다. 피청구인은 2021. 5. 3. 청구인의 이 사건 신고에 따라 관련부서에 실무종합심의 요청을 하였고, 회신된 주요 검토의견은 다음과 같다.

라. 피청구인은 이 사건 신청과 관련하여 2021. 6. 22. 제○회 도시계획위원회(2분과)를 개최하였고, 심의결과 다음과 같은 사유로 부결되었다.

마. 피청구인은 2021. 6. 28. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

바. 청구인은 2021. 7. 26. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 건축법 제11조 제1항 및 제5항에서는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가와 산지관리법 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정하고 있으며, 건축법 제14조 제2항에서는 건축신고에 관하여는 건축법 제11조 제5항 및 제6항을 준용한다고 규정하고 있다.

2) 국토계획법 제36조 제1항 제2호 가목에서는 “보전관리지역은 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전을 위해 보전이 필요하나 자연환경보전지역으로 지정하기에는 곤란한 지역”으로 규정하고 있다.

국토계획법 제56조 제1항에서는 “건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항 제4호에서 “시장·군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 같은 법 같은 조 제3항에서는 “제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있고, 제3호에서는 ‘보전 용도’를 “제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역”으로 규정하고 있다.

아울러, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 분야별 검토사항 가목 (1)에서는 “조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것”을 규정하고 있고, 라목 (2)에서는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”을 규정하고 있다. 또한, 제3호 용도지역별 검토사항 다목 1)에서는 “법 제59조에 다른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 생산녹지지역 및 보전녹지지역일 것”, 2)에서는 “개발보다 보전이 필요한 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것”이라고 규정하고 있다.

3) 자연환경보전법 제34조 제1항에서는 “환경부장관은 토지이용 및 개발계획의 수립이나 시행에 활용할 수 있도록 하기 위하여 제30조 및 제31조에 따른 조사결과를 기초로 하여 전국의 자연환경을 다음의 구분에 따라 생태·자연도를 작성하여야 한다.”고 규정하고 있고, 제1호에서는 ‘1등급 권역’을 “가. 야생생물법 제2조 제2호에 따른 멸종위기 야생생물의 주된 서식지·도래지 및 주요 생태축 또는 주요 생태통로가 되는 지역, 나. 생태계가 특히 우수하거나 경관이 특히 수려한 지역, 다. 생물의 지리적 분포한계에 위치하는 생태계 지역 또는 주요 식생의 유형을 대표하는 지역, 라. 생물다양성이 특히 풍부하고 보전가치가 큰 생물자원이 존재·분포하고 있는 지역, 마. 그 밖에 가목부터 라목까지의 지역에 준하는 생태적 가치가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 지역”이라고 규정하고 있으며, 제2호에서는 ‘2등급 권역’을 “제1호 각목에 준하는 지역으로서 장차 보전의 가치가 있는 지역 또는 1등급 권역의 외부지역으로서 1등급 권역의 보호를 위하여 필요한 지역”이라고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 인허가의제 효과를 수반하는 건축신고는 일반적인 건축신고와는 달리, 특별한 사정이 없는 한 행정청이 그 실체적 요건에 관한 심사를 한 후 수리하여야 하는 이른바 ‘수리를 요하는 신고’로 보는 것이 옳고, 일정한 건축물에 관한 건축신고는 건축법 제14조 제2항, 제11조 제5항 제3호에 의하여 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는데, 국토계획법 제58조 제1항 제4호에서는 개발행위허가의 기준으로 주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것을 규정하고 있으므로, 국토계획법상의 개발행위허가로 의제되는 건축신고가 위와 같은 기준을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 그 수리를 거부할 수 있다고 보아야 할 것인바(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결 참조), 이 사건 신고의 수리를 위해서는 개발행위허가의 기준을 충족하여야 할 것이다.

건축허가는 건축법 제11조 제1항의 규정에 따른 건축허가와 구 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축물의 건축과 같은 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이고, 구 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 구 국토계획법이 정한 개발행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속하고(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조),

재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하는바(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조), 위 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴본다.

2) 이 사건 신청지는 수목 등이 집단으로 서식하고 있어 개발보다 보전이 필요한 지역으로, 자연환경의 보전 및 개발이용에 따른 훼손의 최소화가 필요하며, 생태자연도 2등급지로 그 편입정도가 과다하고 허가 시 연쇄적 잠식으로 양호한 주변경관 및 자연환경훼손이 우려된다는 이 사건 처분사유에 대하여

가) 대법원 판결에 따르면 “산림훼손은 자연의 유지와 수질 등 환경의 보전에 직접 영향을 미치는 행위이므로, 법령이 규정하는 산림훼손금지 또는 제한지역에 해당하는 경우는 물론 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 산림훼손허가신청 대상 토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있다”(대법원 2003. 3. 28. 선고 2002두12113 판결 참조)라고 판시하고 있다. 이와 같은 판례와 관계법령 등에 비추어 살피건대,

나) 이 사건 신청지는 ‘자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역’인 ‘보전관리지역’으로서 위 인정사실에 의하면, 청구인 스스로 제출한 산림조사서 등에서는 이 사건 신청지 일대는 소나무, 굴참나무 등 38본의 수목이 형성되어 있고 이러한 산림은 한 번 훼손되면 복구하는데 오랜 시간이 걸린다 할 것인데, 이 사건 신청지상에 이 사건 단독주택 신축을 위해서는 신청지 내에서 생육하고 있는 수목 등의 산림훼손이 불가피해 보인다. 따라서 수목 등이 집단으로 서식하고 있어 개발보다 보전이 필요한 지역이라는 이 사건 처분사유가 인정된다 할 것인바, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다.

3) 청구인은 이 사건 신청지와 인접한 토지에 건축허가를 받은 주택들이 위치한 점을 고려할 때 이 사건 신고만 불수리하는 것은 형평성의 원칙에 위배되며, 오히려 이 사건 신고가 수리될 경우 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것이고 연쇄적 잠식으로 양호한 주변경관 및 자연환경훼손이 될 우려가 없다고 주장하고 있으나,

개발행위허가는 그 입지여건, 토지이용실태나 그 내용 등의 사정에 따라 허가여부를 결정하는 재량행위로서, 보전관리지역인 이 사건 신청지와 청구인이 주장하는 반경 500m 이내 건축허가를 받은 건축물은 계획관리지역 및 보전관리지역으로서 용도지역 및 현황, 허가 받을 당시의 ‘근거법령 및 법리’, ‘허가 검토 기준’이 다르므로 이 사건 신청지와 단순 비교할 수 없으며, 단지 인접한 토지의 개발행위허가가 있었다는 사정만으로 이 사건 처분이 형평성의 원칙에 반한다고 보기는 어렵다 할 것이다.

아울러, 이 사건 신고가 수리될 경우 생태자연도 2등급지의 가장자리인 신청지를 기점으로 동일한 조건의 신청이 들어올 경우 피청구인으로서는 막을 길이 없어 개발행위허가에 따른 연쇄적인 잠식 가능성을 배제할 수 없음은 물론, 이미 이 사건 신청지의 바로 연접한 곳(○○면 ○○리 ○○○-△, ○○○-□번지)에 청구인이 1동 주택 허가(2019. 10.)를 받았고 청구인 역시 추가적인 개발을 위해 이 사건 신고를 하였는바, 이 사건 신고 수리로 인한 난개발이 충분히 예상되므로 청구인 주장은 이유없다.

4) 결론적으로, 이 사건 신청지는 개발보다 보전이 필요한 수목 등이 집단서식하고 있는 보전관리지역, 생태자연도 2등급지역으로서 피청구인이 산림훼손으로 인한 녹지축 절단 및 난개발, 자연환경의 보전 및 개발·이용에 따른 훼손의 최소화를 하고자 하는 것은 정당한 공익의 하나로서 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 이러한 공익이 그로 인하여 침해되는 청구인의 사익보다 더 크다 할 것이므로 이 사건 처분은 적법한 처분이라 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.