이 유(2021-241) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2021. 5. 28. 피청구인에게 ○○시 ○○○ ○○로 53에 소재하는 ‘C’(이하 ‘이 사건 영업소’라 한다)을 영업소로 하는 담배소매인 지정 신청을 하였으나, 2021. 6. 1. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 담배소매인 지정불가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. (불가사유) ○ 귀하의 담배소매인 지정 신청 건에 대하여 담배사업법 시행규칙 제7조의3(소매인의 지정 기준 등), ○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙 제3조(소매인의 지정기준 등)의 규정에 따라 현장 사실조사를 실시하였으며, ○ 2021. 5. 31. 현장 사실조사 결과 인근소매점과의 거리가 20.4m로 담배사업법 시행규칙 제7조의3 제2항 제1호, “소매인 영업소 간 거리 50m 이상으로 일정하게 유지할 것” 규정에 부적합하여 귀하께서 신청한 담배소매인 지정 신청 건은 지정 불가함을 통지합니다. |
2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 담배소매인 신규지정 접수를 경제교통과에 신청한 뒤로부터 한쪽에 편향적으로 진행되는 행정에 관한 내용 2) 경제교통과 담당자는 현재 기존소매인을 보호하기 위해 소극적, 방어적으로 행정업무 진행 3) 현장상황과 맞지 않은 법 적용으로 일관적으로 신규로 담배를 신청한 민원인이 담배를 취득할 수 있는 권리를 지속적으로 침해함. 4) 신규 담배소매인 신청시점부터 ○○시와 사실조사 적합여부를 받은 전문위탁 기관의 의견 청취를 무시함. 5) 담배소매인 지정불가 이의제기를 하여 경제교통과 담당자, 양측 민원인이 다 현장 입회하여 서로의 의견을 질의내용으로 올려주겠다고 약속하였으나 질의내용 및 변호사 자문내용은 현장상황과 전혀 맞지 않은 내용으로 답변 받아서 행정 처리를 진행함. 6) 그리고 담배소매인 지정불가에 대한 근거자료를 보여 달라고 하자 보여줄 수 없다고 지속적으로 자료제출을 거부함. 정보공개 청구를 하더라고 안 된다고 얘기함. 7) 이에 도저히 이해할 수가 없어 경제살리기과 담배소매인 담당자에게 얘기하자 바로 기획재정부, 변호사 자문내용을 복사해서 보여줌. 8) 또 현장조사 나왔을 시 상대방 민원인이 가지고 있는 자료와 경제교통과에서 제시한 현장상황과 맞지 않은 똑같은 자료를 들고 얘기함. 9) 그리고 업무를 진행하는 동한 ○○시가 담배소매인 지정 적합 여부를 위해 계약한 전문기관의 의견을 단 한 번도 청취하지 않음. 10) 전화를 할 때마다 민원인의 의견을 반영한다고 하나, 일관적인 거짓말로 도저히 이해할 수 없는 행정업무를 진행함. 나. 결론 1) 지난 10여 년간 ○○시에서 해오던 담배소매인 지정 업무 행정절차를 역행하는 업무처리로 청구인은 막대한 물질적 피해와 심적 피해로 고통 받고 있음. 담매소매인 지정 관련 민원 답변내용에서는 전혀 규칙에 없는 내용으로 답변하고 있으며, 지자체가 최종 판단한다는 얘기만 반복하고 있음. 이렇게 지자체에서 일방적으로 판단할 내용이면, ○○시에서 지정한 담배소매인 지정규칙, 사실조사에 관한 조례가 왜 필요한지 모르겠음. 2) ○○시에서 공표한 규칙에 맞게 담배접수를 한 청구인이 꼭 적법한 절차를 통해 구제를 받았으면 좋겠음. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 청구인은 2021. 5. 28. ○○시 ○○○ ○○로 53(C)에 담배소매인 지정 신청을 접수하였다. 2) 피청구인은 담배사업법에 의거 담배소매인 지정신청에 따라 현장확인 결과 담배소매인 영업소간의 거리가 기준인 50m 이상 되어야 하나 인근 영업소와의 거리가 20.4m로 기준에 부적합하여 2021. 6. 1. 담배소매인 지정불가처분을 하였다. 3) 청구인은 2021. 6. 1. 불가처분에 대한 이의신청서를 접수하였으며, 이에 따라 피청구인은 현장을 확인하고 변호사의 자문, 유사 사례를 검토하여 2021. 6. 15. 이의제기 불수용 결과 통지를 하였다. 나. 이 사건 처분의 적법·타당성 1) 담배사업법 시행규칙 제7조의3(소매인의 지정 기준 등)의 규정에 담배소매인의 영업소간의 거리를 50m 이상으로 일정하게 유지하도록 하고 있으며 제4항에 구체적인 기준은 시장이 규칙으로 정하도록 하고 있다. 2) ○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙 제5조(영업소 간 거리 측정 방법 등)에는 소매인 영업소 간 거리는 특정 영업소의 외벽과 다른 영업소의 외벽 사이를 도로교통법 제8조 및 제10조 제2항 본문·제3항에 따른 보행자의 통행방법 등을 감안하여 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다고 되어 있다. 3) 담배소매인 지정에 관한 거리 산정 기준 안내{경제기업사랑과-35005호(2008. 9. 6.)}에는 거리측정방법은 보행자의 통상통행로를 따라 양쪽에서 각각 측정하여 최단거리로 정한다고 규정되어 있으며, 6가지 기준을 명시하였고 제1호부터 제5호까지의 기준 이외의 사항은 ○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙에 준하여 지정권자의 판단과 결정에 의한다고 되어 있다. 4) 도로교통법 제10조(도로의 횡단)에 따르면 “횡단보도가 설치되어 있지 않은 도로에서는 보행자는 가장 짧은 거리로 횡단하여야 한다.”라고 하고 있다. 5) 청구인이 담배소매인 지정 신청한 ○○시 ○○○ ○○로 53 전면도로인 ○○로 924m 구간은 중앙선이 없는 주거지역 내 이면도로로 보도와 차도는 분리되어 있다. 횡단보도는 1개 설치되어 있어 보행자들이 맞은편으로 차로를 횡단하고 있으며 횡단보도가 있는 도로는 근거리에 초등학교가 위치하고 있다. 6) 청구인의 신청 영업소(C)와 맞은편 D 사이 도로는 주거지역 내 중앙선이 없는 보도와 차도가 구분된 왕복 1차선 도로를 사이에 두고 위치하고 있으며, 75m 떨어진 거리에 횡단보도가 있으나 현장 출장 시 두 영업점 사이의 보도에서는 횡단보도가 잘 확인되지 않을 뿐 아니라 보행자들이 자유롭게 도로를 횡단하고 있었다. 7) 담배소매인 지정 기준에 따라 영업소간의 거리를 50m 이상 유지하여야 하고, 도로교통법에 횡단보도가 설치되어 있지 않은 도로를 횡단할 때는 가장 짧은 거리로 횡단하도록 하고 있어 현지여건상 실제 보행자들이 차도를 횡단하고 있으며, 8) 또한 소매인 영업소 간 거리측정 민원에 대하여 법률자문을 받은 결과, 상기 지역은 중앙선이 없는 좁은 이면도로이며 가까운 횡단보도가 없어 보행자들이 차도로 횡단하는 지역으로 담배영업소 간 거리는 보행자들이 실제 통행하고 있는 최단거리로 측정하는 것이 바람직한 것으로 자문을 받았다. 9) 위 내용을 종합적으로 판단하여 두 영업점 사이의 거리는 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하였으며 거리측정 결과 20.4m로 지정기준 50m에 미달되어 담배소매인 지정불가처분을 하였다. 다. 결론 1) 담배사업법이 담배소매인의 영업소 간 거리 제한을 둔 취지는 담배소매인 영업소를 아무런 제한 없이 허가할 경우 유해물질을 포함하고 있는 담배를 구입할 수 있는 기회가 그만큼 많아지게 되는 등 담배소매인 영업소의 범람으로 인한 국민 건강상의 부작용을 방지함과 동시에 담배소매인 간의 과당경쟁으로 불합리한 경영을 방지함으로써 담배소매인의 경영상 이익을 보호하려는 데에 그 목적이 있다. 2) 관련법령 및 두 영업점 사이의 도로구조나 횡단보도의 설치 위치, 보행자의 통행방법 등을 종합적으로 판단하여 담배소매인 지정에 관한 거리 산정 기준에 따라 담배소매인 지정불가처분은 타당한 것이다. 3) 따라서 2021. 7. 1. 피청구인에 의한 담배소매인 지정불가처분 취소 청구는 기각되어야 할 것이다. 4. 관계법령 가. 담배사업법 제16조 나. 담배사업법 시행규칙 제7조, 제7조의3 다. ○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙 제5조 라. 도로교통법 제8조, 제10조 5. 인정사실 가. 청구인은 2021. 5. 28. 피청구인에게 담배소매인지정 신청을 하였고, 그 주요내용은 다음과 같다. < 소매인지정신청서 - 제7조의3 제2항에 따른 경우 > ○ 신청인 : A ○ 상호(법인명) : C ○ 영업소 위치 : ○○시 ○○○ ○○로 53, 1층(○○동) |
나. 피청구인은 2021. 5. 28. 이 사건 신청과 관련하여 한국담배판매인회 ○○조합에 영업소간 거리측정을 의뢰하였고, 한국담배판매인회 ○○조합은 2021. 5. 31. 피청구인에게 담배소매인 지정기준 사실조사 결과를 통보하였으며, 그 주요내용은 다음과 같다. 구분 | 상호 | 성명 | 영업소위치 | 사실조사결과 | 비고 | 제2항 | C | A | ○○○ ○○로 53, 1층(○○동) | 20.4m | 부적합 |
다. 피청구인은 이 사건 신청과 관련하여 2021. 5. 31. 이 사건 영업소 인근을 현장 확인하였고, 그 결과는 다음과 같다. ○ D(○○로 53)과 C(○○로 54) 두 영업점은 보도와 차도가 구분된 왕복 1차선 도로를 사이에 두고 위치하고 있으며, 가장 가까운 횡단보도는 두 영업점과 75m 가량 떨어져 있고 도로교통법 제11조(횡단보도의 설치기준)에 따른 횡단보도가 설치되어 있지 않은 구간으로 확인됨. - 도로교통법 제10조(도로의 횡단)에 따르면 횡단보도가 설치되어 있지 않은 도로에서는 보행자는 가장 짧은 거리로 횡단하도록 하고 있으며, - 오전 10시부터 20분간 지켜본 결과, 보행자들 모두 위 도로를 횡단할 때 가장 짧은 거리로 도로를 자유롭게 통행하고 있었음. - ○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙 제5조(영업소 간 거리측정 방법 등)에는 소매인 영업소 간 거리는 특정 영업소의 외벽과 다른 영업소를 외벽 사이를 도로교통법 제8조 및 제10조 제2항 본문·제3항에 따른 보행자의 통행방법 등을 감안하여 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다고 되어 있음. - 위 규정에 따라 두 영업소간의 거리를 측정한 결과 20.4m로 확인됨. |
라. 피청구인은 2021. 6. 1. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 마. 청구인은 2021. 6. 1. 피청구인에게 이의신청을 하였고, 그 주요내용은 다음과 같다. ○ ○○시 담배조례에 맞지 않은 법 적용으로 상당한 피해가 우려됩니다. 담배소매인간 규정에 맞는 재조사 및 적용을 요청합니다. - ○○시 ○○○ ○○동 464번지 소재는 엄연히 ○○시에서 관리하는 도시계획도로로 지정되어 있는 곳으로 보도와 차도가 명확히 구분되어 있는 곳입니다. 보도와 차도 구분이 없는 주택가 안쪽 도로나 아파트 단지 내 상가처럼 도로교통법을 적용받지 않는 곳과 동일하게 적용하여 직선으로 거리를 잰 것은 임의해석이라 보여집니다. - 무단횡단을 하는 사람들을 기준으로 잡는 것 또한 맞지 않은 것으로 판단되어집니다. |
바. 피청구인은 청구인의 이의신청에 따라 2021. 6. 2. 이 사건 영업소 인근을 현장 확인하였고, 그 결과는 다음과 같다. ○ 두 영업점 사이의 도로(○○로)는 약 924m의 도로로 횡단보도는 총 3개가 있으며, 위치는 ○○로 시작 지점(○○로 1) 1개, ○○로 끝나는 지점(○○로 92) 1개 그리고 ○○초 인근(○○로 46)의 1개로 확인됨. - 2021. 6. 2. 15:40부터 16:30까지 현장 출장하여 확인한 결과, 두 영업점 사이의 도로는 보도와 차도가 구분되어 있는 중앙선이 없는 이면도로이며, - ○○초등학교 인근에 위치한 횡단보도(○○로 46 앞)는 하교하는 초등학생들이 몇 명(3명) 이용하는 것을 목격하였으며, 그 외의 통행자 대략 25명 정도는 모두 자유롭게 최단거리로 도로를 횡단하였음. - 두 영업점 앞의 보도에서는 가장 가까운 횡단보도(○○로 446)가 육안으로 확인이 잘 되지 않을 정도로 떨어져 있어(75m) 보행자들이 횡단보도를 인지하고 그곳으로 건너기를 기대하기는 어려웠음. - 도로교통법 제10조(도로의 횡단)에 따르면 횡단보도가 설치되어 있지 않은 도로에서는 보행자는 가장 짧은 거리로 횡단하도록 하고 있으며, - ○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙 제5조(영업소 간 거리측정 방법 등)에는 소매인 영업소 간 거리는 특정 영업소의 외벽과 다른 영업소를 외벽 사이를 도로교통법 제8조 및 제10조 제2항 본문·제3항에 따른 보행자의 통행방법 등을 감안하여 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다고 되어 있음. - 위 규정에 따라 두 영업소간의 거리를 측정한 결과 20.4m로 재확인함. |
사. 피청구인은 2021. 6. 15. 청구인에게 이의신청에 대한 답변을 회신하였다. 그 주요내용은 다음과 같다. ○ 담배사업법 시행규칙 제7조의3(소매인의 지정 기준 등) 제2항 제1호에는 소매인 영업소 간 거리를 50m 이상으로 하여 일정하게 유지해야 한다고 규정되어 있고, 같은 법 제7조의3 제4항에는 영업소 사이의 거리 및 해당 거리의 측정방법 등 구체적인 기준은 시장·군수·구청장이 규칙으로 정한다고 되어 있습니다. ○ 또한 담배소매인 지정에 관한 거리 산정 기준 안내{경제기업사랑과-35005호(2008. 9. 6.)}에는 거리측정방법은 보행자의 통상통행로를 따라 양쪽에서 각각 측정하여 최단거리로 정한다고 규정되어 있으며, 제6호에는 제1호부터 제5호까지의 규정 이외의 사항은 ○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙에 준하여 지정권자의 판단과 결정에 의한다고 되어 있습니다. ○ 귀하의 소매인 영업소 간 거리측정 민원에 대하여 법률자문을 받은 결과, 상기 지역은 중앙선이 없는 좁은 이면도로이며 가까운 횡단보도가 없어 보행자들이 차도로 횡단하는 지역으로 담배영업소 간 거리는 보행자들이 실제 통행하고 있는 최단거리로 측정하는 것이 바람직한 것으로 자문을 받았습니다. ○ 따라서 우리 구에서 측정한 담배소매인 영업소 간 거리 20.4m는 타당한 것으로 판단됩니다. |
아. 청구인은 2021. 7. 1. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 담배사업법 제16조 제1항에서는 “담배소매업(직접 소비자에게 판매하는 영업을 말한다)을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 제2항 제3호에서는 “시장·군수·구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다. 다만, 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있으며, 제3항에서는 “소매인의 지정절차, 그 밖에 지정에 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 2) 담배사업법 시행규칙 제7조 제4항에서는 “시장·군수·구청장은 소매인지정신청서를 받은 경우에는 사실조사를 한 후 제7조의3에 따른 지정기준에 적합한지를 결정하여야 한다. 다만, 사실조사를 직접 하기 곤란한 경우로서 해당 시·군·구의 조례로 정한 경우에는 그 조례로 정하는 바에 따라 관련 기관 또는 단체에 사실조사를 의뢰할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제7조의3 제2항에서는 “법 제16조 제2항 제3호에서 ‘영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준’이란 다음 각 호의 요건을 말한다.”라고 규정하면서 제1호에 “소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지할 것”을 규정하고 있으며, 제4항에서는 “제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 영업장 및 장소의 범위, 영업소 사이의 거리 및 해당 거리의 측정방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장·군수 및 구청장이 규칙으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 3) ○○시 담배소매인 지정기준 등에 관한 규칙 제5조에서는 “소매인 영업소 간 거리는 특정 영업소의 외벽과 다른 영업소의 외벽 사이를 도로교통법 제8조 및 제10조 제2항 본문·제3항에 따른 보행자의 통행방법 등을 감안하여 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다. 다만, 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로(이면도로)에서는 도로교통법 제10조 제2항 본문의 규정을 적용하지 아니할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 4) 도로교통법 제8조 제1항에서는 “보행자는 보도와 차도가 구분된 도로에서는 언제나 보도로 통행하여야 한다. 다만, 차도를 횡단하는 경우, 도로공사 등으로 보도의 통행이 금지된 경우나 그 밖의 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제10조 제2항 및 제3항에서는 “보행자는 제1항에 따른 횡단보도, 지하도, 육교나 그 밖의 도로 횡단시설이 설치되어 있는 도로에서는 그 곳으로 횡단하여야 하고, 제1항에 따른 횡단보도가 설치되어 있지 아니한 도로에서는 가장 짧은 거리로 횡단하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 청구인은 피청구인이 기존소매인을 보호하기 위해 소극적으로 업무를 진행하였고, 담배소매인 지정 적합 여부를 위해 계약한 전문기관의 의견을 단 한 번도 청취하지 않았으며, 이 사건 영업소 주변은 보도와 차도가 명확히 구분되어 있고, 근처에 횡단보도가 있음에도 이 사건 영업소와 가까운 횡단보도가 없다고 판단하여 무단횡단을 하는 보행자를 기준으로 거리를 측정한 것은 부당하므로 이 사건 처분은 위법하다는 취지의 주장을 하고 있다. 살피건대, ① 담배사업법에서 담배소매인 영업소 사이의 거리제한규정을 둔 취지는 담배소매인 영업소의 범람으로 인한 국민 건강상의 부작용을 방지함과 동시에 담배소매인 간의 과당경쟁으로 인한 불합리한 경영을 방지함으로써 담배소매인의 경영상 이익을 보호하는 데 그 목적이 있으므로(대법원 2008. 4. 10. 선고 2008두402 판결 등 참조), 영업소 간의 거리를 측정함에 있어서 도로교통법에 따른 통행방법과 실제의 통행방법 사이에 차이가 있는 경우에는 담배사업법의 취지를 반영하여 영업소 사이의 거리를 측정할 필요가 있다 할 것인 점(대구지방법원 2019. 12. 11. 선고 2019구합22981 판결), ② 한국담배판매인회 ○○조합에서 2021. 5. 31. ‘측정거리 20.4m, 부적합’이라는 사실조사 결과를 피청구인에게 통보한 점, ③ 피청구인은 현장확인 결과, 이 사건 영업소 주변은 차도와 보도로 구분되어 있기는 하나, 중앙선이 없고, 이 사건 영업소와 가장 가까운 횡단보도는 약 75m 이격되어 있어 육안으로 확인이 잘 되지 않으며, 실제 보행자들은 도로를 횡단하고 있는 점 등을 감안하여 이 사건 영업소와 기 지정된 영업소간의 거리를 20.4m로 측정한 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
