​​이 사건 건축물 건축주인 청구인이 이 사건 건축물을 사용승인 받지 않고 건축물을 사용한 사실이 명백하고, 이러한 사실이 건축법 위반에 해당된다면 그에 따른 시정명령을 이행하여야 할 의무가 있는 점, 청구인은 이를 시정하여야 함에도 이행기간 내 시정하지 아니한 점, 이에 피청구인이 이행강제금 부과 등을 적정하게 한 사실이 확인되는 점 등을 고려하면, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법은 없음. 

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​​경남행심 제2021-185호

이행강제금(건축법 위반) 부과처분 취소 심판청구사건

​​A

​B

​​​가. 건축법 제11조, 제16조, 제22조, 제79조, 제80조, 제80조의2

나. 건축법 시행령 제12조, 제115조의2, 제115조의4

다. ○○시 건축조례 제26조, 제26조의2

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2021. 4. 8. 청구인에게 한 이행강제금 19,873,000원의 부과처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2021-185)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 ○○시 ○○동 1036-4번지 상의 건축물{문화 및 집회시설(전시장), 건축면적 707.74㎡, 연면적 1,195.75㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다} 소유자로서, 피청구인의 현장확인 결과, 청구인은 이 사건 건축물을 사용승인 받지 않고 사용한 사실이 확인되어 피청구인으로부터 그 시정명령을 받았으나, 이를 시정하지 않아 2021. 4. 8. 이행강제금(19,873,000원) 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 ○○5지구 지역주택조합 사업 추진위원회의 위원장으로 위 지구에 신축중인 1,192세대 ○○△△ ◇◇◇◇숲 더힐의 주택 홍보관으로 경남 ○○시 ○○동 1036-4번지 1,416.8㎡ 지상위에 문화 및 집회시설(전시장)을 분양을 위한 전시장으로 2018. 11. 14.경에 잠시 활용하여왔다.

2) 당시 사전입주를 하여 사용하였다는 이유로 건축법 이행강제금을 부과 하였고 청구인은 2019. 9. 3. 금15,961,000원을 납부하게 되었고 그 후 조합원 모집신고 민원 불처리 및 경기 위축과 재정의 어려움으로 홍보관을 사실상 사용하지 못하였으며 사용할 수가 없었다.

3) 그런데 피청구인이 2019. 9. 3. 준공검사를 받지 않는 상태에서 사전입주를 하였다고 주장을 하며 또 다시 2021. 4. 9. 위반건축물에 대한 시정재촉구 및 이행강제금 부과 징수 사전계고로 금19,873,000원을 납부하라는 납부고지서를 받게 되었다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 피청구인은 건축법 이행강제부과금(사전입주)을 부과하여 청구인은 첫번째로 금15,961,000원을 납부하였으며 그 후 경기 위축과 조합원 모집신고 민원 불처리 문제로 인하여 주택 홍보관으로 사용할 수 없었다. 더욱이 코로나19의 영향으로 경기가 위축되어 더욱더 홍보관으로 사용할 수 없었으므로 사전입주를 한 사실이 없다.

2) 그런데 피청구인은 청구인이 단 한 번도 사용할 수 없었는데 갑자기 또 다시 위반건축물에 대한 시정촉구 및 이행강제금으로 금19,873,000원을 납부하라는 납부고지서와 원상복구 명령과 함께 이행강제금 부과를 한 것으로 이는 권한을 남용한 위법·부당한 행정처분이라 할 것이다.

다. 결론

청구인은 사전입주로 인해 부과된 이행강제금 납부를 한 상태였다. 그 후 조합원 모집신고 민원 불처리 문제 및 코로나19로 인해 전체적인 경기가 악화되고 전시장을 열 수 없는 상태에 이르러 분양을 위한 홍보도 제대로 할 수 없는 상황으로 사용하지도 않았던 홍보관을 사전입주하여 사용하고 있다고 주장을 하며 위반건축물에 대한 시정촉구 및 이행강제금으로 두번째로 금19,873,000원을 납부하라는 납부고지서와 원상복구 명령과 함께 이행강제금을 부과한 것으로 이는 권한을 남용한 위법부당한 행정처분이라 할 것이다. 따라서 피청구인이 2021. 4. 9. 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.

라. 보충서면

1) 이행강제금 부과 및 납부에 대하여

가) 피청구인은 2019. 8. 21. 준공검사를 받지 않은 상태에서 사전 입주를 하였다고 주장을 하며 금15,961,000원을 부과 징수하였고, 이에 청구인은 2019. 9. 6. 납부 완료하였음에도 또 다시 피청구인으로부터 2021. 4. 9. 위반건축물에 대한 시정재촉구 및 이행강제금 부과 징수 사전계고로 금19,873,000원을 납부하라는 납부고지서를 받게 되었다.

나) 피청구인은 2019. 7. 26. 공사감리 보고 등을 통하여 사용승인 전 사전 입주를 인지하고 있었으며 2019. 9. 16. 건축 변경 허가를 하였다.

다) 또한 피청구인이 경찰서에 고발을 하여 청구인은 2019. 10. 10. ○○지방법원 △△지원에서 벌금 2,000,000원의 약식명령을 받고 납부를 하였다.

2) 건축주인 청구인이 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하게 할 수 없음에도 2019년 6월경부터 2019. 9. 23.까지 이 사건 건축물 내에 테이블 등을 갖다 두는 등 아파트 홍보관 사무실로 이 사건 건축물을 사용하였다는 주장에 대하여

가) 청구인은 조합원 모집신고 민원 불처리 및 경기 위축과 재정의 어려움으로 홍보관을 사실상 사용하지 못하였으며 사용할 수가 없었다.

나) 그런데 피청구인은 2019. 9. 3. 준공검사를 받지 않은 상태에서 사전입주를 하였다고 주장을 하며 또 다시 2021. 4. 9. 위반건축물에 대한 시정재촉구 및 이행강제금 부과 징수 사전계고로 금19,873,000원을 납부하라는 납부고지서를 받게 되었다.

다) 그러나 청구인이 휴관기간으로 ‘2021. 4. 5.(화)부터 코로나19 확산세 진정 시까지’라는 문구로 출입문에 게시함으로서 사실상 사용하지 않았고 사용할 수 없었던 사항인데도 피청구인은

(1) 소방차가 2021. 3. 3. ○○소방서에서 소방현장 활동을 하였으니 건축물의 사용승인 없이 이 사건 건축물을 사용하고 있다는 주장과,

(2) 휴관안내의 내용과 같이 감염병 확산이 진정된다면 언제든지 다시 사용할 수 있는 조건을 갖추고 있으니 위반건축물의 사용금지 및 시정(원상회복)명령 불이행에 따른 이행강제금을 부과·징수 통지하였다고 주장한다.

라) 이를 볼 때, 외부 화재감지센서의 오작동으로 출동을 하여 현장을 확인 2021. 3. 3. ○○소방서에서 소방현장 활동을 한 것과 청구인이 사용하지 않았음을 확인하였으나 탁자 및 비품 등의 시설을 비치하였다는 이유만으로 사용을 하고 있다고 판단 및 감염병이 진정되면 언제든 다시 사용할 수 있다고 판단하여 이행강제금 부과·징수를 통지 한 것으로 이는 유추해석의 금지를 위반한 법령위반으로 위법한 행정처분이라 할 것이다.

마) 최초 조합원모집 민원 처리 과정에서 ○○시 담당 공무원과 사용승인을 완료하고 모집 활동을 하겠다는 구두 협의를 했던바 청구인은 최대한 약속을 이행하고자 사용승인 준비와 내부 인테리어 준비를 같이 준비하였으나 전염병 및 경기 침체로 인하여 이 사건 건축물을 사용하지 않고 있다.

바) 따라서 청구취지와 같이 피청구인이 2021. 4. 9. 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 취소하여야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 ○○시 ○○동 1036-4번지 상 건축물에 대한 건축허가를 받은 건축주이다.

2) 청구인은 2018. 10. 10. ○○시 ○○동 1036-4번지 상에 건축허가(지상2층, 1동, 연면적 1,416.8㎡ 창고시설 용도)를 신청하였으며, 2018. 11. 14. 이 사건 건축물에 대하여 건축허가를 받았고, 2018. 11. 23. 착공신고를 했으며, 2019. 1. 29. 착공신고가 수리됐다.

3) 2019. 5. 30. 건축주가 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 허가권자의 허가를 받거나 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고해야 함(건축법 제16조 제1항)에도 불구하고 청구인은 변경 허가를 받지 않고 변경하여 건축(연면적을 1,416.8㎡에서 1,195.75㎡로 위치를 9m 가량 이동, 창고시설에서 제2종근린생활시설 및 문화 및 집회시설로 용도변경)한 사실에 대해 추인허가를 받으려고 이행강제금 부과 요청서 및 변경 사항이 반영된 설계도서를 첨부하여 건축(허가사항변경)허가 신청서를 제출하였다.

4) 청구인의 변경허가 신청에 대하여 검토 중 2019. 7. 26. 공사감리자가 사용승인을 받지 않고 사용하고 있는 사실에 대하여 위법건축공사 보고를 함에 따라, 2019. 8. 23. 건축법 제16조 및 같은 법 제22조를 위반한 사항에 대해 청구인을 고발하였다.

5) 2019. 8. 21. 청구인의 건축법 제16조를 위반한 사항에 대한 이행강제금 부과 요청에 따라 피청구인은 이행강제금(금15,961,000원)을 청구인에게 부과‧징수 통지하였으며, 2019. 9. 6. 청구인은 이행강제금 납부 영수증을 제출하였다.

6) 2019. 9. 16. 피청구인은 건축법 및 관계법령에 대한 기준에 적합하며, 변경 허가를 받지 않고 변경하여 건축한 위반행위에 대하여 부과한 이행강제금이 납부된 사실을 확인 하였으며, 사용승인 받지 않고 건축물을 사용한 위반행위에 대하여 고발 조치 후 건축물을 사용하지 않음을 확인 후 건축(허가사항변경)허가를 했다.

7) 2019. 10. 10. ○○지방검찰청 △△지청은 피청구인이 고소‧고발한 사건(건축법위반)에 관하여 처분(구약식)함을 피청구인에게 통지하였으며, 2019. 12. 16. ○○지방법원 △△지원은 약식명령으로 아래의 건축법위반 사실을 인정하며 피고인(이 사건의 청구인)을 벌금 2,000,000원에 처했다.

8) 한편, 청구인은 ○○5지구 지역주택조합 추진위원회의 대표이며 2020. 6. 8. 지역주택조합 조합원 모집 신고서(이하 ‘모집신고서’라 한다)를 건축과에 제출하였고, 건축과는 2020. 11. 3. 모집신고서 수리 사항을 허가과로 알렸다. 이 알림 문서에 모집신고서 상 미 사용승인 건축물인 이 사건 건축물을 주택홍보관으로 사용할 계획이 있다는 내용이 있다.

9) 2020. 11. 5. 이 사건 건축물 현장 확인 결과, 내부 공사를 진행 중이였으며, 사용승인을 받기 위한 공사인지 사용승인 받지 않고 주택홍보관으로 사용하기 위한 공사인지 판단할 수 없는 시기임에 따라 지켜보기로 판단했다.

10) 2020. 11. 30. 현장을 재확인하기 전까지 이 사건 건축물에 대한 사용승인 신청한 사실이 없으며, 현장 재확인 결과, 주택 홍보를 위한 내부 공사(84A 및 59A 등 형별 안내를 위한 부분과 테이블 등 가구 배치)가 완료됐으며, 직원을 고용하여 업무(안내 및 상담)를 위해 배치하고 방명록을 비치(손님이 작성한 사실이 있음)하여 손님을 받고 ◇◇◇◇숲 더힐 인터넷 홈페이지 상 주택홍보관 위치를 알리는 등 건축물을 사용한 사실을 확인함에 따라, 사용승인을 받지 않고 사용한 위반행위에 대하여 해당 위반건축물의 사용금지‧시정(원상회복) 명령을 위한 처분사전통지를 하였다.

11) 2020. 12. 7. 청구인은 피청구인이 건축법위반으로 이미 신고하여 벌금을 납부한 사항임에 따라 종결된 사건이라는 의견을 처분사전통지서에 첨부된 의견제출서로 제출하였다. 2020. 12. 16. 피청구인은 청구인에게 이 사건 건축물인 위반건축물에 대한 사용금지‧시정(원상회복) 명령을 하면서 청구인이 제출한 의견제출서에 대하여 ‘건축법 벌칙조항에 의해 형사처벌 받아 벌금을 납부한 사항으로 우리 시가 고발한 건이 종결된 것은 맞으나, ○○동 1036-4번지 상 건축물이 여전히 건축법 제22조 제1항에 따라 사용승인을 받지 않고 사용하는 것 또한 사실이므로, 형사처벌로 인해 벌금을 납부한 사실이 있단 이유로 위반건축물을 건축법령에 적법하다고 볼 수 없음’을 회신하였다.

12) 2021. 1. 18. 피청구인은 청구인에게 위반건축물에 대한 시정 촉구하였고, 2021. 2. 10. 위반건축물에 대한 시정 재촉구 및 이행강제금(금19,873,000원) 부과·징수 사전계고 하였으며,

13) 2021. 4. 7. 위반건축물 시정여부 확인 결과, ‘코로나19 예방차원에서 홍보관을 잠정적 휴관하오니 양해 부탁드립니다. 휴관기간: 2021. 4. 5.(화) ~ 코로나19 확산세 진정 시까지’의 내용으로 휴관안내를 출입문에 붙어 있었으며, 휴관안내 내용과 같이 감염병 확산이 진정이 된다면 언제든지 다시 사용할 수 있는 조건(안내 및 상담테이블 및 홍보용 견본주택 등)을 갖추고 있어 위반건축물의 사용금지 및 시정(원상회복) 명령을 이행했다고 볼 수 없으므로 2021. 4. 8. 청구인에게 위반건축물 시정명령 불이행에 따른 이행강제금 부과‧징수를 통지하였다.

14) 2021. 3. 3. ○○소방서에서 소방현장 활동 중 건축물 사용승인 없이 이 사건 건축물을 사용 중임을 인지하여 그 사실을 피청구인에게 통보한 사실이 있다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 청구인은 이 사건 건축물을 경기 위축과 조합원 모집신고 민원 불처리, 코로나19로 인한 경기 위축으로 홍보관으로 사용할 수 없었으므로 사전입주한 사실이 없다고 주장하나,

가) 2019. 7. 26. 공사감리자가 청구인이 사용승인을 받지 않고 이 사건 건축물을 사용하고 있음을 확인한 뒤 피청구인에게 보고를 하고 청구인에게 이 사건 건축물 사용금지 요구하는 내용증명을 보냈으며, 피청구인은 이 사실을 고발하였고, 그 결과, ○○지방검찰청 △△지청에서는 청구인이 2019. 6.경 이 사건 건축물의 공사가 완료된 후부터 2019. 9. 23.경까지 사용했음을 인정한 사실이 있다.

나) 청구인이 피청구인에게 제출한 모집신고서 상 모집공고에는 이 사건 건축물을 주택홍보관으로 사용할 계획임을 명시하였고, 모집신고서가 수리된 후 피청구인은 모집공고 상의 계획에 따라 이 사건 건축물을 주택홍보관으로 사용하기 위해 내부 공사를 하고 있었으며, 이 사건 건축물을 주택홍보관으로 사용할 계획임을 인지한 피청구인은 2020. 11. 5.경 및 2020. 11. 30.경 현장 확인을 한 결과, 손님 안내 및 상담을 위한 직원 고용‧배치, 시공이 완료된 견본주택(지상2층), 분양 유치를 위한 가구배치 및 홍보를 위한 홈페이지 운영을 확인하였고, 방명록을 비치하여 방문객이 방명록을 작성한 사실이 있는 등으로 청구인이 사용승인을 받지 않고 이 사건 건축물을 사용하고 있음이 명백하다고 보았다.

다) △△119안전센터는 2021. 1. 22. 외 2건 화재경보기 오작동 출동으로 현장 활동 후 상기 대상물(이 사건 건축물)에 대하여 조회한 바 사용 미승인 상태로 사용중인 것을 인지하였으며, ○○소방서는 2021. 2. 26. 공사 및 감리 업체에게 확인한 바, 소방시설 공사 도중 소유자(청구인)는 연락 두절 상태이고 설치된 소방시설은 공사를 완료하지 못하였음을 확인한 후 피청구인에게 해당 내용을 통보한 사실이 있다.

라) 위 사실과 2021. 4. 7. 위반건축물 시정여부 확인 결과, 위 서술한 내용과 같이 청구인이 이 사건 건축물을 언제든지 다시 사용할 수 있는 조건을 갖추고 있음을 종합하여 판단한 결과, 청구인은 이 사건 건축물을 사용하였음을 확인할 수 있음에 따라 이행강제금 부과 처분은 적법하다고 할 것이다.

2) 청구인은 피청구인이 건축법 이행강제부과금(사전입주)을 부과하여 첫 번째로 금15,961,000원 납부하였고, 이 사건 건축물을 단 한 번도 사용할 수 없었는데 또 다시 사전입주에 대한 이행강제금(금19,873,000원)을 부과하는 것은 부당하다고 주장하나,

가) 이행강제금(금15,961,000원)은 청구인이 변경 허가를 받지 않고 변경하여 건축한 사항(건축법 제16조 위반)에 대하여 추인허가를 받기 위해 이행강제금 부과 요청하였으며, 이에 따라 부과한 이행강제금이므로 사전입주에 대한 이행강제금이라는 주장은 사실이 아니라고 할 것이다.

나) 또한, 건축법 제80조 제1항에 따르면 허가권자는 같은 법 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과 하도록 하고 있으며, 같은 법 제80조 제5항에 따르면 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 같은 법 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과‧징수하도록 하고 있고, ○○시 건축 조례 제26조 제4항에 따르면 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수란 1회로 명시함에 따라, 위반건축물에 대한 시정명령이 이행될 때까지 1년에 1회 반복하여 이행강제금을 부과‧징수할 수 있다.

다) 이상과 같이, 청구인이 이 사건 건축물을 사용승인 전 사용한 것은 명백하며, 최초 이행강제금 부과 이후 사용승인을 달리 받은 사실이 없기에 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 정당하다고 할 것이다.

다. 결론

청구인의 주장에 대하여 이상에서 살펴본 바와 같이, ① ○○지방법원 △△지원에서 2019. 6.경부터 2019. 9. 23.경까지 사용하였음을 인정하여 약식명령으로 벌금을 부과한 점, ② 2020. 11. 30. 현장확인 시 지상2층의 견본주택 시공 완료 및 직원고용‧배치, 방문자의 방명록 등 주택홍보관으로 사용을 확인한 점, ③ ○○소방서에서 이 사건 건축물을 사용승인을 받지 않고 사용했음을 인정한 점, ④ 2021. 4. 7. 현장 재확인 시 이 사건 건축물의 내부는 변경이 없었고, 문만 잠겨진 상태임에 따라 언제든지 다시 사용할 수 있는 조건을 갖추는 등 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

라. 보충서면

1) 청구인은 피청구인이 2019. 8. 21. 준공검사를 받지 않은 상태에서 사전 입주를 하였다고 주장을 하며 금15,961,000원을 부과 징수하여 2019. 9. 6. 납부 완료하였음에도 또 다시 2021. 4. 9. 위반건축물에 대한 시정재촉구 및 이행강제금 부과 징수 사전계고로 금19,873,000원을 납부를 하라는 납부고지서를 받게 되었다는 주장에 대하여

청구인이 ○○동 1036-4번지 상 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)이 건축법 제11조에 따른 건축허가를 득한 후 같은 법 제16조에 따른 건축(허가사항변경)허가를 받지 않고 건축물을 변경하여 건축한 위반행위를 추인받기 위한 청구인의 이행강제금 부과요청에 따라 건축법 제79조 제1항 및 같은 법 제80조 제3항에 따른 위반건축물의 시정명령 및 이행강제금 부과처분 사전계고 절차를 생략하고, 같은 법 제80조 제1항에 따라 2019. 8. 21. 이행강제금 금15,961,000원을 부과한 사항이므로 청구인의 주장은 사실과 다르다.

2) 피청구인은 2019. 7. 26. 공사감리 보고 등을 통하여 사용승인 전 사전 입주를 인지하고 있었으며 2019. 9. 16. 건축 변경 허가를 하였고, 피청구인이 경찰서에 고발을 하여 청구인은 2019. 10. 10. ○○지방법원 △△지원에서 벌금2,000,000원을 약식명령을 받고 납부를 하였다는 주장에 대하여

2019. 7. 26. 공사감리 보고를 통해 사용승인을 받지 않고 이 사건 건축물을 사용한 사실을 인지한 후 2019. 8. 23. ○○경찰서 수사과에 이 사건 건축물에 대하여 건축법 제16조 및 같은 법 제22조를 위반한 행위자를 고발하였고 그 결과 2019. 12. 16. ○○지방법원 △△지원은 건축법 제16조 및 같은 법 제22조를 위반한 행위를 인정하며 약식명령을 하였다.

약식명령상 인정된 범죄사실에 따르면, ‘2019. 6.경 이 사건 건축물의 공사가 완료된 후부터 2019. 9. 23.경까지 사용승인을 받지 아니하고 이 사건 건축물 내에 테이블 등을 갖다 두는 등 아파트 홍보관 사무실로 이 사건 건축물을 사용하였다.’고 하였고, 청구인은 이 약식명령에 따른 벌금을 납부하였다는 것은 이 사건 건축물 내에 테이블 등을 갖다 두는 등의 사유로 아파트 홍보관 사무실로 사용한 위반행위를 인정하였다는 사실을 확인할 수 있다.

3) 청구인은 조합원 모집신고 민원 불처리 및 경기 위축과 재정의 어려움으로 홍보관을 사실상 사용하지 못하였으며 사용할 수가 없었는데, 피청구인이 2019. 9. 3. 준공검사를 받지 않는 상태에서 사전입주를 하였다고 주장을 하며 또 다시 2021. 4. 9. 위반건축물에 대한 시정재촉구 및 이행강제금 부과 징수 사전계고로 금19,873,000원을 납부를 하라는 납부고지서를 받게 되었다는 주장에 대하여

2020. 11. 3. 지역주택조합 조합원 모집 신고 수리 이후 2020. 11. 30. 청구인이 이 사건 건축물을 사용하고 있는 모습을 현장에서 확인하고 같은 날 이 사건 건축물에 대하여 위반건축물 시정명령을 위한 처분사전통지를 함에 따라 사용승인을 받지 않은 위반행위의 발견 시점은 2020. 11. 30.이다.

4) 청구인이 휴관기간으로 2021. 4. 5.(화)부터 코로나19 확산세 지정 시까지라는 문구로 출입문에 게시함으로서 사실상 사용하지 않았다는 주장에 대하여

국립국어원 표준대사전에 따르면 ‘휴관(休館)’의 단어는 ‘도서관, 미술관, 영화관 따위가 일반에 대한 공개 업무를 하루 또는 한동안 쉼’이라는 뜻으로 휴관을 하기 위해서는 휴관하려는 날 이전에 해당 시설을 사용하고 있음이 전제가 된다. 청구인은 이 사건 건축물을 ‘사용중단’하지 않고 단지 ‘휴관’하였으므로 청구인이 직접 건축물을 사용하지 않을 뿐, 이 사건 건축물에 가구 등을 보관하고 있는 등 실질적으로 사용하고 있는 것이므로 건축물을 사용승인 하기 위한 단계까지 원상회복 하지 않는 이상 청구인이 이 사건 건축물을 사용하지 않았다는 주장은 사실이 아니다.

5) 외부 화재감지센서의 오작동으로 출동을 하여 현장을 확인 2021. 3. 3. ○○소방서에서 소방현장 활동을 한 것과 청구인이 사용하지 않았음을 확인하였으나 탁자 및 비품 등의 시설을 비치 하였다는 이유 만으로 사용을 하고 있다고 판단 및 감염병이 진정이 되면 언제든 다시 사용할 수 있다고 판단하여 이행강제금 부과‧징수를 통지를 한 것으로 이는 유추해석의 금지를 위반한 법령위반으로 위법한 행정처분이라 할 것이라는 주장에 대하여

○○소방서는 이 사건 건축물에 설치된 화재경보기 오작동으로 인해 △△119안전센터가 3차례 출동한 사실과 이 사건 건축물 소방 공사업무를 감리하는 업체에게서 확인한 사실을 근거로 사용승인을 받지 않고 이 사건 건축물을 사용함을 인정하였으며, 탁자 및 비품 등의 시설을 비치한 내용은 2019. 12. 16. ○○지방법원 △△지원이 사용승인을 받지 않고 이 사건 건축물 내에 테이블 등을 갖다 두는 등 아파트 홍보관 사무실로 이 사건 건축물을 사용한 위반행위로 인정한 내용과 같으며 청구인은 이 범죄사실을 인정하여 벌금을 납부하였다. 따라서, 청구인이 탁자 및 비품 등 시설을 원상회복 하지 않는 이상 이 사건 이행강제금부과 처분은 적법한 것이다.

6) 최초 조합원모집 민원 처리 과정에서 ○○시 담당 공무원과 사용승인을 완료하고 모집 활동을 하겠다는 구두 협의를 했던바 청구인은 최대한 약속을 이행 하고자 사용승인 준비와 내부 인테리어 준비를 같이 준비하였으나 전염병 및 경기 침체로 인하여 본 건축물을 사용하지 않고 있다는 주장에 대하여

사용승인을 완료하고 조합원 모집을 하겠다는 구두 협의와는 다르게 청구인은 2020. 11. 3. 지역주택조합 조합원 모집 신고 수리가 된 후 해당 신고서의 내용대로 이 사건 건축물을 주택홍보관으로 2020. 12. 동안 기사 보도 등을 통해 활발하게 홍보를 한 사실과 이 사건 건축물을 다녀간 방문객이 블로그에 건축물 내부 사진을 게시한 사실이 발견되는 등 사용승인 전 조합원 모집 활동을 한 사실을 확인할 수 있다.

청구인이 최대한 약속을 이행하고자 했다면 청구인은 주택홍보관으로서 방문객에게 공개하는 등 이 사건 건축물을 사용할 수 있다고 판단되는 시점으로 볼 수 있는 2020. 11. 30.(피청구인이 이 사건 건축물에 대해 위반행위를 발견한 시점) 이전에 사용승인을 신청했어야 마땅하나 2021. 6. 23. 지금까지 사용승인 신청을 하지 않은 점을 봤을 때 청구인은 사용승인을 신청할 의지가 없고, 그럼에도 불구하고 건축물을 계속 사용하고자 하는 의사가 존재하고 있는 것으로 밖에 볼 수 없다.

7) 결론

이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 건축물을 사용하지 않는다는 청구인의 주장은 이유 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조, 제16조, 제22조, 제79조, 제80조, 제80조의2

나. 건축법 시행령 제12조, 제115조의2, 제115조의4

다. ○○시 건축조례 제26조, 제26조의2

5. 인정사실

가. 청구인은 2018. 10. 10. 피청구인에게 이 사건 토지 상에 창고시설의 신축을 위하여 아래와 같이 건축허가 신청서를 제출하였고, 피청구인은 2018. 11. 14. 이 사건 건축물에 대하여 건축허가 하였다.

나. 청구인은 2019. 1. 29. 이 사건 건축물 신축에 따른 착공신고서를 제출하였고, 같은 날 피청구인은 착공신고를 수리하였다.

다. 한편, 청구인은 이 사건 건축물의 건축(변경)허가를 받지 않고 변경하여 건축한 사실(연면적 1,416.8㎡→1,195.75㎡로 위치를 9m 가량 이동, 창고시설→제2종근린생활시설 및 문화 및 집회시설로 용도변경)에 대해 추인허가를 받기 위해서, 2019. 5. 30. 피청구인에게 이행강제금 부과 요청서 및 변경 사항이 반영된 설계도서를 첨부하여 건축(변경)허가 신청서를 제출하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

라. 피청구인은 2019. 7. 26. 공사감리자로부터 ‘청구인이 이 사건 건축물을 사용승인 받지 않고 사용하고 있다’는 내용의 위법건축공사 보고를 받고, 2019. 8. 23. 청구인을 건축법 위반행위자로 ○○경찰서에 고발하였다. 그 주요내용은 다음과 같다. 

마. 피청구인은 2019. 8. 21. 청구인에게 이행강제금 부과 요청에 따른 이행강제금 부과·징수 통지를 하였고, 청구인은 2019. 9. 6. 이행강제금(15,961,000원)을 납부하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

바. 피청구인은 2019. 9. 16. 이 사건 건축물에 대하여 아래와 같이 건축 용도변경을 허가하였다.

사. ○○지방검찰청 △△지청은 2019. 10. 10. 피청구인에게 이 사건과 관련하여 구약식 처분을 통지하였으며, ○○지방법원 △△지원은 2019. 12. 16. 청구인에게 다음과 같이 벌금 200만원의 약식명령을 내렸고, 청구인은 2020. 4. 10. 벌금 200만원을 납부하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

아. 피청구인은 2020. 11. 5., 2020. 11. 30. 현장확인을 통해, 청구인이 이 사건 건축물에 대한 사용승인 신청을 하지 않은 채 주택홍보를 위한 내부공사가 완료된 사실, 직원을 고용하여 업무를 위해 배치하고 방명록을 비치하여 손님을 받는 등 이 사건 건축물을 사용한 사실을 확인하였다.

자. 피청구인은 2020. 11. 30. 위반건축물 시정명령 사전통지를 하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

차. 청구인은 2020. 12. 7. 피청구인에게 의견서를 제출하였고, 이에 피청구인은 2020. 12. 16. 위반건축물 시정명령 및 의견서 회신을 하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

카. 피청구인은 2021. 1. 18. 청구인에게 위반건축물에 대한 시정을 촉구하였고, 2021. 2. 10. 위반건축물에 대한 시정 재촉구 및 이행강제금 부과·징수 사전 계고하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

타. 피청구인은 2021. 4. 7. 현장확인 결과, 위반건축물이 시정되고 있지 않음을 확인하였고, 2021. 4. 8. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 그 주요내용은 아래와 같다.

   파. 청구인은 2021. 5. 18. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 건축법 제11조 제1항에서는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제16조 제1항에서는 “건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 시장·군수 등에게 신고하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

2) 같은 법 제22조 제1항에서는 “건축주가 제11조·제14조 또는 제20조 제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조 제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 제2항에서는 “허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다.”라고 규정하고 있으며, 제3항에서는 “건축주는 제2항에 따라 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다.”라고 규정하고 있다.

3) 같은 법 제79조 제1항에서는 “허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖의 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

4) 건축법 제80조 제1항에서는 ”허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다.”라고 규정하면서,

제1호에서는 “건축물이 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 지방세법에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액”을 이행강제금으로 부과하도록 정하고 있고, 제2호에서는 “건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액”을 이행강제금으로 부과하도록 정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 대법원 판결에 따르면, “건축법 제79조 제1항 및 제80조 제1항에 의하면, 허가권자는 위반건축물의 시정명령을 받은 후 시정기한 내 시정명령을 이행하지 아니한 건축주, 공사시공자, 현장관리인, 소유자, 관리자 또는 점유자에게 소정의 이행강제금을 부과한다고 규정되어 있고, 위 법률 조항은 건축물의 안전과 기능, 미관을 향상시켜 공공복지 증진을 도모하기 위한 것으로서, 비록 소유자가 건축물의 위법상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한 바 없다 하더라도 소유자에게 시정명령을 할 수 있다 할 것이다(대법원 2013. 9. 13. 선고 2012두20137 판결).”라고 판시하고 있는바, 이 사건 처분의 위법·부당 여부는 위 판례의 법리에 따라 판단해보기로 한다.

2) 청구인은 이미 위반건축물에 대한 이행강제금(15,961,000원)을 납부한 사실이 있고, 코로나19로 인한 경기 위축과 조합원 모집신고 민원 불처리 문제로 사실상 분양을 위한 주택 홍보관을 사용할 수 없었고, 사전입주한 사실이 없으므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법·부당하다는 취지의 주장을 하고 있으나,

가) 먼저, 청구인이 기 납부한 이행강제금(15,961,000원)은 건축법 제16조에 따른 건축(변경)허가를 받지 않고 건축물을 변경하여 건축한 위반행위에 따른 것이고, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 건축법 제22조에 따라 사용승인을 받지 않고 건축물을 사용한 위반건축물에 대해 이행강제금(19,873,000원)을 부과한 것으로, 이는 각각 별개의 처분이므로 청구인의 주장은 이유없다.

나) 다음으로, 청구인은 위와 같은 사정으로 사전입주를 한 사실이 없다고 주장하고 있으나, 위 인정사실에 의하면 ① 공사감리자가 2019. 7. 26. 피청구인에게 “건축법 제22조 제3항에 의거 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없음에도 불구하고 현재 건축물 사용중(사전입주)”이라는 위법건축공사보고서를 제출한 점, ② ○○지방법원 △△지원에서 “2019. 6월 경부터 2019. 9. 23.까지 사용승인을 받지 아니하고 이 사건 건축물 내에 테이블 등을 갖다두는 등 아파트 홍보관 사무실로 사용하였음”을 인정하여 약식명령으로 벌금을 부과한 점, ③ 2020. 11. 5. 및 2020. 11. 30. 피청구인의 현장 확인결과(손님 및 상담을 위한 직원 고용·배치, 시공이 완료된 견본주택, 분양 유치를 위한 가구배치 및 홍보를 위한 홈페이지 운영, 방명록 작성 사실 등), ④ 2020. 11. 3. 지역주택조합 조합원 모집 신고 수리가 된 후 이 사건 건축물을 주택홍보관으로 2020. 12월 동안 기사 보도 등을 통해 활발하게 홍보한 사실 및 이 사건 건축물을 다녀간 방문객이 블로그에 건축물 내부 사진을 게시한 사실 등을 종합적으로 고려하면, 청구인이 이 사건 건축물을 사용승인 받지 않고 사용한 사실이 명백하고 이는 건축법 위반에 해당되며, 피청구인이 이행강제금 부과 등을 적정하게 한 사실이 확인되는 점을 볼 때, 이 사건 처분이 위법·부당하다는 청구인의 주장 역시 인정하기 어렵다.

3) 따라서 관계법령과 판례의 법리 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 허가권자는 ‘건축물’이 건축법에 위반되면 ‘건축주등’에게 시정명령을 할 수 있고, 이는 건축물의 ‘객관적 위법상태’를 규율하는 취지라 할 것이므로 사용승인을 받지 않고 건축물을 사용한 경우 등 위법상태가 존재하면 이는 시정명령의 대상이 될 수 있고, 이 사건 건축물의 건축주인 청구인은 그에 따른 시정명령을 이행하여야 할 의무가 있다고 인정되므로 그 시정명령을 이행하지 않아 한 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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이행강제금(건축법 위반) 부과처분 취소 심판청구사건