지공시지가와 균형을 유지하지 못할 정도로 현저히 불합리하다는 등의 특별한 사정이 있어 보이지 않는다.

5) 따라서, 이 사건 토지의 당초 개별공시지가 대한 이의신청을 통해 개별공시지가가 하향조정되었고, 개별공시지가 결정의 절차와 방법, 내용 등이 적법한 이상 단순히 청구인의 생각보다 개별공시지가가 과다하다는 사정만으로는 이 사건 처분에 위법·부당함이 있다고 볼 수 없고, 나아가 이 사건 토지에 대한 개별공시지가의 하향조정을 요구하는 청구인의 주장 역시 이유 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.