‘요양원 입소 어르신 신체 억제’, ‘기저귀케어 시 가림막 사용 미준수’로 2건의 학대행위가 이 사건 요양원에서 발생된 사실이 인정되고, 이는 사회복지사업법을 위반한 것에 해당하며, 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하고자 하는 인권 보호, 사회복지의 증진이라는 공익이 이 사건 처분으로 인해 청구인이 입게 될 불이익보다 훨씬 커 보이므로, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것임.

​  

​경남행심 제2021-6호 

A​

​B 

가. 사회복지사업법 제40조

나. 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표4]

다. 노인복지법 제1조의2, 제39조의9

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2020. 12. 28. 청구인에게 한 개선명령을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2021-6)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 2020. 6. 4.부터 C에서 ‘D’이라는 장기요양기관(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하는 자로, 2020. 11. 5. 경상남도○○권지역노인보호전문기관(이하 ‘노인보호전문기관’이라 한다)에 노인학대 의심사례가 신고되어 노인보호전문기관과 피청구인이 2020. 11. 6. 현장조사를 실시한 결과, 노인보호전문기관에서 노인학대 사례로 판정함에 따라, 2020. 12. 28. 피청구인으로부터 개선명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 재고 요청의 사유

1) 당 요양원은 ○○시 거주 어르신들의 복지 향상을 위해 2020. 6. 4. 피청구인으로부터 허가를 받고 영업을 시작했다.

2) 2020. 11. 6. 사전에 연락 후 조사하는 통례(국가인권위 권고사항)를 무시하고 점령군의 고지 점령하듯 당 요양원에 경남○○노인보호전문기관의 조사관들이 사전 연락 없이 아침부터 밀어닥쳐 어르신에 대한 급여제공 등 직원의 업무를 못하게 할뿐 아니라 일부 조사관은 구체적인 내용도 밝히지 않고 어르신들이 계시는 6층 생활실에서 조사했다. 일부 신입 직원들은 불안에 떨며 경황 없이 조사관의 다그치는 질문에 답을 했다. 평상시 가림막 설치를 하고 어르신 케어를 했으나 경직된 분위기에서 취조하듯 몰아붙이는 통에 그날은 마침 F 어르신이 혼자 바지를 벗고 바닥에 요변을 하셨고 출근한지 이틀밖에 안된 미숙한 신입인 요양보호사가 쩔쩔매는 가운데 갑작스런 조사인력의 취조에 매우 당황했고 그로 인해 일의 순서가 엉켰다. 그 조사 후에 경남○○노인보호전문기관장의 지시에 따라 생활실에 어르신별 개별 커튼을 설치, 직원교육을 했으며 지금은 어르신의 인권 침해가 없도록 조치했다.

3) E 어르신의 신체 학대 건

가) 위 어르신은 보호자의 입소 결정 후 2020. 8. 5. H병원에서 퇴원 하여 바로 본 시설로 입소했다. 입소 전 H병원에서부터 L-tube(비 위관, 위장관내 감압을 하여 위장 내의 가스와 분비물 제거하여 구토를 예방하며 위장관내로 약물 투여나 영양분을 공급하기 위한 중요한 장치) 장치로 경관식이를 하였으며 도뇨관(소변줄 Foley catheter)을 사용하여 소변을 배출해 왔다.

나) 보호자 L(아들)는 H병원 입원 중에도 3차례 이상 L-Tube를 뽑은 적이 있어 H병원에서도 어르신 억제대를 사용하여 억제를 했다는 내용을 알려줬다. 보호자는 신체구속동의서를 작성하고 억제대 사용 통지서에도 동의를 하면서 각별히 L-tube 유지에 신경을 써 달라는 주문을 했다.

다) 입소 후 한 시간 쯤 지나 요양보호사가 다른 어르신을 돌보는 사이에 L-tube를 뽑아 I병원 응급실로 가서 장치를 새로 삽입하였다.

라) 일차적으로 어르신의 생명선 보호를 위하여 벙어리장갑을 끼웠으나 벙어리장갑을 낀 채로 두 손으로 다시 L-Tube를 뽑았다. 반복해서 L-Tube를 뽑아, 어쩔 수 없이 L-Tube에 접근할 수 없도록 병원에서 준 탄력이 있는 압박 붕대로 느슨하게 양손을 억제했다. 어르신은 와상인 상태라 두 시간 마다 요양보호사가 점검을 하고 체위 변경을 하였으며 매번 체위 변경 때마다 억제 붕대를 풀었다. 2시간마다 체위를 변경하고, 식사 케어 시 그리고 욕창 드레싱 실시 및 목욕할 때마다 억제대를 반드시 풀어 드렸으며 어르신을 24시간 억제한 적은 전혀 없다.

마) 그러나 경남○○노인보호전문기관장의 지시에 따라 조사일 이후 생활실에 TV와 모빌을 설치하고 벙어리장갑과 억제대를 해제했다.

바) 혹시 모를 만약의 사태를 대비해 요양보호사가 1:1 케어를 하도록 했으나 2020. 12. 13. 저녁 다른 어르신에게 응급상황이 발생하여 잠깐 다른 어르신 케어를 도와주고 온 사이에 어르신이 또 L-Tube를 뽑아서 이불 위에 올려 놓았다. 왜 뽑으셨냐고 물으니 난 모른다. 이게 왜 여기 있냐고 물었다. 야간이라 어쩔 수없이 2020. 12. 14. 아침에 I병원으로 내원해 L-Tube를 삽입했다. 병원에서는 또 오셨다고 간호사들이 웃고 어르신은 아침을 못 드셔서 배고프다고 고성을 지르시는 등 진땀을 뺐다.

사) 위 어르신은 만 86세 고령이신데다 정신 및 행동장애(뇌전증 포함) 진단의 정신병을 앓은 경력이 있고, 치매인 상태라 상호 대화는 가능해 보이나 같은 말을 반복적으로 하시고 대화와 대화 간의 논리적 추론은 불가능한 상태이다.

아) 상황마다 행동양상이 다르고 요구사항이 달라지는데 처음 보시는 분은 말씀도 잘하시고 글도 읽고 하시니 정상인의 사고로 오해하시는 경우가 있다. 이번 사건의 경우에도 어르신께서 오해성 말씀을 하실 수도 있다는 점을 충분히 감안해 줬으면 한다. 현재 J병원과 K내과에서 각각 처방을 받아 약을 복용하시고 계신다.

자) ○○ 노인인권 기관의 조사 시에 한 조사원이 말하기를 어르신이 콧줄을 빼서 다시 삽입하는 동안 밥을 못 먹을지라도 L-Tube를 보호하기 위해 팔을 묶어두는 것은 노인학대라는 취지의 말을 하였다.

차) 이는 촉탁의 선생님의 말씀을 빌리자면 의학적 지식이 없는 분의 자의적 판단이다. 어르신이 손으로 L-Tube를 빼면 다시 콧줄을 꽂기 위해 병원을 방문하고 전문의가 L-Tube를 다시 삽입해서 x-ray를 찍는 과정까지 아주 오랜 시간이 걸린다. 그리고 이러한 행동이 야간에라도 발생하면 병원으로 이송하는 시간이 지체되고 그러는 동안 식사 시간이 지나고 어르신은 굶게 된다. 이러한 행위들 자체가 노인학대라고 하였다. 그래서 당 요양원은 동 조사원에게 L-Tube를 뽑혀 음식을 수 시간 동안 먹지 못하는 것이 더 노인학대가 아닌지 묻고 싶다.

카) ○○노인인권기관의 조사원이 말하기를 H병원의 억제 조치는 의사의 소견 및 진단 결과이기 때문에 가능하지만 당 요양원은 의사가 없기 때문에 손과 팔의 동작 제한을 위해서는 당위성과 가족의 동의가 필요하다고 했다. 그래서 동 요양원에서는 어르신 보호자인 아드님의 동의서를 구했다.

타) 어르신의 아드님은 L-Tube를 빼서 어르신이 굶는 것보다는 손과 팔의 동작을 제한해서라도 식사를 하시고 건강을 유지하는 것이 훨씬 낫다고 동의했다. 그리고 월2회 이상 당 요양원을 방문하시는 촉탁의 K내과 M 원장님도 같은 취지의 의사진료소견서를 주셨다. 이는 진료행위를 직접 하실 수 있었다면 같은 진단을 해서 손과 팔의 동작을 제한한다고 했다. 촉탁의도 L-Tube를 빼서 다시 삽입하는 시술 시간의 낭비, 그동안 굶는 것보다는 손과 팔의 제한이 낫다고 했다.

파) 피청구인의 처분사전통지서 내용 중 신체 억제가 내부의 별도 논의 및 대안 없이 진행, 신체억제의 기초가 되는 자료 기록의 누락과 부실은 도저히 인정하기 어렵다.

하) 당 요양원은 보건복지부 지침에 따라 수급자 제재 규정을 만들어 그 근거로 운영하며 그 규정은 출입문 쪽에 비치하고 있다.

거) 또한 어르신 억제에 대한 논의 부분도 원장, 국장, 팀장, 사회복지사,간호조무사가 모여 충분한 논의를 거쳐 절박성과 일시성, 비대체성에 따라 어쩔 수 없는 경우에 재제를 하게 됐다. 더불어 신체억제 자료부분이 100% 완벽할 수는 없겠지만 누락 및 부실이라는 주장은 이해하기 어렵다.

너) ○○시청에서 당 요양원에 개선명령의 공문 내용을 설명하면서 통화 내용 중 손과 팔의 동작을 제한하는 어르신들을 가려서 받으면 되지 않느냐는 취지로 말씀을 하셨는데 당 요양원은 기초생활보호대상자 어르신의 복지를 위해 최선의 노력을 다하고 있기에 특정한 Gandicap을 가진 어르신의 입소를 회피하지 않는다.

다. 결론

당 요양원이 가림막 사용을 부분 사용한 것은 업무 미숙으로 인함이니 너그러이 봐주시고 입소자의 손을 억제한 것은 피치 못할 정당한 사유가 있었던 것이니 이것을 근거로 피청구인이 개선명령이라는 과한 행정처분을 해서는 안 된다고 여겨진다. ○○시 어르신 복지를 위해 더 많은 노력을 할 것이오니 선처바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인이 운영하는 D에 E은 2020. 8. 5.부터 입소하여 생활했는데, 2020. 11. 5. 경상남도○○권지역노인보호전문기관에 하루 종일 어르신의 손을 침대 사이드레일에 묶어두고 풀어주지 않는다는 내용과 시설에서 이동식 가림막이 있음에도 구석에 두고 사용하지 않은 것, 또한 F 어르신에게 성적 학대가 있다는 등의 노인학대(의심)신고가 접수되었다.

2) 위 전문기관의 통보를 받은 피청구인은 이 사건에 대하여 2020. 11. 6.경 경남○○노인보호전문기관 담당자와 청구인의 시설업무를 맡고 있는 피청구인 직원이 동행하여 청구인의 시설(D)을 현지 조사하였고, 2020. 11. 23. 지역 사례판정위원회 심의를 거친 결과 비응급 노인학대로 판정되었다.

3) 위와 같이 노인학대로 판정됨에 따라 노인보호전문기관에서는 2020. 12. 4. 피청구인에게 ‘D 노인학대사례판정 결과’를 공문으로 통보하였고, 피청구인은 내부검토 결과 이 사건이 시설 어르신에 대한 신체적 학대, 성적학대에 해당된다고 판단되어 ‘사회복지사업법 제40조 제1항 제4호의 위법·부당행위로 해당 법 및 같은 법 시행규칙 제26조의2(행정처분의 기준) 2. 개별기준 4호 다목 ‘시설 운영과 관련한 부당행위가 발생된 때’를 적용하여 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 사회복지사업법에 따른 이 사건 청구인과 같은 사회복지법인은 사회복지를 필요로 하는 사람에 대하여 인간의 존엄성과 인간다운 생활을 할 권리를 보장해야 하며, 특히 청구인 시설과 같이 질병, 장애, 노령, 그 밖의 사유로 인한 정신적 제약으로 사무를 처리할 능력이 지속적으로 결여된 사람을 수용하거나 관리하는 시설은 시설 거주자에 대한 부당한 체벌이나, 폭행, 학대 등 인권침해를 하여서는 안 되는 주의의무가 있고, 이러한 주의의무를 소홀히 하여 시설 거주자의 인권침해가 발생할 경우 사회복지사업법에 따라 그 위반행위 횟수에 따라 개선명령→시설장교체→시설폐쇄 순으로 엄격한 행정처분을 제재를 받도록 하고 있다.

2) 이 사건은 2020. 8. 5.경 청구외 E가 청구인이 운영하는 이 사건 시설에 입소한 뒤, 계속 생활하고 있는 중에 청구인의 시설종사자가 위 청구외 E를 하루 종일 침대 사이드레일에 손을 묶어 두고 풀어주지 않는 등의 방법으로 부당한 체벌, 폭행, 가학행위를 하였고, 또한 시설 내 이동식 가림막이 있음에도 이를 시설 구석에 방치하여 사용하지 않는 등의 방법으로 F의 학대모습이 모두 노출되어 수치심과 자괴감을 느끼게 하는 인권침해를 자행하였으며, 더 나아가 청구인 시설에 또 다른 입소자인 G의 목욕 시 같은 성(남성)의 종사자 케어 요청에도 불구하고 다른 성(여성) 종사자 케어가 지속되는 등 성적 학대를 자행하여 이러한 청구인의 사회복지사업법 위반행위는 물론 도저히 사회적으로 용인할 수 없는 사회적 약자에게 자행된 인권침해를 방지하고 제거해 달라는 취지의 신고가 2020. 11. 5. 경상남도○○권지역노인보호전문기관에 접수되었다.

3) 청구인의 위와 같은 사회복지사업법 위반행위가 노인보호전문기관에 접수됨에 따라 위 노인보호전문기관은 사회복지법 위반 사실을 피청구인에게 통보하였고, 피청구인은 위와 같은 사실행위의 진위여부와 청구인의 시설 거주자에 대한 부당한 체벌이나, 폭행, 학대 등 인권침해의 범위와 정도를 규명하기 위하여 합동으로 청구인의 시설을 현지조사 하였는데, 그 조사 결과,

위의 사유가 있음이 확인되어, 노인보호전문기관에서는 위와 같은 위법행위가 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호 및 같은 법 시행규칙 제26조의2(행정처분의 기준) [별표 4]가 정하는 시설 거주자에 대한 부당한 체벌이나, 폭행, 학대 등 인권침해에 해당하느냐 여부를 심사하기 위하여 지역 사례판정위원회에 심의를 의뢰하였고 2020. 11. 23.경 위 지역 사례판정위원회는 청구인의 이 사건 행위를 사회복지사업법이 금지하는 비응급 노인학대로 판정하였다.

4) 위와 같이 청구인의 이 사건 행위가 사회복지사업법이 금지하는 시설 거주자에 대한 부당한 체벌이나, 폭행, 학대 등 인권침해에 해당함이 명백하여, 피청구인은 행정절차법에 따라 청구인에게 이 사건 처분에 앞서 사전처분통지 및 의견 제출(청구인이 제출한 의견 제출은 이 사건 청구인의 행위를 인정하고 선처를 부탁하는 내용임)을 받아 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호 및 같은 법 시행규칙 제26조의2(행정처분의 기준) [별표 4] 2. 개별기준 4호 다목에 따라 1회 위반을 적용하여 이 사건 처분을 한 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당한 처분이라 할 것이다.

다. 결론

1) 상기와 같이 이 사건 처분은 청구인이 시설 거주자에 대한 부당한 체벌이나 폭행, 학대 등 인권침해를 한 것은 명백한 사실로, 사회복지사업법에 따른 행정처분의 제재를 받아야 할 상당한 이유가 있고,

2) 피청구인의 이 사건 처분은 이러한 사례가 두 번 다시 발생하면 안 되며, 시설 거주자의 인권을 침해할 여지가 있는 시설부분을 개선해야 한다는 개선명령처분으로, 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 시설을 운영하는 데 아무런 지장이 없을 뿐만 아니라, 청구인이 사회복지시설을 운영함에 있어 입소 어르신에 대한 학대사례가 발생하지 않도록 종사자 교육 등 필요한 조치를 강구하기 위해 필요한 최소한의 행정처분이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다.

3) 따라서 이를 전제로 하지 않은 청구인의 주장은 하등의 이유가 없다 할 것이므로 “청구인의 청구를 기각 한다.”라는 재결을 구한다.

4. 관계법령

가. 사회복지사업법 제40조

나. 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표4]

다. 노인복지법 제1조의2, 제39조의9

5. 인정사실

가. 청구인은 2020. 6. 4.부터 C에서 ‘D(입소정원 78명)‘이라는 노인요양시설을 운영하는 자이다.

나. 피청구인은 2020. 11. 5. ‘노인보호전문기관’으로부터 다음과 같이 노인학대 신고에 따른 현장 조사 협조 요청을 받았다.

다. 피청구인은 2020. 12. 4. ‘노인보호전문기관’으로부터 이 사건 요양원 노인학대(의심)사례 현장조사에 따른 결과를 통보받았으며, 그 사례 판정서는 아래와 같다.

라. 피청구인은 2020. 12. 9. 청구인에게 행정처분 사전통지를 하였다.

마. 청구인은 2020. 12. 22. 피청구인에게 “신체억제 부분은 보호자의 동의를 얻어 충분한 논의를 거쳐 한 것이고, 정당한 사유가 있었다.”는 내용의 의견서를 제출하였다.

바. 피청구인은 2020. 12. 28. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 통보하였다.

사. 청구인은 2021. 1. 5. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에서는 “보건복지부장관, 시·도시자 또는 시장·군수·구청장은 시설이 회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 때에는 그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교체를 명하거나 시설을 폐쇄를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 “제1항에 따른 행정처분의 세부적인 기준은 그 위반행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 보건복지부령으로 정한다.“라고 규정하고 있다.

2) 또한 같은 법 시행규칙 제26조의2 [별표 4] 행정처분 기준의 2. 개별기준 제4호 라목에서는 시설 거주자에 대한 부당한 체벌, 폭행, 학대 등 인권침해가 발생한 경우 1차 위반 시 개선명령, 2차 위반 시 시설장 교체, 3차 위반 시 시설폐쇄 처분을 하도록 규정하고 있다.

3) 한편, 노인복지법 제1조의2 제4호에서는 “노인학대라 함은 노인에 대하여 신체적·정신적·정서적·성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임하는 것을 말한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제39조의9 제1호 및 제2호에서는 “누구든지 65세 이상의 사람에 대하여 노인의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위, 노인에게 성적 수치심을 주는 성폭행·성희롱 등의 행위를 하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 노인복지법 제39조의5 및 같은 법 시행규칙 제29조의14의 규정에 따라 경상남도가 지정한 노인보호전문기관에서 노인 학대(의심) 신고와 관련하여 2020. 11. 6. 이 사건 요양원의 현장조사 후 작성한 노인생활시설학대 사례 판정서 내용에 따르면, ‘요양원 입소 어르신 신체 억제’, ‘기저귀케어 시 가림막 사용 미준수’로 2건의 학대 사실이 확인된 바, 위 학대행위가 이 사건 요양원에서 발생된 사실이 인정되고, 이는 사회복지사업법을 위반한 것에 해당한다.

2) 청구인은 기저귀케어 시 가림막 사용 미준수 부분은 업무 미숙으로 인한 것이며, 신체 억제 부분은 E 어르신이 치매 상태로 L-tube를 반복적으로 뽑아 이를 방지하기 위해 보호자의 동의를 받고 손과 팔을 제한한 것으로 정당한 사유가 있었으므로 이 사건 처분을 취소해야 한다는 취지의 주장을 하고 있어 살피건대,

① 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있으며(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조), 청구인의 업무 미숙은 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유로 보기 어려운 점, ② 노인보호전문기관의 노인생활시설학대 사례 판정서 및 피청구인의 내부 공문 등에 따르면, 신체 억제 여부만으로 노인학대로 판단한 것이 아니며, 보건복지부 행정지침인 ‘2020년 노인복지사업안내’의 ‘노인생활시설 인권보호 및 안전관리지침’에 따라 신체 억제의 필요성(절박성, 비대체성, 일시성), 동의 절차, 처치과정 등 전반적인 과정을 검토하여 노인학대로 판단한 점 등을 고려할 때, 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.

3) 이상을 종합해 볼 때 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하고자 하는 인권 보호, 사회복지의 증진이라는 공익이 이 사건 처분으로 인해 청구인이 입게 될 불이익보다 훨씬 커 보이므로, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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