청구인은 청구외인들과 특수관계인의 지위에 있어 은행법 관계규정상 ‘동일인’에 해당하고, 피청구인이 스스로 이 사건 신청지가 소규모 환경영향평가 대상지역에 해당함을 인정함을 전제로 개발행위허가를 내어준 점 등을 고려하면, 피청구인이 이 사건 사업의 준비기간을 3년이 아닌 18개월로 보아 허가를 취소한 것은 법령 적용 내지 사실 오인에 대한 하자가 중대하다고 할 것임.

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경남행심 제2021-188호

전기사업허가 취소처분 취소 심판청구사건

​B​

가. 전기사업법 제9조, 제12조, 제13조

나. 발전사업세부허가기준 등에 관한 고시(이하 ‘허가기준고시’라 한다) 제2조, 제8조

다. 환경영향평가법 제43조

라. 환경영향평가법 시행령 제59조 [별표 4]

마. 은행법 제2조

바. 은행법 시행령 제1조의4

피청구인이 2021. 4. 28. 청구인에게 한 전기사업허가 취소 처분을 취소한다.

주문과 같다.

이 유(2021-188)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용  

청구인은 ◎◎군 ☆☆면 ★★리 ○○번지 외 3필지(과수원‧전, 4,848㎡, 생산관리지역, 이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 태양광발전소 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 위하여 2019. 2. 13. 피청구인으로부터 전기사업(태양광)허가(이하 ‘이 사건 허가’라 한다)를 받았으나, ‘준비기간 내 전기설비 미설치 및 사업 미개시’를 사유로 2021. 4. 28. 피청구인으로부터 이 사건 허가의 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2019. 2. 13. 피청구인으로부터 ◎◎군 ☆☆면 ★★리 ○○번지 외 3필지 상에 전기사업(태양광)허가를 받은 후, 소규모환경영향평가를 거쳐 개발행위허가까지 받았다. 즉, 전력구입계약(PPA)을 체결하고 한전 선로문제로 대기 중에 있으며 발전허가기간 내에 모든 행정절차는 이뤄진 것이다.

2) 그런데, 피청구인은 2021. 4. 28. 청구인이 전기사업법 제9조 제1항에 따른 ‘사업준비기간 내 전기설비 설치 및 사업 개시의무’를 위반하였다면서 같은 법 제12조 제1항 제1호에 따라 전기사업허가 취소처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법‧부당성

1) 전기사업허가 당시 준비기간의 적용 착오

가) 당초 피청구인이 전기사업허가를 내어줄 때 발전설비 설치기간이 2019. 2. 13.부터 2020. 8. 12.(18개월)까지로 되어 있는데, 이는 설치기간을 잘못 계산한 것이다. 기 허가된 □□1발전소를 포함하여 □□2, □□3, □□4발전소 부지는 일단의 연접지로서 총면적이 7,960㎡이므로, 환경영향평가법 시행령 제59조에 따른 ‘소규모 환경영향평가 대상사업’에 해당하는바, 개발행위허가를 받기 전인 2020. 6. 19. 낙동강유역환경청으로부터 환경영향평가를 받은 사업장이기 때문이다.

나) 그러므로 이 사건의 경우 준비기간은 18개월이 아니라 3년인 2022. 2. 12.로서 아직 도래하지도 않았는바, 이 사건 처분은 관계법령을 잘못 적용한 처분이므로 취소되어야 마땅하다.

2) 비례원칙 위배

가) 청구인은 2020. 7. 2. 개발행위허가를 받고 발전소 설치를 위하여 토목설계, 공사계약, 모듈구매, 구조물제작 등 약 4억 원 상당의 비용을 들여 약 80% 정도 사업이 진행 중인데, 지금에 와서 이 사건 허가가 취소된다면 엄청난 재산상의 손실을 보게 되는 것은 불을 보듯 뻔하다.

나) 발전사업이 지연되고 있는 이유는 한전의 변전용량 부족으로 인하여 발전선로를 대기 중에 있기 때문으로, 이 문제만 해결된다면 발전사업은 차질 없이 진행될 수 있다. 이 사건 처분으로 피청구인이 얻게 되는 공익보다 청구인이 입게 될 피해가 너무 큰바, 이는 비례원칙에도 위배되므로 취소되어야 한다.

다. 결론

위에서 주장한 바와 같이 이 사건 처분은 발전사업 세부허가기준과 환경영향평가법 시행령에서 규정하고 있는 준비기간을 잘못 적용한 잘못이 있으므로 착오에 의한 행정처분을 바로잡아 취소하여 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2018. 12. 3. 이 사건 신청지에 태양광발전시설 3개소(이하 ‘이 사건 대상’이라 합니다.)를 설치하기 위하여 피청구인에게 전기사업허가 신청서를 제출하였다.

2) 피청구인은 청구인이 제출한 전기사업허가 신청서의 사업계획서에 대하여 관련 부서의견을 조회하였고, 이 사건 대상에 대한 사업계획 면적이 소규모 환경영향평가 대상인 생산관리지역에서 사업계획 면적이 7,500㎡ 이상이 되지 않아 소규모 환경영향평가 대상이 되지 않는다는 환경과의 검토의견 회신에 따라 준비기간을 18개월로 지정하여 전기사업법 제7조(전기사업의 허가)에 의거 전기사업허가 신청을 수리 및 통보하였다.

3) 피청구인은 2021. 3.말경 전기사업허가 내역을 정리하는 과정에서 청구인을 포함하여 전기사업의 준비기간을 초과한 전기사업허가 82건을 적발하였는데, 전기사업법 제9조 제1항에 따르면 전기사업자는 허가권자가 지정한 준비기간 내 사업에 필요한 전기설비를 설치하고 사업을 시작해야 함에도 청구인은 이를 이행하지 않았다.

4) 이에 피청구인은 청구인에게 전기사업법 제12조 제1항 제2호에 따라 허가취소 사전통지 및 2021. 4. 26. 청문을 실시하였고, 청문결과 청구인의 주장이 이유 없다고 판단하여 2021. 4. 28. 청구인에게 이 사건 처분을 통지하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 관련 법령

가) 전기사업을 하려는 자는 전기사업법 제7조(전기사업의 허가)에 따라 허가권자에게 허가를 받아야 하고, 전기사업법 제9조 제1항(전기설비의 설치 및 사업의 개시 의무)에 따라 전기사업자는 허가권자가 지정한 준비기간에 사업에 필요한 전기설비를 설치하고 사업을 시작하여야 하며, 위 준비기간은 발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제8조 제1항 제4호에 따라 지정된다.

나) 한편, 같은 법 제9조 제2항 및 이 사건 고시 제8조 제2항 제2호에 따르면, 사업자가 준비기간 내에 사업을 제대로 추진하지 못하게 될 불가피한 사유가 있었음을 제출하는 경우 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정할 때에는 사업허가 변경 신청을 통해 준비기간을 연장할 수 있으며, 준비기간 연장은 경상남도 발전사업 허가 등 민원처리요령에 따라 사업허가 변경 신청을 통해 사업지연 사유 및 증빙서류, 연장요청 기한 및 추진일정표 검토 후 수리된다.

다) 청구인은 개발행위허가 처리과정에서 소규모 환경영향평가를 받아 전기사업허가 준비기간이 3년이라고 주장하고 있으나, 전기사업허가 신청 당시 소규모 환경영향평가 대상이 아닌 것으로 판단되어 준비기간을 18개월로 정하여 허가처리를 하였고, 이후 청구인은 개발행위허가 시 소규모 환경영향평가를 받았다. 만약 전기사업허가상의 준비기간의 연장이 필요하다고 판단하였다면, 관련법령 규정에 따라 청구인이 전기사업허가 준비기간 내에 사업허가변경을 통하여 연장신청을 하였어야 하는 것이다.

라) 그러나, 청구인은 준비기간 도과 전에 피청구인에게 연장을 위한 사업허가 변경신청을 한 사실이 없다. 전기사업법상 준비기간 도과에 따른 허가취소는 기속행위로서 피청구인의 재량의 여지가 없어, 전기사업법 제12조 제1항 제2호에 따라 청구인에게 허가취소의 사전통지를 하고 전기사업법 제13조 청문 절차를 거쳐, 피청구인은 2021. 4. 28. 청구인에게 이 사건에 대하여 허가 취소 처분 최종 통보한 것으로 이 사건 처분에 위법‧부당은 없다.

2) 청구인의 주장에 대한 반론

가) 이 사건 대상의 허가 준비기간의 적용 착오라는 주장에 대하여

(1) 전기사업의 허가는 개별 법령에 따른 관련 기관 및 부서 의견조회를 거쳐 전기사업법 제7조에 따라 검토 후 수리되고, 이때 준비기간은 이 사건 고시 제8조에 따라 각 호의 범위 안에서 부여할 수 있으며, 태양광은 3년(단, 소규모환경영향평가 제외 대상은 18개월)으로 지정하고 있다.

(2) 전기사업법은 2020. 10. 1. 개정·시행되어 같은 법 제7조의3에 따라 태양광발전사업에 대하여 인·허가 등의 의제를 받으려하는 자는 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 의제 처리를 할 수 있도록 하고 있으나, 이 사건 신청은 개정 전 전기사업법의 적용을 받아 개별 법령에 따라 처리되어야 하는 것으로, 청구인의 전기사업허가 신청은 의제 처리가 불가하여 허가권자가 지정한 사업 준비기간에 개발행위허가 등 개별 법령에 따른 전기사업자 준수사항 이행 후 공사계획 신고, 사업개시 신고 절차를 이행하여야 한다. 아울러 개발행위허가 시 소규모 환경영향평가 대상으로 협의를 받았다 하더라도 전기사업 준비기간이 자동 연장되는 규정은 존재하지 않는다.

<이 사건 대상지와 관계된 허가현황>

(3) 청구인이 태양광발전사업을 하기 위해서는 피청구인으로부터 두 개의 허가, 즉 전기사업허가와 개발행위허가를 득하여야 한다. 통상적으로 전기사업허가 신청단계에서는 측량 등을 통한 구체적인 사업면적이 아닌 위성지도, 지적면적을 균등 분할한 면적 등 개략적인 면적으로 산정하여 신청하고, 이후 세부적인 토목설계를 실시하는 개발행위허가단계에서 태양광모듈의 배치, 배수로, 진입로 위치 등에 따라 정확한 사업면적이 정해지게 된다.

(4) 소규모 환경영향평가 대상여부는 용도지역별 사업계획면적에 따라 결정되므로, 전기사업허가에서 정확한 면적을 확정할 수 없어 피청구인은 전기사업허가 시에는 해당 신청 건들의 신청면적에 대한 소규모 환경영향평가 대상 여부를 검토하고, 이후 정확한 사업계획 면적이 결정되는 개발행위허가 단계에서 연접지의 개발현황 및 동일인 여부 등을 확인하여 다시 한 번 더 소규모 환경영향평가 대상여부를 파악하고 있다. 따라서 전기사업허가 당시 소규모 환경영향평가 대상이 되지 않았던 사업자라 하더라도 이후 소규모 환경영향평가 대상사업자가 되는 경우가 있다.

(5) 이 사건 역시 마찬가지로 피청구인은 전기사업허가 단계에서는 A, E, F 청구인 3건에 대하여 소규모 환경영향평가 대상여부를 검토하였고, 구체적인 사업계획이 수립된 개발행위허가 단계에서는 연접지 개발현황 및 동일인 여부를 검토한 것이다.

(6) 당시 청구인의 전기사업허가 신청서 사업계획서상 설치면적 합계는 5,160㎡이고, 토지대장 지적면적의 합계는 5,660㎡으로, 환경영향평가법 시행령 제59조 규정의 소규모 환경영향평가 대상면적인 ‘생산관리지역 7,500㎡’ 기준에 미달되어 소규모 환경영향평가 대상이 아니라는 환경과의 검토의견 회신에 따라 피청구인은 청구인에게 전기사업허가의 준비기간을 18개월로 지정하여 허가 수리 및 통보하였으며, 또한 발전사업허가증을 교부하면서 허가조건에 사업의 준비기간은 허가증에 기재된 기간을 초과할 수 없고 정당한 사유로 인해 공사완료(사업개시)가 안 된 경우 사업 준비기간이 끝나기 전 연기신청을 하여야 함을 알렸다.

(7) 위와 같은 사실을 종합적으로 고려해 볼 때, 청구인처럼 개발행위허가 처리 과정에서 소규모 환경영향평가 대상으로 협의된 것은 전기사업허가 시 준비기간을 18개월로 부여된 이후 준비기간 내 사업을 제대로 추진하지 못하게 될 불가피한 사유가 발생한 것으로 볼 수 있고, 필요에 따라 청구인은 피청구인에게 연장신청을 할 수 있었다. 그러나 청구인은 사업허가 변경을 통해 준비기간 연장 신청을 하지 않은 채 준비기간을 초과하였으며, 이는 허가증 교부 시 기재된 사업자 허가조건 및 준수사항의 의무 불이행으로 그에 따른 전기사업 허가 취소 처분의 책임 또한 청구인에게 있다고 판단되므로 이 사건의 취소에 위법‧부당은 없다.

나) 2020. 7. 2. 개발행위허가를 받고 토목설계, 모듈구매 등 비용을 들였기에 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여

(1) 청구인은 2019. 2. 13. 피청구인으로부터 이 사건 대상의 전기사업허가를 득한 후 개발행위허가 신청 시까지 12개월이 소요되었고, 피청구인이 지정한 전기사업 준비기간인 18개월의 2/3를 소진하였다. 청구인과 특수관계(인척관계)에 있는 사양동 태양광발전소 전기사업자가 전기사업허가를 득한 후 18개월로 부여된 준비기간 중 7개월 만에 개발행위허가, 공사계획 신고, 전기설비의 설치 및 사업개시를 완료한 점을 비교하여 볼 때, 청구인은 준비기간 내 개발행위허가만을 득하였을 뿐 전기설비 설치를 위한 공사계획도 이 사건 처분 이전까지 신고하지 않았다. 상식적으로 공사계획을 신고하지 않은 전기사업자가 전기설비의 설치를 위해 모듈구매 및 구조물제작에 4억 원 상당의 비용을 들였다는 청구인의 주장은 도저히 납득하기 어렵다.

(2) 아울러 토목설계비는 개발행위허가를 위해 들어간 비용이며 전기사업과 개발행위는 개별 법령에 따라 허가 처리되므로 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 개발행위허가가 취소되지는 않으며, 더욱이 모듈 및 구조물 등 태양광 주요 기자재는 전기사업자가 피청구인에게 공사계획 신고 이후 진행되는 부분이므로 현재 비용이 발생되지 않았다. 따라서 이 사건 처분으로 인하여 재산상 손실이 발생하여 비례원칙에 위배된다는 청구인의 주장은 이유가 없으며 청구인의 일방적인 주장에 불과하다.

다. 결어

피청구인은 ① 전기사업을 하려는 자는 전기사업법 제7조(전기사업의 허가)에 따라 허가권자에게 허가를 받아야 하며, 청구인은 피청구인으로부터 이 사건 대상의 전기사업허가를 득하였으나, 전기사업법 제9조 제1항에 따른 준비기간 내 사업을 개시하지 않았으며, 그에 따른 허가취소에 대한 규정은 기속행위로서 피청구인에게 재량이 없는 점, ② 피청구인은 청구인이 제출한 전기사업허가 신청서의 사업계획서에 대하여 관련 부서의견을 조회하고 환경영향평가 대상이 아님을 회신 받아 준비기간을 18개월로 지정하여 이 사건 신청을 수리 및 통보하였으며, 동시에 허가조건에 사업을 제대로 추진하지 못하게 될 불가피한 사유가 발생할 경우 준비기간 연장을 위한 변경허가 신청을 할 것을 안내한 점, ③ 이후 청구인은 피청구인으로부터 전기사업허가를 득하고 개발행위허가 처리 과정에서 비로소 소규모 환경영향평가 대상으로 협의하였던 점, ④ 전기사업법 제9조 제2항 및 이 사건 고시 제8조 제2항 제2호에 따라 준비기간 내 연장신청을 할 수 있었음에도 이를 하지 않은 채 준비기간을 도과하였으므로 이 사건 처분의 책임은 청구인에게 귀속되어야 하는 점 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분을 하였는바, 이와 같은 피청구인의 법리적 해석 및 판단이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비하여 볼 때 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 있다고 보기도 어렵다.

따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법함이 명백하므로, 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바랍니다.

4. 관계법령

가. 전기사업법 제9조, 제12조, 제13조

나. 발전사업세부허가기준 등에 관한 고시(이하 ‘허가기준고시’라 한다) 제2조, 제8조

다. 환경영향평가법 제43조

라. 환경영향평가법 시행령 제59조 [별표 4]

마. 은행법 제2조

바. 은행법 시행령 제1조의4

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지(기허가지 포함)의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 청구인은 2018. 12. 3. 피청구인에게 다음과 같이 이 사건 허가를 신청하였다.

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다. 피청구인은 관련부서(환경과)에 이 사건 신청에 따른 의견을 조회하였고, 2018. 12. 4. 다음과 같이 회신 받았다.

라. 피청구인은 2019. 2. 13. 청구인에게 다음과 같이 전기사업(태양광)허가를 통보하였다.

마. 낙동강유역환경청장은 이 사건 사업과 관련하여 2020. 6. 19. 피청구인에게 다음과 같이 소규모 환경영향평가 협의내용을 통보하였다.

바. 피청구인은 2021. 4. 7. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 위한 사전통지를 하였다.

사. 청구인은 2021. 4. 19. 피청구인에게 다음과 같이 의견을 제출하였다.

아. 피청구인은 2021. 4. 26. 다음과 같이 청문을 개최하였으나, 청구인은 불출석하였다.

자. 한편, 피청구인(도시건축과)은 2018. 7. ~ 8.경 청구외 C‧D(이하 ‘청구외인’이라 한다) 및 2021. 4. 22. 청구인에게 다음과 같이 각각 이 사건 사업을 위한 개발행위(변경)허가를 통보하였다.

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차. 피청구인은 2021. 4. 28. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.

카. 청구인은 2021. 5. 18. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 전기사업법 제9조 제1항‧제2항에서는 “전기사업자는 허가권자가 지정한 준비기간에 사업에 필요한 전기설비를 설치하고 사업을 시작하여야 한다. 제1항에 따른 준비기간은 10년의 범위에서 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 기간을 넘을 수 없다. 다만, 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 준비기간을 연장할 수 있다.”라고 규정하면서, 같은 법 제12조 제1항 제2호에서는 “허가권자는 전기사업자가 제9조에 따른 준비기간에 전기설비의 설치 및 사업을 시작하지 아니한 경우 그 허가를 취소하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

2) 발전사업세부허가기준 등에 관한 고시(이하 ‘허가기준고시’라 한다) 제2조 제1호에 따르면, ‘준비기간’이란 발전사업자가 법 제7조에 따른 발전사업허가를 받은 날로부터 법 제9조제4항에 따른 사업개시신고를 적법하게 하는 날까지의 기간으로, 같은 고시 제8조 제1항 제4호에서는 “신재생에너지 중 태양광의 준비기간은 3년으로 하되, 환경영향평가법 시행령 [별표 4]의 소규모 환경영향평가 제외 대상은 18개월로 한다.”라고 규정하고 있다.

3) 환경영향평가법 제43조 제1항, 같은 법 시행령 제59조 [별표 4]에서는 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제2호에 따른 생산관리지역의 경우 사업계획 면적이 7,500제곱미터 이상이면 소규모 환경영향평가를 실시하여야 한다.”라고 규정하면서, “사업자가 10년 이내에 소규모 환경영향평가 대상 미만으로 승인등을 받은 지역의 경계로부터 직선거리 50미터 이내의 지역에서 ‘사업자와 「은행법」 제2조제1항제8호에 따른 동일인’이 추가로 승인등을 받으려는 경우에는 이미 승인등을 받은 면적과 추가로 승인등을 받으려는 면적의 합이 최소 소규모 환경영향평가 대상면적 이상이고, 추가로 승인등을 받으려는 면적이 최소 소규모 환경영향평가 대상면적의 30퍼센트 이상인 경우(여러 번의 추가승인 또는 변경으로 최소 소규모 환경영향평가 대상면적의 30퍼센트 이상 증가하는 경우를 포함한다) 이를 소규모 환경영향평가 대상에 포함한다.”라고 규정하고 있다.

4) 한편, 은행법 제2조 제1항 제8호, 같은 법 시행령 제1조의4 제1항 제1호에 따르면, ‘동일인’이란 본인 및 그 특수관계인(배우자, 6촌 이내의 혈족 및 4촌 이내의 인척)이다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 이 사건 처분 사유가 존재하는지 여부(법령 적용의 하자 측면)

가) 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없지만(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 참조), 법령 규정의 문언상 처분 요건의 의미가 분명함에도 행정청이 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과, 처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 해당 처분을 한 경우에는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있다고 볼 수는 없다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두27094 판결 참조).

나) 또한, 행정청이 관계 법령의 해석이 확립되기 전에 어느 한 견해를 취하여 업무를 처리한 것이 결과적으로 위법하게 되어 그 법령의 부당집행이라는 결과를 빚었다고 하더라도 처분 당시 그와 같은 처리방법 이상의 것을 성실한 평균적 공무원에게 기대하기 어려웠던 경우라면 특별한 사정이 없는 한 이를 두고 공무원의 과실로 인한 것이라고 볼 수는 없다 할 것이지만(대법원 1995. 10. 13. 선고 95다32747 판결, 2004. 6. 11. 선고 2002다31018 판결 등 참조), 확립된 법령의 해석에 어긋나는 견해를 고집하여 계속하여 위법한 행정처분을 하거나 이에 준하는 행위로 평가될 수 있는 불이익을 처분상대방에게 주게 된다면, 이는 그 공무원의 고의 또는 과실로 인한 것이 되어 그 손해를 배상할 책임이 있다(대법원 2007. 5. 10. 선고 2005다31828 판결 참조).

다) 인정사실에 의하면, ① 기허가지의 사업자인 청구외 C을 기준으로 청구외 D은 그 배우자, 청구인 중 E은 장남, F은 큰며느리(E의 배우자), A은 작은며느리(G의 배우자)인 점, ② 청구외 C 및 D는 피청구인으로부터 2017. 4. 11.과 2018. 3. 23. 전기사업허가를 받은 후 2017. 8. 7. 및 2018. 8. 13. 개발행위허가를 받았던 점, ③ 이 사건 기허가지(★★리 ○○, ○○, ○○, ○○, ○○번지)와 신청지(★★리 ○○, ○○, ○○, ○○번지)는 서로 연접지인 점, ④ 이 사건 기허가지와 신청지의 사업(허가)면적의 합은 7,960㎡이며, 이 중 신청지의 사업(허가)면적은 4,486㎡인 점, ⑤ 피청구인은 2020. 6. 19. 낙동강유역환경청장으로부터 이 사건 사업이 소규모 환경영향평가 대상사업임을 전제로 그 협의의견을 통보받았고, 이에 근거하여 청구인에게 개발행위허가를 내어준 사실 등이 확인된다.

라) 살피건대, ① 청구인은 청구외인과 그 특수관계인의 지위에 있어 은행법 관계규정상 ‘동일인’에 해당하는 점, ② 청구외인(기허가지의 사업자)은 2017년, 2018년에 각 개발행위허가를 받았으며 이는 청구인에 대한 개발행위허가가 있었던 2020년과는 불과 2~3년 이내인 일인 점, ③ 청구외인에 대한 개발행위허가 당시 그 사업(허가)면적은 소규모 환경영향평가 대상지역 규모 이하인 3,474㎡이였으나, 기허가지와 연접한 이 사건 신청지의 사업(허가)면적과 합산하면 7,960㎡이 되며, 이 중 신청지의 사업(허가)면적은 4,486㎡로서 이는 최소 소규모 환경영향평가 대상면적인 7,500㎡의 약 60%에 달한다는 점, ④ 환경영향평가기관인 낙동강유역환경청은 물론 피청구인 스스로도 이 사건 신청지가 소규모 환경영향평가 대상지역에 해당함을 인정함을 전제로 개발행위허가를 내어준 점 등을 종합적으로 고려하면,

마) 이 사건 신청지는 ‘생산관리지역 내 사업계획 면적 7,500㎡ 이상’의 요건을 충족하는바 소규모 환경영향평가 대상지역에 해당하며, 허가기준고시 관계규정에 따라 이 사건 사업의 준비기간은 발전사업 허가일로부터 18개월이 아닌 3년으로 보는 것이 관계규정에 부합하는 법령 적용이라 할 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 이 사건 신청 내용 등에 대한 면밀한 검토나 합리적인 근거 없이 그 준비기간을 3년이 아닌 18개월로 보아 이 사건 처분에 이르게 되었으니, 이러한 법령 적용 내지 사실 오인에 대한 하자는 중대하다고 할 것이다.

2) 피청구인 항변의 타당성에 대하여(위법성판단의 기준시점 측면)

가) 한편 피청구인은, 통상적으로 전기사업허가 신청단계에서는 그 사업면적이 개략적으로 산정되고, 이후 개발행위허가 신청단계에서 정확한 사업면적이 정해지게 되므로 소규모 환경영향평가 대상인지 여부는 추후 결정되는 점, 청구인으로서는 당초 부여된 18개월의 준비기간이 끝나기 전에 그 연장 신청을 하였어야 하나, 이러한 절차 없이 준비기간을 초과하였으므로 청구인에게 그 귀책사유가 있는 점 등을 들면서 이 사건 처분에 위법‧부당이 없다고 항변한다.

나) 그러나, 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행하여졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하는바(대법원 2012. 10. 11. 선고 2011두8277 판결 등 참조), 이미 이 사건 처분을 하기 전인 2018. 12. 3. 청구인이 제출한 전기사업 허가신청서 상에 개략적인 사업면적이 기재되어 있는 점, 나아가 2020. 7. 2. 청구인에게 발급한 개발행위허가 통보공문 상에는 그 정확한 허가면적까지 표시되어 있는 점 등을 감안할 때, 피청구인으로서는 이 사건 처분을 함에 있어 처분 당시 사실관계를 기준으로 하여 관계규정에 부합하는 법령 적용을 하였어야 하나, 그렇게 하지 아니한 위법이 있으므로 피청구인의 위 항변은 이유 없다.

다) 또한, 피청구인은 환경영향평가 관련 <환경부 질의회신 사례집>의 내용을 근거로 하여 위와 같이 주장하고 있으나, 해당 내용은 “하나의 사업이 전기사업허가 및 개발행위허가 등 복수의 허가를 받아야 하는 경우 소규모 환경영향평가는 먼저 하는 허가 시 협의하는 것이 원칙이나, 선행허가(전기사업허가) 시 사업의 내용, 설계, 토지이용계획 등이 명확하지 않을 경우, 이들을 알 수 있는 후행허가(개발행위허가) 시에 동 협의를 하여도 무방하다.”라는 내용으로, 이는 소규모 환경영향평가 협의시기에 대한 하나의 판단기준에 불과한 점, 이 사건의 경우 선행허가의 사업내용, 설계, 토지이용계획 등이 불명확한 경우에도 해당하지 않는 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분의 위법성여부 판단에 원용하기에는 무리가 있다.

라) 더구나, 피청구인은 행정청의 불성실로 인해 사인의 법적 지위가 악화되는 것을 방지해야 할 행정적‧도의적 책임이 있음에도 불구하고, 오히려 이 사건 허가 신청 당시 준비기간에 대한 법령 적용을 그르친 잘못을 청구인의 귀책사유로 전가하고 있는바, 이는 신의성실의 원칙에 반하는 행정작용이라 할 것이다.

3) 요컨대, 위 판례의 법리, 인정사실 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인은 통상의 주의능력을 갖춘 성실한 평균적인 공무원으로서 조금만 주의를 기울이면 위와 같은 사정을 쉽게 알아볼 수 있음에도 불구하고, 법령 규정의 문언상 처분 요건의 의미가 분명함에도 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과, 처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 해당 처분을 한 경우에 해당하여 그 하자가 명백하다고 할 것인바, 국가배상법 제2조 소정의 국가배상책임의 요건인 고의‧과실 충족 여부는 별론으로 하더라도, 이 사건 처분은 그 자체만으로 위법하여 취소를 면할 길이 없다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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전기사업허가 취소처분 취소 심판청구사건