법령을 해석할 때에는, 일반인이 법령을 읽어서 법문과 다르게 해석되지 않도록 가급적 법문의 통상적인 의미를 중심으로 해석하고, 법문이 모호하여 다의적으로 해석되는 경우에는 법령의 입법 취지 등 제반 사항을 살펴보아야 할 것임.

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경남행심 제2021-251호

포상금 지급 불가결정 취소 심판청구사건

​A​​ 

​B​ 

가. 지방재정법 제32조의11(신고포상금의 지급)

나. 지방재정법 시행령 제37조의7(신고포상금의 지급)

※ 지방재정법 제32조의11, 지방재정법 시행령 제37조의7 삭제(2021. 7. 13.)

지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 시행(2021. 7. 13.)

청구인의 청구를 기각한다.

이     유(2021-251) 

1. 사건개요  

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인의 보조금을 부정수급한 자에 대한 고발 및 형사처벌

청구인은 2018. 11. 15.경 소외 C을 싸움소 생산기반확충사업의 보조금을 유용했다는 혐의로 ■■지방검찰청에 고발하였고, 소외 C은 2019. 8. 13. ##군을 기망하여 총 288,070,000원을 보조금으로 받은 것이 인정되어 징역 10개월에 2년의 집행유예를 선고받았습니다.

2) 청구인의 지방보조금 부정수급 신고에 따른 포상금 지급 신청

청구인은 지방재정법 제32조의11 제1항에 근거하여 지방보조금 부정수급 신고에 따른 포상금 지급을 담당공무원에게 신청하였고, 담당공무원이 행정안전부에 질의를 해보고 결정하겠다고 하며 포상금지급 결정을 지연하여, 청구인은 2020. 10. 5. B에게 지방보조금 부정수급 신고포상금 청구서를 제출하였습니다.

3) 피청구인의 포상금 지급 불가 결정 및 통보

피청구인은 2020. 12. 17. 청구인의 포상금 지급 신청에 대해 지급이 불가하다는 결정을 내리고 이를 청구인에게 통보하였습니다.

4) 청구인의 행정심판 제기 및 피청구인의 처분 직권취소

청구인은 피청구인의 2020. 12. 17. 자 포상금 지급 불가처분이 위법함을 주장하며 2021. 3. 3. 경상남도 행정심판위원회에 포상금지급불가처분취소를 구하는 행정심판을 제기(경남 행심 제2021-00, 이하 ‘제1차 행정심판’라 함)하였고, 피청구인은 2021. 4. 13. 위 처분의 직권취소를 청구인에게 통지하였는바 청구인의 제1차 행정심판은 각하되었습니다.

5) 피청구인의 2021. 4. 29. 자 포상금 지급 불가 결정 및 통보

피청구인이 2020. 12. 17. 자 포상금 지급 불가처분을 직권취소하였기에, 청구인은 피청구인이 스스로 처분의 위법성을 인식하고 포상금을 지급하기로 결정하였다고 기대하고 있었으나, 피청구인은 2021. 4. 29. 다시 포상금 지급불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 함)을 내리고 이를 청구인에게 통보하였습니다.

피청구인이 처분서에 기재한 이 사건 처분의 처분 사유는 다음과 같습니다.

다. 이 사건 처분의 위법‧부당성

1) 지방재정법 제32조11에 의한 신고포상금의 지급은 자유재량이 아닌 기속재량행위인 바, 포상금지급요건을 충족하는 이상 포상금이 지급되어야 함에도 불구하고 그 지급을 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 위법합니다.

가) 지방재정법 제32조의11 제1항은 “지방자치단체의 장은 제32조의8 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지방보조사업자를 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자에게 예산의 범위에서 포상금을 지급할 수 있다”고 규정하고 있는 바, 위 포상금 지급행위가 재량행위 중에서도 기속재량행위인지 자유재량행위인지가 문제가 됩니다.

나) 어느 행정행위가 ‘기속행위인지 또는 재량행위’ 인지, 나아가 재량행위라고 할지라도 ‘기속재량행위인지 또는 자유재량에 속하는 것인지’ 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 하는 것입니다(서울행정법원 1999. 12. 14. 선고 99구4371 판결).

다) 지방재정법 제32조의11 제1항에는 “제32조의8 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지방보조사업자를 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자에게 예산의 범위에서 포상금을 지급할 수 있다”고 되어 있고, 동조 제2항에는 포상금 지급의 기준 및 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있습니다.

라) 지방재정법 시행령 제37조의7(신고포상금의 지급) 제1항은 지방자치단체의 장은 법 제32조의11 제1항에 따른 신고 또는 고발이 있는 경우에는 그 내용을 확인한 후 포상금 지급 여부를 결정하고 이를 신고인 또는 고발인에게 알려야 한다고 하고 있고, 제4항에서는 동조에서 정한 사항 이외의 포상금의 지급 기준과 방법 및 절차 등에 관해 필요한 사항은 지방자치단체의 장이 정하도록 하고 있습니다.

마) 즉, 보조금의 부정사용 등에 대해 신고 또는 고발이 있는 경우, 그 내용을 확인하여 포상금 지급여부를 결정하도록 하고 있는 바, 이러한 법 규정을 문언대로 해석하면 포상금 지급 행위는(포상금의 금액 결정은 별론으로 하고) 신고 또는 고발 관련 내용을 확인하여 포상금 지급요건을 충족하면 특별한 사정이 없는 한 지급해야 하는 기속재량행위로 볼 수 있습니다.

더구나 위 같은 법 시행령 같은 조 제3항은 “법 제32조의11제1항에 따른 신고 또는 고발이 있은 후에 동일한 내용의 신고 또는 고발을 한 사람에게는 포상금을 지급하지 아니하며, 2명 이상이 공동으로 신고 또는 고발을 한 경우에는 지정된 대표자에게 포상금을 지급한다” 라고 정하고 있는 바, 이는 지방재정법상 포상금 지급요건을 충족하는 경우에는 포상금이 지급됨을 전제로 한 규정이라 할 것입니다.

바) 우리 판례는 기속재량에 대하여 “소관행정청은 그 허가신청이 위 법조의 요건에 합치하는 때에는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하고 공익상 필요가 없음에도 불구하고 허가를 거부할 수 없다는 의미에서 그 허가여부는 기속재량에 속하는 것이다” 라고 판시한 바 있습니다(대법원 1987. 2. 24. 선고 86누376 판결).

즉, 이 사건 포상금 지급행위가 기속재량에 속하는 이상 포상금 지급 요건에 합치한다면 특별한 사정이 없는 한 이를 지급해야 하고 공익상 필요가 없음에도 불구하고 지급을 거부할 수는 없다 할 것입니다.

사) 소 결

위와 같은 사정을 살펴본다면, 이 사건 처분의 근거인 지방재정법 제32조의11 제1항이 “포상금을 지급할 수 있다” 라고 규정하고 있다 하더라도, 이를 처분청이 신고포상금의 지급을 자유롭게 결정할 수 있는 자유재량이 있는 것이라고 해석해서는 아니 될 것입니다. 지방보조금 부정수급자를 신고하여 위법행위를 적발하고 조치하는데 도움이 된 신고자에게, 처분청이 자유재량으로 특별한 사정 없이 포상금을 지급하지 않는다면 신고포상금 제도를 마련한 취지가 몰각되기 때문입니다.

따라서, 이 사건 처분은 포상금을 지급하지 않을 이유도 없고, 포상금을 지급하지 않아야 할 특별한 사정이나 공익상 필요가 없는데도 포상금 지급이 불가하다고 결정한 처분인바, 위법한 처분으로 보아야 합니다.

2) 가사 이 사건 처분이 자유재량행위라고 하더라도, 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용으로 위법·부당합니다.

가) 행정권 남용

(1) 피청구인은 2020. 12. 17. 청구인의 포상금 지급 신청에 대해 지급이 불가하다는 결정을 내리고 이를 청구인에게 통보하였는데, 이에 대해 청구인이 처분사유의 불명확, 재량권 일탈·남용의 위법·부당함을 이유로 2021. 3. 3. 경상남도 행정심판위원회에 포상금지급불가처분취소를 구하는 행정심판을 제기(경남 행심 제2021-99, 이하 ‘제1차 행정심판’라 함)하자, 약 1달 뒤인 2021. 4. 13. 경 피청구인은 2021. 4. 13. 위 처분의 직권취소를 청구인에게 통지하였는 바, 청구인의 제1차 행정심판은 각하되었습니다.

(2) 피청구인이 2020. 12. 17. 자 포상금 지급 불가처분을 직권취소하였기에, 청구인은 피청구인이 스스로 처분의 위법성을 인식하고 포상금을 지급하기로 결정하였다고 기대하고 있었습니다. 그런데, 피청구인은 어이없게도 2021. 4. 29. 다시 포상금 지급불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 함)을 내리고 이를 청구인에게 통보하였습니다.

(3) 피청구인은 2020. 12. 17.자 처분을 직권취소함으로서 청구인이 비용과 시간을 들여 제기한 제1차 행정심판에서 각하 결정을 받게 한 뒤, 다시 2020. 12. 17. 자 처분에는 없었던 예산 미책정이나 관련 규칙의 미제정을 들어 이 사건 처분을 하여 청구인으로 하여금 추가적인 비용과 시간을 들여 이 사건 행정심판을 제기하게 하였는 바, 이는 행정권의 남용에 해당한다 할 것입니다.

(4) 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다고 할 것입니다(서울고등법원 2004. 4. 21. 선고 2002누7922 판결, 대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 참조).

2020. 12. 17. 처분의 사유는 포상금 지급은 지방자치단체장의 재량이므로 신청 시기, 지급 필요성, 지급의 정도 등을 종합적으로 고려할 때 지급이 불가능하다는 것이었고, 이 사건 처분의 사유는 ①재량사항, ②포상금 예산의 미책정, ③포상금 지급 규정의 미제정입니다. 

<처분사유의 비교>   

(5) 즉, 이 사건 처분 사유 중 ② 포상금 예산의 미책정, ③ 포상금 지급 규정의 미제정은 당초처분 사유와는 동일성이 인정되지 않은 새로운 처분사유에 해당하는 것인 바, 피청구인에게 종전 거부처분을 직권취소하고 새로운 사유를 추가하여 같은 거부처분을 하는 것을 자유롭게 허용하는 것은 법적안정성의 확보와 취소소송과 관련한 청구인의 신뢰보호 측면에서 볼 때, 행정청의 권한을 남용한 것으로서 허용될 수 없다고 할 것입니다.

나) 비례원칙의 위반

(1) 이 사건 처분이 기속재량이 아니라 자유재량으로 이루어진 것이라 하더라도, 재량권의 행사는 행정청이 자의적으로 무제한 행사할 수 있는 권한이 아니라 입법의 목적·취지·성질 및 헌법질서에 합치하도록 사용하여야 하는 것입니다. 우리 판례는 “재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다”고 판시하고 있습니다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2010다39413 판결).

(2) 피청구인은 포상금 예산이 전혀 책정되어 있지 않고 현시점에서 ##군에 포상금 지급에 관한 규정이 없다는 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 예산은 추후 책정하여 포상금 지급 시기를 조금 늦추는 방법으로 포상금을 지급할 수 있고, ##군의 포상금 지급 규정이 없다 하더라도 지방재정법 및 동법 시행령 규정에 따라 충분히 지급이 가능한 바, 이 사건 처분은 비례원칙을 위반하여 위법, 부당하다 할 것입니다.

(3) 피청구인의 주장대로 포상금 예산이 없으므로 포상금을 줄 수 없다고 한다면 포상금제도는 유명무실하게 되어 그 취지가 몰각될 것입니다.

지방보조금 부정수급자를 신고하는 시민이 언제 나타날지 모르는 반면, 지방자치단체의 당해 연도 예산은 그 전에 결정됩니다. 이처럼 포상금의 신청보다 예산의 책정이 늘 먼저 이루어지게 되는바, 지방자치단체에서 신고가 있을 것을 예상하여 미리 포상금 예산을 계상하여 두지 않는 한, 포상금을 받을 방법이 전무하게 됩니다. 나아가 실제로 포상금 예산을 미리 확보해 두는 지방자치단체는 거의 없는 걸로 알고 있습니다.

(4) 부정경쟁방지 및 영업비밀보호에 관한 법률을 위반하여 위조상품의 제조·판매 등을 한 자를 특허청에 신고한 자에게 포상금을 주기 위한 ‘위조상품 신고포상금 지급규정’의 제3조 제4항은 “제3항의 포상금 예산이 부족할 경우에는 다음 연도로 이월시켜 포상금을 지급할 수 있다” 라고 규정하고 있습니다.

위 규정을 지방보조금 부정수급자를 신고한 자에게 포상금을 주는 것에 대하여 바로 적용할 수는 없지만, 지방재정법의 포상금 지급규정과, 위조상품 신고포상금 지급규정의 취지가 유사한 것을 생각한다면 이를 참조할 수는 있을 것입니다. 청구인에게 포상금을 지급할 요건이 충족되는데 지방자치단체에서 포상금 예산이 계상되어 있지 않아 지방자치단체가 포상금을 지급할 수 없다면 포상금 지급시기를 늦추고, 환수한 부정수급 지방보조금중 30%를 다음 연도의 포상금예산으로 계상하여 포상금을 지급할 수도 있을 것입니다.

(5) 또한, 피청구인은 현시점에서 ##군에 포상금 지급에 관한 규정이 없다는 이유로 이 사건 처분을 내렸으나, ##군의 포상금 지급규정이 없다고 하더라도 지방재정법 및 시행령 규정에 따라 얼마든지 포상금 지급이 가능하므로 이러한 사유에 근거한 처분은 위법합니다.

이 사건과 유사하게 지방재정법 제32조11에 따른 신고포상금을 지급해 달라고 하였으나 포항시장이 포상금 지급 규정이 존재하지 않는다면서 거부처분을 하자 이러한 신고포상금 지급과 관련된 규칙이나 조례를 정하지 않은 포항시장의 입법부작위에 대해 위헌확인을 구한 사건에서 헌법재판소는 “지방재정법 제32조의11 제1항은 지방자치단체의 장에게 신고포상금 지급 여부를 결정할 수 있는 권한을 부여하고 있고, 지방재정법 시행령 제37조의7은 지방자치단체의 장이 포상금 지급 여부를 결정하여 신고인 또는 고발인에게 알리고(제1항), 통보를 한 날부터 60일 이내에 신고인 또는 고발인에게 포상금을 지급하여야 하며, 지급기준은 교부결정을 취소한 금액 또는 반환을 명령한 금액의 30퍼센트의 범위로 하되 1억 원 이하여야 한다고(제2항) 지급 절차 및 기준을 구체적으로 정하고 있다. 따라서 피청구인이 지방재정법 제32조의11 제1항에 따라 신고포상금을 지급하기로 결정한 경우에는 지방재정법 및 지방재정법 시행령의 규정만으로도 충분히 이를 지급할 수 있고, 지방재정법 시행령 제37조의7 제4항에서 포상금의 지급 기준과 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 지방자치단체의 장이 정하도록 정하고 있는 취지 역시 지방재정법 시행령 제37조의7 제1항 내지 제3항에서 규정한 사항 이외에 특별히 필요한 사항이 있는 경우에 이를 정하도록 하는 것일 뿐인 바, 피청구인에게 신고포상금의 지급 기준과 방법 및 절차에 관한 조례 등을 제정하여야 할 헌법상 작위의무가 존재한다고 보기 어렵다”라고 판시한 바 있습니다(헌재 2020. 4. 21. 2020헌마393 결정).

즉, 현재 ##군에 신고포상금 지급에 관한 규정이 없다고 하더라도 지방재정법 및 지방재정법 시행령의 규정만으로도 충분히 이를 지급할 수 있는바, 이를 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다 할 것입니다.

다) 지방재정법에 따른 신고포상금 지급제도는 지방보조금의 부정수급 등 위법행위를 적발하는 행위에 대해 보상함으로써 지방보조금을 다른 용도로 사용하거나 부정한 방법으로 교부받는 자들을 방지하여 지방자치단체의 재정관리를 건전하고 투명하게 하려는데 그 취지가 있습니다.

따라서, 이 사건 처분을 통해 피청구인이 얻을 수 있는 공익은 전혀 없고 오히려 청구인이 실현하려는 공익을 방해하는 결과를 낳는데 비해, 청구인은 기대했던 신고포상금을 전혀 받을 수 없는 불이익을 받게 되는 바, 이는 비례원칙에 위반되어 이 사건 처분은 재량권 일탈‧남용의 위법이 있다 할 것입니다.

라) 소 결

청구인은 지방재정법에 따른 신고포상금 지급요건을 충족하였습니다. 통상 이 사건과 같은 신고포상금 등에 대한 지급거부처분은 포상금 지급요건을 충족하지 못한 경우에 이루어질 뿐, 이 사건과 같이 요건을 충족하였음에도 불구하고 다른 이유로 지급이 이루어지지 않는 경우는 거의 없습니다. 무엇보다 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용하여 위법, 부당하므로 취소되어야 할 것입니다.

라. 결 론

위에서 말씀드린 이유와 같이, 이 사건 피청구인의 처분은 위법·부당하므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것입니다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 당 사 자

가) 청 구 인 : A(##군 ##읍 충익로 47-7)

나) 피청구인 : B

2) 처분경과

2020. 11. 12. 포상금 지급 신청

2020. 12. 17. 포상금 지급 신청 결과 통보

2021. 04. 12. 행정처분 직권취소 통보

2021. 04. 29. 포상금 지급 불가결정

3) 고지의 유무 : 포상금 지급신청 결과 통보 공문(2021. 04. 29.)에 행정심판 제기 및 기간 고지하였음.

4) 청구사항

- 청구취지: 포상금 지급 불가결정 취소 청구

- 청구이유: 포상금 지급 불가처분을 취소한다.

5) 처분경위

청구인은 2018. 11. 15. 청구외 C 등 6명을 싸움소 생산기반확충사업의 보조금을 유용했다는 혐의로 ■■지방검찰청 □□지청에 고발장을 접수하였고, 2020. 11. 12. 지방보조금 부정수급 신고 포상금 지급신청을 하였으며, 피청구인은 2020. 12. 17. 포상금지급 불가 통보를 하였습니다. 이후 청구인은 피청구인의 처분에 불복하여 2021. 3. 8. 이 사건 심판을 제기하였고, 피청구인은 처분의 근거 법령과 이유가 구체적이고 명확하게 제시되지 않았다는 청구인의 주장을 받아들여 2021. 4. 12. 행정처분 취소통보를 하였으며, 2021. 4. 29. 재처분 결정의 상세한 이유를 적시하여 재처분을 하였습니다.

6) 청구인 주장의 부당성

가) 청구인의 종전 거부처분을 직권취소하고 새로운 사유를 추가하여 거부처분을 하는 것은 행정청의 권한을 남용이라는 주장에 대하여

피청구인은 이 사건 처분의 근거 법령과 이유가 구체적이고 명확하게 제시되지 않았다는 청구인의 주장을 받아들여 기존 처분을 취소하고, 처분의 이유를 구체적으로 명시하여 재처분 한 것입니다. 행정행위를 한 처분청은 행정행위(처분)에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 그 행정행위를 취소할 수 있으며, 위법한 침익적 행정행위의 직권취소는 행정청의 의무라 할 수 있으므로, 종전 거부처분을 취소하고 거부 이유를 구체화하여 재처분한 것이 행정청의 권한을 남용하였다는 청구인의 주장은 이유 없습니다.(대법원 2008. 11. 13. 선고 2008두8628 판결 참조)

나) 청구인은 포상금 지급에 관한 처분이 자유재량이 아니고 기속재량이어서 위법하며, 자유재량행위라 할지라도 재량권 행사의 일탈, 남용이 있어 위법한 처분으로 보아야 한다는 주장에 대하여

지방재정법 제32조의11 제1항은 ‘지방자치단체의 장은 제32조의8 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지방보조사업자를 관계행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자에게 예산의 범위에서 포상금을 지급할 수 있다’ 라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제37조의7 제1항에서는 ‘지방자치단체의 장은 법 제32조의11 제1항에 따른 신고 또는 고발이 있는 경우에는 그 내용을 확인한 후 포상금 지급 여부를 결정하고 이를 신고인 또는 고발인에게 알려야 한다.’고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 ‘포상금의 지급 기준과 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 지방자치단체의 장이 정한다’ 라고 규정하고 있는 바, 이는 사업 목적을 위반한 지방보조사업자를 신고 또는 고발했다고 하여 반드시 포상금을 지급하여야만 하는 것이 아니라, 지방자치단체의 장이 신고의 내용이나 요건 및 예산 등을 고려하여 지급할 수도 있고 하지 않을 수도 있는 재량행위임을 잘 보여주고 있으며, 행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 관계행정관청 등의 포상금 지급은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서, 이는 그 법률적 성질이 재량행위 내지 자유재량행위에 속하는 것이라고 할 것입니다.(대법원 2001. 2. 9.선고 98두 17593 판결, 대법원 1994. 6. 24. 선고 94누1289 판결 참조)

청구인은 서울행정법원과 대법원의 2가지 판례를 제시하며 포상금지급이 기속재량에 속한다고 주장하고 있지만 대법원 판례에 언급된 ‘허가신청’을 ‘포상금지급’과 같이 보아야 할 아무런 근거가 없고 오히려 일률적으로 볼 것이 아니라 개별적으로 판단하도록 하고 있는 서울행정법원 판례는 포상금지급이 재량행위라는 피청구인의 주장을 뒷받침하고 있을 뿐입니다.

또한 청구인은 지방재정법 시행령 제37조의7을 근거로 포상금 지급요건을 충족하면 특별한 사정이 없는 한 포상금을 지급해야 한다고 주장하나 법률이 지방자치단체의 장에게 부여한 포상금 지급의 재량권을 하위규범인 대통령령으로 제한할 수는 없는 바, 이는 지방자치단체의 장이 포상금 지급 여부를 결정하여 만일 지급하기로 결정하였을 경우 포상금의 지급 절차나 지급 기준 등을 규정한 것에 불과할 뿐입니다.

‘구 자본시장법에 따라 포상금을 지급받기 위해서는 신고하거나 제보하는 내용이 구 자본시장법상 불공정거래행위 등을 비교적 용이하게 발견하고 특정할 수 있어야 한다. (중략) 따라서 신고‧제보내용이 단서가 되어 조사가 진행되고 불공정거래행위 등의 적발 또는 그에 따른 조치에 도움이 된 경우 포상금 지급요건을 충족한다. (중략) 그러나 어떠한 신고 또는 제보 후에 해당 기관의 통상적인 조사나 위반자의 자진신고 등에 의하여 비로소 구체적인 불공정거래행위 등의 사실이 확인되었다면, 그러한 신고 또는 제보는 불공정거래행위 등을 발견하는데 직접 관련되거나 기여를 한 것으로 볼 수 없으므로 포상금 지급대상이 되는 신고나 제보로 보기 어렵다(대법원 2017.7.18. 선고 2014두9820 판결).’는 판례에 비추어, 청구인의 신고 또는 고발내용이 이러한 포상금지급대상이 되는지 내용을 살펴보면, 우선 청구인의 고발장을 보면 사업목적에 맞지 않는 보조금 사용에 관한 의혹만 제기하고 있을 뿐 구체적인 위반사실 및 증거자료가 제시되어 있지 않은 점, 해당 부서에서 사후관리 진행 중이었던 점을 볼 때, 청구인의 고발이 보조금의 목적 외 사용 등의 적발이나 그에 따른 조치에 직접 관련되거나 기여를 한 것으로 보기에 무리가 있습니다.

그리고 지방재정법 제32조11 제1항은 “지방자치단체의 장은 제32조의8 제1항 각호의 어느 하나에 해당하는 지방보조사업자를 관계행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자에게 예산의 범위에서 포상금을 지급할 수 있다” 라고 규정하고 있는바 ‘예산의 범위에서’ 라고 함은 예산으로 이미 책정 계상되어 있는 예산이 존재하는 경우를 말하고 있는 것이므로 피청구인의 예산에 포상금 예산이 전혀 계상되어 있지 않으므로 예산이 계상되어 있음을 전제로 하는 원고의 청구는 이유 없다 할 것입니다.(대법원 1979. 8.14. 선고 79다1037판결 참조)

다) 지방재정법 및 지방재정법 시행령의 규정만으로도 충분히 이를 지급할 수 있다는 주장에 대하여

청구인이 지방재정법 및 지방재정법 시행령의 규정만으로 포상금 지급이 가능하다는 근거로 제시한 2020헌마393 판결의 취지는 신고포상금의 지급 기준, 방법, 절차 등에 관하여 필요한 사항을 조례 또는 규칙으로 정하지 아니한 부작위가 위헌인지에 관한 판결로 재판부에서 판단한 내용을 보면, ① 지방자치단체의 장이 지방보조사업자가 지방보조금을 다른 용도에 사용하거나 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 사실을 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자에게 예산의 범위 내에서 포상금을 지급할 수 있다고 정하여 신고포상금의 지급 여부를 지방자치단체 장의 재량에 맡겨 두고 있는 바, 지방재정법 제32조의11 제1항은 청구인 주장의 헌법상 작위의무를 피청구인에게 부담시키는 법률규정이 아니며, ② 지방재정법 제32조의11 제1항은 지방자치단체의 장에게 신고포상금 지급 여부를 결정할 수 있는 권한을 부여하고 있고, ③ 신고포상금을 지급하기로 결정한 경우에는 지방재정법 및 지방재정법 시행령의 규정만으로도 이를 지급할 수 있다고 판시하여 신고포상금의 지급여부를 지방자치단체장의 재량에 맡겨두고 있는 바, 이는 포상금지급이 재량행위라는 피청구인의 주장을 뒷받침하고 있을 뿐입니다.

라) 청구인이 주장하는 다음연도로 이월시켜 포상금을 지급할 수 있다는 주장에 대하여

청구인이 주장한 신고 포상금 지급 규정에 예산이 없을 경우에 이월하여 포상금을 지급할 수 있다는 주장의 근거로 제시한 ‘위조상품 신고포상금’은 예산이 계상되어 있고, 당해 예산 소진 시 다음 연도로 이월시켜 포상금을 지급할 수 있는 규정이 마련되어 있으므로, 다음 연도로 이월시켜 포상금 지급이 가능한 것입니다. 이번 사건은 신고포상금에 대한 예산이 계상되어 있지 않아 이월에 대한 근거가 없으며, 예산은 지방재정법 제7조 회계연도 독립의 원칙에 따라 집행하여야 하며 예외가 인정되기 위해서는 법령상 근거가 있어야 할 것인데 신고포상금에 대해서는 그 경비를 다음 회계연도의 세출예산에서 지출할 수 있는 법령상 근거가 없으므로 신고포상금을 지급할 수 있는 예산의 범위는 신고포상금 지급이 확정되는 해당 회계연도의 예산범위로 한정된다고 할 수 있습니다.

아울러 부정경쟁방지 및 영업 비밀보호에 관한 법률을 위반하여 위조 상품의 제조판매 등을 한 자를 특허청에 신고한 자에게 포상금을 주기 위한 위조 상품 신고포상금 지급 규정은 특별하게 특허청에 신고한 포상금에 대해 규정한 내용으로 특별한 규정이 없는 지방재정법에 적용하는 건 맞지 아니하며, 특별한 다른 규정이 없을 경우에 신고포상금의 예산 사정을 고려하여 지급하지 않을 수 있다고 해석한 법령해석 및 당해 연도 예산의 범위로 지급하여야 하는 법령해석을 비추어볼 때 피청구인이 주장하는 다음 연도로 예산을 이월하여 지급할 수 있다는 주장은 이유가 없습니다.

위와 같이 피청구인의 포상금지급거부처분은 관련 법령 및 예산관계 등을 종합적으로 고려하여 거부 처분한 것으로 피청구인의 포상금 지급 거부처분이 재량권을 일탈‧남용한 위법한 행위라는 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주시기 바랍니다.

4. 관계법령

가. 지방재정법 제32조의11(신고포상금의 지급)

나. 지방재정법 시행령 제37조의7(신고포상금의 지급)

※ 지방재정법 제32조의11, 지방재정법 시행령 제37조의7 삭제(2021. 7. 13.)

지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 시행(2021. 7. 13.)

5. 인정사실

가. 청구인은 2018. 11. 15. 보조금을 사업목적에 맞지 않게 사용하여 보조금 관리에 관한 법률을 위반한 혐의로 청구외 C을 ■■지방검찰청□□지청에 고발하였다.

나. 피청구인은 2019. 4. 1. 청구외 ○○싸움소 작목반(반장 C)에 법령 위반 또는 사정변경 등에 따른 교부결정의 취소 등을 사유로 2015년도 싸움소 생산기반확충사업 보조금(288,070,000원) 회수 공문을 통지하였고, 2019. 5. 15. 이를 회수하였다.

다. ■■지방법원 □□지원은 2019. 8. 13. 청구외 C에 대하여 사기, 지방재정법 위반은 ‘징역10월, 집행유예2년’의 판결을 선고하였다.

라. 청구인은 2020. 11. 9. 피청구인에게 포상금 지급 신청서를 제출하였다.

마. 피청구인은 2020. 12. 17. 청구인에게 아래와 같은 사유로 포상금 지급불가 결정 통지를 하였다.

바. 청구인은 2021. 3. 3. 행정심판(1차)을 청구하였으나, 피청구인은 2021. 4. 13. 위 처분의 직권취소 알림(사유 : 처분의 근거와 이유가 불명확) 공문을 청구인에게 통지하였고, 2021. 4. 28. 경상남도행정심판위원회는 ‘더 이상 존재하지 않는 처분의 취소를 구하고 있어 심판청구의 이익이 없으므로 행정심판 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구’로 판단하여 ‘각하’ 재결을 하였다.

사. 피청구인은 2021. 4. 29. 청구인에게 아래와 같은 사유로 포상금 지급 신청이 불가하다는 취지의 포상금 지급 신청 결과 재통보(이 사건 처분)를 하였다.

아. 이에 청구인은 2021. 7. 7. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다.  

6. 검토의견

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 구 지방재정법 제32조의8 제1항에 따르면, 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 “지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우”(제1호), “법령, 지방보조금 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분을 위반한 경우”(제2호), “거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우”(제3호)에 해당하면, 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다고 규정하고 있고,

2) 같은 법 제32조의11 제1항은 “지방자치단체의 장은 제32조의8 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지방보조사업자를 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자에게 예산의 범위에서 포상금을 지급할 수 있다.”고 규정하고, 이와 관련하여 같은 법 시행령 제37조의7 제1항에는 “지방자치단체의 장은 법 제32조의11 제1항에 따른 신고 또는 고발이 있는 경우에는 그 내용을 확인한 후 포상금 지급 여부를 결정하고 이를 신고인 또는 고발인에게 알려야 한다. 이 경우 신고인 또는 고발인에 대한 통보는 법 제32조의8 제1항에 따른 지방보조금 교부결정의 취소 또는 법 제32조의8 제2항에 따른 보조금의 반환 명령 후에 하여야 한다.”고 규정하고, 제4항에는 포상금의 지급 기준과 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 지방자치단체의 장이 정한다고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법‧부당 여부를 살펴보면,

1) 청구인은 구 지방재정법 제32조11에 의한 신고포상금의 지급이 자유재량이 아닌 기속재량행위이므로 포상금 지급요건을 충족하는 이상, 포상금이 지급되어야 한다는 주장 관련

이 사건 처분 당시의 지방재정법 제32조11 제1항은 ‘지방자치단체의 장은 제32조의8 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지방보조사업자를 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자에게 예산의 범위에서 포상금을 지급할 수 있다.’고 규정하고 있고, 여기서 ‘지급할 수 있다’는 법문을 두고 청구인은 시행령 등의 규정을 참고하면 기속재량행위에 해당되는 것으로 해석해야 한다고 주장하고 있다.

일반적으로 법령을 해석할 때에는, 일반인이 법령을 읽어서 법문과 다르게 해석되지 않도록 가급적 법문의 통상적인 의미를 중심으로 해석하고, 법문이 모호하여 다의적으로 해석되는 경우에는 법령의 입법 취지 등 제반 사항을 살펴보아야 할 것인 바, 이에 대하여 대법원은 ‘법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 그리고 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제‧개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적‧논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 한다(대법원 2010. 12. 23 선고 2010다81254 참조).’고 설시하였다.

그렇다면, 앞서 살펴 본 구 지방재정법 제32조11 제1항의 ‘지급할 수 있다’는 법문이 모호하여 다의적으로 해석될 여지가 있다고 보기는 어렵다고 할 것인 바, 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석할 때, ‘지급할 수 있다’는 의미는 기속재량이 아닌 자유재량에 해당되는 것으로 해석된다.

더하여, 청구인은 같은 법 시행령 제37조의7 제1항 등에 근거하여 포상금 지급이 기속재량이라고 주장하나, 이 조항 등은 상위법령에 의해 재량행위로 규정된 포상금을 지급하는 경우에 그 절차에 대하여 규정하고 있을 뿐, 해당 조항이 기속재량을 규정한 것으로 보기도 어렵다고 할 것이다.

이와 관련하여, 포상금의 재량행위 여부 및 하위법령과의 관계를 규명한 유사한 판례에서도, ‘기속행위라고 주장하는 근거규정인 국세기본법 시행령 제65조의4 제18항은 “국세청장은 소정의 사유가 속하는 달의 말일부터 2개월 이내에 포상금을 지급하여야 한다” 고 규정하고 있는 바, 이는 그 문언의 해석 및 취지상 포상금 지급대상자에게 포상금을 지급하기로 결정한 경우의 지급시기를 정하고 있는 것에 불과하다고 보이므로 위 규정들을 들어 포상금 지급 여부가 기속행위라고 볼 수는 없다. 오히려 국세기본법 시행령의 모법인 국세기본법은 제84조의 2에서 “국세청장은 조세를 탈루한 자에 대한 탈루세액을 산정하는 데 중요한 자료를 제공하는 자에게는 20억원의 범위에서 포상금을 지급할 수 있다” 라고 규정하고 있어 포상금 지급 여부를 재량행위로 정하고 있다(서울행정법원 2016. 8. 25 선고 2015구합79680 판결).’고 설시한 바 있다.

결국, 구 지방재정법 제32조11 및 같은 법 시행령 제37조의7 등이 포상금 지급을 기속재량으로 규정하고 있다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

2) 이 사건 처분이 재량권을 일탈‧남용하여 위법하다는 주장 관련

이러한 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조), 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하는 바(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 등 참조), 이러한 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보기로 한다.

청구인은 이 사건 처분 이전의 처분(2020. 12. 17.)에 대한 2021. 4. 13. 직권취소 및 동 4. 29.의 이 사건 처분이 재량권의 일탈‧남용에 해당한다고 주장하나,

행정처분을 한 처분청은 그 처분에 하자가 있는 경우에는 원칙적으로 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 직권으로 취소할 수 있는 바(대법원 2006. 6. 30 선고 2004두701 판결 참조), 위법한 종전의 거부처분을 취소하고 처분 사유를 구체적으로 적시하는 등 적법하게 한 피청구인의 재처분이 재량권의 일탈‧남용에 해당된다는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.

또한, 청구인은 예산을 이월하는 등 포상금의 지급시기 등을 늦추어서라도 피청구인이 보상금을 지급하여야 한다고 주장하나,

청구인이 보조금 관리에 관한 법률 위반으로 청구외 C을 고발한 시점이 2018. 11. 15. 인데 비해, 피청구인은 이에 앞선 2018. 10. 15. 및 동 11. 5. 위 C에게 ‘2015년 싸움소 생산기반확충사업 관리 철저’ 등 공문을 시달하면서, 싸움소를 사육하지 않는다는 민원이 있음을 제시하여 관리에 철저를 기하고 미제출 서류를 보완하라고 지시하는 등 청구인의 고발에 앞서 행정상 조치를 이미 시행하고 있었던 바, 청구외 C의 보조금 유용 등에 대한 청구인의 고발이 피청구인의 행정 조치에 대하여 직접적인 원인이 되거나 중요한 자료를 제시한 것으로 보기도 어렵다고 할 것인 바, 청구인의 위 고발이 예산을 이월하여 집행하여 신고포상금을 지급해야 할 정도로 정당하다고 보기도 힘든 점,

앞서 살펴본 바와 같이, 지방재정법에서는 포상금 지급에 대하여 법령의 취지를 고려하되, 각 자치단체별로 상이한 재정자립도 등 예산 상황을 반영하여 포상금을 지급할 수 있도록 자치단체장의 재량행위로 규정하고 있는 점 등을 알 수 있는 바, ‘예산의 범위에서’ 라고 함은 예산으로 이미 책정 계상되어 있는 예산의 범위 안에서 라는 뜻으로 해석하여 할 것인 점(대법원 1979. 8.14. 선고 79다1037 판결 참조) 등,

이상을 종합적으로 판단할 때, 이 사건 처분이 재량권을 일탈‧남용하여 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 

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포상금 지급 불가결정 취소 심판청구사건