이 유(2021-175) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2020. 12. 28. ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 61번지(답, 466㎡, 생산관리지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 단독주택(단독주택, 대지면적 404㎡, 건축면적 38.4㎡, 연면적 48.9㎡, 건폐율 9.5%, 용적률 12.1%, 1동, 지상 2층, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 신축하기 위하여 건축신고 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2021. 4. 29. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. ○ 반려사유 - 진입로(♤♤리 62번지) 동의서 적합 여부 확인을 위하여 제출하신 ◇◇향교 정관상 ■■■ 위임사무의 세부내용(재산관리 포함) 제출 |
2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 개요 청구인은 이 사건 신청지에 단독주택을 신축하고자 2020. 12. 28. 건축신고서를 제출한 결과, 피청구인은 2021. 3. 29. 이 사건 신청 일건 서류에 대하여 반려처분을 하였다. 나. 이 사건 처분의 경위 피청구인은 이 사건 신청지에 대하여 건축법 제3조 제2항의 규정에 의거 “같은 법 제44조부터 제47조까지 적용하지 아니한다.”라고 규정하고 있음에도 건축법 제45조(도로의 지정폐지 또는 변경) 규정을 적용하여 토지사용동의서 등 불필요한 각종 서류 보완을 요구하며 4개월간 방치하다 이 사건 신청 일건 서류를 반려하였다. 다. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 절차 준수 여부 가) 건축신고는 민원처리규정에 의거 3일 이내에 보완 또는 반려처분을 하도록 규정하고 있음에도 피청구인은 2021. 1. 11. 청구인에게 이 사건 신청 관련 최초 보완을 요청하였다. 나) 피청구인은 건축법 제45조를 적용할 수 없는 지역임에도 개발행위허가운영지침 상 기반시설이 필요하다고 부당한 보완 요청을 하였다. 다) ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 62번지(동의서 징구 필지, 이하 ‘이 사건 건축물 진출입부지’라 한다)는 미등기토지로 청구인이 10여 년 전부터 헛개나무를 경작하는 농지임에도 피청구인은 법적 소유자가 없는 농지에 동의서 징구를 요청하였다. 2) 기타 특별한 사항(참작사유) 개발행위허가운영지침 3-2-5. ‘기반시설’에 ‘진입도로는 건축법에 적합하게 확보하는 등 건축법에 적합할 것’으로 규정하고, 같은 지침 3-3-2-1. ‘도로’에 “부지면적 1,000㎡ 미만의 단독주택은 차량 진출입이 가능한 기존 농로 등에 접속하면 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 3) 기타 2010년경 이 사건 건축물 진출입부지 부지 일원에 영농을 위한 농로를 개설하여 10여 년간 농기계는 물론 차량이 자유롭게 진출입하면서 영농을 계속하고 있다. 라. 결론 건축신고가 타당한 지역임에도 피청구인이 보완이 불필요한 서류를 요구하며 이 사건 처분을 한 것은 취소함이 타당하다. 마. 1차 보충서면 1) 건축신고는 접수 후 3일 이내에 보완 또는 반려처분을 하여야 함에도 이 사건 신청서를 접수한 후 14일이 지난 시점에 보완 요청한 사항은 민원사무처리기준에 부합되지 않는 위법한 행정이다. 2) 이 사건 신청지 일원은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(약칭 ‘국토계획법’)에서 정한 도시지역이 아닌 면지역의 생산관리지역으로 건축법 제3조(적용 제외)의 규정에 의거 ‘건축법 제44조, 제45조, 제46조, 제47조, 제51조, 제57조’를 적용하지 아니하는 지역임에도 건축법 제45조를 적용하기 위하여 미등기토지에 대한 토지사용동의서 등을 요구하는 것은 건축신고서를 반려하기 위한 명분에 지나지 않는다. 3) 또한, 개발행위허가운영지침 3-2-5. ‘기반시설’에서는 ‘진입도로는 건축법에 적합하게 확보하되 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것’으로 규정하고 있으며, 이 사건 신청지 지역에 청구인이 영농을 위하여 10여 년 전 농로를 개설하여 지금까지 아무런 방해 없이 자연스럽게 차량이 통행하고 있는 지역임에도 이를 인정하지 아니하는 것은 위법한 판단이라 생각한다. 바. 2차 보충서면 1) 절차 준수 여부 가) 민원 처리에 관한 법률(약칭 ‘민원처리법’) 제4조에서는 “민원처리담당자는 신속·공정·친절·적법하게 처리하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 복합민원 처리기간은 같은 법 시행령 제35조 제2항에서는 “처리기간 및 처리절차 등을 미리 정하여 이를 열람할 수 있도록 게시하고 민원편람에 수록하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, ◎◎시 민원편람에서는 건축신고(p373 ~ 374)의 처리기한은 5일로 규정하고 있으며, 업무처리 흐름도에 검토·협의·결재기간이 포함되어 있다. 나) 민원의 처리기한은 처리를 완료하는데 필요한 기간으로 보완 또는 반려처분은 보다 신속하게 이행하여야 함에도 피청구인은 2021. 1. 5. 복합민원 일괄협의회를 개최하고 그 결과로 2021. 1. 11. 보완사항을 통지하여 청구인이 보완사항을 협의하니 31일이 지난 2021. 2. 19. 추가 보완사항으로 도로관리대장 및 동의서 제출을 요구하여 청구인은 불합리함을 피청구인에게 전화 및 직접 사무실을 방문해 항의를 하였으나, 보완사항을 철회하지 않아 도로관리대장 및 동의서를 제출하면, 토지소유자 입증서류를 요구하고 ■■■ 위임사무의 세부내용이 없는 것을 피청구인이 ◇◇향교에 전화로 확인하고도 청구인에게 제출을 요구하는 등 민원 처리가 신속·공정하지 못하였다는 것은 피청구인의 증거서류가 입증하고 있음으로 처리기한을 준하였다고 볼 수 없다. 2) 도로 지정 관련 보완요구 부당 가) 건축법 제45조의 규정에 따른 도로 지정 관련서류인 도로관리대장은 이 사건 신청지는 물론 이 사건 건축물 진출입부지로 피청구인의 답변서에도 ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 61번지 외 1필지 상의 건축신고 신청 시 개발행위허가, 농지전용 등 일괄 처리사항으로 신청하였다고 밝히고 있으며, 청구인이 제출한 구적도 및 도로관리대장에도 이 사건 건축물 진출입부지를 건축법 제45조에 따른 도로로 지정하는 것으로 제출하였다. 나) 피청구인의 주장대로 청구인이 신청한 이 사건 건축물 진출입부지만을 도로로 지정한다면 공부상이나 현황에도 농로에 접해있는 것을 구적도에 잘 표현되어 있고, 토지소유자가 건축신청인이기에 이해관계인의 동의가 사전에 있다 할 것이다. 다) 그리고 ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 62번지를 건축법 제45조에 따른 도로로 지정하지 아니하고 단순 사유지를 청구인이 농로로 사용하는 것에 대한 확인(동의)만을 위한 동의서 제출이라면, 처음 제출한 동의서만으로도 가능함에도 도로 편입면적을 표기한 구적도 및 동의서 제출을 추가 요구하고, 이미 제출한 ◇◇향교 관련서류만으로도 토지소유자의 동의사항을 확인할 수 있음에도 ◇◇향교 정관에도 없는 ■■■ 위임사무의 세부내용(재산관리 포함) 제출을 청구인에게 요구하는 것은 건축법 제45조의 규정에 따른 도로 지정을 위한 것이다. 3) 결론 청구인은 피청구인이 불합리한 보완을 요청하여도 건축신고 수리를 받기 위하여 보완에 최선을 다하였으나, 피청구인은 건축법 제45조의 적용이 제외되는 지역에 도로 지정을 위한 동의서 징구를 요구하고도 오히려 청구인을 기망하고 있어 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 2020. 12. 28. : 복합민원(건축신고, 개발행위허가, 농지전용허가 등) 접수 2) 2020. 12. 28. : 일괄협의회 개최 3) 2021. 1. 11. : 보완 요구(개발행위, 농지전용, 절수설비 관련) 4) 2021. 2. 19. : 추가 보완 요구(도로지정, 진입로 동의서 관련) 5) 2021. 3. 3. : 재보완 요구(개발행위 관련) 6) 2021. 3. 11. : 재보완 요구(도로지정, 진입로 동의서 관련) 7) 2021. 3. 22. : 청구인, 보완서류 제출 8) 2021. 3. 24. : 보완 요구(제출된 진입로 동의서 관련) 9) 2021. 4. 14. : 재보완 요구(제출된 진입로 동의서 관련) 10) 2021. 4. 29. : 보완 미완료 나. 이 사건 처분의 절차 준수 여부 1) 절차 준수 여부 가) 민원처리규정 상 반려 또는 반려처분 규정을 준수하지 아니하였다는 주장에 대하여, (1) 민원처리법 제22조(민원문서의 보완·취하 등)의 규정에 의거 행정기관은 민원문서에 보완이 필요한 경우에 보완을 요구하여야 하며 민원인이 보완기간, 보완 연장기간, 재보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 민원문서를 반려할 수 있다. (2) 청구인은 이 사건 신청지 상의 건축신고 신청 시 국토계획법에 따른 개발행위허가, 농지법에 따른 농지전용허가 등 관련법령에 따른 인·허가, 신고 등을 일괄 처리사항으로 신청하였다. (3) 이는 민원처리법 제2조(정의) 제5호에 따른 복합민원에 해당되므로 피청구인은 건축법 제14조(건축신고) 제2항, 제12조(건축복합민원 일괄협의회), 민원처리법 제31조(복합민원의 처리)의 규정에 따라 관련 부서와의 협의 및 검토를 거쳤으며, 그 결과 보완이 필요하여 민원처리법 제22조의 규정에 의거 청구인에게 보완을 요구하였다. 청구인은 보완 및 재보완기간 내에 보완하지 아니하였고 이에 피청구인은 민원처리법 시행령 제25조의 규정에 의거 민원문서를 반려하였다. (4) 피청구인은 민원처리법에 따른 적법한 절차를 거쳐 반려처분을 하였으며 민원처리법 상 청구인이 주장하는 ‘건축신고의 경우 민원처리규정에 의거 3일 이내에 보완 또는 반려처분을 하도록 하는 규정’은 없다. 그러므로 피청구인의 반려처분이 민원처리규정을 준수하지 아니하였다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 나) 도로 지정 관련 보완 요구가 부당하다는 청구인의 주장에 대하여, (1) 청구인은 건축신고 신청 시 이 사건 신청지의 지적면적 466㎡ 중 62㎡를 도로로 공제한다고 명시한 구적도와 배치도를 제출하였고, 개발행위허가 신청서에 구적도상 도로 공제면적과 동일한 면적과 위치를 도로로 개발한다고 명시하여 제출하였다. (2) 피청구인이 청구인에게 도로 공제 및 도로의 개발을 요구한 것이 아니라 청구인 스스로가 건축신고 신청 시 건축법 제2조 제1항 제11호 나목에 해당하는 도로를 계획하여 허가권자인 피청구인에게 제출하였으며, 건축법 제45조에 의거 건축신고에 따른 도로 지정 공고대상에 해당되므로 이해관계인인 청구인에게 도로 지정 관련 서류제출을 보완으로 요구한 것이다. 도로 지정 관련 보완요청서 상에 “개발행위허가운영지침 상 기반시설이 필요하다.”라는 표현은 어디에도 없다. (3) 피청구인의 적합한 보완 요구를 청구인은 본인이 제출한 건축계획에 대한 이해부족과 보완내용의 자의적 해석으로 부당하다고 오인한 것이다. (4) 아울러, 청구인은 도로 지정 관련 보완 요구에 대해 부당하다는 의견제출이 아닌 도로 지정 관련 서류를 보완서류로 제출하였다. 또한, 도로 공제사항을 건축계획이나 개발행위허가에서 제외한 적이 없다. 반려처분 전에는 평이하게 수용한 보완사항을 반려처분 이후에 부당하다고 주장하는 것은 반려처분 의 거부를 위하여 청구인이 억지 명분을 만든 것이라 할 것이다. 다) 이 사건 건축물 진출입부지는 미등기토지로 법적 소유자가 없으므로 동의서를 요구한 사항은 부당하다는 청구인의 주장에 대하여, (1) 민법 제252조의 규정에 의거 소유자가 없는 토지, 즉, 무주의 부동산의 귀속은 국유로 한다. 청구인의 논리를 따른다면 청구인은 이 사건 건축물 진출입부지의 소유자가 없다가 아니라 국가라고 주장하여야 한다. 미등기토지는 법적 소유자가 없다는 청구인의 주장은 법적근거가 없는 자의적 해석일 뿐이다. (2) 이 사건 건축물 진출입부지의 토지대장상 소유자는 ♧♧♧♧학교로 등록되어 있다. 이 사건 건축물 진출입부지는 1949. 4. 12. ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 60번지, 60-2번지 내지 18번지로 분할되었고, ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 62-2번지, 62-6번지 각 토지대장에 따르면 ♧♧♧♧학교에서 개인으로 소유권이 이전되었으며, 토지 등기도 완료되어 있다. 이러한 사항은 ♧♧♧♧학교가 소유권을 실제 행사하는 소유자임을 증빙하는 것이다. 따라서 이 사건 건축물 진출입부지는 미등기 상태라도 실제 소유권을 행사하는 법적 소유자가 있는 토지이다. 2) 기타 특별한 사유(참작사유) 가) “개발행위허가운영지침 상 진입도로는 건축법에 적합할 것으로 규정하고 부지면적 1천㎡ 미만의 단독주택은 차량 진출입이 가능한 기존 농로 등에 접속하면 도로확보기준을 적용하지 아니한다.”라는 규정의 언급과 관련하여, (1) 피청구인은 개발행위허가운영지침 상 기반시설(진입도로)은 건축법에 적합할 것이라는 규정을 처음부터 검토하였고, 진입로에 대한 건축보완이 기반시설과 연계되므로 해당 보완이 완료되어야 개발행위허가에 대한 협의가 가능함을 청구인에게 ○○○○과-4764호(2021. 3. 3.), ○○○○과-8476호(2021. 4. 14.)로 통지하였다. 청구인이 언급한 규정을 피청구인이 처음부터 검토하였음을 상기 통지문을 통해 청구인은 이미 인지하고 있다 할 것이다. (2) 이 사건 신청지에 출입하기 위하여는 이 사건 건축물 진출입부지를 거쳐야 한다. 이 사건 건축물 진출입부지는 철제울타리로 막혀 있어 공중이 자유롭게 출입할 수 없는 등 사유지로 관리되고 있다. 따라서 이 사건 건축물 진출입부지는 개발행위허가운영지침 상 기존 마을안길, 농로 등 주민들이 공용으로 사용하는 도로에 해당되지 아니한다. (3) 토지 사용 권리는 민법 제211조의 규정에 의거 소유자에게 있다. 따라서 타인 소유 토지를 사용하고자 한다면 소유자의 사용 동의를 득하여야 한다. (4) 청구인은 본인 소유가 아닌 이 사건 건축물 진출입부지를 진입로로 사용하는 진출입계획을 제출하면서 소유자 사용 동의를 누락하였고, 허가권자로서 건축법 시행규칙 제12조 제3항에 따라 신고 신청내용을 확인할 의무가 있는 피청구인이 누락된 토지소유자의 사용동의서를 보완으로 요구한 바, 이는 적법한 보완 요구이다. 3) 보충서면에 대한 답변 가) 건축신고는 접수 후 3일 이내 보완 또는 반려처분을 하여야 한다는 주장에 대하여, (1) 앞서 밝혔듯이 청구인은 건축신고 신청 시 개발행위허가, 농지전용허가 등을 함께 처리 받고자 복합민원으로 신청하였다. (2) 복합민원의 처리기간은 모든 민원을 1번에 처리하는 점을 고려하여 전체 민원처리기간을 처리기간이 가장 긴 민원의 처리기간으로 산정한다. (3) 청구인은 건축신고 신청 시 복합민원으로 신청하였음에도 단일민원 처리기준을 끌어와 본인에게 유리한 쪽으로 주장하고 있다. (4) 피청구인은 청구인의 건축신고 신청에 대하여 민원처리법을 준수하여 보완을 요구하였고, 청구인이 보완을 완료하지 아니하였기에 민원처리법에 의거 반려처분을 하였음을 재차 밝히는 바이다. 나) 건축법 제45조의 규정 적용은 부당하며 청구인이 10여 년 전 개설한 농로를 인정하지 아니함은 부당하다는 주장에 대하여, (1) 청구인 스스로가 건축신고 신청 시 건축법 제2조 제1항 제11호 나목에 해당하는 도로를 계획하여 허가권자인 피청구인에게 제출하였고, 이는 건축법 제45조의 규정에 의거 건축신고에 따른 도로 지정 공고대상에 해당되어 이해관계인인 청구인에게 도로 지정 관련 서류를 보완 요구한 것이다. (2) 청구인은 도로 지정 관련 보완 요구가 부당하다는 의견을 반려처분 전에 제출한 적이 없고, 건축계획 및 개발행위허가에 도로 공제 등을 유지하면서 도로 지정 관련 서류를 스스로 제출하였다. (3) 그러므로 이 사건 처분 이후에서야 부당한 보완이라는 청구인의 주장은 반려처분의 거부를 위한 억지 명분에 지나지 않는다. (4) 농로는 농어민이 농작 등을 위해 공용으로 사용하는 도로이다. 청구인이 10여 년 전에 개설하였다고 주장하는 농로는 청구인 소유도 아닌 농지에 본인만이 사용할 수 있도록 철제울타리로 막아 관리하는 통로일 뿐 농어민 누구나 사용할 수 있는 농로에 해당되지 아니한다. (5) 타인 소유의 토지를 진입로 등 개인적으로 사용하고자 한다면 민법에 의거 소유자의 동의를 득하여야 한다. 청구인이 진입로로 사용하고자 하는 이 사건 건축물 진출입부지는 청구인 소유가 아니므로 청구인은 당연히 소유자의 동의를 득하여야 하나 이를 누락하였기에 피청구인은 청구인에게 동의서 제출을 보완으로 요구하였다. 4) 이 사건 건축물 진출입부지의 동의 및 반려처분에 대한 의견 제출 가) 앞서 밝혔듯이 이 사건 건축물 진출입부지의 토지대장상 소유자는 ♧♧♧♧학교로 등록되어 있다. 이 사건 건축물 진출입부지는 1949. 4. 12. ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 60번지, 60-2번지 내지 18번지로 분할되었고, ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 62-2번지, 62-6번지 각 토지대장에 따르면 ♧♧♧♧학교에서 개인으로 소유권이 이전 후 토지등기도 완료되어 있다. 이러한 사항은 ♧♧♧♧학교가 소유권을 실제 행사하는 소유자임을 증빙하는 것이다. 따라서 이 사건 건축물 진출입부지가 미등기 상태라도 실제 소유권을 행사하는 소유자가 있는 토지이므로 법적 소유자가 없다는 청구인의 주장은 근거가 없다. 나) 청구인은 이 사건 건축물 진출입부지의 소유자인 ♧♧♧♧학교가 현재 ■■■이며 이를 증빙한다는 서류를 제출하였다. 또한, ■■■이 ◇◇향교에 이 사건 건축물 진출입부지를 관리하도록 위임하였음을 증명하는 자료로서 ◇◇향교의 정관을 첨부하여 ♧♧♧♧학교의 날인 동의서 대신 ◇◇향교가 날인한 동의서를 제출하였다. 즉, 청구인은 토지대장상에 소유자로 기재된 ♧♧♧♧학교를 이 사건 건축물 진출입부지의 소유자로서 반려처분 전부터 인정한 것이다. 다) 피청구인은 청구인이 제출한 서류 검토결과, ♧♧♧♧학교가 ■■■이며 ◇◇향교가 ■■■의 사무를 위임받은 사항까지는 수용하였으나, 다만, 위임에 이 사건 건축물 진출입부지를 관리한다는 세부내용이 없어 위임사무 세부내용(재산관리 포함)을 보완 요구하였다. 라) 청구인은 소유자(■■■), 소유자의 대리인(◇◇향교)으로부터 이 사건 건축물 진출입부지를 소유자의 대리인(◇◇향교)이 관리한다는 사항을 보완기간 내 제출하지 못하였고, 이에 피청구인은 민원처리법에 의거 건축신고 반려처분을 하였다. 마) 피청구인은 청구인의 건축신고 신청에 대하여 건축법, 국토계획법, 민원처리법, 민법 등 관련법에 대하여 협의 및 검토한 결과 보완사항이 있어 적법한 절차를 거쳐 청구인에게 보완을 요구하였다. 청구인의 주장대로 불필요한 각종 서류 보완을 요구한 사항이 없으며, 4개월간 민원을 방치한 적도 없다. 오히려 피청구인의 적법한 보완 요구에 대해 청구인이 보완하지 아니하였기 때문에 상당기간이 소요된 것이며, 또한 청구인이 보완기간 내 보완을 완료하지 아니하여 반려처분을 받은 것이다. 다. 결어 위에서 살펴본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 관계법령의 규정 및 절차에 따른 적법한 처분이었으므로 청구인의 청구를 모두 기각하여 주시기 바란다. 라. 보충서면 1) 민원 처리의 절차를 준수하지 아니하였다는 주장에 대하여, 가) 민원처리법 제4조에서는 “민원 처리자는 신속, 공정, 친절, 적법하게 처리하여야 한다.’라고 규정되어 있다. 이에 피청구인은 허가권자로서 건축민원에 대하여 신속, 공정, 친절, 적법하게 처리하기 위하여 꾸준히 노력하여 왔으며, 청구인을 포함한 민원인이 만족할 수 있도록 더욱 더 노력하겠다. 나) 그러나 단순히 민원인의 만족만을 위하여 허가권자가 적법한 처분을 취소하는 것은 위법이다. 청구인의 건축신고 신청에 대하여 피청구인은 보완 요구하였으나, 청구인이 보완하지 아니하여 피청구인은 민원처리법 제22조(민원문서의 보완·취하 등)의 규정에 의거 반려처분을 하였다. 청구인의 만족을 위하여 청구인에 한하여 보완되지 아니하여도 보완되었다고 처리하거나 민원처리법 상 규정되어 있는 보완 요구 횟수를 초과하였다면 이야말로 민원처리법 제4조의 규정을 위반하는 것이다. 피청구인은 모든 민원에 대하여 최선을 다하여 공정, 적법하게 처리하여야 할 의무가 있는 허가권자이자 행정기관이다. 이 사건 처분에 대하여 청구인이 감정적으로 만족하지 못하는 점을 이해하지 못하는 바는 아니나 적법한 처분을 취소하여야 할 사유는 될 수 없다. 다) 청구인은 ◎◎시 민원편람을 근거로 건축신고를 5일 이내에 처리하지 아니하여 위법한 처분이라 주장하고 있다. 라) ◎◎시 민원편람 이용 안내에서 “이 편람은 민원을 처리하는 공무원 또는 민원인의 편의를 도모하기 위하여 편제한 참고자료이므로 개별 민원사무의 근거법규가 제·개정되거나 또는 관계규정과 이 민원편람의 내용이 상이할 때에는 관계법규가 우선하므로 관계법규에 따라 처리하여야 합니다.”라고 되어 있다. 마) 건축법 제14조(건축신고) 제2항 및 건축법 제11조(건축허가) 제5항 및 제6항, 건축법 제12조(건축복합민원 일괄협의회)의 규정에 의거 국토계획법에 따른 개발행위허가, 농지법에 따른 농지전용허가 등 건축법 외의 관련법령에 따른 인·허가 등을 포함한 건축신고를 받으면, 받은 것(의제처리)으로 하고자 할 경우 허가권자는 관련법령에 따른 업무를 담당하는 행정기관, 담당부서와 미리 협의하여야 한다. 또한, 의제처리를 포함하는 건축신고 신청은 민원처리법에 의거 복합민원에 해당되고 복합민원의 처리기간은 주된 민원과 관련되는 민원 중 처리기간이 가장 긴 것을 처리기간으로 산정한다. 바) 그러므로 건축신고 처리기간은 관련 기관의 협의사항, 복합민원 여부 등에 따라 건축법, 민원처리법, 국토계획법 등 관련법에 의거 산정되므로 ◎◎시 민원편람 상 처리기간(5일)을 반드시 준수하여야 하는 것은 아니다. ◎◎시 민원편람 이용 안내에도 민원편람 내용보다 관계법규가 우선임을 명확히 하고 있다. 청구인의 건축신고를 예로 들자면 청구인은 건축신고, 개발행위허가, 농지전용허가를 함께 신청하였다. ◎◎시 민원편람 상 건축신고 처리기간은 5일, 개발행위허가 처리기간은 15일, 농지전용허가 처리기간은 10일이다. 따라서 청구인의 건축신고 처리기간은 개발행위허가 처리기간인 15일이 된다. 사) 여러 차례 밝혔듯이 청구인은 건축신고, 개발행위허가, 농지전용허가 등을 함께 신청하였음에도, 개발행위허가, 농지전용허가 등의 처리기간은 언급조차 없다. “건축신고는 5일 이내에 처리하여야 한다.”라는 청구인 본인의 주장에 반하는 사항이기 때문이다. 청구인이 제시한 ◎◎시 민원편람은 청구인의 주장이 근거 없음을 확인해 주고 있다. 아) 피청구인은 일괄협의회를 청구인의 이 사건 신청을 접수한 2020. 12. 28. 당일 개최하였고, 청구인은 세움터를 통해 협의사항, 협의부서 등 개최사항을 충분히 확인할 수 있었다. 그러므로 피청구인이 일괄협의회를 2021. 1. 5. 개최하였다는 청구인의 주장은 명백한 허위이며 피청구인이 신속하게 민원을 처리하지 아니하였다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 2) 도로 지정 관련 보완 요구가 부당하다는 주장에 대하여, 가) 청구인은 건축신고 신청부터 피청구인이 진입로 보완 요청 전까지 이 사건 건축물 진출입부지를 도로로 사용하겠다고 명시한 사항이 없다. 청구인은 건축신고 신청 시 이 사건 신청지 상에 건축법 제2조 제1항 제11호 나목에 해당하는 도로를 계획하여 제출하였고, 현장조사서에도 폭 4m의 통과도로가 대지에 15m 접하고 있다고 되어 있으며, 도로 현황은 배치도에 표시되어 있다. 건축법 제45조(도로의 지정·폐지 또는 변경)의 규정과 관련하여 보완사항은 이 사건 건축물 진출입부지가 아닌 이 사건 신청지인 ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 61번지 상 도로 공제부분에 대한 사항이다. 나) 피청구인이 이 사건 건축물 진출입부지에 대하여 건축법 제45조(도로의 지정·폐지 또는 변경)의 규정에 따른 도로 지정을 요구하였다는 청구인의 주장은 청구인 본인이 제출한 건축계획에 대한 이해부족과 보완내용에 대한 자의적 해석에 따른 오인이다. 다) 이 사건 건축물 진출입부지와 관련되는 보완사항은 ‘진입로가 사유지이므로 동의서 제출’이다. 이 사건 건축물 진출입부지는 이 사건 신청지로 출입하기 위해 반드시 거쳐야 하는 진입로가 있는 부지이다. 진출입 여부는 건축신고, 개발행위허가를 결정하는 중요한 사항이다. 타인 소유 부지를 진입로로 사용하여야 한다면 허가권자는 당연히 소유자의 동의 여부를 확인하여야 한다. 라) 청구인이 제출한 동의서 상 동의자인 ◇◇향교는 토지소유자인 ♧♧♧♧학교가 아니므로 유효한 동의서가 아니다. ◇◇향교와 ♧♧♧♧학교 간의 관계를 확인해야 했고, 이에 청구인은 ♧♧♧♧학교가 소유자이고 현재 ■■■으로 바뀌었다는 ■■■ 연혁을 제출하였다. 토지대장상 ■■■이라 기재되어 있지 않으나 청구인이 제출한 ■■■ 연혁을 검토하여 현재 소유자는 ■■■임을 피청구인은 수용하였다. 마) 다만, 청구인이 제출한 ■■■ 연혁자료나 ◇◇향교의 정관에는 ◇◇향교가 ■■■의 재산관리(◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 62번지 등)를 위임받았다는 사항이 없어 ■■■이 ◇◇향교에 재산관리를 포함하여 위임한 자료를 제출하도록 보완을 요구한 것이다. 피청구인은 ◇◇향교의 총무와 3번 이상 유선으로 통화하였고, 총무는 “■■■에 자료를 요구하였으며 받을 수 있고, 자료와 관련하여 직접 서울 소재 ■■■을 다녀왔다.”라고 하였다. 동의서가 ■■■으로부터 확인이 필요한 사항임을 ◇◇향교 총무가 인정한 것이자, ◇◇향교 동의서는 ■■■의 확인이 있어야만 유효하다는 뜻이다. 소유자의 확인을 받지 않은 대리자와의 통화가 동의서를 대신할 수는 없다. 바) 진출입 여부는 건축신고와 관련하여 중요한 사항이다. 그러므로 피청구인의 보완 요구는 관련규정과 절차상 적법한 요구이며, 청구인이 충분히 보완할 수 있음을 제3자인 ◇◇향교 총무가 인증한 사항이다. 다만, 동일 보완을 2회 요구하였으나, 청구인이 보완기간 내 보완하지 아니하여 민원처리법에 의거 반려처분을 한 것이다. 비록 민원처리법 시행령 제25조의 규정에 의거 반려가 허가권자의 의무는 아니지만, 특별한 사유가 아닌 이상 보완 요구를 2회 하였음에도 보완되지 아니하면 민원에 대해 반려한다. 청구인이 ■■■으로부터 확인서류를 받는데 기간이 소요되는 사항은 허가권자가 반려를 하지 않을 특별한 사유라 할 수 없다. 오히려, 특별한 사유도 없는데 보완 요구를 2회 초과하는 것이 타 민원과의 형평성을 훼손하고 민원 처리에 공정성을 기하지 않는 것이다. 사) 민원인은 민원처리법 시행령 제24조의 규정에 의거 보완기간 내 보완을 할 수 없으면 보완 연기 요청을 2회 할 수 있는 권리가 있다. ■■■으로부터 자료를 받는 것은 시간이 소요되는 사항임을 ◇◇향교 총무가 확인해주었다. 이러한 사항은 청구인이 피청구인보다 더 잘 알 수 있는 사항이다. 보완 요구기간 내에 보완이 어려우면 일반적인 민원인이라면 보완 연기 요청을 한다. 그러나 청구인은 보완 연기 요청을 한 적이 없다. 아) 청구인은 보완하기 위하여 최선을 다한 것이 아니다. 미흡한 자료 제출에 대해 피청구인은 상세 보완사항을 기재하여 2회에 걸쳐 보완을 요구하였고, 기한 내 보완을 완료하지 않을 시 반려될 수 있음을 명확히 밝혔음에도 피청구인은 적합한 보완서류 제출 또는 보완기한 연장 등의 아무런 조치 없이 피청구인의 처리만을 기다렸을 뿐이다. 자) 피청구인은 이 사건 건축물 진출입부지 도로 지정을 요구한 바가 없음에도 청구인이 이 사건 건축물 진출입부지의 도로 지정 서류를 제출하였고, 이를 검토하였다. 도로 지정의 경우 허가권자는 이해관계인(토지소유자) 동의를 확인하여야 한다. 이 사건 건축물 진출입부지 상에 법적도로가 아닌 진입로 사용에 대한 토지소유자의 동의도 완료되지 않은 상황 상 토지소유자가 도로 지정에 동의할 가능성이 있다고 판단하기는 어렵다. 그러므로 이 사건 건축물 진출입부지 도로 지정은 처리될 수 없는 사항이었다. 아울러, 이 사건 건축물 진출입부지 도로 지정서류는 피청구인이 요청한 ‘진입로가 사유지이므로 동의서 제출’에 대한 동의서로 갈음되지 않는다. 제출한 진입로 사용동의서는 앞서 밝혔듯이, 청구인이 토지소유주라고 주장하는 ■■■과 소유주의 대리인이라고 주장하는 ◇◇향교 간에 재산관리 등에 대한 위임을 증빙하는 서류가 제출되지 아니하여 유효한 동의서가 아니다. 따라서 청구인은 ‘진입로가 사유지이므로 동의서 제출’에 대해 보완을 한 것이 아니므로 피청구인은 재 보완을 요구한 것이다. 차) 청구인이 처음 제출한 진입로 사용 동의서 상에 이 사건 건축물 진출입부지 토지 중 일부를 대지 진입로로 사용한다고 기재되어 있는데, 일부가 명확치 아니하여 진입로로 사용하는 면적을 기재하도록 한 것이다. 카) 건축신고 신청서 상에 민원인이 기재하지도 않은 필지를 허가권자가 이 사건 신청지에 대하여 임의로 추가할 수 없다. 피청구인의 답변서 상 ‘◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 61번지 외 1필지’는 건축신고 신청서 상 대지위치인 ‘◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 61번지’의 단순 오기임을 알려드린다. 이 사건 건축물 진출입부지의 경우 앞서 제출한 답변서 상에 ‘◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 62번지’라고 분명히 명시하여 ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 61번지(이 사건 신청지)와 구분하였음을 참고하시기 바란다. 3) 기타사항 건축법 제45조(도로의 지정·폐지 또는 변경)의 규정에 의거 도로로 지정된 도로는 법정도로이다. 소유자의 의사와 상관없이 누구나 그 도로를 이용하여 건축허가(신고)를 받을 수 있다. 진입로보다 그 구속력이 크다. 피청구인은 이 사건 건축물 진출입부지와 관련하여 청구인에게 법적 구속력이 큰 도로 지정을 요구한 바가 없다. 청구인 스스로가 피청구인이 요구한 사항을 넘어서는 서류를 제출한 것이다. 이 사건 처분사유는 도로 지정이 아니라 진입로 동의와 연계되는 사항이다. 4) 결론 위에서 살펴본 바와 같이, 진입로 관련 보완 요구는 건축신고와 관련하여 중요한 사항으로써 청구인이 보완하여야 하는 사항이며 청구인이 충분히 보완할 수 있는 사항임에도 보완기간 내 보완하지 아니하여 피청구인은 관계법령의 규정 및 절차에 따라 이 사건 처분을 한 것으로 적법한 처분이다. 그러므로 청구인의 청구를 모두 기각하여 주시기 바란다. 4. 관계법령 가. 건축법 제2조, 제3조, 제11조, 제14조, 제44조, 제45조 나. 국토계획법 제56조, 제57조, 제58조 다. 민원처리법 제22조 라. 건축법 시행령 제11조 마. 국토계획법 시행령 제56조 [별표 1의2] 바. 민원처리법 시행령 제24조, 제25조 사. 국토계획법 시행규칙 제9조 아. 개발행위허가운영지침 5. 인정사실 가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다. 신청지 | 토지이용계획 | 소유권 현황 | 지목 | 면적(㎡) | 용도지역 | ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 61번지 | 답 | 466 | 생산관리지역 | ☆☆☆ (2008. 6. 13. 소유권이전) |
나. 이 사건 건축물 진출입부지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다. 진입로 | 토지이용계획 | 소유권 현황 | 지목 | 면적(㎡) | 용도지역 | ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 62번지 | 답 | 893 | 생산관리지역 | 재단법인 ♧♧♧♧학교 (1943. 10. 6. 소유권이전) | ※ 미등기 토지 |
다. 청구인은 2020. 12. 28. 피청구인에게 이 사건 신청지에 단독주택을 신축하기 위하여 다음과 같이 이 사건 신청을 하였다. 건축신고서 ○ 건축구분 : 신축 ○ 건축계획 - 위 치 : ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 61번지 - 규 모 : 대지면적 404㎡, 건축면적 38.4㎡, 연면적 48.9㎡, 건폐율 9.5%, 용적률 12.1%, 1동(지상 2층) - 주 용 도 : 단독주택 구분 | 신고 건축물의 층별 개요 | 층구분 | 건축구분 | 구조 | 용도 | 면적(㎡) | 1 | 신축 | 경량철골구조 | 단독주택-단독주택 | 38.4 | 2 | 신축 | 경량철골구조 | 단독주택-단독주택 | 10.5 |
| 개발행위허가 신청서 ○ 구 분 : 토지형질변경 ○ 신청내용 - 용도지역 : 생산관리지역 - 신청면적 : 466㎡ ○ 개발행위목적 : 단독주택 부지 조성 소재지 | 지목 | 지적(㎡) | 신청면적(㎡) | 도로(㎡) | 잔여면적(㎡) | ◎◎시 ◇◇◇◇구 △△면 ♤♤리 61번지 | 답 | 466 | 404 | 62 | - |
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라. 피청구인은 2020. 12. 28. 청구인의 이 사건 신청에 따라 관련부서에 건축복합민원 일괄협의회 개최를 통보하였다. 제목 건축복합민원 일괄협의회 개최(△△면/☆☆☆) 1. (생략) 2. 만약, 건축복합민원 일괄협의회 시 관계법령에 의한 의견제시가 어려운 경우에는 관계법령의 적합(처리) 여부를 민원서류임을 감안하여 2021. 1. 5.(화)까지 서면으로 통보하여 주시고, 회신기간 내 처리가 곤란한 경우에는 회신기간이 만료되기 전에 그 연장사유, 처리진행상황 및 회신예정일을 반드시 기재하여 통보하여 주시기 바랍니다. ※ 회의장소/회의일시 : ○○○○과/2021. 1. 5.(10:00) 가. (생략) 나. 복합민원 실무종합회의 검토사항 - ○○○○○○과 : 문화재유존지역 해당 여부 및 문화재 관련 저촉 여부 - ○○○○과 : 소방동의 및 관계법령 적합 여부 - ◇◇급수센터 : 시 상수도 인입 가능 여부 및 절수설비 설치계획 적합 여부 - ○○○○과 : 도로명주소 신청 적합 여부, 토지 분할 및 지목 변경 가능 여부 - ○○○○과 : 개인하수처리시설 설치계획 적합 여부 - ○○○○담당 : 개발행위허가 적합 여부, 농지전용허가 적합 여부 |
마. 피청구인의 건축복합민원 일괄협의회 개최에 따라 관계부서로부터 회신된 주요 검토의견은 다음과 같다. 소속 | 검토의견 | ○○○○과 (2020-12-29) | 조건부허가 - 분할 · 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제79조(분할신청) 및 같은 법 시행령 제65조(분할신청) 규정에 의거 건축허가 내용대로 분할 가능 · 단, 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제65조(지상경계의 구분 등) 및 같은 법 시행령 제55조(지상경계의 결정기준 등)에 따른 지상경계의 결정기준에 따라야 함. - 지목 변경 · 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조(지목변경신청) 및 같은 법 시행령 제67조(지목변경신청) 규정에 의거 준공 후 지목 변경 가능 | 상수도사업소 ◇◇급수센터 (2020-12-29) | 보완 - ◎◎시 수도 급수 조례 제3조 및 급수 조례 시행규칙 제3조 및 같은 조례 제6조 규정 인입 불가 - 절수설비 협의 : 절수설비 설치계획 첨부 후 재협의 | 상수도사업소 ◇◇급수센터 (2021-02-18) | 조건부허가 - 지방상수도 인입 가능 여부 · ◎◎시 수도 급수 조례 제3조 및 급수 조례 시행규칙 제3조 및 같은 조례 제6조 규정 인입 불가 - 절수설비 협의 · 사용 승인 시 절수설비·기기의 설치현황(사진) 및 제품인증서(KS인증, 환경표지인증 등) 관련서류 첨부 · (중간생략) · 주방용 수전 등 제품 누락되지 않도록 주의 바람. | ○○○○과 (2021-01-08) | 보완 - 도면상 61번지와 연접 부지의 경계를 명확히 표시 - 현장 확인을 위한 측량점 현장 표시 - 농지전용 신청부지 중 건축면적을 제외한 나머지 부지의 활용방안 제출 - 건물 배치되는 지점상 기존 석축 처리계획 제출 - 건축과 토목 배수계획 일치 후 배수계획서 제출 - 배수 최종 방류지점(신청 외 부지)에 대한 처리계획 제출 - 신청지와 신청 외 부지 경계부분 처리계획 제출 - 건물 배치부분 종단면도(원지반선, 계획지반선 구분하여 표시) 제출 | ○○○○과 (2021-03-03) | 보완 - 농지법 제38조 농지보전부담금에 의거 농지보전부담금을 부과하며, 같은 법 시행령 제45조 제2항의 규정에 의거 농지보전부담금의 납부 확인 후 전용 처리 됨. |
바. 피청구인은 2021. 1. 11. 청구인에게 이 사건 신청에 대한 보완(보완 1)을 다음과 같이 요청하였다. 제목 건축신고(신축) 신청에 따른 보완 요청(△△면/☆☆☆) 1. (생략) 2. 귀하께서 민원 제179906호(2020. 12. 28.)로 신청하신 우리구 △△면 ♤♤리 61번지 건축신고 신청에 대해 서류 검토결과 아래와 같이 보완사항이 있어 민원 처리에 관한 법률 제22조(민원문서의 보완·취하) 및 같은 법 시행령 제24조(민원 문서의 보완 절차 및 방법 등) 규정에 의거 2021. 3. 10.(수)까지 보완 요청하오니, 기간 내 제출하여 주시기 바랍니다. 3. 이번 보완사항은 민원사무의 원활한 처리를 위하여 우선 요구하는 사항으로 관련부서 협의 및 검토결과에 따라 추가 보완 및 불허가 등의 조치가 있을 수 있음을 알려드립니다. 가. 보완사항 ○ 개발행위 및 농지전용허가 관련(◇◇◇◇구 ○○○○과) - 도면상 61번지와 연접 부지의 경계를 명확히 표시 - 현장 확인을 위한 측량점 현장 표시 - 농지전용 신청부지 중 건축면적을 제외한 나머지 부지의 활용 방안 제출 - 건물 배치되는 지점상 기존 석축 처리계획 제출 - 건축과 토목 배수계획 일치 후 배수계획서 제출 - 배수 최종 방류지점(신청 외 부지)에 대한 처리계획 제출 - 신청지와 신청 외 부지 경계부분 처리계획 제출 - 건물 배치부분 종단면도(원지반선, 계획지반선 구분하여 표시) 제출 ○ 절수설비 설치 관련(상수도사업소 ◇◇급수센터) - 절수설비 설치계획서 첨부 |
사. 피청구인은 2021. 2. 19. 청구인에게 이 사건 신청에 대한 추가 보완(보완 2)을 다음과 같이 요청하였다. 제목 건축신고(신축) 신청에 따른 추가 보완 요청(△△면/☆☆☆) 1. (생략) 2. 귀하께서 민원 제179906호(2020. 12. 28.)로 신청하신 우리구 △△면 ♤♤리 61번지 건축신고 신청에 대해 서류 검토결과 아래와 같이 추가 보완사항이 있어 민원 처리에 관한 법률 제22조(민원문서의 보완·취하) 및 같은 법 시행령 제24조(민원 문서의 보완 절차 및 방법 등)의 규정에 의거 2021. 3. 10.(수)까지 보완 요청하오니, 기간 내 제출하여 주시기 바랍니다. 3. 이번 보완사항은 민원사무의 원활한 처리를 위하여 우선 요구하는 사항으로 관련 부서 협의 및 검토결과에 따라 추가 보완 및 불허가 등의 조치가 있을 수 있음을 알려드립니다. 가. 추가 보완사항 ○ 건축허가 관련(◇◇◇◇구 ○○○○과) - 건축법 제45조(도로의 지정폐지 또는 변경) 및 같은 법 시행규칙 제26조의4(도로관리대장 등)의 규정에 따른 도로 지정 관련서류[도로관리대장(별지 제27호 서식)] 제출 - 진입로가 사유지이므로 동의서 제출 |
아. 피청구인은 2021. 3. 3. 청구인에게 이 사건 신청에 대한 재 보완(보완 1에 대한 1차 재 보완)을 다음과 같이 요청하였다. 제목 건축신고(신축) 신청에 따른 재보완 요청(△△면/☆☆☆) 1. (생략) 2. 귀하께서 민원 제179906호(2020. 12. 28.)로 신청하신 우리구 △△면 ♤♤리 61번지 건축신고 신청에 대해 서류 검토결과 보완이 완료되지 아니하여 민원 처리에 관한 법률 제22조(민원문서의 보완·취하) 및 같은 법 시행령 제24조(민원 문서의 보완 절차 및 방법 등)의 규정에 의거 2021. 3. 10.(수)까지 재보완 요청하오니, 기간 내 제출하여 주시기 바랍니다. 3. 만일 상기 기한 내 보완 완료하지 않을 시에는 민원 처리에 관한 법률 제25조(민원문서의 반려 등) 규정에 의거 일건 서류가 반려될 수 있음을 알려드리오니, 기한 내 반드시 보완 완료 및 서류를 제출하여 주시기 바랍니다. 가. 재보완사항 ○ 개발행위허가 관련(◇◇◇◇구 ○○○○과) - 현장 확인을 위한 측량점 현장 표시 - 건물 배치되는 지점상 기존 석축 처리계획 제출 - 배수 최종 방류지점(신청 외 부지)에 대한 처리계획 제출 - 신청지와 신청 외 부지 경계부분 처리계획 제출 - 건물 배치부분 종단면도(원지반선, 계획지반선 구분하여 표시) 제출 나. 참고사항 ○ 개발행위허가운영지침 상 기반시설(진입도로)은 건축법에 적합하게 확보토록 하고 있으므로 진입로에 대한 건축보완이 완료되어야 기반시설에 대한 협의가 가능하다는 회신을 받았습니다. 그러므로 상기 보완 외 진입로 관련 건축보완[○○○○과-3762호(2021. 2. 19.) 참조]이 완료되어야 개발행위허가에 대한 재협의가 가능함을 참고하여 보완하여 주시기 바랍니다. |
자. 피청구인은 2021. 3. 11. 청구인에게 이 사건 신청에 대한 재 보완(보완 2에 대한 1차 재 보완)을 다음과 같이 요청하였다. 제목 건축신고(신축) 신청에 따른 재보완 요청(△△면/☆☆☆) 1. (생략) 2. 귀하께서 민원 제179906호(2020. 12. 28.)로 신청하신 우리구 △△면 ♤♤리 61번지 건축신고 신청에 대해 서류 검토결과 상기호로 통보한 보완이 완료되지 아니하여 민원 처리에 관한 법률 제22조(민원문서의 보완·취하) 및 같은 법 시행령 제24조(민원 문서의 보완 절차 및 방법 등) 규정에 의거 2021. 3. 22.(월)까지 재보완 요청하오니, 기간 내 제출하여 주시기 바랍니다. 3. 만일 상기 기한 내 보완을 완료하지 않을 시에는 민원 처리에 관한 법률 제25조(민원문서의 반려 등) 규정에 의거 일건 서류가 반려될 수 있음을 알려드리오니, 기한 내 반드시 보완 완료 및 서류를 제출하여 주시기 바랍니다. 가. 재보완사항 ○ 건축허가 관련(◇◇◇◇구 ○○○○과) - 건축법 제45조(도로의 지정폐지 또는 변경) 및 같은 법 시행규칙 제26조의4(도로관리대장 등)의 규정에 따른 도로 지정 관련 서류[도로관리대장(별지 제27호 서식)] 제출 - 진입로가 사유지이므로 동의서 제출 나. 참고사항 ○ 원활한 서류 검토와 개발행위허가 등의 관련 협의를 위하여 ○○○○과-4761호(2021. 3. 3.)를 참고하여 보완하여 주시기 바랍니다. |
차. 피청구인은 2021. 3. 24. 청구인에게 이 사건 신청에 대한 추가 보완(보완 2에 대한 2차 재 보완)을 다음과 같이 요청하였다. 제목 건축신고(신축) 신청에 따른 추가 보완 요청(△△면/☆☆☆) 1. (생략) 2. 귀하께서 민원 제179906호(2020. 12. 28.)로 신청하신 우리구 △△면 ♤♤리 61번지 건축신고 신청에 대해 서류 검토결과 아래와 같이 추가 보완사항이 있어 민원 처리에 관한 법률 제22조(민원문서의 보완·취하) 및 같은 법 시행령 제24조(민원 문서의 보완 절차 및 방법 등) 규정에 의거 2021. 4. 9.(금)까지 보완 요청하오니, 기간 내 제출하여 주시기 바랍니다. 3. 관련 부서 협의 및 검토결과에 따라 추가 보완 및 불허가 등의 조치가 있을 수 있음을 알려드립니다. 가. 추가 보완사항 ○ 건축허가 관련(◇◇◇◇구 ○○○○과) - 진입로 동의서 적합 여부 확인을 위하여 제출하신 ◇◇향교 정관상 ■■■ 위임사무의 세부내용(재산관리 포함) 제출 |
카. 피청구인은 2021. 4. 14. 청구인에게 이 사건 신청에 대한 재 보완(보완 2에 대한 3차 재 보완)을 다음과 같이 요청하였다. 제목 건축신고(신축) 신청에 따른 재보완 요청(△△면/☆☆☆) 1. (생략) 2. 귀하께서 민원 제179906호(2020. 12. 28.)로 신청하신 우리구 △△면 ♤♤리 61번지 건축신고 신청에 대해 서류 검토결과 상기호로 요청한 보완이 완료되지 아니하여 민원 처리에 관한 법률 제22조(민원문서의 보완·취하) 및 같은 법 시행령 제24조(민원 문서의 보완 절차 및 방법 등) 규정에 의거 2021. 4. 23.(금)까지 재보완 요청하오니, 기간 내 제출하여 주시기 바랍니다. 3. 만일 상기 기한 내 보완 완료하지 않을 시에는 민원 처리에 관한 법률 제25조(민원문서의 반려 등) 규정에 의거 일건 서류가 반려될 수 있음을 알려드리오니, 기한 내 반드시 보완 완료 및 서류를 제출하여 주시기 바랍니다. 가. 재보완사항 ○ 건축허가 관련(◇◇◇◇구 ○○○○과) - 진입로 동의서 적합 여부 확인을 위하여 제출하신 ◇◇향교 정관상 ■■■ 위임사무의 세부내용(재산관리 포함) 제출 나. 참고사항 개발행위허가운영지침 상 기반시설(진입도로)은 건축법에 적합하게 확보토록 하고 있으므로 진입로에 대한 건축보완이 완료되어야 기반시설에 대한 협의가 가능하다는 회신을 받았으며, 이를 ○○○○과-4761호(2021. 3. 3.)로 알려드렸습니다. 진입로 관련 건축보완이 완료되어야 개발행위허가에 대한 재협의가 가능함을 거듭 알려드리오니 참고하여 보완하여 주시기 바랍니다. |
타. 피청구인은 2021. 4. 29. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 제목 건축신고 신청서 반려 알림(△△면/☆☆☆) 1. (생략) 2. 귀하께서 민원 제179906호(2020. 12. 28.)로 신청하신 우리구 △△면 ♤♤리 61번지 상 단독주택 건축신고 신청에 대하여 서류 검토결과 보완사항이 있어 민원 처리에 관한 법률 제22조(민원문서의 보완·취하 등) 및 같은 법 시행령 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등)의 규정에 의거 ○○○○과-6675호(2021. 3. 24.) 및 ○○○○과-8476호(2021. 4. 14.)로 다음과 같이 보완을 요청하였으나, 보완이 완료되지 않아 같은 법 시행령 제25조(민원문서의 반려 등)의 규정에 의거 건축신고 신청 일건 서류를 반려함을 알려드립니다. 3 ~ 4. (생략) ○ 건축허가 관련(○○○○과 ☎220-4726) - 진입로(♤♤리 62번지) 동의서 적합 여부 확인을 위하여 제출하신 ◇◇향교 정관상 ■■■ 위임사무의 세부내용(재산관리 포함) 제출 |
파. 청구인은 2021. 5. 9. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 하. 한편, 경상남도행정심판위원회에서는 ■■■ 홈페이지를 확인한 결과, 1945년도에 ♧♧♧♧학교가 ■■■으로 환원되었고, 1963년도에 재단법인 ■■■이 설립되었다. ■■■의 산하기관으로 (재)♡♡♡♡향교재단이 있고, (재)♡♡♡♡향교재단 산하 ◇◇향교가 있음을 확인하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 건축법 제11조 제1항 및 제5항에서는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제14조 제1항에서는 “제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 같은 법 시행령 제11조 제1항 제1호 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물에 해당하는 경우에는 미리 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항의 규정에 따르면 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조 제5항 및 제6항을 준용한다. 가) 같은 법 제14조 제3항에서는 “시장·군수·구청장은 제1항에 따른 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 다만, 이 법 또는 다른 법령에 따라 심의, 동의, 협의, 확인 등이 필요한 경우에는 20일 이내에 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 “시장·군수·구청장은 제1항에 따른 신고가 제3항 단서에 해당하는 경우에는 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고인에게 그 내용을 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 나) 그리고 같은 법 제2조 제1항 제11호에서는 “‘도로’란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제44조에서는 “건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제45조에서는 “허가권자는 제2조 제1항 제11호 나목에 따라 도로의 위치를 지정·공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다.”라고 규정하고 있다. 다) 한편, 같은 법 제3조 제2항의 규정에 따르면, 국토계획법에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조 제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍(동이나 읍에 속하는 섬의 경우에는 인구가 500명 이상인 경우만 해당된다)이 아닌 지역은 제44조부터 제47조까지, 제51조 및 제57조를 적용하지 아니한다. 2) 국토계획법 제56조 제1항에서는 “건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제57조 제1항에서는 “개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조 제1항 제1호의 행위 중 건축법의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 건축법에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 가) 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표1의 2] 개발행위허가기준 제1호 마목 ‘기반시설’ (2)에서는 ‘대지와 도로의 관계는 건축법에 적합할 것’, 제2호 가목 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치’ (2)에서는 “도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 도시·군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있는데, ◎◎시 도시계획 조례 제23조에서는 “시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 영 [별표 1의2] 제2호에 따라 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있다. 이 경우 도로는 건축법 제2조 제1항 제11호에 따른 도로를 말한다.”라고 규정하고 있다. 나) 그리고 같은 법 시행규칙 제9조 제1항 제1호에서는 “법 제57조 제1항의 규정에 의하여 개발행위를 하고자 하는 자는 [별지 제5호] 서식의 개발행위허가신청서에 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 3) 한편, 민원처리법 제22조 제1항에서는 “행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제24조에서는 “행정기관의 장은 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 하고, 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 하며, 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정하고, 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제25조 제1항에서는 “행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다.”라고 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 청구인은 이 사건 건축물 진출입부지는 10여 년 전부터 자신이 경작을 하고 있는 법적 소유자가 없는 농지이고, 피청구인이 건축법 제45조의 규정을 적용할 수 없는 지역임에도 불구하고 개발행위허가운영지침 상 기반시설인 진입도로가 필요하다는 사유로 이 사건 건축물의 진입도로 사용 동의서 적합 여부 확인을 위한 ◇◇향교 정관상 재산관리가 포함된 ■■■ 위임사무의 세부내용(이하 ‘이 사건 보완 요구사항’이라 한다) 제출을 보완 요청한 것은 부당하다 할 것인 바, 이 사건 처분의 취소를 주장하고 있으므로 이에 대한 위법·부당 여부를 판단하기로 한다. 2) 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 2020. 12. 28. 개발행위허가 및 농지전용허가 등이 의제된 건축복합민원으로 이 사건 신고를 접수하여 관련부서에 건축복합민원 일괄협의를 요청한 후 이 사건 처분사유와 관련하여 2021. 2. 19., 2021. 3. 11., 2021. 3. 24., 2021. 4. 14. 4차례에 걸쳐 청구인에게 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 보완 요청을 하였고, 그럼에도 불구하고 그 기간 내 ‘이 사건 건축물 진출입부지 사용 동의서 적합 여부를 확인할 수 있는 이 사건 보완 요구사항이 제출되지 않음에 따라 2021. 4. 29. 이 사건 처분을 하였다. 3) 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 하는 데(대법원 2008. 4. 24. 선고 2007두25060 판결, 대법원 2014. 3. 27. 선고 2013도11969 판결 등 참조), 건축법은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있는 반면, 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키는 것을 목적으로 하고 있는 바, 건축법과 국토계획법은 그 입법목적, 규정사항, 적용범위 등을 서로 달리하고 있어 상호 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 해석되지 않고, 건축법 제3조 제2항에서 접도의무를 면제하는 것과 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제2호 가목 (2)에서 건축물의 건축에 대한 개발행위 시 기반시설인 도로의 설치를 요구하는 것은 서로 무관한 것으로 보이므로(법제처 2013. 10. 2. 회신 13-0427 해석례 참조), 이 사건 신청지가 비도시 면지역에 해당하여 건축법 제3조 제2항에 따라 같은 법 제44조(대지와 도로의 관계) 및 제45조(도로의 지정·폐지 또는 변경)가 적용되지 않아서 같은 법 제2조에서 정하고 있는 건축법 상 도로에 대하여 접도의무가 적용되지 않는다 하더라도, 이는 단지 건축물의 대지가 2m 이상 건축법에서 규정하고 있는 도로(건축법 상 도로)에 접하지 않아도 된다는 것에 그칠 뿐이다. 4) 이에 더 나아가 살펴 보건대, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제2호 가목 (2)와 ◎◎시 도시계획 조례 제23조에 따르면, 건축물의 건축을 위한 개발행위허가의 요건으로서 ‘도로가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니할 것’을 규정함으로써 도로가 설치되어 있을 것을 전제로 하고 있고, 이는 해당 건축물의 온전한 사용을 위하여 그 건축물의 진출입 시 사용될 도로, 즉 진출입로가 반드시 필요하기 때문이며, 만약 사인이 소유·관리하는 도로가 이미 존재하고 있다고 하더라도 그 도로를 소유·관리하는 사인이 도로의 사용을 허락하지 않는다면 그 도로를 해당 건축물의 진출입을 위하여 사용할 수 없다는 것을 의미하므로, 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지가 비도시 면지역에 해당하여 접도의무 등 건축법 제44조 및 제45조의 규정이 적용되지 않는 것과는 별개로 이 사건 단독주택의 진출입로에 해당하는 토지소유자의 토지사용 동의가 있지 않고서는 이 사건 신고의 수리를 할 수 없다 할 것이다. 5) 또한, 이 사건 건축물 진출입부지는 미등기토지로 토지대장상 소유자는 재단법인 ♧♧♧♧학교로 되어 있고, 재단법인 ♧♧♧♧학교의 기관 명칭이 재단법인 ■■■으로 변경된 사실이 위 인정사실에 의해 확인되는 바, 이 사건 건축물 진출입부지가 미등기 토지이기는 하지만 토지대장상 그 소유자가 확인되는 토지이고, 청구인은 이 사건 건축물 진출입부지의 사용을 위하여 토지소유자 명의의 사용 동의를 받아야 되는데, 토지소유자의 소속기관인 ◇◇향교 명의의 사용 동의를 받았다. 이는 실질적인 토지소유자의 동의가 있었다고 보기 어렵다 할 것이고, 이에 피청구인은 이 사건 건축물 진출입부지의 실질적인 토지소유자의 동의 여부를 확인할 의무가 있는 바, 청구인에게 ‘재단법인 ■■■과 ◇◇향교 간 이 사건 건축물 진출입부지에 대한 재산관리에 대한 위임을 증빙하는 자료 제출’이라는 보완 요구는 타당하다 할 것이다. 6) 한편, 청구인은 이 사건 신청의 처리기간이 5일임에도 불구하고 피청구인이 처리기간을 도과하여 신속·공정하게 민원 처리를 하지 않은 바, 절차적 하자가 있다고 주장하고 있으나, 가) 이 사건 신청은 단순 건축신고가 아닌 청구인의 신청에 의하여 다른 법률에 따른 인·허가 등의 의제처리 대상이 포함되어 있는 건축복합민원으로 건축법 제14조 제3항의 규정에 따라 처리기간은 20일로 볼 수 있고, 신청서의 보완에 소요되는 기간 등은 행정절차법 제19조 및 같은 법 시행령 제11조에 따라 처리기간에 산입되지 아니한다. 나) 설령, 이 사건 처분에 청구인이 주장하고 있는 절차적 하자가 있더라도 처분상대방이나 관계인의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는, 절차 규정 위반으로 인하여 처분절차의 절차적 정당성이 상실되었다고 볼 수 없으므로 해당 처분을 취소할 것은 아닌바(대법원 2018. 3. 13. 선고 2016두33339 판결 등 참조), 청구인의 이 부분 주장 역시 이유 없다 할 것이다. 7) 이상을 종합하여 볼 때, 대법원은 “민원사무처리에 관한 법률 규정 소정의 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 한다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 참조).”라고 판시하고 있는 바, 피청구인이 청구인에게 보완이 가능한 형식적·절차적 보완사항에 대하여 2차례 이상의 보완 기회를 부여하는 등 민원처리법에 따라 적법한 절차를 거쳐 한 이 사건 처분에 달리 위법·부당은 있다고 할 수 없다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
