청구인은 2008. 6.경부터 2019. 6경까지 이 사건 축사에 소를 사육하지 않음으로써 3년 이상 가축을 사육하지 않은 점이 인정되고, 가축을 사육하지 못한 정당한 사유도 없는 바, 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호 및 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 7]에 따라 한 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함은 없음.

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경남행심 제2021-13호

가축분뇨배출시설허가 취소처분 취소 심판청구사건

A

B

가. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제2조, 제14조, 제18조

나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제17조 [별표 7]

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2020. 10. 16. 청구인에게 한 가축분뇨배출시설허가 취소처분을 취소한다는 재결을 구함.

 이 유(2021-13)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 2013. 6. 20. ○○○{청구인의 모(母)}으로부터 양수한 ◎◎군 ◇◇면 △△△△로 354-20에서 축사{동·식물관련시설(우사) 7동 및 문화및집회시설 1동, 건축면적 1,990.87㎡, 가축사육제한구역(모든축종 제한), 이하 ‘이 사건 축사’라고 한다}를 운영하고 있는 자로, 2020. 2. 26. 피청구인에게 이 사건 축사를 운영하기 위하여 가축분뇨배출시설허가 지위승계 신고를 하고 수리(허가면적 1,695.39㎡, 배출량 1.936㎥/일)를 받았으나, 2020. 10. 16. 피청구인으로부터 ‘청구인이 지위승계하기 이전인 2008년부터 2019년까지 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니하였다’는 사유로 가축분뇨배출시설허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 2008. 6. 5.경 ○○○으로부터 양수한 ◎◎군 ◇◇면 △△△△로 354-20 소재 소 사육시설과 관련하여, 2020. 10. 16.경 피청구인으로부터 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니하였다는 이유(가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제18조 제1항 제2호 위반)로 가축분뇨배출시설허가(허가 제1998-1호)에 관한 취소처분을 받게 되었다.

나. 처분의 위법 또는 부당성

1) 절차의 위법성

가) 행정절차법 제4조에 따르면 행정청은 직무를 수행할 때 신의에 따라 성실히 하여야 한다. 또한, 행정절차법 제31조에 제2항에 따르면 당사자 등은 의견을 진술하고 증거를 제출할 수 있으며, 참고인이나 감정인 등에게 질문할 수 있고, 같은 법 제27조의2에 따르면 행정청은 처분을 할 때에 당사자 등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다. 행정절차법이 이러한 규정을 두면서 처분절차에 당사자의 의견을 듣고 이유가 있으면 반영하도록 하는 것은 행정청의 공권력행사가 자의적으로 행해지지 아니하고 공정하고 공평하게 이루어져야 하기 때문일 것이다.

나) 대법원 또한 행정절차법 제22조 제1항 제1호는 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우 청문을 실시한다고 규정하고 있다. 이러한 청문제도는 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있는 것이다. 그러므로 행정청이 특히 침해적 행정처분을 할 때 그 처분의 근거법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있다면, 행정절차법 등 관련법령상 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 반드시 청문을 실시하여야 하는 것이며, 그러한 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다고 판시(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결, 대법원 2004. 7. 8. 선고 2002두8350 판결 등 참조)하여 청문절차의 실질적 보장을 강조한바 있다.

다) 청구인에 대한 가축분뇨배출시설허가 취소처분의 경우 침해적 처분으로써 청문절차를 더욱 더 엄격히 준수하여야 하고, 청문절차의 적용 배제사유에 해당됨이 없음은 명백하다. 그러나 이 사건 처분을 함에 있어 신청인에게 적정한 의견진술기회가 보장되지 아니하고 형식적으로만 부여되어 방어권행사에 실질적 장애가 있었다. 구체적인 경위를 설명 드리도록 하겠다.

(1) 피청구인의 사전통지에 따라, 2020. 9. 18.경 ◎◎군청 2층 군정회의실에서 개최된 청문절차에 청구인의 부(父)인 ▢▢▢이 청구인을 대리하여 참석하였다. 담당공무원으로부터 이 사건 처분에 관한 의견서를 지참하여 군청으로 오라는 통지를 받고 청문의견서를 작성하여 군청으로 갔다.

(2) 청문절차에는 ◎◎군 ☆☆과 직원 3명과 법무담당공무원이 참석하여 진행되었는데, 문제는 법무담당공무원이 제가 작성한 청문의견서를 듣거나 낭독할 기회를 주지 않았고, 일방적으로 ☆☆과 직원에게만 허가를 취소하는 것에 문제가 없는지에 대한 확인만 2번 반복하였다. 이에 ☆☆과 계장은 청구인에 대한 허가취소에 아무런 문제가 없다고 하자 법무담당공무원이 그러면 허가를 취소하겠다고 하였다. 청구인의 부(父)인 ▢▢▢이 왜 청구인의 의견을 들어주지 않느냐고 항의하자 법무담당공무원은 청구인의 의견을 듣지 않아도 된다고 하며 청구인의 의견진술기회를 일방적으로 박탈하였다.

(3) 이에 대해 ▢▢▢은 청문절차에서 청구인의 의견을 들어주지 않는 것은 위법이라고 하면서 정중하게 ◎◎군수님과의 면담을 요청하였다. 그리고 군수실 비서에게 면담요청을 하니 비서는 사후 통보해 주겠다고 하였으나 이후 아무런 통보가 없었다.

라) 이상과 같이, 청구인은 청문절차에 대리인(▢▢▢)을 보내 청문절차에 참가한 것은 인정하나, 그 과정에서 적정한 의견진술기회를 부여받지 못하고 관련증거의 제출 등의 방어권을 행사할 기회를 박탈당하였다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 청문절차를 형식적으로만 진행한 절차상 하자가 존재하여 위법한 처분이므로 취소되어야 한다.

2) 처분내용의 위법성

가) 신뢰보호원칙 위배

(1) 법치국가의 원리에 근거를 둔 신뢰보호의 원칙은 행정기관의 어떠한 언동에 대해 국민이 신뢰를 갖고 행위를 한 경우 그 국민의 신뢰가 보호할 가치가 있는 경우에는 그 신뢰를 보호해주어야 함을 의미한다.

(2) 신뢰보호원칙의 적용 요건

(3) 사안의 경우

(가) 2019. 8.경 청구인(대리인 ▢▢▢)은 ◎◎군 ☆☆과로부터 축사 양성화 통지( 이 사건 사육시설 내에 여러 개의 건물이 있는데, 이 중에 우사로 사용할 건물만을 특정해서 설계도를 제출하라는 취지의 통지였다)를 받고 2019. 9.경 ☆☆과에 방문하여 경위를 물으니, 3년간 소를 축사에서 사육하지 않았으므로 축사 양성화를 거쳐야 한다고 하였다. 청구인은 그와 같은 문제가 있다면 왜 사전에 알려주지 않았냐고 항의를 하였다. ☆☆과 담당직원은 ●●환경의 ■■■ 사장을 소개시켜 주면서, 2020. 1.말까지 변경한 축사도면을 제출하면 축사 양성화를 시켜주겠다고 하였고, 이에 따라 청구인은 ■■■ 사장을 만났다.

(나) ■■■ 사장은 다시 ♤건축설계사무소의 ♤♤♤ 건축소장을 소개시켜주었고, 청구인은 설계용역비 7,000,000원을 주고 축사 양성화업무 일체를 ♤♤♤ 건축소장에게 맡겼다. 2020. 1. 중순 경 ♤소장이 축사 양성화를 위한 서류들을 준비하지 않고 있어서 1월말까지 서류를 제출해야 하는데 왜 준비를 하지 않느냐고 묻자 ♤소장은 이행기간이 2월말까지라고 하면서 아직 시간이 있으니 기다려 달라고 하였다.

(다) 그런데, 2020. 2.중순경 ◎◎군 ☆☆과에서는 서류 제출이 15일 가량 늦어져서 허가를 취소하겠다고 하였다. 청구인이 ♤소장에게 이행기간을 도과해서 허가가 취소되게 되었다고 항의하자, ♤소장은 청구인에게 미안하다고 하면서 ◎◎군 ☆☆과 담당자를 만나고 왔다. 그리고 ☆☆과 담당자와 협의가 되었으니 소를 키워도 된다고 하였다. 실제로 2020. 2.말경 ☆☆과 담당직원들이 이 사건 축사 현장에 와서 “소를 키워도 된다.”라고 하였다. 이와 관련하여, ♤♤♤ 건축소장의 진술서를 추후 제출하도록 하겠다.

(라) 그 이후 ◎◎군에서 별다른 연락이 없어서 축사 양성화가 된 것으로 생각했고, 2020. 8. 10.경에는 ◎◎군수로부터 가축사육업(한우∙육우) 허가증을 교부받았다. 이에 따라 청구인은 이 사건 축사에서 가축사육업을 계속해서 영위할 수 있을 것이라고 믿고 축사 보수, 인부들의 임금, 송아지 구매비용, 입식비 등 약 70,000,000원의 비용을 지출하였다. 비용지출에 관한 증빙은 추후 제출하도록 하겠다.

(4) 소결

이상과 같이, 2020. 2.말경 ◎◎군 ☆☆과 담당자들이 이 사건 축사를 방문하여 청구인의 부(父)인 ▢▢▢에게 소를 키워도 된다고 말하였고, 나아가 2020. 8. 10.경에는 가축사육업 허가증까지 교부받았으므로, 청구인은 이를 근거로 가축사육업 허가를 위하여 반드시 필요한 가축분뇨배출시설허가가 축사 양성화를 거쳐 계속해서 유효하다고 신뢰하게 되었고, 이러한 신뢰를 바탕으로 축사 보수 등의 비용 70,000,000원을 지출하였다. 따라서 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하므로 취소되어야 할 것이다.

3) 처분사유의 부존재 

가) 이 사건 처분의 근거법률은 가축분뇨 관리 및 이용에 관한 법률 제18조 제1항 제2호(정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 허가하지 아니한 경우)이다.

나) 위 2)에서 살펴본바와 같이, 청구인은 축사 양성화를 위하여 ◎◎군에서 요청한 자료를 준비하기 위하여 금 7,000,000원을 들여 ♤건축설계사무소에 용역을 맡겼으나 이 분야에 관한 전문가인 건축사의 잘못으로 이행기간을 놓치게 되었다는 점, 2020. 2.말경 ◎◎군 ☆☆과 담당직원들이 이 사건 축사에 방문하여 소를 키워도 된다고 말하였다는 점, 아래 5) 나)항에서 설명 드린바와 같이 이 사건 사육시설을 주로 관리하고 있던 청구인의 부(父)가 가습기 살균제의 피해로 인하여 중증장애인이 되었고 이로 인하여 소를 사육할 수 있는 여건이 되지 않았다는 점 등 청구인에게는 예외적으로 ‘정당한 사유’가 있는 경우에 해당한다고 할 것이다.

다) 따라서, 청구인에게는 이 사건 처분의 근거법률인 가축분뇨 관리 및 이용에 관한 법률 제18조 제1항 제2호상의 ‘정당한 사유’가 있는 경우라고 할 것이므로, 이 사건 처분은 처분사유가 없는 부적법한 처분이라고 할 것이므로 취소되어야 마땅할 것이다.

4) 소결

앞서 살펴본바와 같이, 이 사건 처분은 청문절차에서 청구인의 진술권을 실질적으로 보장하지 않아 절차의 명백한 하자가 존재하고, 스스로 부여한 신뢰에 반하는 처분을 함으로써 신뢰보호의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 처분사유도 부존재하는 등의 사유로 위법한 처분이므로 취소되어야 마땅할 것이다.

5) 재량권 일탈·남용 여부

가) 설사 백보를 양보하여 이 사건 처분의 위법성이 없다고 가정하더라도, 아래와 같이 이 사건 처분은 재량권을 일탈‧남용한 위법이 있으므로 취소되어야 할 것이다.

나) 가습기 살균제 피해로 인한 건강 악화

(1) 청구인 및 청구인의 부모(父母)인 ▢▢▢, ○○○은 모두 축산업종사자로서 가족 모두가 함께 축산업에 종사해 왔다. ▢▢▢, ○○○은 대를 이어서 축산업을 영위할 계획이었기 때문에 아들(청구인)에게 책임감을 부여하기 위하여 허가명의 등을 아들의 명의로 한 것이고, 실질적으로 ▢▢▢이 주도적으로 이 사건 축사를 관리하고 청구인과 청구인의 어머니인 ○○○이 이를 도와왔다.

(2) 그런데, 청구인의 아버지인 ▢▢▢은 2019. 11. 15. 환경부장관으로부터 가습기 살균제 피해구제를 위한 특별법에 따라 천식질환조사판정전문위원회 검토 및 가습기살균제피해구제위원회의 심의를 거친 결과, 가습기 살균제 건강피해(천식질환)를 인정받았고, 2020. 2. 10.경 ◎◎군수로부터 장애인복지법 제2조에 따른 중증장애인으로 판정되었고, 장애정도 결정서를 보면 ‘호흡기에 심한장애가 있으며, 중증장애로서 재판정 영구제외에 해당됩니다’를 발급 받은바 있다.

(3) ▢▢▢은 2011. 8. 23.부터 현재까지 천식에 대해 ♠♠♠♠병원 호흡기내과에서 지속적으로 치료를 받고 있고, 호흡곤란 악화로 여러 차례 입원치료를 하였으며 심한 호흡곤란이 지속되어 앞으로 치료를 지속하는 것을 요하며, 항시 산소 적용 중에 있고 폐기능이 일반인의 17 ~ 21% 밖에 되지 않아 숨을 쉬는 것마저 힘들어 하는 상황이다. 이러한 장애로 인하여 일상생활을 혼자 힘만으로 하기 어려운 상태로 간병요양등급 2등급에 준하여 영구 중증장애인으로 평생 간병이 필요한 것으로 보인다는 진단서를 발급받은바 있다.

(4) 청구인은 청구인의 부모(父母)와 함께 축산업 등을 영위하고 있었으나 숨을 쉬기도 힘들어 하는 부(父) ▢▢▢의 건강 악화로 인하여 청구인과 청구인의 모(母) ○○○과 함께 번갈아 간병을 하는 등 육체적, 정신적, 경제적으로 가축사육업을 계속할 수 있는 상황이 아니었다.

다) 코로나19(COVID-19)로 인한 경제사정 악화

설상가상으로 2020년 코로나19의 전 세계적 유행 및 국내에서 대량 감염으로 2020. 2. 23.부터 현재까지 질병관리청 감염병 위기대응 심각단계를 유지하는 상황이다. 그에 따라 국가 전반의 경제사정이 악화되었고 코로나19 확산세가 진정되어갈 무렵 정부와 ♧♧♧도를 포함한 각 지방자치단체는 악화된 경제를 살리기 위해 소상공인과 농어업·축산업 종사자들에 대한 특별대책을 마련하는 등 코로나19로 인하여 피해를 입은 서민들에 대한 구제책을 마련하고 있다. 이러한 상황에서 행정청이 가축사육업허가를 하고도 그 이후 이미 존재하였고 알고 있었던 사유를 바탕으로 하여 배출허가 취소처분을 한다는 것은 국가 전체의 정책과 모순될 뿐 만 아니라 행청청의 견해표명을 신뢰하고 어려운 사정에도 불구하고 추가적인 설비투자와 송아지 구입 등 투자를 감행한 개인에 대하여도 가혹한 처분에 해당된다.

라) 법률 준수를 위한 노력

위에서 설명 드린바와 같이, 청구인은 ◎◎군 ☆☆과 담당자의 조언에 따라 2019년 말경부터 축사 양성화를 위한 서류 마련을 위하여 ♤건축설계사무소에 금 7,000,000원을 지급하였고, ♤건축설계사무소의 일정 착오로 이행기간을 도과하기는 하였으나 ◎◎군과 계속 협의하여 2020. 2.말경 이 사건 사육시설을 방문한 ◎◎군 ☆☆과 담당직원들로부터 소를 키워도 좋다는 공적인 견해표명을 받았다. 이와 같이 청구인이 관련법을 무시하지 않고 여러 방면으로 관련법률 준수를 위하여 노력해 왔다.

마) 소결

이상과 같이 청구인은 관련법률을 준수하고자 노력해왔다. 또한, 2002년경 ◎◎군에 귀농하여 20년간 묵묵히, 성실히 살아오던 청구인과 그의 가족에게 가장인 부(父) ▢▢▢에 대한 가습기 살균제로 인한 중증장애선고는 청천벽력과도 같은 일이었다. 설상가상으로 코로나19 사태로 경제적인 상황은 더 어려워지고만 있다. 이러한 어려움 속에서도 신청인은 병든 노부모를 봉양하고자 지속적으로 가축사육업을 이어가려 시도하였다. 그리하여 청구인은 최근 군청과 협의하여 축사를 관련법률에 따른 기준에 맞게 보수하고 송아지도 3마리를 새로 들이는 등 가축사육을 위한 만반의 준비를 마친 상태이다. 이에 따라 2020. 8.경 가축사육업허가를 받기도 하였다. 이와 같은 사정에도 불구하고 단순히 3년간 가축(소)사육업을 영위하지 않았다는 이유로 청구인 가족들의 생계수단을 박탈하는 이 사건 처분은 행정청의 재량권을 일탈‧남용한 위법이 있다고 할 것이므로 취소되어야 마땅할 것이다.

다. 결론

1) 요컨대, 이 사건 처분은 그 절차에 명백한 흠결이 있을 뿐만 아니라, 신뢰보호의 원칙에 반하고 근거법률상 처분사유도 없으므로 위법한 처분이라고 할 것이므로 취소되어야 마땅하다.

2) 설사 백보를 양보하여 이 사건 처분에 위와 같은 사유가 없다고 하더라도 청구인의 사정에 비추어 보았을 때 청구인의 위반사유에 비하여 이 사건 처분은 청구인에게 너무 가혹하다고 할 것이므로 행정청에게 부여된 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이므로 취소되어야 할 것이다. 따라서 청구인의 청구를 인용하여 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 2004. 5. : 가축분뇨배출시설 설치허가(1998. 7. 9. 젖소사육시설)를 득한 축사 매입

2) 2008. 6. 5. : 사업주변경{♣♣♣ → ○○○[청구인의 모(母)]}

3) 2018. 2. 2. : 무허가 축사 적법화 간소화 서류제출 안내

4) 2018. 8. 22. : 무허가 축사 적법화 이행계획서 제출 알림공문 발송[피청구인 → ○○○[청구인의 모(母)]

5) 2018. 9. 17. : ▢▢▢[청구인의 부(父)]과 유선통화 시 무허가 적법화 대상에 해당되지 않는다고 안내함

6) 2018. 9. 25. : ☆☆☆☆과 내방하여 무허가 축사 적법화 이행계획서 제출[청구인의 부모(父母) → 피청구인]

7) 2018. 10. 16. : 무허가 축사 적법화 이행기간부여 알림 공문발송[피청구인 → ○○○[청구인의 모(母)]

8) 2019. 3. 13. : 환경부 질의 회신(피청구인)

9) 2019. 4. 5. : 환경부 질의회신 결과 알림 공문 발송{피청구인 → ○○○[청구인의 모(母)]}

10) 2019. 4. : 무허가 축사 적법화 추가이행 신청(청구인 → 피청구인)

11) 2019. 10. 13. : 무허가 축사 적법화 추가 이행기간(2020. 1. 31일까지) 부여 알림공문 발송(피청구인 → 청구인)

12) 2020. 2. 4. : 환경위생과 내방하여 무허가 축사 적법화 요구[청구인의 부모(父母)]

13) 2020. 2. 26. : 사업주 변경{○○○[청구인의 모(母)] → 청구인}

14) 2020. 6. 30. : 10년 이상 소를 사육하지 않다가 소 사육 가능한지 민원발생

15) 2020. 7. 3. : 민원인(5명)의 가축분뇨배출시설허가 취소 요구

16) 2020. 7. 22. : 현장확인 결과, 소 3두를 허가 외 장소에서 사육중임을 확인

17) 2020. 7. 27. : 허가된 이외 장소에서의 행위에 대하여 과태료 부과, 이 사건 축사의 허가취소 진정서 접수(국민신문고)

18) 2020. 8. 5. : 민원 중재를 위한 이 사건 축사 방문

19) 2020. 9. 4. : 가축분뇨배출시설허가 취소에 따른 청문실시 통지

20) 2020. 9. 18. : 가축분뇨배출시설허가 취소에 따른 청문실시

21) 2020. 10. 16. : 가축분뇨배출시설허가 취소 행정처분 알림

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 이 사건 취소처분은 ① 청문절차에서 청구인의 진술권을 실질적으로 보장하지 않아 절차의 명백한 하자가 존재하고, ② 스스로 부여한 신뢰에 반하는 처분을 함으로써 신뢰보호의 원칙에 위배되는 사유로 위법한 처분이므로 취소되어야한다는 청구인의 주장에 대하여,

가) 2020. 9. 4. 피청구인은 가축분뇨배출시설허가 취소에 따른 청문실시 통지를 청구인에게 하였으나, ▢▢▢[청구인 부(父)]은 대리인선임신청서 및 가족관계증명서를 의견서와 함께 첨부하여 본 청문에 참석하였다.

나) 2020. 9. 18. 가축분뇨배출시설허가 취소를 위한 청문이 실시되었고, 이 사건 처분에 대한 청문에서 과거 2008. 6. 5.경부터 2019. 6.까지 ◇◇면 △△△△로 354-20 소재 가축분뇨배출시설에서 가축(소)을 사육하였다면 가축사육사실에 대한 증빙자료 제출 또는 가축사육을 하지 않았다면 가축을 사육하지 않은 정당한 사유에 대하여 증빙자료 제출과 함께 의견진술 기회를 몇 차례 부여하였다. 이에 청구인은 과거에 소를 키운 적이 없어서 소를 키운 증빙자료를 제출할 수 없었으며, 3년 이상 가축을 사육하지 않으면 허가취소 대상임에 대하여 전혀 몰랐으므로 허가취소는 위법하다는 주장만 되풀이 하며, 청구인은 청문을 일방적으로 거부하며 청문장에서 퇴장하였다. 이것은 청구인이 과거에 소를 키우지 않았으며 그에 대한 증빙자료를 제출할 수 없음을 보여주는 것이며, 이는 청구인이 청문에 하자가 있다고 주장하기 위한 행동임을 보여주고 있다.

다) 이에 따라 청구인이 주장하는 이 사건 처분의 절차상의 하자는 없다고 할 것이다. 또한, 청문 퇴장 후 ▢▢▢[청구인의 부(父), 대리인]은 ◎◎군수와의 면담을 요청하였지만, 이전 2019. 4. 8. ◎◎군청 부군수실에서 호흡기를 메고 벽을 들이받는 등 자해소동 등의 사건이 있음에 따라 군수 면담이 즉각적으로 이루어지는 것에 어려움이 있었다.

라) 청구인이 주장하는 신뢰보호의 원칙에 위배되는 사항들은 무허가 축사 적법화과정의 사실을 나열한 것일 뿐이며, 피청구인은 ○○○[청구인의 모(母)]에게 2019. 4. 5. 이 사건 축사의 경우 무허가 적법화가 아닌 허가취소 대상임을 공문을 통하여 안내하였다.

마) 피청구인은 관계부처 합동 무허가 축사 적법화 추가 이행기간 운영지침 수정(안)(2019. 9. 26.)에 따라 2019. 9. 30.부터 10. 10.까지 무허가 축사 적법화 추가 이행기간 신청서 137건을 접수하여 2019. 10. 11. 추가 이행기간 부여 검토를 위한 지역협의체 회의를 거쳐 136건의 추가 이행기간 부여(4 ~ 9개월) 및 1건의 이의신청에 대하여 부결처리를 하였다.

바) 위의 과정까지 이 사건 축사의 경우 허가취소 대상이며 무허가 축사 적법화 대상이 아님을 가축분뇨배출시설 대표자인 ○○○[청구인 모(母)]에게 안내 되었다. 이에 ○○○은 무허가 적법화 추가 이행기간대상이 되지 않음에 따라, 청구인은 의심스러운 의도로 ○○○[청구인 모(母)]이 아닌 청구인의 명의로 무허가 축사 적법화 추가 이행기간 부여 신청서를 제출하여 추가 이행기간을 부여받았으며, 이후 이행기간이 추가로 부여된 날로부터 137일 이후 2020. 2. 26. ○○○[청구인 모(母)]에서 청구인으로 사업주 명의 변경신고를 하였다.

사) 이는 피청구인이 2019. 4. 5.부터 공문을 통하여 청구인의 소유 축사의 경우 무허가 축사 적법화가 불가능하며 허가취소 대상임을 충분히 통지하였음에도 불구하고, 청구인은 정상적이지 않는 방법으로 무허가 축사 적법화 추가 이행기간을 부여받음으로써 관련 절차가 유효하다고 자체적인 판단을 하여 무허가 축사 적법화과정 및 기타 사육을 위한 보완을 한 것이다. 따라서 청구인이 주장하는 무허가 축사 적법화 관련과정들을 통한 신뢰보호의 원칙이 위배된다는 사실은 이 사건 처분과는 무관한 것으로 판단된다.

아) 또한, 청구인이 주장하는 피청구인이 소를 키우라고 한 것은 ◎◎군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제2조 제7호에 따라 비영리목적의 소 5두 이하 사육은 신고 없이 가능하기에 단순히 안내한 것이며 축사가 합법적으로 가능하다거나 양성화가 가능하다는 취지는 아니었다.

자) 가축분뇨배출시설의 허가 취소사유가 존재하나, 행정처분이 이루어지기 전의 해당 허가는 그 효력이 유효하다. 2020. 8. 10.경 청구인의 가축분뇨배출시설허가는 아직 취소가 되지 않았으므로, 가축사육업허가가 가능한 것이었다. 가축사육업허가를 받았다고 하여도, 청구인이 2008년부터 2019년까지 약 11년간 가축사육을 하지 않은 사실은 변함이 없으며, 이에 이 사건 처분은 청구인이 주장하는 사실과 별개로 과거 2008년부터 2019년경까지 가축을 사육하지 않은 사실에 기초하여 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(약칭 ‘가축분뇨법’) 제18조 제1항 제2호에 의하여 처분된 것이다. 따라서 청구인이 주장하는 신뢰보호의 원칙 위반은 이 사안과 관련하여 적용의 여지가 없다고 판단된다.

2) 청구인은 병든 노부모를 봉양하고자 가축사육업을 이어가기 위해 ① 무허가 축사 적법화 관련 법률을 준수하고자 노력하였으며, 청구인의 부(父)가 가습기 살균제의 피해로 인하여 중증장애인이 되었고 이로 인하여 소를 사육할 수 있는 여건이 되지 않았으므로 청구인에게는 예외적으로 ‘정당한 사유’가 존재하며, ② 단순히 3년간 가축(소)사육업을 영위하지 않았다는 이유로 이루어진 이 사건 처분은 행정청의 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이므로 취소되어야 한다는 청구인의 주장에 대하여,

가) 위 내용에 언급하였듯이, 이 사건은 청구인이 무허가 축사 적법화 관련사실과 별개로 과거 약 11년간 가축을 사육하지 않은 사실에 기초하여 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호에 의하여 처분된 것이며, 3두의 소를 사육한 것은 가축분뇨법 제11조에 따라 허가받지 않은 장소에서 무단 사육함에 따라 2020. 7. 27. 가축분뇨법 제53조 제3항 제1호에 의거 과태료 행정처분이 되었다.

나) 이 과정 중 2020. 7. 27. 국민신문고를 통하여 약 11년간 가축을 사육하지 않은 이 사건 축사에 대하여 민원이 접수되었으며, 이에 따라 이 사건 처분을 위한 청문을 실시하였고, 청문이 진행되는 동안 청구인은 약 11년간 가축분뇨법에 해당되는 가축을 사육하였다는 증거를 제출하지 못하였음에 따라 적법하게 처분되었다.

다) 이전 소유자로부터 이 사건 축사를 양수함으로써 가축분뇨배출시설 허가 처분을 승계하고서도 ① 2019년도까지 약 11년간 가축(소)을 입식한 사실이 없는 점, ② 가축사육을 위해 정상적인 노력과 추진을 다하였다고 보기 어려운 점, ③ 이처럼 가축(소)을 사육하지 아니하였던 동기, 이유는 ‘소’가 아니라 ‘산토끼’를 선호하여 ▣▣▣▣▣체험농장을 운영하고자 하였던 청구인의 개인적인 취향에서 비롯된 점 등의 사정을 고려하였을 때, 이러한 사정은 청구인으로 하여금 3년 이상 가축사육을 기대하기 어려울 만한 ‘정당한 사유’가 된다고 불 수 없다.

라) 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호의 ‘정당한 사유’라 함은 불확정 개념으로써 그 존부는 사안에 따라 개별적·구체적으로 판단하여야 하는데, ① 배출시설 설치자가 당해 허가를 득한 후 천재지변·화재·기타 재해를 입는 등 자신이 좌우할 수 없는 외부적 사유에 기인하여 가축사육을 개시하지 못하는 경우는 물론, 내부적으로 가축사육 개시를 위하여 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 불구하고 부득이 그 개시를 하지 못한 경우를 포함하고, ② 한편, 행정법규 위반에 관하여 가하는 제재조치는 행정목적 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재인바, 위반자의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고, 법령의 부지나 착오는 그 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없다고 할 것이다(대법원 1994. 8. 26. 선고 93누20467 판결 등 참조).

마) 위와 같은 사유로 이 사건 처분에는 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호상의 제재처분인 허가 취소사유가 존재한다고 할 것이다.

바) 가축분뇨법 제18조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제17조에서 ‘폐쇄명령’과 ‘허가취소’는 불이행 시 법적효과가 다른 점 등을 감안하여 가축분뇨배출시설설치허가의 경우에는 ‘폐쇄명령’이 아닌 ‘허가취소’를 하여야 한다. 또한, 가축분뇨법 제11조 및 같은 법 시행령 제6조에서 수질보전특별대책지역 등에 설치되는 축사 면적이 450㎡ 이상일 경우 허가대상 배출시설이다.

사) 청구인의 허가 취소된 해당 시설의 경우 면적이 1,695.39㎡임에 따라 신고가 아닌 허가대상이 된다. 따라서 이 사건 처분은 가축분뇨법 제18조 제1항에 따라 배출시설의 설치허가 취소에 대한 재량행위가 아닌 기속행위이므로 청구인이 주장하는 행정청의 재량권을 일탈·남용한 위반은 없다 할 것이다.

다. 결론

이상과 같이 피청구인의 이 사건 처분에는 청구인이 주장하는 청문의 절차·신뢰보호원칙·처분사유의 하자가 없으므로, 이 사건 처분은 그대로 유지되어야 마땅하다고 할 것이다.

4. 관계법령

가. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제2조, 제14조, 제18조

나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제17조 [별표 7]

5. 인정사실    

가. 이 사건 축사의 건축 허가사항은 다음과 같다.

나. 피청구인은 2018. 2. 2. ○○○[청구인의 모(母)]에게 이 사건 축사와 관련하여 무허가 축사 적법화 간소화 서류제출을 안내하였다.

다. 피청구인은 2018. 8. 22. ○○○[청구인의 모(母)]에게 이 사건 축사와 관련하여 무허가 축사 적법화 이행계획서 제출 알림공문을 발송하였다.

라. ▢▢▢과 ○○○[청구인의 모(母)]은 2018. 9. 25. 피청구인에게 무허가 축사 적법화 이행계획서(가축분뇨배출시설설치허가 신청서)를 제출하였다.

마. 피청구인은 2018. 10. 16. ○○○[청구인의 모(母)]에게 무허가 축사 적법화 이행기간 부여 알림공문을 발송하였다.

바. 피청구인은 2019. 3. 13. 환경부장관(유역총량과장)에게 ‘가축사육에 관한 질의’를 하였고, 2019. 4. 4. 환경부장관(유역총량과장)으로부터 ‘가축분뇨법 관련(배출시설허가 취소) 질의에 대한 회신’을 다음과 같이 받아 2019. 4. 5. ○○○[청구인의 모(母)]에게 환경부 질의회신 결과 알림 공문을 발송하였다.

사. 청구인은 2019. 4.경 피청구인에게 무허가 축사 적법화 추가이행 신청을 하였고, 피청구인은 2019. 10. 13. 청구인에게 무허가 축사 적법화 추가 이행기간(2020. 1. 31.까지) 부여 알림공문을 발송하였다.

아. 청구인은 2020. 1. 31.까지 무허가 축사 적법화를 이행하여야 함에도 불구하고, 청구인이 의뢰한 건축사무소의 착오로 이행기한을 놓쳐 무허가 축사 적법화를 하지 못하였다.

자. ▢▢▢과 ○○○[청구인의 부모(父母)]은 2020. 2. 4. 피청구인에 방문하여 무허가 축사 적법화 요구를 하였고, 피청구인은 ‘기존의 가축분뇨배출시설 인·허가증 및 건축물대장이 있었기 때문에 적법한 면적만 남기고 불법부분은 철거하여 양성화 대신 기존의 축사만 존치하는 것’으로 안내하였다.

차. 청구인은 2020. 2. 25. 피청구인에게 이 사건 축사의 배출시설설치자 등의 지위승계 신고를 하였고, 피청구인은 2020. 2. 26. 위 청구인의 신고를 다음과 같이 수리하였다.

   ​

카. 한편, 이 사건 축사의 가축분뇨배출시설설치허가 변경사항은 다음과 같다.

타. 피청구인에게 2020. 6. 30. 이 사건 축사와 관련하여 ‘10년 이상 소를 사육하지 않다가 소 사육이 가능한지’에 대한 민원이 발생하였고, 민원인 5명이 2020. 7. 3. 피청구인에게 이 사건 축사에 대한 가축분뇨배출시설허가 취소를 요구하였다.

파. 피청구인은 2020. 7. 22. 이 사건 축사현장을 확인하였고, 청구인이 2020. 4. 13. 한우 3두를 양수받아 허가된 이외의 장소에서 사육중임을 확인하였는바, 피청구인은 2020. 7. 27. 청구인에게 허가된 이외의 장소에서의 행위에 대하여 과태료 부과 사전통지를 하였다.

하. 피청구인은 2020. 7. 29. 이 사건 축사 운영과 관련하여 다음과 같은 국민신문고 진정민원(△△마을 주민 43명)을 접수하였다.

거. 피청구인은 민원 중재를 위하여 2020. 8. 5. 이 사건 축사를 방문하였다.

너. 피청구인은 2020. 9. 4. 청구인에게 이 사건 처분 사전통지와 청문실시를 다음과 같이 통지하였다.

더. 피청구인은 2020. 9. 18. 청문을 실시한바, ▢▢▢[청구인 부(父)]이 대리 참석하였고, 청문 당시 주요 문답내용과 청문주재자 의견은 다음과 같다.

러. 피청구인은 2020. 10. 16. 청구인에게 이 사건 처분을 통지하였다.

머. 청구인은 2021. 1. 12. 이 사건 행정심판 청구를 하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

1) 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(약칭 ‘가축분뇨법’) 제2조 제1호 및 같은 법 시행령 제2조에 의하면 ‘가축’이란 소·돼지·말·닭·젖소·오리·양(염소 등 산양을 포함한다)·사슴·메추리 및 개를 정의하고 있고, 같은 법 제11조 제1항 및 같은 법 시행령 제6조 [별표 1]에서는 “축사 면적이 900㎡ 규모 이상의 소(젖소를 포함한다) 사육시설을 설치하려고 하거나 설치·운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있다.

2) 가축분뇨법 제14조 제1항에서는 “배출시설설치자 또는 처리시설설치자가 배출시설·처리시설을 양도하거나 사망한 경우 또는 법인인 배출시설설치자 또는 처리시설설치자가 합병된 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 설립되는 법인은 종전의 배출시설설치자 또는 처리시설설치자의 지위를 승계한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 “제1항 및 제2항에 따라 종전의 배출시설설치자 또는 처리시설설치자의 지위를 승계한 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다.“라고 규정하고 있다.

3) 가축분뇨법 제18조 제1항 및 같은 항 제2호에 의하면 시장·군수·구청장은 배출시설설치·운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 정당한 사유없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 하고, 같은 법 시행규칙 제17조 관련 [별표 7] 행정처분기준 2. 개별기준 가. 배출시설설치·운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자에 대한 행정처분에서는 “가축분뇨법 제18조 제1항 제2호에 따라 정당한 사유없이 3년 이상 가축사육을 하지 않은 경우에는 허가취소 또는 폐쇄명령”을 규정하고 있다.

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당여부를 살펴보면,

1) 청문절차의 위법 여부

① 피청구인은 2020. 9. 4. 청구인에게 '처분의 원인이 되는 사실 : 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 않음'이라고 기재된 청문통지서를 발송하였고, ② 2020. 9. 18. 실시한 청문 시 청구인에게 가축사육사실 증빙자료 제출 요구와 가축사육을 하지 않은 정당한 사유에 대한 소명기회를 부여하였으며, ③ 청문제도는 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정 가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있는 것인바(대법원 2007. 11. 16. 선고 2005두15700 판결 등 참조), 청문조서, 청문주재자 의견서, 행정처분 청문에 대한 청구인 의견제출서의 기재내용 등을 고려해 볼 때 청구인이 청문절차에서 처분의 원인이 되는 사실과 관련하여 가축(소)을 사육하지 않은 경위 및 그 정당한 사유에 관하여 진술하는 데에 별다른 장해가 있었다고 보이지 않는 점 등의 사정에 비추어 보면, 이 사건 청문절차에 행정절차법 제31조 등을 위반한 절차상 위법이 있다고 할 수 없으므로, 청구인의 이 부분 주장은 이유가 없다 할 것이다.

2) 가축을 사육하지 못한 정당한 사유에 대하여

가) 위 인정사실에 따르면, 청구인은 2013. 6. 20. ○○○[청구인의 모(母)]으로부터 이 사건 축사를 양수받아 2020. 2. 26. 피청구인으로부터 가축분뇨배출시설허가 지위승계 신고 수리를 받았고, 청구인 가족은 이 사건 축사에서 2019. 6.경까지 산토끼를 사육하면서 ▨▨▨▨▨체험농장을 운영하였고 가축분뇨법 제2조에 따른 가축(소)을 사육하지 않았음으로 가축분뇨법령상 3년 이상 가축을 사육하지 아니한 사실이 인정되는바, 청구인에게 위 기간 가축을 사육하지 못할 만한 ‘정당한 사유’가 있었는지에 대해 살펴본다.

나) 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호에서는 “배출시설 설치자가 ‘정당한 사유 없이 3년 이상 가축을 사육하지 아니하는 경우’에는 설치허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명해야 한다.”라고 규정하고 있는바, 여기서 ‘정당한 사유’라 함은 불확정개념으로써 그 존부는 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 하고, 배출시설설치자가 허가 또는 신고수리를 득한 후 천재, 지변, 화재, 기타 재해를 입는 등 설치자가 마음대로 할 수 없는 외부적 사유에 기인하여 가축사육을 개시하지 못하는 경우는 물론 내부적으로 가축사육의 개시를 위하여 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 불구하고 부득이 그 개시를 하지 못한 경우를 포함한다고 보아야 할 것이며, 법령의 부지나 착오는 그 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없는바(대법원 1994. 8. 26. 선고, 93누20467 판결 등 참조),

다) ① 청구인 가족은 2008. 6.경부터 2019. 6.경까지 이 사건 축사에 가축(소)을 입식한 적이 없는 점, ② 위 기간 가축(소) 사육에 필요한 축산법상 가축사육업의 등록도 하지 않은 점 등 청구인 가족이 가축(소) 사육을 위해 정상적인 노력과 추진을 다하였다고 보기 어렵고, 이 사건 축사를 주로 관리하고 있던 청구인의 부(父)가 가습기 살균제의 피해로 중증장애인이 되어 가축(소)을 사육할 수 있는 여건이 되지 않았거나, 청구인이 피청구인 소속 공무원으로부터 제재처분 규정을 제대로 안내받지 못해 관련법령을 알지 못하였다는 등의 사정은 3년 이상 가축(소) 사육을 기대하기 어려울 만한 정당한 사유가 된다고 볼 수 없다 할 것이다.

3) 신뢰보호의 원칙 위배 여부

가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로 써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다(2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조).

나) 살피건대, ① 청구인에게 무허가 축사 적법화 추가 이행기간이 부여된 점, ② 피청구인이 2020. 2.경 청구인에게 소를 사육하라고 한 점, ③ 피청구인이 2020. 2. 26. 청구인의 가축분뇨배출시설설치자 지위승계 신고를 수리한 점 등의 사정만으로는 피청구인이 청구인에 대하여 가축분뇨배출시설설치허가를 취소하지 않겠다는 공적인 견해표명을 하였다고 보기 어렵고, 청구인의 모(母)가 2019. 4. 5. 피청구인으로부터 ‘환경부 질의회신 결과 알림 공문’을 통보받아 이 사건 축사가 3년 이상 정당한 사유 없이 가축(소)을 사육하지 아니한 경우 허가취소가 될 수 있다는 점을 인지하였다고 볼 수 있는바, 청구인의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다 할 것이다.

4) 이상을 종합해 볼 때, 피청구인은 가축분뇨배출시설허가·감독의 권한이 있고, 살펴본바와 같이 이 사건 가축분뇨배출시설의 허가 취소사유가 발생하였을 때 이에 대한 조치를 곧바로 취하지 않은 잘못은 부인할 수 없으나, 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호 및 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 7]에서는 “정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다.”라고 규정하고 있고 청구인이 3년 이상 가축을 사육하지 않은 점이 인정되므로, 이 사건 처분을 위법·부당하다고 할 수 없다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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가축분뇨배출시설허가 취소처분 취소 심판청구사건