청구인은 1994. 6. 20. 증여계약으로 이 사건 토지를 소유하게 된 자로서, 증여계약의 효력이 발생한 날인 1994. 6. 20.부터 3년이 훨씬 지난 2021. 2. 17. 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 완료한바, 소유권이전등기 신청의무를 위반한 것에 해당하고, 피청구인의 과징금 산정과정에 부적정한 측면이 발견되지 않은 점, 이미 법정처분의 100분의 50을 감경하여 처분한 점 등을 고려할 때, 피청구인이 이 사건 처분에 달리 사실오인이 있거나 재량권을 일탈·남용한 위법은 없음.

​ ​ 

​경남행심 제2021-226호

​과징금(부동산실명법 위반)부과처분 취소 심판청구사건

​A​ 

​B​ 

가. 부동산등기 특별조치법 제2조, 제11조

나. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제10조

다. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령 제4조의4 [별표]

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2021. 6. 8. 청구인에게 한 과징금 1,821,270원의 부과처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2021-226)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 1994. 6. 20. 증여계약으로 받은 ○○시 ○○면 ○○리 1601번지 외 2필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 2021. 2. 17. 부동산 소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법에 의하여 확인서 발급 후 소유권이전등기를 완료하였으나, 피청구인에게 2021. 6. 8. 장기미등기자 과징금 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

피청구인은 2021. 6. 8. 청구인에 대하여 부동산등기 특별조치법 제2조를 위반한 장기미등기자에 대하여 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제10조의 규정에 따라 금1,821,270원의 과징금을 부과한 사실이 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) ○○면 ○○리 1601번지 및 1601-1번지 토지에 관하여

상기 토지에 대한 대장상 소유자 C는 청구인의 부(父)인데 본래의 성명은 C‘이다. 어릴 적 집안에서 불리던 이름으로 대장과 등기부에 기재되어 정상적인 방법으로 상속등기가 불가능하기에 금번 특별조치법으로 이전등기를 한 것이다.

2) ○○면 ○○리 129-3번지 토지에 관하여

상기 토지는 청구인의 망부가 매수한 토지를 청구인에게 생전 증여를 하였기에 금번 특별조치법으로 이전등기를 한 것이다.

3) 이 사건 처분의 부당성

과거 시골지역에서는 부동산 매매시 구비서류를 갖추지 않고 매매계약이 이루어지던 일이 빈번하여 1978년을 1회로 하여 금번 4회차 특별조치법이 시행되고 있다.

지금까지 시행된 특별조치법에는 과징금이나 과태료부과에 관한 근거규정이 없어 과태료나 과징금을 부과한 적이 없었다. 그렇지만 금번 법률 제16913호로 시행되는 특별조치법에는 과태료와 과징금을 부과하는 규정이 있어 신뢰의 원칙에 반할 우려가 있다.

그리고 조세포탈이나 법적용의 회피 등 반사회적 목적을 가지지 않는 경우에까지 일률적으로 과징금을 부과하는 것은 법익의 균형성을 갖추었다고 보기 어려워 과잉금지 원칙에 반할 우려가 있고(헌재 2001. 5. 31. 99헌가18등 결정문 참조), 단순한 무지로 인한 권리의 불행사를 반사회적 명의신탁행위와 유사하게 보는 점 등의 이유로 장기미등기 과징금 부과처분은 심히 부당한 것이다.

청구인은 망부의 등기부 상 이름이 달라 상속등기를 못하였고 타지에서 생활하느라 생업에 바빠 망부 생전에 증여등기를 하지 못하였을 뿐 조세포탈이나 명의신탁의 의도는 전혀 없었다.

다. 결론

현재 시행중인 법률 제16913호에 터잡은 장기미등기 과징금 부과처분은 신뢰의 원칙과 구체적 타당성을 결여한 부당한 처분이므로, 법안의 본래 취지와 모호성을 종식시키고자 명백한 탈세, 탈법 행위가 없을 경우에는 과징금을 부과하지 않도록 하는 개정 법률이 발의되어 국회에 계류되어 있는 사정을 감안하여 청구취지와 같이 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인이 1994. 6. 20. 증여계약으로 받은 토지 ○○시 ○○면 ○○리 1601번지 외 2필지(이하 ‘이 사건 토지’)에 대하여 2021. 2. 17. 부동산 소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법(이하 ‘부동산소유권이전등기법’이라 한다)에 의하여 확인서 발급 후 소유권이전등기를 경료하였으므로, 피청구인은 청구인에게 사전통지 후 2021. 6. 8. 장기미등기자 과징금 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 청구인은 이 사건 부동산 등기 지연은 조세포탈이나 명의신탁 의도가 없는 단순한 권리의 불행사임에도 명의신탁행위와 유사하게 보고 장기 미등기 과징금 부과처분을 하는 것은 부당하다고 주장하고 있다.

우선 현행법에서는 장기 미등기자와 명의신탁자를 별도의 과징금 부과 대상자로 보고 있다. 부동산실명법 제10조 제1항은 부동산등기 특별조치법 제2조 제1항, 제11조 및 법률 제4244호 부칙 제2조를 적용받는 자로서 계약의 당사자가 서로 대가적인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 완료된 날 또는 계약당사자의 일방만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날을 기준으로 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자에 대하여 부동산평가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위 안에서 과징금을 부과하도록 규정하고 있고, 부동산등기 특별조치법 제2조 제1항에 따라서 증여계약을 체결한 청구인은 “부동산의 소유권 이전을 내용으로 하는 계약을 체결한 자”에 해당하여 이 사건 처분 대상자인 장기미등기자에 해당하고, 부동산실명법 제2조 제2호 및 제5조 제1항 제1호의 과징금 부과 대상자인 명의신탁자와 다르다.

그러나 명의신탁은 물론, 장기미등기의 경우에도 특별한 사정이 없는 한 상속세나 증여세 등 조세를 포탈하거나 소유권의 취득이나 변동 등을 규제하는 각종 법령상의 제한을 회피할 목적 등이 있었다고 추정된다 할 것이다. 이는 장기미등기가 권리행사의 지체로서 명의신탁과는 다르나, 미등기라는 부작위상태가 장기화될 경우 사실상 전 소유자와 명의신탁이 있는 것과 다름이 없고, 투기나 탈법의 수단으로 악용될 위험성도 명의신탁과 비슷하다고 할 것이며, 부동산실명법에서도 이러한 점을 고려하여 명의신탁과 장기미등기에 대해 동일한 수준의 과징금과 형사처벌을 가하고 있는 것이다.

또 부동산실명법 제10조 제1항 단서에서 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유’가 있는 경우에는 면책되도록 규정하고 있는데, ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’라 함은 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기 신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있는 경우를 말한다 할 것(대법원 2002.5.17. 선고 2000두 6558 판결)이다. 청구인의 경우 증여계약 후 20여년이 넘는 오랜 시간이 지나도록 이 사건 부동산의 등기를 위한 소송 등 특별한 법적 시도를 하지 않다가 이번에 등기를 한 것이므로, 청구인에게 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있었다고 보기에는 부족하다고 판단된다. 따라서 청구인은 과징금 면책 대상자에 해당되지 않는다.

반면, 과잉금지의 원칙을 위반할 우려가 있다는 청구인의 주장과는 달리 이 사건 처분은 과잉금지의 원칙에 합당한 처분이다. 2002. 4. 8. 개정된 부동산실명법 시행령 제4조의4에서 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 과징금액의 50퍼센트를 감경할 수 있도록 하고 있는데, 이는 2001. 5. 헌법재판소에서 개정 전 법률이 명의신탁 등 행위의 동기를 고려하지 않고 일률적으로 부동산가액의 30퍼센트에 해당하는 금액을 과징금으로 부과하는 것은 과잉금지의 원칙 등에 위배된다는 이유로 헌법불합치 결정을 한데 따른 것이다.

피청구인은 청구인의 의견제출서를 면밀히 검토하여 본 바, 위와 같은 목적이 아니라고 판단되어 이 사건 처분 시 50퍼센트를 감경하였으므로, 오히려 과잉 금지의 원칙에 합당한 처분이라 할 수 있다.

2) 청구인은 3차까지 시행된 특조법에는 과징금이나 과태료 부과에 관한 근거 규정이 없었는데, 금번 특별조치법에 생긴 과징금 부과 규정은 신뢰보호의 원칙에 반할 우려가 있다고 주장한다.

우선 청구인이 주장하는 ‘금번 특별조치법에 생긴 과징금 부과 규정이 신뢰보호의 원칙에 반할 우려’가 있는지 여부는 이 사건 처분의 위법·부당성에 대한 것이 아니라, 이 사건 처분의 근거 법령에 대한 부당성을 주장하는 것이다.

따라서 청구인의 이 부분 주장은 이 사건 처분에 대한 사항이 아니므로 각하하여 주시기 바라며, 금번 특별조치법에 과징금 부과 규정이 생긴 사정을 설명하겠다.

부동산실명법 제10조에서는 3년이상 등기를 하지 않은 부동산소유자에 대해 해당 부동산 가액의 30%의 범위 내에서 과징금을 부과하도록 하고 있다. 당초 부동산소유권이전등기법 제12조에서는 해당 법률에 따라 등기를 신청한 경우 부동산등기 특별조치법 제11조와 부동산실명법 제10조를 적용하지 않도록 하여, 부동산 중간생략등기·장기미등기에 대한 규제가 미적용 되었다. 그러나 부동산등기 특별조치법 제12조의 특례와 같이 부동산실명법 제10조를 일률적으로 적용을 배제하는 것은 명백한 탈법 등의 경우에까지 전면적인 면책을 부여하여 현행법과 충돌을 야기할 수 있어 현재는 이 조항이 삭제된 상태이다.

3) 청구인은 명백한 탈세, 탈법 행위가 없을 경우에는 과징금을 부과하지 않도록 하는 개정 법률이 발의되어 국회에 계류 중임을 감안하여 이 사건 처분을 취소해 달라고 주장하고 있다.

의안번호8135 부동산소유권이전등기법 일부개정법률안은 현재 계류의안으로 심사 후 통과 시 공포한 날부터 시행된다. 개정된 규정은 시행 이후 확인서를 발급받으려는 사람이 보증인을 위촉하는 경우부터 적용되므로, 이미 확인서를 발급받아 등기 후 과징금이 부과된 청구인에게는 해당되지 않는다.

위의 사항을 이유로 한 이 사건 처분은 적법‧타당하므로, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.

다. 결론

따라서 피청구인은 충분히 관련 법령과 규정을 검토하여 적법·타당하게 이 사건 처분을 하였으므로, 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 부동산등기 특별조치법 제2조, 제11조

나. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제10조

다. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령 제4조의4 [별표]

5. 인정사실

가. 청구인은 1994. 6. 20. 이 사건 토지 증여계약을 하였다.

나. 청구인은 2020. 9. 29. 확인서 발급 신청을 하였고, 이에 피청구인은 2021. 2. 8. 청구인에게 확인서 발급을 하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

다. 청구인은 2021. 2. 17. 소유권 이전 등기를 하였다.

라. 피청구인은 2021. 3. 26. 이 사건 처분 사전통지를 하였다.

마. 청구인은 2021. 4. 6. 의견서를 제출하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

바. 피청구인은 2021. 6. 8. 이 사건 처분을 하였다.

사. 청구인은 2021. 6. 18. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 부동산등기 특별조치법 제2조 제1항의 규정에 의하면, 부동산의 소유권이전을 내용으로 하는 계약을 체결한 자는 반대급부의 이행이 완료되거나, 계약의 효력이 발생한 날부터 60일 이내에 소유권이전등기를 신청하여야 한다.

같은 법 제11조 제1항에서는 “등기권리자가 상당한 사유 없이 제2조 각항의 규정에 의한 등기신청을 해태한 때에는 그 해태한 날 당시의 부동산에 대하여 지방세법 제10조의 과세표준에 같은 법 제11조 제1항의 표준세율(같은 법 제14조에 따라 조례로 세율을 달리 정하는 경우에는 그 세율을 말한다)에서 1천분의 20을 뺀 세율(같은 법 제11조 제1항 제8호의 경우에는 1천분의 20의 세율)을 적용하여 산출한 금액(같은 법 제13조 제2항·제3항·제6항 또는 제7항에 해당하는 경우에는 그 금액의 100분의 300)의 5배 이하에 상당하는 금액의 과태료에 처한다. 다만, 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제10조 제1항의 규정에 의하여 과징금을 부과한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다.

2) 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제10조 제1항에서는 “부동산등기 특별조치법 제2조 제1항, 제11조 및 법률 제4244호 부동산등기 특별조치법 부칙 제2조를 적용받는 자로서 계약당사자가 서로 대가적(代價的)인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날 또는 계약당사자의 어느 한쪽만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 ‘장기미등기자’라 한다)에게는 부동산평가액의 100분의 30의 범위에서 과징금(부동산등기 특별조치법 제11조에 따른 과태료가 이미 부과된 경우에는 그 과태료에 상응하는 금액을 뺀 금액을 말한다)을 부과한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “제1항에 따른 과징금의 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부, 부동산등기 특별조치법 제11조에 따른 과태료가 부과되었는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다.

부동산실명법 시행령 제4조의4의 규정과 [별표]에 의하면, 과징금은 부동산평가액을 기준으로 하는 과징금 부과율(5 ~ 15%)과 의무위반 경과기간을 기준으로 하는 과징금 부과율(5 ~ 15%)을 합한 과징금 부과율에 그 부동산평가액을 곱하여 산정하며, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다.

3) 한편, 구 부동산실명법(법률 제4944호, 1995. 3. 30.) 부칙 제1조 및 제3조의 규정에 의하면, 이 법은 1995. 7. 1.부터 시행하고 이 법 시행 전에 제10조 제1항 각 호에 규정하는 날이 경과한 경우에는 동조 동항에 규정한 3년의 기간은 이 법 시행일부터 기산한다.

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당여부를 살펴보면,

1) 대법원 판례에 따르면, “부동산실명법이 등기권리자가 장기간 소유권이전등기를 신청하지 아니한 목적을 불문하고 같은 법 시행일부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하면 과징금을 부과하지 않도록 규정하고 있는 점에 비추어, 같은 법 시행일 이후 3년의 유예기간이 경과하도록 소유권이전등기를 신청하지 않고 있는 등기권리자가 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적을 가지고 있는지의 여부는 3년의 유예기간이 경과하는 시점을 기준으로 판단하여야 할 것이고, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에 해당한다는 점은 이를 주장하는 자가 입증하여야 한다(대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결 참조).”라고 판시하고 있는바, 위 판례의 법리에 따라 판단해보기로 한다.

2) 위 인정사실에 따르면, 청구인은 1994. 6. 20. 증여계약으로 이 사건 토지를 소유하게 된 자로서 계약당사자가 서로 대가적(代價的)인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날 또는 계약당사자의 어느 한쪽만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하였어야 함에도, 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날 또는 증여계약의 효력이 발생한 날인 1994. 6. 20.부터 3년이 훨씬 지난 2021. 2. 17. 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 완료한 사실이 인정되는 바, 이는 부동산등기 특별조치법 제2조 제1항, 부동산실명법 제10조 제1항의 규정에 따른 ‘소유권이전등기 신청의무’를 위반한 것에 해당한다.

3) 살피건대, 법규상 행정처분의 기준에 따른 과징금 부과 등의 사유가 있다고 하더라도 일반적으로 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 그 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하는 바(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 참조),

4) 이 사건 처분에 있어 ① 이 사건 과징금 산정과정에 부적정한 측면은 발견되지 아니한 점, ② 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는 점(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결 등 참조), ③ 청구인에게 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유’가 있었다고 보기 어려운 점, ④ 피청구인이 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우로 판단하여 이미 법정처분의 100분의 50을 감경하여 처분한 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분으로 청구인이 입게 될 경제적 불이익보다 부동산등기제도를 악용한 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산 거래의 정상화와 부동산 가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하려는 공익이 더 커 보인다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분에 달리 사실오인이 있거나 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 

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​과징금(부동산실명법 위반)부과처분 취소 심판청구사건