이 유(2020-579) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 1999. 11. 19. 피청구인으로부터 ◎◎군 ◇◇면 △△△△로 1536-54{△△리 306-1번지(답, 계획관리지역, 가축사육제한구역, 379㎡), △△리 306-2번지(잡종지, 계획관리지역, 가축사육제한구역, 1,304㎡), 이하 ‘이 사건 부지’라 한다}상에 가축분뇨 배출시설 설치(배출시설 432㎡, 처리시설 108㎡, 최초신고수리 1993. 8. 14.) 신고를 수리 받고 축사를 운영하고 있는 자로 2020. 9. 11. 민원접수에 따른 피청구인의 현장 확인 결과 처리시설을 변경신고 없이 배출시설로 사용하면서 가축분뇨를 처리시설 외의 장소에 유출한 사실이 적발되어, 2020. 10. 8. 피청구인으로부터 사용중지명령(임의로 배출시설을 설치한 부분) 및 경고(처리시설 외의 장소에 가축분뇨 유출) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 이 사건 부지의 축사는 1994년 하반기 ○○ 소재 ○○설계사무소의 설계도에 의해 착공되었으며, 1995년 상반기에 540㎡ 완공 후 퇴비사를 갖추기 위해 축사 옆에 3m 띄어 48㎡을 신축하였으나, 준공검사가 되지 않았다. 퇴비사 준공처리가 왜 안 되었는지 물어보지도 않았고 담당공무원으로부터도 어떠한 설명도 듣지 못했다(이후 청구인의 판단으로는 건축물 일부분이 경계를 벗어나서 문제가 되지 않았을 것으로 기억된다). 2) 위 축사 540㎡ 준공 후 청구인의 자금사정으로 몇 년간 입식을 하지 못하다가, 이후 형편이 되는대로 몇 두 씩 입식하여 약 20여 년간 사육장을 채우지 못하다가 최근 몇 년간에 두수가 늘어 위법하게 되었다. 청구인은 신고한 배출시설 면적이 축사 전체 면적인 540㎡인줄 알았다. 3) 최근 2020. 9. 11. 민원발생으로 피청구인의 현장점검 당시 청구인의 축사 중 108㎡는 처리시설인줄 알게 된 것이다. 나. 이 사건 처분의 적법·타당성 1) 설계상으로는 문제가 없을 것 같으나 축사의 구조가 남북으로 길게 되어 있어 남쪽엔 공간의 여유가 없어 로우더가 부착된 트랙터가 진입을 못하고 북쪽으로만 진입하여 가축분뇨를 밀어서 처리하고 있다. 또한, 소의 입식 및 출하도 북쪽으로만 하고 있다. 행정처분서 명령대로 이행하게 되면, 축사의 북쪽은 가축분뇨를 일정기간 쌓아 부숙을 시키는 처리시설로 사용하여야 하는데, 월 2 ~ 3회 정도 분뇨를 처리하는 것이 불가능하게 되고(2020. 3. 25.부터는 가축분뇨를 완전히 부숙한 후에야 반출이 가능), 소의 진·출입과 트랙터 진입 또한 불가능 하게 된다. 따라서 현재 신고하지 않은 처리시설(퇴비사) 108㎡를 퇴비사로 개축 보완하여 퇴비사로 등록하고, 기존 시설 108㎡를 배출시설로 용도를 변경하여 사용할 수 있도록 판단을 바란다. 2) 청구인의 축사는 최근에 개정된 ◎◎군 조례상 가축사육제한지역에 위치하고 있으나, 신축이나 증축도 아니고 용도변경 허가는 가능하다고 사료된다. 3) 1994 ~ 1995년도의 건축법상 건축물(축사와 퇴비사)은 사이 공간을 3m 이상 띄워서 건축을 하게 되어 있었다. 그래서 퇴비사를 건축할 시 축사에서 3m 이상을 띄어서 짓다보니 경계를 침범하지 않았나 생각된다. 현재 등록되어 있는 퇴비사는 그 당시 건축법상으로는 위법이라고 사료된다. 4) 축사의 골조 구조상 기둥이 가로 세로 3m 간격으로 서 있기 때문에 로우더 부착 트랙터 길이가 5m로 축분을 떠서 쌓는 것도 거의 불가능하다. 다. 결론 이상과 같이 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 청구인은 ◎◎군 ◇◇면 △△△△로 1536-54에 1993. 8. 14. 가축분뇨 배출시설을 최초 설치신고 하여 1999. 11. 25. 신고대상 축산폐수 배출시설이 준공검사 완료된 가축분뇨 배출시설 및 처리시설을 운영하고 있다. 2) 가축분뇨법 제2조의 규정에 의하면 ‘배출시설’이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말하며, ‘처리시설’이란 가축분뇨를 자원화 또는 정화하는 자원화시설 또는 정화시설이라고 정의하고 있다. 3) 피청구인은 2020. 9. 11. 전화민원 신고에 따른 현장점검 결과, 가축분뇨 처리시설을 배출시설로 무단 사용하고 있었으며, 또한 배출시설의 설치가 금지된 가축사육제한구역에 무허가 배출시설을 무단 증축하여 사용하고 있었으며, 이 위반사항에 대하여 청구인은 2020. 9. 15. 확인서에 서명하였다. 4) 2020. 9. 16. 피청구인은 청구인에게 가축분뇨법 위반에 따른 행정처분 의견제출 통지를 하였으며, 5) 2020. 10. 8. 가축분뇨법 위반에 따른 행정처분을 하였다. 나. 이 사건 처분의 적법·타당성 1) 청구인은 기 신고 된 가축분뇨 처리시설을 배출시설로 무단 사용함에 따라 축사 내부에 가축분뇨 처리시설 없이 축사를 운영함으로써 가축분뇨를 처리시설에 유입하지 아니하고 인근 부지 여러 군데에 야적하여 배출하였다. 가축분뇨법 제17조 제1항 제1호에서는 가축분뇨를 처리시설에 유입하지 아니하고 배출하거나 처리시설에 유입시키지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위를 금지하고 있어, 가축분뇨법 제18조 제1항 제10호 및 같은 법 시행규칙 제17조의 [별표 7] 행정처분기준에 의거 이 사건 처분 및 ○○경찰서에 고발조치하여 경찰서로부터 2020. 12. 10. 처리결과를 통지받았으며, ○○지방검찰청 ○○지청으로부터 2020. 12. 16. 처분결과 통지를 받았다. 2) 청구인은 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치하였으므로 청구인에게 가축분뇨법 제18조 제1항 제4호 및 같은법 시행규칙 제17조의 규정에 따라 사용중지명령을 하였으며, 사용중지명령을 이행하기 전 가축의 처분을 위한 감염병 검사 실시, 배출시설을 처리시설로 축사 내부구조 정리 등 상당한 기간이 필요하여 이 사건 처분 시 2020. 10. 7.부터 12. 6.까지 2개월의 사전 정리기간을 주었으며, 청구인은 2020. 12. 1. 행정심판 청구서를 제출하였고 피청구인에게 배출시설 및 처리시설의 사용중지 명령 이행보고서를 제출하였다. 3) 청구인은 무허가 배출시설을 무단 증축하였으므로 피청구인은 2020. 12. 8. 위법건축물 업무를 담당하고 있는 피청구인 소속 ○○○○과에 위법건축물 현황을 통보하였고, ○○○○과에서는 2020. 12. 9. 위법건축물에 대한 현장 확인 결과, 축사 69㎡와 퇴비사 48㎡를 무단 증축하여 사용하고 있음을 확인하였으며, 건축법 제79조 및 행정절차법 제21조의 규정에 따라 위법건축물 시정지시를 사전 통지하였다. 4) 청구인은 이 사건 부지가 가축사육제한지역이나 신축과 증축도 아니고 용도변경 허가는 가능하다고 주장하고 있으나, 이 사건 부지는 현재 ◎◎군 가축사육 제한에 관한 조례(이하 ‘가축사육제한조례’라 한다) 제3조에 의한 가축사육제한구역에 해당한다. 청구인이 가축분뇨 처리시설을 배출시설로 사용하려면 배출시설을 증축하여야 하며, 배출시설을 증축하려면 가축사육제한조례 제4조의 규정에 의거 기존시설이 현대화시설 및 악취저감시설을 설치하고자 하는 경우에 해당 가축사육 제한구역 내 주소를 두고 있는 세대주의 2/3 동의를 득하는 경우에 2012. 4. 27. 당시 시설면적의 50%범위에서 증축이 가능하며, 용도변경 허가 또한 건축법 제19조의 규정에 의거 피청구인의 허가나 신고를 받아야 하는 사항으로 가축사육제한지역에 신축이나 증축도 아니고 용도변경 허가는 가능하다는 청구인의 주장은 터무니없다. 다. 결론 이상과 같이 이 사건 처분은 적법한 처분이므로 “청구인의 청구를 기각한다.”라는 재결을 구한다. 4. 관계법령 가. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제11조, 제17조, 제18조 나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령 제8조 다. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제17조 [별표 7] 라. 건축법 제11조, 제19조, 제79조 마. ◎◎군 가축사육 제한에 관한 조례 제3조, 제4조
5. 인정사실
가. 이 사건 축사의 가축분뇨 배출시설 설치신고 사항은 다음과 같다. ◌ 신고번호 : 제1999-00010호 ◌ 대 표 자 : 황○○ ◌ 사업장 소재지 : ◎◎군 ◇◇면 △△△△로 1536-54 ◌ 오염물질 등을 배출하는 배출시설 및 처리시설 - 배출시설 : 432㎡, 배출량 0.79㎥, 축종 소, 사육마리수 36 - 처리시설 : 퇴비사, 처리공법 톱밥발효, 용량 130㎥ | 변경사항 일자 | 내용 | 1993-08-14 | 최초 설치신고 수리 | 1994-02-02 | 준공검사 수리 | 1998-09-09 | 축산폐수 배출시설 설치허가 수리 | 1999-11-19 | 신고대상 축산폐수배출시설설치신고 수리 | 1999-11-25 | 준공검사 수리 |
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나. 2020. 9. 11. 피청구인은 가축분뇨 유출과 관련된 민원접수에 따라 청구인의 축사를 현장 확인하였고, 그 결과 임의로 처리시설을 배출시설로 사용하고 있음과 처리시설 외의 장소에 가축분뇨를 보관하고 있음을 적발하였다. 다. 피청구인은 2020. 9. 16. 청구인에게 이 사건 처분 사전통지를 하였으나, 청구인은 처분에 대한 의견을 제출하지 않았다. 라. 피청구인은 2020. 10. 8. 청구인에게 이 사건 처분을 통지하였다. 마. 2020. 12. 3. 청구인은 이 사건 처분에 대하여 행정심판 청구 및 집행정지 신청을 하였고, 집행정지 신청은 ‘기각’ 결정되었다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(약칭 ‘가축분뇨법’) 제11조 제1항에서는 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 “제1항에 따른 허가대상에 해당하지 아니하는 배출시설 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.“라고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 ”누구든지 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가ㆍ변경허가 또는 신고ㆍ변경신고 없이 설치되거나 변경된 배출시설을 사용해서는 아니 되며, 그 시설을 사용하여 가축을 사육하는 자에게 가축 또는 사료 등을 제공하여 사육을 위탁할 수 없다.“라고 규정하고 있다. 한편, 같은 법 시행령 제8조 [별표 2]에서 소 신고대상 배출시설의 규모는 축사 면적 100㎡ 이상 900㎡(다만 수질보전특별대책지역 등에서는 축사 면적 100㎡ 이상 450㎡ 이상)로 규정하고 있다. 2) 같은 법 제17조 제1항에서는 “배출시설 설치자와 그가 설치한 배출시설을 운영하는 자, 처리시설 설치자와 그가 설치한 처리시설을 운영하는 자 또는 퇴비ㆍ액비를 살포하는 자는 가축분뇨 또는 퇴비ㆍ액비를 처리ㆍ살포할 때 가축분뇨를 처리시설에 유입하지 아니하고 배출하거나 처리시설에 유입시키지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위를 하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 “배출시설설치ㆍ운영자 또는 처리시설설치ㆍ운영자는 환경부령으로 정하는 관리기준에 따라 배출시설 및 처리시설을 운영하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 3) 또한, 같은 법 제18조 제1항에서는 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 배출시설 설치ㆍ운영자 또는 배출시설 설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 사용중지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지, 제12호 및 제13호에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 각 호 중 제4호에서는 “이 법 또는 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치한 경우”를, 제10호에서는 “제17조 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 행위를 한 경우”를 규정하고 있다. 4) 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 7] 제2호 ‘일반기준’ 가목에서는 “위반행위가 둘 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따르고, 둘 이상의 처분기준이 모두 영업정지인 경우에는 각 처분기준을 합산한 기간을 넘지 않는 범위에서 무거운 처분기준에 그 처분기준의 2분의 1 범위에서 가중한다.”라고 규정하고 있고, 제2호 ‘개별기준’ 가목 ‘배출시설 설치·운영자 또는 배출시설 설치자가 설치한 처리시설의 운영자에 행정처분’에서는 “4) 이 법 또는 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치한 경우에는 1차 사용중지명령”과 “10) 법 제17조 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 행위를 한 경우, 나) 법 제11조 제3항에 따른 설치신고 대상시설인 경우인 경우에는 1차 경고처분”을 규정하고 있다. 5) ◎◎군 가축사육 제한에 관한 조례 제3조 제1항에는 “군수는 법 제8조제1항에 따라 가축사육 제한구역을 지정·고시할 수 있다. 가축사육 제한구역을 지정하는 경우에는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따라 지형도면을 작성하여 고성군 공보에 고시하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에는 “가축사육 제한구역 내에서는 가축을 사육할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 가축을 사육할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 가축분뇨법은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속 가능한 축산업의 발전과 국민건강의 향상에 이바지함을 목적으로 하고, 여기에서 ‘배출시설’은 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말하고, ‘처리시설’은 가축분뇨를 자원화 또는 정화하는 자원화시설 또는 정화시설을 말한다. 2) 또한, 가축분뇨를 처리시설에 유입하지 아니하고 배출하거나 처리시설에 유입시키지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위를 명확하게 금지하고 있으며, 가축분뇨를 소홀히 하거나 유출·방치하는 경우 심각한 환경오염물질이 될 수 있으므로, 가축분뇨 처리의 관리 소홀로 발생할 수 있는 환경오염을 방지하려는 데 그 취지가 있다. 3) 청구인은 축사 설치기준과 본인의 축사 구조를 잘 알지 못한다고 주장하고 있고, 피청구인의 행정처분을 이행할 시 트랙터 진입, 소 입·출하 등 축사 운영에 어려움이 있는 바, 기 신고 된 가축분뇨 배출신고와 가축분뇨 처리시설 등의 용도변경 등을 요청하고 있으나, 이것은 별개로 하고 이 사건 처분에 대해서만 살펴보기로 한다. 가) 법의 목적, 위 규정들의 내용을 종합하여 보면, 가축분뇨법 제17조 제1항 제1호 전단에서 금지하는 ‘가축분뇨 배출행위’는 가축분뇨를 처리시설에 유입하지 아니하고 가축분뇨가 발생하는 배출시설 안에서 배출시설 밖으로 내보내는 행위를 의미하며, 배출시설 안에 있는 가축이 분뇨를 배출시설 인근에 배출한 경우에도 그 분뇨를 처리시설에 유입하지 아니하고 그대로 방치한 경우에는 이에 해당된다고 해석하여야 한다(대법원 2014. 3. 27. 선고 2014도267 판결 참조). 나) 위 인정사실에 의하면, 청구인은 기 신고 된 처리시설(퇴비사)을 배출시설로 무단 증축하여 사용함으로써 처리시설 없이 축사를 운영하고 가축분뇨를 처리시설에 유입하지 아니하고 인근 부지에 유출한 것이 인정된다.
다) 또한, 이 사건 부지의 경우, ◎◎군 가축사육 제한에 관한 조례 제2조 제2호에 따른 가축사육 제한구역으로 ① 청구인이 기 신고된 가축분뇨 처리시설을 변경 신고 없이 배출시설로 무단 사용하고 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치 및 운영 한 점, ② 일부 축사와 퇴비사를 무단 증축한 점에 비추어 볼 때 청구인이 가축분뇨 관계법령을 위반한 사실은 인정된다. 라) 한편, 가축분뇨법 시행규칙 제17조 [별표 7] 제2호 ‘일반기준’ 가목에서는 “위반행위가 둘 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다.”고 규정되어 있는바, 위 두 가지 위반행위에 대하여 각각의 처분을 한 피청구인의 하자의 정도가 극히 경미하다고 볼 수 있어 재량권의 범위를 일탈한 처분이라고 볼 수 없다. 마) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하고, 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다고 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수 없는 것이지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 될 것이다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결, 대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 등 참조). 5) 따라서, 관련법령 및 제반사정 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 처분으로 청구인이 입는 재산상의 손해보다 인근 주민들의 정주여건 악화 방지, 바다 생태계 보전, 쾌적한 환경에서 생활할 국민의 기본권인 환경권 보장을 달성하기 위한 공익이 크다고 할 것이어서 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 행위라고 볼 수 없다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
