이 유(2021-52) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : 안○○ 나. 피청구인 : ○○군 ○○읍장 다. 청구내용 청구인은 2017. 1. 1. 피청구인으로부터 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○마을(이하 ‘이 사건 마을’이라 한다)의 이장(里長)으로 임명된 자로, “마을 세대주 3분의 2 이상이 이장 교체에 동의하고, (청구인은) 리(里)의 화합을 해치며 이장으로서의 품위를 손상하였다.”라는 사유로 2021. 1. 21. 피청구인으로부터 이장 해임 통지(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)를 받자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 위법‧부당성 1) 피청구인은 ‘○○군 이장 임명에 관한 규칙’(이하 ‘규칙’이라 한다) 제4조 및 제5조의 규정에 따라 청구인을 이장에서 해임하였는데, 이는 근로기준법 등에서 정한 아무런 구제조치 없이 처분한 것으로 위법‧부당한 행정행위이므로 이를 수용할 수 없다. 2) 청구인은 2017. 1. 1. 규칙에 의거 ○○마을 이장으로 임명되어 ○○부락을 위하여 열심히 일해 왔으므로 규칙을 위반한바 없다. 그런데 피청구인은 이장 해임사유에서 ‘마을 세대주 3분의 2 이상 교체 동의가 있었고, 리(里)의 회합을 해치고 이장으로서의 품위를 손상하였다’고 하고 있으나, 청구인에게 아무런 소명기회조차 주지 않고 직권으로 해임한 것은 위법‧부당한 행정처분이라 아니할 수 없다. 3) 뿐만 아니라, 청구인은 마을 세대주 3분의 2 이상이 교체 동의를 원하는 이유 등 그 해임사유를 알고 소명하기 위하여 피청구인에게 관련내용을 질의 요청하였으나, 피청구인은 아무런 이유 없이 구체적 사유를 통지하여 주지 않고 일방적으로 세대주 3분의 2 이상 교체 동의가 있었다는 이유만을 들어 이 사건 처분을 한 것이어서 이를 수긍할 수 없다. 4) 청구인이 이장으로 재임하고 있는 ○○마을의 총 세대수는 96세대로, 이장 교체에 서명한 사람 82명 중 자격 없는 사람인 15명을 빼면 세대주 3분의 2에 해당하는 나머지 67명의 자격 갖춘 세대주의 서명으로 해임처분을 하였다는 피청구인의 주장은 신뢰할 수 없을 뿐 아니라, 그 67명 중에서도 본인의 의사에 반한 제3자의 강제에 의하여 동의한 사실이 확인되어 2020. 1. 19. 피청구인에게 세대주들이 제출한 해임동의서에 대한 정보공개를 청구하였으나, 피청구인은 판사의 요청에 의하지 않고는 정보공개 청구에 응할 수 없다면서 이를 거부하면서 명예로운 퇴진을 종용하고 있다. 5) 또한, ○○부락 세대주 96세대 중 이장 교체 동의자는 82명인데, 이 중 자격을 갖추지 못한 자는 15명이고, 자격을 갖춘 자는 67명이다. 96세대의 3분의 2는 64세대인데 67세대 이장 교체 동의자 중 자기 의사에 반하여 동의서를 제출한 자가 상당수 있음을 피청구인 스스로 잘 알고 있음에도 불구하고, 정당한 절차에 의하여 재심의하지 않고 이장 사퇴를 압박하는 피청구인의 권리남용 및 직무포기 행위는 위법‧부당하다. 나. 결론 전항과 같이 ○○부락 96세대 중 67세대의 동의를 받아 이장 해임처분을 하였다고 가정하더라도, 그 교체사유를 구체적으로 청구인에게 고지하여 정당한 사유에 해당하는지 여부에 대한 소명의 기회조차 박탈한 행정처분은 그 절차를 위배한 위법‧부당한 행정행위이므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 다. 보충서면1 1) 청구인은 청구취지와 같이 2017. 1. 1. ○○마을 이장으로 임명받은 후 2021. 1. 21. 피청구인으로부터 이장해임 통보를 받았고, 사전통지 및 소명기회조차 주지 아니한 행정처분의 부당함을 간청하였으나, 아무런 소명기회도 없었다. 청구인은 2021. 1. 19. 피청구인에게 정보공개를 청구하였으나 이것이 거부되었고, 곧바로 ○○군수에게 정보공개를 청구하였으나 이는 피청구인의 소관이라고 트집을 잡으면서 이마저도 받아들여지지 않았다. 부득이하게 청구인은 2021. 2. 1. 이 사건 행정심판을 청구함과 동시에 피청구인에게 재차 정보공개 청구를 하였는바, 피청구인은 2021. 1. 4. ○○부락 주민일동(김○○의 인장이 날인된)으로부터 이장해임 건의서를 받았음에도 이를 공개하지 않았다. 이 사건 동의서는 2021. 2. 15. 경상남도행정심판위원회를 통하여 청구인에게 송달되었으며, 청구인은 이장해임 이전에는 피청구인으로부터 사전통지 및 소명기회를 부여받지 못하였다. 2) 피청구인은 경상남도행정심판위원회를 통하여 2021. 1. 21. 작성된 이장해임 내부 결재문서에 이장해임 건의서를 첨부하여 청구인에게 보내었는바, 가) 종합 검토의견을 살펴보면 “○○마을 마을주민의 이장해임 건의 주장과 각 주장별 사실관계를 살펴본 결과, 이장 안○○의 문중 토지의 형질변경 시 개발행위허가 등 적법절차를 거치지 아니하고 위법으로 절토 등을 함으로써 원상회복명령 행정처분을 받았으며, 본인 소유 농지에 농업용수를 공급할 목적으로 플륨관 설치를 신청하면서 허위로 타인의 토지사용 승낙서를 만들어 행정기관에 제출함으로써 업무를 방해하는 등 이장으로서 품위를 손상하였다.”라고 하면서 이를 해임사유로 들고 있으나, 위 사실관계는 청구인과 무관한 사항이다. (1) 즉, 피청구인은 청구인 문중 토지의 형질변경 시 개발행위허가 등 적법절차를 거치지 아니하고 위법으로 절토 등을 함으로써 원상회복명령 행정처분을 받게 한 사실에 대하여 청구인에게 그 책임을 전가시키고 있으나, 청구인은 문중 토지의 형질변경에 관여한바 없다. 이는 ○○안씨 ○○후손 ○○문중 소유의 묘지(○○군 ○○읍 ○○리 000-0번지, 326㎡)를 관리하는 문중대표자 안○○가 묘지를 이장한 후 잔토를 정리하는 과정에서 형질 변경하던 중 잘못된 것일 뿐, 청구인이 위 형질변경에 관여한 바는 없다. (2) 뿐만 아니라, 위 묘지는 ○○마을 입구 진입도로변에 위치하고 있는 토지로써 그곳은 피청구인 소속 직원들이 수시로 지나다니는 도로변에 있다. 당국의 허가 없이 형질변경 하는 것을 발견하였으면 피청구인은 지도‧단속을 통하여 무단형질변경을 사전에 막아야 함에도 이를 해태하였고, 사후에 형질 변경한 사실을 발견하여 원상복구 행정처분을 내렸으면 법적절차에 따라 그 책임은 위 토지를 관할하는 피청구인에게 있음에도, 청구인이 그 당시 ○○이장이라는 이유만으로 책임을 청구인에게 전가시켜 해임사유로 삼는 것은 위법‧부당한 처분이라 아니할 수 없다. 나) 또한, 피청구인은 청구인이 본인 소유 농지에 농업용수를 공급할 목적으로 플륨관 설치를 신청하면서 허위로 타인의 토지사용 승낙서를 만들어 행정기관에 제출함으로써 업무를 방해하는 등 이장으로서 품위를 손상케 하였다 고 트집 잡고 있으나, 이는 사실과 다르다. (1) 청구인은 본인 소유의 ○○군 ○○읍 ○○리 000번지(답, l,431㎡)를 벼농사로 경작하고 있는데, 구조상 그 상층에 있는 같은 리 000번지(3,072㎡)를 거쳐서 아래에 위치한 청구인의 논으로 농수로를 공급하게 되어 있어 모내기 및 벼농사를 위한 농수로 공급이 원활하지 않았고, 이에 청구인은 위 농지가 소재한 ○○읍과 ○○군에 약 10여 년 전부터 농수로 해결을 간청한 결과, ○○읍사무소에서는 2019. 12. 초순경 플륨관을 구입하여 해당 농지에 농수로가 용이하게 공급되게 해주겠다면서 상층 농지 소유자의 동의서를 받아달라는 요청을 하였다. (2) 그런데, 상층 농지 소유자가 마산에 거주하고 실제 농지 관리는 이○○의 처(妻) 박○○과 그 장모가 관리하고 있기 때문에, 그 장모에게 부탁하여 이○○의 동의를 받아 칠원읍에 제출하였고, 이에 칠원읍에서는 플륨관을 이○○의 논 옆의 둑 하단부에 설치하여 주었던 것이다. (3) 이후 이○○의 이의로 ○○읍에서 설치한 플륨관을 철거하였다가 다른 농지에 농수로 공급을 위해 설치하여 마무리된 사항으로, 이는 플륨관 설치를 시공한 ○○읍에서 사실을 파악하지 못해 발생된 것이다. 그럼에도 불구하고 청구인에게 그 결과를 뒤집어씌워 이장으로서 품위를 손상케 하였다면서 이를 해임사유로 들어 이 사건 처분을 한 것은 위법‧부당한 행정처분이므로, 이 사건 처분을 취소하여달라는 행정심판에 이른 것이다. 라. 보충서면2 1) 청구인이 ○○마을 이장으로 활동하여 오던 중 마을주민의 화합을 해치고 업무를 태만히 하였으며, 선거의 공정성을 해치는 등 이장 품위를 손상하여 이장의 업무를 수행하기 곤란하다는 이유로 이장해임건의서를 받고, 피청구인은 ○○마을 주민 82명으로부터 이장해임건의서와 서명명부를 검토한 결과 3명이 초과한 67명이 서명부의 적격자로 확인되어 이장해임에 충족되었음을 확인하고, 피청구인은 청구인이 이장으로 갖추어야 할 신망을 잃고 마을의 화합을 해치며 위법행위로 이장의 품위를 손상한 점 등을 이유로 이장의 업무수행에 적합하지 않다고 판단되어 2021. 1. 21. 이장해임을 결정하여 이장해임을 결정 통지하였다는 피청구인의 답변내용에 대하여 가）청구인은 피청구인의 ○○마을 이장임명에 따라 2017. 1. 1.부터 ○○마을 이장으로 선출되어 마을이장으로 혼신의 힘을 다하여 열심히 수행하여 아라농촌재생사업을 열심히 잘 가꾼 결과, 2019. 7. 1. ○○군수로부터 경관개선마을상과 부상 300만원을 받는 등 우수마을을 만들었고, ‘2019년 ○○군 선진행정다짐대회’에서 ○○군수로부터 전국이‧통장연합회 표창패를 받는 등 모범이장이라고 생각한다. 참고로, ○○마을 이장임기는 2020. 12. 31.까지로 청구인은 ○○마을 회칙을 성실히 이행하고 마을회칙 제10조(선거와 투표)를 준수하여 2020. 12. 29. 마을정기총회 시 단독 출마로 선출되어 피청구인으로부터 임명장을 수여받았다. 나) 피청구인은, 마을주민의 화합을 해치고 업무를 태만히 하였으며, 선거의 공정성을 해치는 등 이장품위를 손상케 하여 이장의 업무를 수행하기 곤란하다는 내용의 이장해임건의서가 마을주민들로부터 제출되었고, 주민등록상 세대주(96명)의 3분의 2(64명)를 초과한 67명이 서명부의 적격자로 확인되어 ○○군 이장임명에 관한 규칙 제14조에 따라 2021. 1. 21. 이장 해임을 결정하여 이를 청구인에게 통지하였다고 주장하고 있으나, 이는 사실무근의 중상모략이다. 다) 청구인이 마을주민의 화합을 해치고 업무를 태만히 하고 선거의 공정성을 해치는 등 이장의 품위를 손상하였다는 건의서가 제출되었다면, 피청구인은 건의내용의 진실성을 확인하고 청구인에게 소명의 기회를 준 후 이장 해임 결정을 했어야 하나, 그렇게 하지 않은 것은 업무상 임무를 해태한 것이다. 라) 한편, 청구인은 본인이 직접 서명한 사실이 없거나(3명), 평소 청구인에게 반감을 가진 누군가가 서명을 위조 작성하였거나, 본인의 의사에 반하여 이장을 바꾸면 좋겠다는 독촉과 강압에 못 이겨 서명하였거나(1명), 내용이 없는 백지에 서명을 하라고 강요하여 마지못해 서명(12명)하였던 사실을 확인하였는데, 적격자라고 밝힌 67명 중 위와 같은 부적격자 16명을 빼면 51명이 되어 주민등록상 세대주 3분의 2인 64명이 되지 않는다. 2）대법원 판례를 근거로 이 사건 처분은 행정심판법에서 규정된 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없는바, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구라 할 것이므로 마땅히 각하되어야 할 것이라는 피청구인의 주장에 대하여 가) 위 주장은 사실을 오인한 억지판단이므로, 청구인은 이를 수용할 수 없다. 또한, 청구인은 ○○이장에 취임한 이후 부락민들을 위해 최선의 봉사자로 임무를 다하였는바, 주민 및 피청구인, 그리고 ○○군수로부터 공로표창까지 수여받은 사실이 이를 입증하고 있다. 나) 오히려, 피청구인으로서는 청구인이 ○○군 이장임명에 관한 규칙 제2조에 따른 지역주민 간 화합, 단결과 이해의 조정에 관한 사항 등의 임무를 제대로 수행하지 않아 같은 조례 제3조의 법규를 위반하였다면, 청구인에게 그 사유에 대한 소명의 기회를 주어 사실 확인 등 행정절차를 거쳤어야 하나 이를 위배한 것이므로 이는 위법‧부당한 행위라 사료된다. 3) 읍‧면장의 이장에 대한 해임행위는 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이 아니라 서로 대등한 지위에서 이루어진 공법상 계약에 따라 계약해지하는 의사표시로 행정절차법에 의하여 근거와 이유를 제시하는 것이 아니므로 소명의 기회를 주는 대상이 아니라는 피청구인의 주장에 대하여 가) 피청구인은, ○○군 이장업무와 실비변상에 관한 조례 제2조에 따라 이장은 법규를 준수하고 임무에 성실히 봉사하여야 하며 주민의 참된 봉사자로서 리 발전에 성실히 봉사하여야 하나, 주민들의 해임건의서를 근거로 들면서 청구인은 마을주민의 신망을 잃고 마을의 화합을 해치며 여러 위법행위로 이장으로서 품위를 손상하여 업무수행이 곤란하므로, ○○군 이장임명에 관한 규칙 제4조에 따라 한 직권해임 결정은 정당하다고 주장하고 있다. 나) 하지만, 위와 같이 적격자로 확인되는 67명 중 부적격자 16명(위조 작성 3명, 허위 강요에 의한 작성 1명, 강요에 의해 본인의사에 반한 서명 12명)이 우선 확인되었음에도, 해임건의서의 사실여부조차 확인하지 아니한 것은 피청구인의 직무유기라 아니할 수 없다. 다) 청구인은 피청구인의 지휘‧감독을 받아 최일선 행정행위를 하는 사람으로, 읍장과 대등한 지위에 있는 것이 아니라 지휘‧감독을 받는 하급자임에도 읍장과 대등한 관계에 있다는 해석은 잘못 인식한 판단이다. 4) 결론 이상과 같이 이 사건 처분사유와 관련하여 ① ○○주민 이장해임건의서의 주민 3분의 2를 충족하지 못한 주민은 51명(67명 – 16명)으로 이장해임건의요건을 충족하지 못한 사실이 확인되었을 뿐 아니라, 51명 중에서도 사실 확인 하면 더 많은 사람들이 발견될 수 있는 사항으로 충족인원 67명이 되지 못한 것은 기정사실로 판명되었고, ② 피청구인이 청구인에게 이장해임 결정 및 통지하기 이전에는 주민 이장해임건의서에 대한 소명기회가 전무하였으며, ③ 피청구인이 명시한 해임이유는 피청구인의 추상적이고 소설과 같은 내용일 뿐 구체적인 증거 및 입증사실 없는 억지‧허위주장으로 이는 청구인에 대한 해임사유가 될 수 없음을 입증하기 위해 이 건 준비서면을 제출한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 청구인은 2017. 1. 1. ~ 2021. 1. 20. ○○군 ○○읍 ○○리 ○○마을 이장으로 활동하던 자로, ○○마을 주민들은 2021. 1. 12. “청구인이 마을주민의 화합을 해치고, 마을의 업무를 태만히 하였으며, 선거의 공정성을 해치는 등 이장 품위를 손상하여 이장의 업무를 수행하기 곤란하다.”라는 이유로 피청구인에게 이장 해임을 건의하였다. 2) 피청구인은 ○○마을 주민 82명으로부터 접수된 이장 해임 건의서와 서명부에 대해 검토한 결과, ○○마을 주민등록상 세대주 96명 중 주민등록상 세대주의 3분의 2인 64명을 초과한 67명이 서명부의 적격자로 확인되어, 「○○군 이장 임명에 관한 규칙」제4조의 해임 조건에 충족되었음을 확인하였다. 5) 이에 피청구인은 건의서의 사실관계를 검토한 결과, 청구인은 이장으로서 갖추어야 할 마을주민의 신망을 잃고 마을의 화합을 해치며 위법행위로 이장의 품위를 손상한 점 등을 이유로 더 이상 이장의 업무를 수행하기에 적합하지 않다고 판단하여 2021. 1. 21. 청구인에게 이장 해임 결정을 통지하였다.
나. 본안 전 항변 1) 행정심판법 제2조 및 제3조에 따르면, 행정심판은 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있는데, “‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”라고 규정하면서, 같은 법 제13조 제1항에서는 “취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 2) 한편, 대법원은 “읍․면장의 이장에 대한 직권면직행위는 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이 아니라 서로 대등한 지위에서 이루어지는 공법상 계약에 따라 그 계약을 해지하는 의사표시로 봄이 상당하다.”라고 판시하고 있다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두18963 판결 참조). 3) 즉, 공법상 계약은 일반 사법상의 계약과 마찬가지로 당사자 간의 의사 표시의 합치로써 당사자 간의 법률관계를 형성하는 비권력적 행정작용이라 할 것으로, 읍․면장의 이장에 대한 위촉행위는 행정청으로서 공권력을 행사하는 행정처분이 아니라 서로 대등한 지위에서 쌍방의 의사표시에 따라 이루어지는 공법상 계약에 불과하다 할 것이다. 4) 따라서 이는 행정심판법에서 규정된 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없고, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구라 할 것이므로 마땅히 각하되어야 할 것이다. 다. 이 사건 결정의 적법성 및 청구인 주장의 부당성 1) 관계법령 및 이 사건 결정의 적법성 가) 「○○군 이장임무와 실비변상에 관한 조례」제2조에서는 “이장은 리를 대표하여 지역주민의 의견을 수렴하여 행정기관에 전달 반영하고, 리의 발전을 위한 자주적․자율적 업무처리와 지역주민간 화합․단결과 이해의 조정에 관한 사항 등의 임무를 수행한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조례 제3조에서는 “이장은 법규를 준수하고 임무에 성실하여야 하며 주민의 참된 봉사자로서 리 발전을 선도하여야 한다.”라고 이장의 복무를 명시하고 있다. 나) 또한, 「○○군 이장 임명에 관한 규칙」제2조에서는 “이장은 봉사정신이 투철하고 책임감이 왕성하고 주민등록상 해당 리에 주소가 되어 있는 사람으로서 해당 주민의 신망이 두터우며 주민을 직접 지도할 수 있는 능력과 열의를 가진 사람이어야 한다.”라고 규정하고 있다. 다) 위 규정에도 불구하고, “청구인은 마을주민의 신망을 잃고 마을의 화합을 해치며 여러 위법행위로 이장으로서 품위를 손상하여 이장의 업무를 수행하기에 곤란하다.”라는 내용의 이장 해임 건의서가 마을주민들로부터 제출되기에 이르렀다. 라) 「○○군 이장 임명에 관한 규칙」 제4조에 따르면, ‘이장의 업무를 현저하게 태만히 한 경우, 해당 리 주민의 주민등록상 세대주의 3분의 2 이상의 동의를 받아 읍․면장에게 교체를 요청하는 경우, 그 밖에 리의 화합을 해치고 품위손상 등으로 이장의 업무를 수행하기에 적당하지 않다고 읍면장이 판단할 때’ 읍‧면장은 이장을 직권으로 해임할 수 있는바, 마) ○○마을 주민 82명의 동의로 제출된 이장 해임 건의서를 피청구인이 검토한 결과, 마을의 주민등록상 세대주 96명 중 82명이 동의하였고 이중 67명이 적격자로 확인이 되었기에 주민등록상 세대주의 3분의 2인 64명을 초과하였고, 청구인은 마을주민의 화합과 단결을 위한 노력은 고사하고 계속된 위법행위로 리의 화합을 해치며 이장의 임무를 손상하였기에, 「○○군 이장 임명에 관한 규칙」 제4조에 따라 청구인을 이장에서 직권으로 해임한 결정은 관련 법령에 따라 이루어진 것으로 적법‧타당하다 할 것이다. 2) 해임 처분에 대한 소명의 기회를 주지 않는 것은 행정처분의 절차를 위배한 위법·부당한 행정행위라는 주장에 대해 가) 행정절차법 제2조 제2호에서는 “‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”라고 규정하고 있고, 앞서 열거한 판례와 같이 읍․면장의 이장에 대한 해임행위는 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이 아니라 서로 대등한 지위에서 이루어진 공법상 계약에 따라 그 계약을 해지하는 의사표시다. 나) 이와 관련하여 대법원은 “계약직공무원 채용계약해지의 의사표시는 일반공무원에 대한 징계처분과는 달라서 항고소송의 대상이 되는 처분 등의 성격을 가진 것으로 인정되지 아니하고, 일정한 사유가 있을 때에 국가 또는 지방자치단체가 채용계약 관계의 한쪽 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시로 취급되는 것으로 이해되므로, 이를 징계해고 등에서와 같이 그 징계사유에 한하여 효력 유무를 판단하여야 하거나, 행정처분과 같이 행정절차법에 의하여 근거와 이유를 제시하여야 하는 것은 아니다(대법원 2002. 11. 26. 선고 2002두5948 판결 참조).”라고 판시하고 있다. 다) 따라서, 이장해임 통보는 행정청이 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 행정처분의 성격이 아니라 공법상 계약관계에 따라 해지의 의사를 표시하는 행위이므로 「행정절차법」에 따른 사전에 의견제출이라는 소명의 기회를 부여하는 대상이 아니라 할 것이어서 청구인의 주장은 이유 없다. 라. 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 청구는 행정심판법의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없어 심판제기요건을 갖추진 못한 부적법한 청구이기에 마땅히 각하되어야 할 것이며, 설령 적법한 청구라고 하더라도 청구인의 주장은 이유 없음이 명백하므로 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령 가. 행정심판법 제2조, 제5조 나. 지방자치법 제4조의2 다. 지방자치법 시행령 제81조 라. ○○군 이장 임명에 관한 규칙 제3조, 제4조 마. ○○군 이장임무와 실비변상에 관한 조례 제2조 5. 인정사실 가. 이 사건 마을 주민일동(82명)은 2021. 1. 12. 피청구인에게 다음과 같이 세대주 서명부와 함께 이장 해임 건의서(이하 ‘이 사건 건의서’라 한다)를 제출하였다. ○ 해임요지 - 이장 안○○는 마을의 화합을 해치고 마을의 업무를 태만히 하였으며, 선거의 공정성을 해치는 등 품위손상 등으로 이장의 업무를 수행하기에 적당하지 않다고 판단되어 해임 건의에 이르게 되었음. ○ 법적근거 : 함○○ 이장 이명에 관한 규칙 제4조 제3호 내지 제5호 |
나. 피청구인은 2021. 1. 21. 이 사건 건의서에 대하여 다음과 같이 내부검토 하였다. ○ 해임일자 : 2021. 1. 21. ○ 해임사유 :「○○군 이장 임명에 관한 규칙」제4조 제4호, 제5호의 규정에 따라 ○○마을 이장에서 해임함. - 이장으로서 마을주민의 신망 상실(마을 세대주 3분의 2 이상 교체 동의) - 리의 화합을 해치고 품위손상 등으로 이장의 업무를 수행하기에 적당하지 않음 |
다. 피청구인은 2021. 1. 21. 청구인에게 이 사건 통지를 하였다. 라. 청구인은 2021. 2. 1. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 관련 법령에 대하여 살펴보면, 1) 지방자치법 제4조의2 제4항 및 같은 법 시행령 제81조 제1항, 제2항에서는 “동․리에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 행정동ㆍ리를 따로 둘 수 있다. 법 제4조의2 제4항에 따른 읍ㆍ면의 행정리에는 이장을 두며, 이장은 주민의 신망이 두터운 자 중에서 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하는 바에 따라 읍장ㆍ면장이 임명한다.”라고 규정하고 있다. 2) ○○군 이장 임명에 관한 규칙(이하 ‘○○군 이장임명규칙’이라 한다) 제3조 제1항 및 제4조 제4호, 제5호에서는 “제2조에 해당하는 사람으로서 마을총회에서 선출된 사람을 리개발위원회의 추천을 받아 읍·면장이 임명한다. 읍·면장은 해당 리 주민의 주민등록상 세대주의 3분의 2 이상의 동의를 받아 읍·면장에게 교체를 요청하는 경우, 그 밖에 리의 화합을 해치고, 품위손상 등으로 이장의 업무를 수행하기에 적당하지 않다고 읍·면장이 판단할 때 등은 이장을 직권으로 해임할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 3) ○○군 이장임무와 실비변상에 관한 조례(이하 ‘○○군 이장임무조례’라 한다) 제2조 제2항에서는 “이장은 리를 대표하여 지역주민의 의견을 수렴하여 행정기관에 전달 반영하고, 리의 발전을 위하여 자주적·자율적으로 업무처리를 하며, 지역주민간 화합‧단결과 이해의 조정에 관한 사항 등의 임무를 수행한다.”라고 규정하고 있다. 나. 먼저, 이 사건 심판청구의 적법여부에 대하여 살펴보면, 1) 행정심판법 제2조 제1호 및 제5조 제1호에 따르면, ‘처분‘이라 함은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용이며, ’취소심판‘은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판에 해당한다. 2) 한편, 행정청이 자신과 상대방 사이의 근로관계를 일방적인 의사표시에 의하여 종료시켰다고 하더라도 곧바로 그 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 근무관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라 그 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것인지, 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지 여부를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 1996. 5. 31. 선고 95누10617 판결 참조). 3) 지방자치법 제81조 제2항 등의 위임에 따른 ○○군 이장임명규칙 및 이장임무조례 관계규정에 따르면, 이장은 읍·면장에 의하여 임명되고 공적인 임무를 수행하는 지위에 있기는 하나, ① 지방공무원법이 1981. 4. 20. 법률 제3448호로 개정되면서 그 신분이 별정직 공무원에서 제외된 이래 현재까지 공무원으로 규정된 바 없는 점, ② 읍·면장이 이장을 임명하기 위해서는 마을총회에서 선출된 사람 중 리(里)개발위원회의 추천을 받도록 하고 있는 점, ③ 읍·면장은 해당 리 주민의 주민등록상 세대주의 3분의 2 이상의 동의를 받아 읍·면장에게 교체를 요구하는 경우 등에 해당하면 이장을 직권으로 해임할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 종합하면, 읍·면장의 이장에 대한 직권면직행위는 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이 아니라 서로 대등한 지위에서 이루어진 공법상 계약에 따라 그 계약을 해지하는 의사표시로 봄이 상당하다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두18963 판결 참조). 4) 위 판례의 법리에 따르면, 이 사건 통지는 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 아니라 피청구인이 청구인에 대하여 공법상 계약을 해지하는 의사표시에 불과한바, 이 사건 심판청구는 부적법한 청구라고 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
