청구인이 처분대상자가 아니고 제3자가 처분대상자라는 내용의 의견서를 제출하였음에도 아무런 사실조사 없이 정황만으로 정확하게 확인하지 않고 청구인을 처분대상자로 단정하여 한 이 사건 처분은 위법·부당함.

​ ​ 

경남행심 제2021-211호

원상복구명령(국유재산법 위반) 취소 심판청구사건

​A​ 

​B​ 

가. 국유재산법 제4조, 제7조, 제74조

피청구인이 2021. 5. 27. 청구인에게 한 원상복구명령을 취소한다. 

주문과 같다.

이 유(2021-211)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 C번지(구거, 5,126㎡, 국토교통부 소유, 이하 ‘이 사건 국유지’라 한다) 상에 유실수를 심어 국유재산을 무단점유(추정면적 80㎡)하였다는 사유로 2021. 5. 27. 피청구인으로부터 원상복구명령을 통보 받고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 사실관계

가) 피청구인의 건설과-11872호(2021. 5. 27.) 국유재산 무단점유에 따른 원상복구명령(이하 ‘이 건 처분’이라 함)은 ○○시 ○○면 ○○리 C번지 소재 하천부지의 일부 약 80㎡(이하 ‘이 건 토지’라 함)에 심어진 유실수(사과나무 등 약 20여 그루 4년생 묘목)의 국토교통부 소유 국유지 무단점유와 관련한 사항으로,

나) 이 건 토지는 소하천부지의 산자락 제방 부분으로 1945년 해방 이전부터 김씨 성을 가진 사람이 밭으로 경작해오던 것을 청구인의 부친 D가 1975년경 인수받아 밭으로 무상 경작해오던 중,

다) 1995년 소하천정비법 제정 후 피청구인로부터 점용계약을 체결하라는 통보를 받고 청구인의 부친 D가 점용계약을 체결하여 매년 사용료를 내고 경작하다,

라) 2016년 5월경 피청구인이 소하천정비를 함에 따라 D는 당시 수확기에 이르지 않은 유실수와 마늘, 감자 등을 폐기처분하는 대신 그 보상금을 받은 바 있다.

마) 피청구인의 소하천 정비 후 돌밭으로 되어 별다른 농작물을 경작할 수 있는 상황이 아니라 청구인의 부친 D의 아들 E가 2018년 4월경 사과나무 등 유실수 묘목을 돌 사이에 심어주어 D가 관리, 경작하면서 2021년 5월 현재에 이르게 되었다.

2) 피청구인의 이 건 처분에 이르게 된 경위

가) 피청구인이 국유재산 무단점유 현장 조사를 위한 사실관계 확인 협조 요청(건설과-9563호, 2021. 4. 28.)한 바, 그 요지는 “국유재산법 제7조에 의거 청구인의 국유재산 점유행위에 대한 사실관계를 확인코자 함”으로 의견제출서 양식을 별첨하였다.

나) 청구인은 2021. 4. 30. 피청구인이 첨부한 의견제출서에 “부친 D가 오래전부터 점용하던 것을 2016년 하천 정비 후 재계약 통지를 기다려도 아무런 통지가 없어 그 전과 같이 통상의 점용을 하고 있음. 하천 정비 후 면적이 확정되면 재계약 통지를 하는 것으로 알고 있었으나 통지가 없었음. 따라서 이는 무단점유라기보다 무상점용이라고 보아야 함.”으로 의견을 제출하였다.

다) 피청구인은 2021. 5. 6.자 국유재산 무단점유 현장 조사를 위한 의견제출서에 대한 답변서에서, “○○면 ○○리 C번지는 2016년 소하천 정비사업에 편입되어 D님께 손실보상금을 지급하고 소하천 점사용 허가를 중지하였음. 그 후 별도의 허가신청이 접수된 사항이 없었음. 따라서 청구인의 점유 경작 부분은 국유재산법 제7조 제1항을 위배한 것으로 판단됨.”이었다.

라) 그리고 피청구인은 청구인에게 국유재산 무단점유에 따른 원상회복명령 사전통지(건설과-10155호, 2021. 5. 6.)한 바, 국유재산법 제7조 제1항 위반으로 같은 법 제74조에 의거 원상회복명령을 통지하였다.

마) 이에 청구인은 2021. 5. 11. 이의신청서를 제출한 바, 그 요지는 “이 건 토지는 소하천정비법을 적용하여야 하며 피청구인의 국유재산법에 따른 처분은 법률 적용의 오류임. 이 건 토지의 점유자는 D이고 청구인이 아니므로 청구인을 무고한 신고자의 정보를 공개하라.”는 것이었다. 그리고 청구인이 이 건 토지의 점유자가 아니라는 사실을 2021. 5. 6.자 원상회복명령 사전통지서를 발급하기 전 2021. 5. 4. 10:19경 피청구인의 건설과 담당자가 전화를 해서 사실 확인하는 과정에 “경작자가 누구냐?”고 하여, 청구인은 “부친 D가 경작하고 그 소유자도 부친이다.”라고 설명하였다.

바) 청구인의 이의신청서에 대하여 피청구인은 답변서(건설과-11651호, 2021. 5. 26.)에서, “○○시 ○○면 ○○리 C번지는 2016년 소하천 정비사업에 의해 소하천구역이 변경되었음. 따라서 귀하께서 유실수를 심은 부분은 소하천구역에 편입되지 않은 국유재산이므로 국유재산법으로 관리되어야 하는 구역임. 원상회복 면제사유에 해당되지 않음.”의 회신과 함께 이 건 ‘국유재산 무단점유에 따른 원상복구명령’을 하여 청구인은 이 건 심판에 이르게 되었다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 처분대상자에 대한 착오

가) 설명 드린 바와 같이 청구인은 이 건 토지의 점유자가 아니라는 사실을 명시적으로 설명하였으며, 단지 2021. 4. 30. 의견제출서 양식의 당사자란에 청구인을 기재한 과실이 있을 뿐이다. 청구인은 피청구인이 보내온 의견제출서의 양식에서 의견제출인과 당사자를 별도로 기재하도록 되어 있어서 그 뜻이 무엇인지 의아해 하면서도 확인 통지를 받은 사람의 이름을 적는 것으로 생각하고 기재를 한 것이다. 우편물을 수령하고 즉석에서 적으면서 당사자의 의미를 신중히 생각하지 못했는데 피청구인의 이 건 처분 진행과정을 보면서 의견진술서의 ‘당사자’란은 ‘점유당사자’를 의미하는 것일지도 모른다고 생각하게 되었다.

나) 청구인이 이 건 토지의 점유자가 아니라는 사실을 명시적으로 설명하였으나 피청구인이 청구인을 점유자로 밀어붙이는 이유를 모르겠다. 단지 사실관계에서 설명 드린바 청구인의 부친 D가 손실보상금을 수령하고 경작을 포기하였음에도 불구하고 청구인이 나무를 심어 점유하는 파렴치한 사람으로 몰아가려는 것이 아닌가 하는 것으로밖에 이해할 길이 없다.

다) 피청구인은 이 건 처분을 하기 전에 처분대상자에 대해서 충분히 재확인할 수 있었음에도 무조건 함정 수사하듯이 하여 이 건 처분을 한 것으로써 당연히 무효이므로 취소되어야 한다.

2) 법률 적용의 오류

가) 위에서 설명 드린 바와 같이 이 건 처분은 의무 없는 자에 대한 처분으로서 당연히 무효이겠지만 피청구인이 어떠한 논리로 설명할지 알 수 없어 이 건 처분의 위법·부당성에 대하여 설명 드린다.

나) 피청구인은 국유재산법을 근거로 이 건 처분을 하였으나, 피청구인의 이 건 토지에 대한 관리청으로서의 지위와 권한은 소하천정비법 제3조에 의해 부여된 것이다. 따라서 피청구인이 “○○시 ○○면 ○○리 C번지는 2016년 소하천정비사업에 의해 ‘소하천구역’이 변경되었음. 따라서 귀하께서 유실수를 심은 부분은 소하천구역에 편입되지 않은 국유재산이므로 국유재산법으로 관리되어야 하는 구역임.” 즉, 피청구인이 ‘소하천구역’을 변경함으로써 이 건 토지가 소하천정비법의 적용대상에서 제외되었다고 하는 것은 ‘피청구인이 이 건 토지에 대한 관리청으로서의 지위와 권한을 상실했다’는 것과 같다. 따라서 이 건 처분은 권한 없는 처분이 된다. 피청구인의 이러한 주장은 소하천정비법과 국유재산법이 특별법과 일반법의 관계라는 것에 대한 무지이거나 소하천정비법 제2조의 정의에서 제1호 ‘소하천’과 제2호 ‘소하천구역’의 개념 정의를 잘못 이해한 것으로밖에 볼 수 없다.

다) 이 건 토지를 청구인의 부친 D가 경작하게 된 경위는 대한민국 정부 수립 이전부터 관습적으로 경작해오던 것으로, 소하천정비법 제14조 제1항 단서 및 같은 법 시행령 제11조 제1호에서 규정한 영농 목적 관습적 점용으로 점용허가 대상이 아니다.

피청구인은 2016년 소하천 정비를 하면서 D에게 지급한 보상금이 경작을 포기하는 것에 대한 손실보상금이라고 주장하나, 피청구인이 2016년 소하천 정비 당시 작성한 ‘2016년도 재난관리기금 지원사업(소하천 정비) 사업대상지 변경 검토서’의 ‘사업대상지 검토’에서 보면 “보상계획이 없어 즉시 시공이 가능하고 ... ○○천으로 사업대상지를 변경하여 사업을 추진코자 함”으로 되어 있다. 피청구인은 2016년 소하천 정비 당시 D에 대한 보상계획이 없었으며 사전에 어떠한 보상 절차도 진행하지 않았다. 따라서 D도 피청구인의 소하천 정비에 대하여 전혀 알 수도 없었다.

2016년 5월경 ○○천 소하천 정비공사를 맡은 업자가 현장에 와서 공사를 하려고 보니 이 건 토지에 유실수와 마늘, 감자 등의 작물이 있다는 것을 알고 경작자인 D에게 그간의 사정을 설명하자 D는 “지금 한창 자라고 있는 마늘과 감자는 한 달만 있으면 수확을 할 수 있는데 굳이 서두를 것이 뭐가 있나? 한 달 뒤에 수확을 하고 나면 공사를 하면 어떻겠느냐?”고 하자 공사업자가 피청구인에게 보고를 하고 피청구인의 담당자가 D를 찾아와서 “이 공사를 6월 장마가 오기 전에 마무리해야 하고, 특히 예상에 없던 예산을 전용하여 2016. 7.까지는 그 예산 집행을 완료하여야 한다. 작물을 수확할 때까지 기다릴 수가 없다. 그러니 작물에 대한 보상금을 별도로 책정해서 지급하겠다.”고 하여 보상금을 담당자가 직접 집으로 찾아와서 전해주면서 미리 만들어 온 보상협의서에 D의 날인을 받아 갔던 것이다. 당시에는 그 담당자는 물론 D도 이 건 처분과 같은 일이 벌어지리라고는 전혀 예측하지 못했던 것이다. 이를 두고 지금 담당자는 D가 관습적으로 경작하던 경작권을 포기하는 대가를 지급한 것이라고 주장하나, 현재 문제가 되는 이 건 토지를 새로이 개간을 한 것도 아니고 하천 정비에 약 40%가 편입되고 남은 부분에 대해서 예전의 경작상태를 계속 이어가고 있는데 피청구인은 소하천정비법 제26조의2에서 규정하는 ‘소하천 관리실태 점검’조차 않았는지 사전에 아무런 말이 없다가 제대로 사실관계를 알아보지도 않고 이루어진 이 건 처분은 당연히 취소되어야 할 것이다.

라) 이 건 토지에 대한 D의 경작은 소하천정비법 제14조 제1항 단서 및 같은 법 시행령 제11조의 규정에 의하면 허가대상이 아니고, 소하천정비법 시행령 제14조의2 제3호 및 제4호의 원상회복면제 사유에 해당한다. 설령 D의 착오가 있었다면 관리청인 피청구인이 안내를 하여 정상적인 절차를 따르도록 해야 할 것이며, 피청구인이 2021. 6. 21.까지 이 건 토지에 심어진 나무를 처리하라고 하는 원상복구명령에 따르려면 나무를 다른 곳으로 옮길 수밖에 없는데 지금 잎이 무성한 나무를 옮기라고 하는 것은 나무를 폐기하라는 것과 다를 바 없다. 이는 행정대집행법 제3조 제1항 “행정청은 이행 기한을 정함에 있어 의무의 성질·내용 등을 고려하여 사회통념상 의무를 이행하는데 필요한 기한이 확보되도록 하여야 한다.”고 규정한 사회통념을 전혀 고려하지 않은 부당한 처분이 아닐 수 없다.

다. 결론

상식적으로 도저히 이해할 수 없는 피청구인의 이 건 처분에 대하여 처분대상자에 대한 착오, 법률 적용 오류 등의 이유로 위와 같이 청구하오니 선처해 주시기 바란다.

라. 보충서면 1

1) 의무 없는 자에 대한 처분

가) 피청구인은 2021. 3. 14.자 ‘국유지 무단점유 사용 고발’에서 인근 토지 개발사업에 “국유지에 무단으로 농산물을 식재 재배 중 이를 빌미로 민원을 제기하는 등”의 민원이 접수되어 청구인에게 사실관계 확인 협조 공문을 발송한 바, 이를 청구인 본인이 수령하고 피청구인에게 모든 의견서를 직접 방문 제출하는 등으로 미루어 ‘대표점유자’로 보아 처분대상자로 판단한 것이므로 타당하다고 하는데,

나) 청구인이 이 건 토지가 인근 토지 개발자(고발인)의 산업단지에 편입된다는 사실을 알게 된 것은, 2021. 4. 14.자 피청구인이 정보 공개한 ‘소하천 등 정비 허가(○○시 고시 공고 제0000-000호, 2021. 1. 25.)’를 보고 알게 된 것이고, 청구인이 제기한 민원의 요지는 산업단지 개발로 인하여 저류지의 우수가 소하천교량(○○교)을 범람하게 되는 문제에 관한 것이었는데, 2021. 3. 14.자 고발인(산업단지 개발 관련자)이 “유실수를 빌미로 청구인이 민원을 제기했다.”고 한 것은 명백한 허위 주장이며,

다) 피청구인이 청구인 이름으로 발송한 등기우편물을 청구인이 받아서 답변하는 것은 당연한 것이고,

라) 피청구인의 질문에 청구인이 알고 있는 내용을 진술한 것을 두고 “대표점유자로 보아 처분대상자로 판단하였다.”고 하나,

마) 청구인은 전화 통화와 문서에서 이 건 토지의 점유자가 아니라는 사 실을 명시적으로 고지하였으며, 행정처분을 함에 있어서 그 처분대상자를 정확히 파악하는 것은 가장 중요한 기본사항임에도 피청구인은 처음부터 청구인의 설명은 전혀 들으려고 하지 않고 무시하더니 가장 중요한 처분대상자조차 간과하고서 ‘대표점유자’라는 생경한 용어를 붙여서 억지 주장을 하고 있다.

2) 소하천구역 변경과 법률적용 오류

가) 피청구인의 답변서를 보면, “이 건 토지가 일부 구역은 소하천구역에 포함되어 있었기에 소하천정비법 적용대상이었으나, 2016년 소하천 정비사업에 의해 구역 정비가 이루어진 후 이 건 대상지 중 현재 경작하고 있는 토지부분은 소하천구역이 포함된 곳은 존재하지 않는다. 따라서 이 건 토지는 소하천구역에 해당되지 아니하는 국유재산이므로 국유재산법의 규정에 따라 부과한 것”이라고 하는데,

나) 이 건 토지가 2016년 소하천 정비사업 이전에는 일단(一團)의 토지로 소하천정비법의 적용을 받는 토지였다는 것은 명백하고,

다) ‘소하천구역’은 법률상의 개념으로 자연 상태의 제방을 석축으로 쌓았다고 하여 변경되는 것이 아니라, 그것을 변경하려면 ‘소하천구역의 결정 변경을 위한 적법절차’에 따라 소하천관리위원회의 심의를 거쳐(소하천정비법 제3조의3), 소하천정비법 제11조와 같은 법 시행령 제10조 제1항 제2호에 정한 바에 따라 전문가 및 해당 지역 주민의 의견을 들어, 지형도면을 작성하여 고시를 하는 등 적법절차를 거쳐야 하나,

라) 피청구인은 청구인이 2021. 6. 18.자 신청한 이 건 토지의 소하천구역 변경 관련 서류(심의위원회 심의자료 포함)의 정보공개신청에 대하여 “○○리 C번지에 대하여 2016년 소하천구역 지정변경이 이루어진 사항이 없다.”고 한다.

마) 따라서 이 건 토지에 대한 피청구인의 2016년 소하천 정비 후 소하 천구역 변경 주장은 일방적인 주장일 뿐이고 대외적으로 소하천구역이 변경되었다고 볼 수 있는 근거가 없고, 피청구인이 이 건 처분에 있어 2016년 소하천구역 변경을 이유로 소하천정비법이 아닌 국유재산법을 적용한 것은 그 법률 적용의 오류가 아닐 수 없다.

3) 2016년 D에게 지급한 보상금에 대하여

가) 청구인이 제출한 행정심판청구서 중 “보상금을 담당자가 직접 집으로 찾아와서 보상금을 전해주면서” 부분을 삭제하고, “소하천 정비 공사를 맡은 사람이 직접 집으로 찾아 와서”로 변경 수정한다.

나) 피청구인이 제출한 2016년 소하천 정비사업 관련 자료 가운데 ‘보상금청구서’, ‘계약서’ 등 청구인의 부친(D)의 날인이 있는 서류들에 대하여 사실관계를 물어보니, D는 피청구인의 담당자가 아니라 2016년 당시 소하천 정비공사를 맡은 업체 사장이 ‘그 내용이 기재되지 않은 서류’에 날인을 받아 간 것으로써, D는 그 기재내용에 대하여 전혀 설명들은 바가 없다고 한다.

다) 그리고 그 서류들에는 D의 날인만 있고 자필로 기재한 부분이 한 곳도 없으며, 계약서에 정본과 부본을 증명하기 위한 간인 흔적도 없고, D는 계약내용 제6조에 의한 그 원본 또는 부본을 교부받은 사실도 없다고 한다.

라) 따라서 피청구인이 제출한 을 제10호증의 서류들은 2016년 당시 이 미 공사 발주 후 사전에 예상하지 못했던 보상금을 지급하기 위해 작성한 내부 결재용 서류라고 보아야 하나, 당시 85세의 D가 그 내용을 모르고 날인한 것에 대한 과실을 모두 인정한다고 하더라도 그것만으로 적법절차에 따른 소하천구역 변경이 이루어진 사실이 없는 이 건 토지에 대하여 소하천정비법이 아닌 국유재산법을 적용한 피청구인의 법률 적용 오류가 정당화될 수는 없다.

마. 보충서면 2

1) 이 건 심판청구의 주요쟁점

이 건 심판청구의 주요 쟁점사안은, ① 이 건 처분의 대상자가 청구인이 아니고, ② 그 처분대상 토지는 소하천부지로 소하천정비법의 적용대상이었으며, 적법절차에 따른 소하천구역 변경이 이루어진 바 없음에도 국유재산법을 적용한 이 건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다는 것이다.

2) 피청구인의 주장과 그 허위 및 부당성

가) 의무 없는 자에 대한 처분

(1) 피청구인 주장의 요지

(가) 이 건 처분의 시발점이 된 ‘국유지 무단점유 사용 고발’에서 “청구인이 국유지에 무단으로 농산물을 식재 재배 중 이를 빌미로 민원을 제기하는 등”의 민원이 접수됨.

(나) 청구인에게 사실관계 확인 협조 공문을 발송한 바 이를 청구인 본인이 수령하고 피청구인에게 모든 의견서를 직접 방문 제출하는 등으로 미루어 ‘대표점유자’로 보아 처분대상자로 판단함.

(다) 청구인은 고발인이 “유실수를 빌미로 청구인에게 민원을 제기했다.”라고 하는 것은 명백한 허위라고 주장하나, 피청구인이 ‘국유지 무단점유 사용 고발’ 민원을 접수한 사실에는 허위가 없으며, 민원에 따라 대상지 방문 결과 위법사항이 명백히 존재한 사실이 확인되었으므로 이 사건 처분은 적법·타당함.

(라) 국유재산 무단점유는 그 특성상 당시 적발이 아니라면 당사자를 특정하기 어렵고, 국유재산 무단점유 현장 조사 사실관계 확인 공문에 대한 의견제출서에 ‘의견제출인’과 ‘당사자’란에 청구인의 성명을 기재함.

(마) 2021년 4월 말경 담당자와 전화통화에서 “부친이 80대이고 나이가 들어 농사를 짓지 못하니 부친이 시켜서 청구인이 지었다.”는 취지로 발언함.

(2) 피청구인 주장의 허구성과 부당성

(가) 청구인은 이 건 처분의 시발점이 된 고발이 있었는지, 그 내용이 무엇인지 전혀 알 수 없는 상태였고, 단지 산업단지 개발사업자로부터 이 건 토지에 청구인의 부친이 유실수를 심은 것에 대하여 ○○시에 고발을 했다는 말을 듣고 알게 되었으며, 그 구체적 내용은 피청구인이 제출한 증거서류를 보고 알게 되었다. 그 고발 내용의 허위에 대해서는 아래에서 설명 드린다.

(나) 피청구인이 청구인 이름으로 발송한 등기우편물을 청구인이 받아서 답변하는 것은 당연한 것이고, 그것을 이유로 이 건 토지의 점유자라고 하는 것은 억지 왜곡이 아닐 수 없다.

(다) 청구인이 2021. 6. 30.자 제출한 보충서면에서 고발민원인이 “유실수를 빌미로 청구인에게 민원을 제기했다고 한 것이 명백한 허위”라고 한 것은 고발 민원이 접수된 사실이 없었다는 것이 아니라, “청구인이 국유지를 무단 경작하면서 이 유실수를 빌미로 민원을 제기했다.”는 것, 즉 피청구인에게 접수된 고발 민원의 내용 중 청구인을 이 건 토지의 점유자로 지목한 것과 청구인이 산업단지 개발사업자를 상대로 민원을 제기하게 된 동기에 대한 내용이 명백한 허위라는 것이다.

피청구인은 고발 민원인의 이러한 허위의 주장에 대해 자세히 알아보지도 않고 처음부터 청구인을 이 건 토지의 점유자로 예단하고 그 잘못된 예단을 정당화시키고자 억지 주장을 하고 있는 것이다.

그리고 피청구인이 ‘국유지 무단점유 사용 고발’ 민원에 따라 대상지 방문 결과 위법사항이 명백히 존재한 사실이 확인되었으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다고 하는데,

국유지에 유실수가 심어져 있었다고 해서 무조건 위법사항이라고 판단한 것은 선입견에 따른 판단오류라는 것을 여실히 드러내고 있다. 현장을 방문하여 유실수가 심어진 사실을 확인했으면 그 기초가 되는 실제 소유자를 확인해서 당사자를 확정하고, 그 사람이 유실수를 심게 된 경위를 밝혀 그 위법 여부를 따져서 적법절차에 따라 적법한 처분을 하여야 할 것이다.

피청구인은 이러한 기본사항조차 제대로 파악하지 않고 선입견에 따른 예단으로 터무니없는 처분을 하고서도 그것을 정당화시키려고 상식에도 맞지 않는 주장을 하고 있다.

(라) 피청구인은 국유재산 무단점유는 그 특성상 당시 적발이 아니라면 당사자를 특정하기 어렵고, 국유재산 무단점유 현장 조사 사실관계 확인 공문에 대한 의견제출서에 ‘의견제출인’과 ‘당사자’란에 청구인의 성명을 기재한 사실을 이유로 청구인이 이 건 토지의 점유자로 본 것이 타당하다고 하는데,

행정처분에서 그 대상자를 바르게 특정하는 것은 지극히 당연하고 그 특정이 어렵다고 하여 처분대상자가 아닌 사람을 대상자로 한 처분은 어떠한 경우에도 용납될 수 없다.

이 건 처분이 있기 전 2021. 5. 4. 피청구인의 담당자와 전화통화에서 청구인은 “이 건 유실수의 소유자가 부친이고 그 경작자가 부친이다.”고 하였으며, 2021. 5. 11. 직접 피청구인(건설과)을 방문하여 담당과장과 담당자에게 이의신청서에 적어간 “이 건 유실수는 청구인의 동생 E가 심어 부친 D가 경작하는 것이다.”라고 설명하였으나 담당자들은 청구인이 주장한 점유자에 대해서 관심조차 기울이지 않았다. 피청구인이 마을이장이나 인근 주민 누구에게라도 한 번만 물어보았다면 당장 그 점유자가 누구인지 알 수 있었음에도 그런 노력조차 하지 않은 것이다.

(마) 피청구인은 보충서면에서 “2021년 4월 말경 피청구인의 담당자와 전화통화에서 부친이 80대이고 나이가 들어 농사를 짓지 못하니 부친이 시켜서 청구인이 지었다는 취지로 발언했다.”고 하는데,

청구인의 부친은 현재 연세가 90세(32년생)임에도 3,000여 평의 농사를 직접 짓고 있는데 “나이가 들어 농사를 짓지 못한다고 했다.”는 것은 피청구인의 추측에서 나온 억측으로밖에 볼 수 없다.

나) 소하천구역 변경과 법률적용 오류(소하천구역 변경 사실 부존재)

(1) 이 건 토지의 형상

(가) 2016년 6월 소하천 정비 공사 이전

○○시 ○○면 ○○리 C번지 토지는 면적 약 5,126㎡, 길이 약 260m, 폭 약 20m인 토지의 가운데를 길이 방향으로 갈라 절반은 임야이고 절반은 하천수류구역인데, 이 건 토지는 하천수류구역 부분에 오랜 세월 물이 흐르면서 형성된 퇴적층으로 그 폭이 4∼5m에 면적은 약 137㎡이고, 하천 바닥으로부터 높이 약 1.5m의 토사제방이었다.

(나) 2016년 6월 소하천 정비 공사 이후

이 건 토지는 그 폭이 2∼3m에 면적은 약 80㎡로 줄어들고, 제방은 높이 약 2.5m의 석축을 쌓고, 하천 바닥에서 퍼 올린 자갈밭으로 되었다.

(2) 피청구인 주장

(가) 이 건 토지가 일부 구역은 소하천구역에 포함되어 있었기에 소하천정비법 적용대상이었으나, 2016년 소하천정비사업에 의해 구역정비가 이루어진 후 이 건 대상지 중 현재 경작하고 있는 토지부분은 소하천구역에서 제외됨에 따라 소하천구역이 포함된 곳은 존재하지 않음. 따라서 이 건 토지는 소하천구역에 해당되지 아니하는 국유재산이므로 국유재산법의 규정에 따라 부과한 것임.

(나) 청구인이 피청구인의 담당자를 직권남용 및 권리행사방해 혐의로 고소를 하여 그 조사과정에 청구인이 ○○면 ○○리 C번지가 국유재산법으로 처분이 가능하다는 것을 인지하고 있음에도 불구하고 지속적으로 법률적용 오류를 주장하는 것은 타당하지 않음.

(3) 피청구인 주장의 오류와 부당성

(가) 이 건 토지가 2016년 소하천정비사업 이전에는 일단(一團)의 토지로 소하천정비법의 적용을 받는 토지였다는 것은 명백하고,

(나) 소하천구역은 법률상의 개념으로 자연 상태의 제방을 석축으로 쌓았다고 하여 변경되는 것이 아니라, 그것을 변경하려면 ‘소하천구역의 결정 변경을 위한 적법절차’에 따라 소하천관리위원회의 심의를 거쳐(소하천정비법 제3조의3),

(다) 소하천정비법 제11조와 같은 법 시행령 제10조 제1항 제2호에 정한 바에 따라 전문가 및 해당 지역 주민의 의견을 들어,

(라) 지형도면을 작성하여 고시를 하는 등 적법절차를 거쳐야 하나,

피청구인은 청구인이 2021. 6. 18.자 신청한 이 건 토지의 소하천구역 변경 관련 서류(심의위원회 심의자료 포함)의 정보공개신청에 대하여 “○○리 C번지에 대하여 2016년 소하천구역 지정변경이 이루어진 사항이 없다.”고 한다.

따라서 이 건 토지에 대한 피청구인의 2016년 소하천 정비 후 소하천구역 변경 주장은 일방적인 주장일 뿐이고 대외적으로 소하천구역이 변경되었다고 볼 수 있는 근거가 없고, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 2016년 소하천구역 변경을 이유로 소하천정비법이 아닌 국유재산법을 적용한 것은 그 법률 적용의 오류가 아닐 수 없다.

(마) 청구인이 피청구인의 담당자를 ○○○○경찰서에 고소한 취지는 이 건 토지는 소하천정비법을 적용하여야 함에도 국유재산법을 적용하여 직권남용이라는 것이었는데, 피청구인의 담당자가 2016년 소하천 정비 후 소하천구역 변경이 있었다는 자료를 제출하여 국유재산법을 적용한 것은 정당하다고 소명하였으므로 직권남용죄가 성립하지 않는다고 하여 각하되었다.

이에 청구인은 피청구인의 담당자가 경찰서에 제출한 소하천구역 변경 관련 자료가 2016년 실제 소하천구역 변경 관련 자료라 생각하고 정보공개신청을 하게 된 것이다. 그런데 피청구인의 주무부서인 하천과에서는 “○○리 C번지에 대하여 2016년 소하천구역 지정 변경이 이루어진 사항이 없다.”고 하였다. 이는 피청구인의 담당자가 ○○○○경찰서에 제출한 소명자료가 적법절차에 따른 소하천 변경 자료가 아니었던 것이다. 즉, 2016년 소하천 정비로 이 건 토지의 형상이 제방 높이 약 1.5m의 토사에서 약 2.5m 높이 석축으로 바뀐 것은 사실이나 피청구인이 주장하는 소하천구역 변경 관련 적법절차는 이루어진 바가 없었던 것이다.

따라서 피청구인의 ‘국유재산 무단점유 변상금 부과 및 원상회복명령에 따른 의견제출서 답변’의 1. 답변사항 “○○시 ○○면 ○○리 C번지는 2016년 소하천 정비사업에 의해 소하천구역이 변경되었다.”라고 한 것은 그 근거가 없고, 이를 기초로 한 이 건 처분은 직권남용이 분명함에도 마치 적법절차에 따른 소하천구역 변경이 있었던 것처럼 자료를 제출하여 수사기관을 기망한 것도 모자라 그 자료들을 제시하여 심판위원회까지 속이려 하고 있다.

3) 결론

(1) 이 건 처분대상자에 대한 입증 책임은 피청구인에게 있고, 마을이장이나 인근 주민에게 물어보면 쉽게 알 수 있었을 것이나 피청구인은 그러한 노력조차 하지 않고 허위의 고발에 기초한 예단으로 억지 주장을 하고 있다.

(2) 이 건 토지가 2016년 소하천 정비사업 이전에는 소하천정비법의 적용을 받던 일단의 토지였고, 2016년 소하천 정비사업 후 적법절차에 따른 소하천구역 변경이 이루어진 사항이 없다는 것을 피청구인 스스로도 인정하는 사실이다. 따라서 소하천정비법이 아닌 국유재산법을 적용한 이 건 처분은 법률 적용 오류가 아닐 수 없다.

이에 존경하는 위원님들께서 피청구인의 오류를 밝혀 바로잡아 주시기를 간곡히 부탁드린다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 2021. 3. 24. 국토교통부 소관 국유재산에 해당하는 ○○시 ○○면 ○○리 C번지(구거, 5,126㎡)(이하 ‘이 사건 대상지’라 한다) 상에 무단점유 사용하고 있다는 내용의 민원사항이 접수되자,

2) 민원사항에서 무단점유 행위자로 특정된 청구인에게 2021. 4. 28 국유재산 무단점유 현장 조사를 통해 사실관계 확인하고자 관련 협조 요청하였으며,

3) 이에 대하여 청구인은 2021. 5. 4. 피청구인에게 국유재산 무단점유 현장 조사를 위한 의견서를 제출하였으며 당일 피청구인은 상기 국유재산 무단점유 현장 조사를 위한 의견에 대하여 청구인에게 답변하였다.

4) 이후 피청구인은 2021. 5. 6. 청구인에게 국유재산 무단점유에 따른 원상회복명령 사전통지하였으며, 그에 대하여 청구인은 2021. 5. 11. 국유재산 무단점유에 따른 변상금 부과 및 원상회복명령 사전통지에 대한 이의신청을 한 사실이 있다.

5) 피청구인은 2021. 5. 26. 청구인의 국유재산 무단점유 변상금 부과 및 원상회복명령에 대한 의견에 대하여 답변을 한 이후, 2021. 5. 27. 국유재산 무단점유에 따른 원상복구명령 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 및 계고서 송부하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 청구인은 피청구인의 이 사건 처분이 의무 없는 자에 대한 처분으로 이는 당연 무효라고 주장하나,

가) 청구인은 이의신청서에 청구외 청구인의 부친 D의 아들 E가 나무를 심고 D가 관리 경작을 하였다고 주장한다.

나) 그러나, 피청구인은 2021. 3. 14. “국유지 무단점유 사용 고발”이라는 제목으로 청구인이 국유지에 무단으로 농산물을 식재하고 있어 인근 토지 개발사업에 민원을 제기한다는 내용의 민원을 접수하였고,

다) 이러한 사실여부 확인을 위해 피청구인이 행위자로 특정된 청구인에게 무단점유 현장 조사를 위한 사실관계 확인 협조 공문{건설과-9563호(2021. 4. 28.)}을 송부하자 청구인은 이를 본인 수령하였으며,

라) 그 이후 청구인은 식재 및 경작자인 청구외 E 또는 D의 위임장 없이 청구인의 이름으로 피청구인에게 이 건에 대한 모든 의견서를 직접 방문 제출한 사실들을 미루어 볼 때, 청구인이 이 건 부지의 대표점유자로 보고 처분대상자로 판단함에 있어 부당함은 없다.

2) 청구인은 이 사건 원상복구명령의 근거법령 적용에 오류가 있다고 주장하나,

가) 과거 청구외 D가 소하천 점사용 허가를 받고 사용했던 구역 일부는 소하천구역에 포함되어 있었기에 과거 소하천정비법의 적용대상이었으나, 이후 2016년 소하천 정비사업에 의해 확·포장되어 구역정비가 이루어진 이후에 이 사건 대상지 중 현재 경작하고 있는 토지 부분은 소하천구역이 포함된 곳은 존재하지 않는다.

나) 이러한 국유재산과 관련하여, 국유재산법 제4조에서는 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 하면서, 같은 법 제7조에서는 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 규정하고 있다.

다) 또한, 같은 법 제30조 제1항 제1호에 의하면 중앙관서의 장은 공용·공공용·기업용 재산의 경우 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다고 국유재산의 사용허가에 대하여 규정하고 있으며,

라) 이와 같은 사용허가 없이 무단으로 국유재산을 점유하는 등 위법행위에 대하여 같은 법 제74조에서는 정당한 사유 없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 경우에는 중앙관서의 장 등은 행정대집행법을 준용하여 철거하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있다.

마) 따라서, 관리청으로서 피청구인은 소하천구역에서 제외되는 국토교통부 국유재산인 이 사건 대상지 상에 국유재산법 제30조 규정에 따른 사용허가 없이 청구인의 무단점유 경작행위 사실이 확인되었으며,

바) 이는 관계법령인 국유재산법 제4조 및 제7조에 저촉되며 달리 청구인에게 이 사건 원상복구 의무를 면할 특별한 사정 또한 존재하지 않는바 피청구인은 상기 법 제72조 및 제74조에 따라 적법·타당하게 이 사건 무단점유 변상금 부과 및 원상복구명령을 하였다.

3) 청구인은 이 사건 처분의 근거법령 등을 사유로 피청구인이 그 권한을 상실한 것과 같다고 주장하나,

가) 2016년 소하천 정비사업으로 인하여 소하천구역이 변경되면서 이 사건 무단점유 경작지부분이 소하천구역에서 제외됨에 따라, 피청구인이 국유재산법 규정을 근거하여 이 사건 처분을 하는 것은 소하천정비법에 따라 권한을 부여받은 피청구인이 그 권한을 상실한 것이라 청구인은 주장한다.

나) 그러나, 피청구인의 이 사건 대상지에 대한 권한은 국유재산법 제28조(관리사무의 위임) 제4항 “중앙관서의 장은 그 소관에 속하는 행정재산의 관리에 관한 사무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이나 그 소속 공무원에게 위임할 수 있다.”라는 규정과 함께,

다) 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제41조(국토교통부 소관) 제2항 각 호에서 국토교통부장관이 국유재산법에 따라 위임한 소관 국유재산의 관리 사무에 대한 규정에 따라 국토교통부 국유재산에 해당되는 이 사건 대상지의 관리청은 피청구인이 명백하므로 근거법령의 잘못된 적용 및 관리청으로 자격이 상실되었다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.

4) 이 사건 무단점유 행위의 허가대상 제외 및 원상회복 면제사유 해당 여부에 대하여

가) 청구인은 소하천정비법 제14조 제1항 단서 및 같은 법 시행령 제11조의 규정에 따라 이 사건 대상지 상에 경작행위는 허가대상이 아니고, 같은 법 시행령 제14조의2 제3호 및 제4호에 따라 이 사건 위법행위 역시 원상회복 면제사유에 해당한다고 주장한다.

나) 그러나, 앞서 언급한 바와 같이, 이 사건 무단점유 해당지역은 소하천구역이 아닌 국유재산 토지이므로 피청구인은 국유재산법 규정에 근거하여 적법·타당하게 이 사건 원상복구명령 및 무단점유 변상금 부과처분을 하였으며,

다) 따라서, 이 사건 대상지는 소하천구역이 아닌 국유재산임에도 소하천정비법 시행령 제11조(허가를 받지 아니하여도 되는 점용 등의 범위) 및 같은 법 시행령 제14조의2(원상회복 의무의 면제 사유) 규정의 적용을 근거로 한 청구인의 주장은 하등의 이유 없다 할 것이다.

5) 청구인은 피청구인이 2016년 소하천 정비 당시 보상계획이 없었으며 사전에 어떠한 보상절차도 진행하지 않았다고 주장하나,

가) 2016. 8. 5. 청구외 청구인의 부친 D는 피청구인으로부터 ○○ ○○소하천 정비사업 지장물에 대한 손실보상금 860,740원을 지급받았으므로, 보상절차가 없었다는 주장은 사실과 다르며,

나) 상기 보상금 지급은 당해 보상금 청구서 및 계약서 등에 소하천정비(구역변경) 사업을 이유로 한다는 내용이 명시되어 있고 청구외 D의 서명, 날인 및 인감증명서 등이 첨부되어 있는바 청구외 D가 소하천 정비 사업을 알 수 없었다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.

6) 청구인은 이 사건 원상복구 이행을 위해 수목을 옮기라고 하는 것은 폐기하라는 것으로 이 사건 처분은 행정대집행법 규정에 따른 사회통념을 고려하지 않은 부당한 처분이라고 주장하나,

가) 2021. 3. 24. 민원 접수 및 2021. 5. 6. 원상회복명령 사전통지 된 이후 상당한 기간이 경과되는 등 청구인에게는 원상회복을 위한 상당기간이 있음에도 청구인은 불법사항의 원상복구 이행을 위해 노력한 바 없으며,

나) 모든 사람에게 평등하게 적용되어야 하는 행정처분이 위반자의 개인적 사정만을 이유로 처분기준이 차등 적용될 경우, 행정처분의 자의적인 해석 등으로 법의 본질이 잘못되는 선례를 남기게 될 뿐만 아니라 대다수의 관계법령을 준수하여 온 선량한 불법사항 원상복구명령을 성실히 이행한 타 처분 당사자들의 준법의식이 와해되어 법의 존엄성이 무시되는 법 경시 풍토의 심각한 폐해를 가져올 우려가 있으므로 법은 반드시 준수하여야 한다는 준법정신의 함양과 공서양속 확립을 위해 피청구인의 이 사건 처분은 정당하게 이루어졌다.

다. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 관련 법령에 따라 적법·타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

라. 보충서면

1) 민원접수의 허위 및 처분대상자 지정 오류에 대하여,

가) 청구인은 2021. 3. 14.자 민원인(산업단지 개발 관련자)이 “유실수를 빌미로 청구인에게 민원을 제기했다.”고 하는 것이 명백한 허위라고 주장하나, 피청구인이 “국유지 무단점유 사용 고발” 민원을 접수한 사실에는 허위가 없으며, 민원에 따라 대상지 방문 결과 위법사항이 명백히 존재한 사실이 확인되었으므로 이 사건 처분은 적법·타당하며,

나) 청구인을 ‘대표점유자’라고 칭하며 처분대상자로 오인하고 있다는 주장에 대하여, 국유재산 무단점유는 당해 위법행위 특성상, 행위 당시 적발이 아니라면 당사자를 특정하기 어려우며, 민원 접수에 따라 신청인에게 건설과-9563호(2021. 4. 28.), 국유재산 무단점유 현장 조사 사실관계 확인공문을 발송하자, 이에 청구인은 의견제출서에 “의견제출인”과 “당사자” 란이 구분되어 있음에도 불구하고 모두 청구인 성명을 기재하였다.

다) 뿐만 아니라, 청구인은 담당직원과의 2021년 4월말 경 전화통화 상으로 부친이 80대이고 나이가 들어 농사를 짓지 못하니, 부친이 시켜서 청구인이 지었다는 취지의 발언을 하였기에 변상금 부과 및 원상회복명령 사전통지에 대한 청구인의 이의신청에 대해 고심 끝에 청구인을 ‘대표점유자’라 판단하게 되었다.

2) 소하천정비법이 아닌 국유재산법을 적용한 것은 법률적용의 오류라고 주장하는 건에 대하여

가) 청구인은 “의무 없는 자에 대한 변상금 부과 및 원상복구명령으로 직권남용”이라고 2021. 6. 16. ○○○○경찰서에 건설과장과 담당자 총 2명을 고소하였으며,

나) 청구인과 담당자가 각각 경찰서에 출석하여 조사를 받은 결과 2021. 6. 21. “피고소인들에 대한 직권남용권리행사방해는 혐의 없음이 명백함으로 불기소(각하)결정” 통보를 받았다.

다) 청구인은 위 경찰고소를 통해 ○○면 ○○리 C번지가 국유재산법으로 처분이 가능하다는 것을 인지하고 있음에도 불구하고 지속해서 법률 적용의 오류를 주장하는 것은 타당하지 않다.

3) 2016년 D에게 지급한 보상금에 대한 내용은 본안 답변서로 갈음하고자 한다.

4) 결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 관련 법령에 따라 적법·타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 국유재산법 제4조, 제7조, 제74조

5. 인정사실

가. 이 사건 토지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다.

나. 청구외 ○○○은 2021. 3. 22. 피청구인에게 이 사건 국유지 상에 청구인이 무단으로 농작물을 식재 중이라는 민원을 제기하였다.

다. 피청구인은 2021. 4. 28. 청구인에게 국유재산 무단점유 현장 조사를 위한 사실관계 확인 협조 공문을 다음과 같이 통지하였다.

라. 청구인은 2021. 4. 30. 피청구인에게 다음과 같이 의견서를 제출하였다.

마. 피청구인은 2021. 5. 4. 청구인에게 다음과 같이 의견제출서에 대한 답변을 회신하였다.

바. 피청구인은 2021. 5. 6. 청구인에게 다음과 같이 국유재산 무단점유에 따른 원상회복명령 사전통지를 하였다.

사. 청구인은 2021. 5. 11. 피청구인에게 이의신청서를 제출하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

아. 피청구인은 2021. 5. 26. 청구인에게 다음과 같이 의견제출서에 대한 답변을 회신하였다.

자. 피청구인은 2021. 5. 27. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.

차. 청구인은 2021. 6. 7. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

국유재산법 제7조 제1항에서는 “누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제74조에서는 “정당한 사유 없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 경우에는 중앙관서의 장 등은 행정대집행법을 준용하여 철거하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다.“라고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 청구인은 이 사건 처분 전 피청구인에게 이 사건 국유지의 점유자가 아니라는 사실을 명시적으로 설명하였고, 피청구인은 처분대상자에 대해서 충분히 재확인할 수 있었음에도 하지 않았으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다는 취지의 주장을 하고 있다.

2) 살피건대, 처분의 적법성에 관한 입증책임은 당해 처분의 적법을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 입증책임이 있다 할 것인바(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조), 이 사건 처분 전인 2021. 5. 11. 청구인이 피청구인에게 제출한 이의신청서에 따르면, 이 사건 국유지 상의 사과나무 등 유실수는 청구인의 부친인 청구외 D가 관리·경작하였다고 기재되어 있음에도 불구하고 피청구인은 청구외 D 등에게 유실수 경작 여부를 확인하는 등의 사실조사조차 하지 않은 점, 피청구인은 청구인이 이 사건 국유지의 점유자라는 것에 대하여 그 객관성과 정당성을 전혀 소명하지 못하고 있는 점 등을 고려해 볼 때,

피청구인은 단지, “청구인이 이 사건 국유지에 무단으로 농작물을 식재하고 있다.”는 내용의 민원을 접수하였고, 청구인이 청구외 D 등의 위임장 없이 의견서 등을 직접 방문 제출하였다는 등의 정황만으로, 청구인이 이 사건 처분대상자인지에 대하여 정확하게 확인하지 않고 청구인을 처분대상자로 단정하여 이 사건 처분을 한 것으로 보이는바, 이 사건 처분은 위법·부당하다 할 것이다.

3) 한편, 청구인은 이 사건 처분에 법률 적용의 오류가 있다고 주장하고 있으나, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 처분대상자를 정확하게 확인하지 않았다는 청구인의 주장을 받아들이므로, 청구인의 나머지 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 아니 한다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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원상복구명령(국유재산법 위반) 취소 심판청구사건