지적재조사법 제14조 제1항 제2호에서 말하는 ‘지상경계에 대한 다툼이 있는 경우’는 인접 토지소유자들끼리의 다툼을 말하는 것이고, 지적재조사측량을 실시하기 전에 현실적 경계에 다툼이 있는 경우를 의미한다고 할 것이므로 지적재조사법 제15조에 의한 지적측량결과 이후 발생한 다툼은 지적재조사법 제14조 제1항에서 말하는 ‘지상경계에 대한 다툼’에는 포함되지 않는다고 봄이 타당함. 이 사건의 경우 △△리 820-3번지와 △△리 829번지 사이에는 석축이 형성되어 있는 바 이 석축은 2010년 이후에 △△리 829번지 토지소유자가 쌓은 것으로, 이 사건 지적재조사사업이 진행되기 이전까지 두 토지의 경계로서 역할을 해 온 것으로 보이고, 달리 지상경계에 대하여 다툼이 있다고 볼만한 자료는 제시된바 없어 이 사건 토지에 대한 지적 경계결정은 지적재조사법 제14조 제1항 제1호에 따라 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계대로 하는 것이 적법하다 할 것임. 

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경남행심 제2020-473호 

지적재조사 경계결정 이의신청 기각결정 취소 심판청구사건 

A 

B 

가. 지적재조사에 관한 특별법 제2조, 제11조, 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제20조, 제31조 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2020. 7. 3. 청구인에게 한 지적재조사 경계결정 이의신청 기각결정을 취소한다는 재결을 구함. 

이 유(2020-473)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 ◎◎군 ◇◇면 △△리 820-1번지 외 2필지(임, 전, 3,226㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, ◎◎군 △△1지구 지적재조사사업에 따라 2020. 4. 10. 피청구인이 통지한 이 사건 토지의 경계결정에 대하여 2020. 5. 20. 이의신청을 하였으나, 2020. 7. 3. 피청구인으로부터 지적재조사법에 규정된 경계결정에 관한 요건에 적합하다는 사유로 기각결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통지받자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2007년경 퇴직후 노후생활을 준비하기 위하여 이 사건 토지를 구입하였다. 2019년까지 지적경계를 측량해 보지 않았기 때문에 정확한 지적 경계선을 모르고 있었다. 그러나 피청구인의 2019년 지적재조사로 인하여 이 사건 토지의 경계선을 비로소 알게 되었다. 지적경계선을 명확하게 알지 못했다하여 토지에 대한 권리의무를 해태하지 않았다.

2) 청구인이 2007년 이 사건 토지를 취득할 당시에는 △△리 829번지 상에 농막용 컨테이너가 설치되어 있지 않았다. 2010년 이후 위 토지에 △△리 829번지 토지 소유주가 농막용 컨테이너 설치를 위해 주변의 돌들을 △△리 820-3번지 쪽으로 불법으로 밀쳐서 쌓아둔 것이다. 결단코 담장이 아니며, 담장이 성립할 수도 없다.

3) 당시에 △△리 829번지 소유자는 청구인에게 위의 사실을 알리지도 않고 자갈 및 작은 돌들을 무단으로 불법적으로 △△리 820-3번지 쪽으로 밀쳐둔 것은 청구인의 재산권을 명백히 침해한 행위인 것이다. 그럼에도 피청구인은 시정조치를 취하지 않고, 오히려 위와 같은 불법점유를 지적재조사 경계결정을 통해 합법적인 점유로 인정해 주는 결과를 만들었다. 그렇게 되면 향후에도 유사한 잘못된 행정이 반복될 위험이 존재하게 된다. 이로 인하여 대한민국의 헌법정신과 재산권에 관한 민법의 체계를 훼손하고, 법률에 대한 신뢰관계가 붕괴 될 수 있으며, 행정관청의 결정에 대한 예측가능성 또한 크게 훼손되어 지방행정의 문란에 단초가 될 수 있다. 청구인은 수차례 걸쳐서 경계선 결정과정에 문제가 있음을 피청구인에게 직접방문하거나 등기우편, 담당자와 유선을 통하여 제기하였고 그 대안을 제시하였다. 이 사건 토지의 경계결정과정은 다음과 같다.

가) 2019. 8. 16. 청구인은 피청구인을 방문하여 담당과장, 계장, 담당주무관을 만나, 청구인 소유의 땅 △△리 820-3번지와 접하고 있는 △△리 829번지 사이의 경계선은 △△리 829번지 소유자가 청구인의 땅 △△리 820-3번지를 약 2~3미터 가량 불법으로 무단점유하고 있어 이를 결코 인정할 수 없으며, 이번 지적재조사로 인하여 지적도상 경계를 변경하는 쪽으로 측량하는 것은 단호히 거부하겠다고 알렸다.

나) 2019. 9. 26. 피청구인의 요청으로 청구인은 이 사건 토지의 경계를 측량하는 자리에 함께하였다. 측량결과 △△리 829번지 소유자가 청구인의 땅 △△리 820-3번지를 3미터 이상 불법 점유하고 있음을 확인하였다. 지적공사 전문가들은 경계선 곳곳에 경계표시 말뚝을 설치하였고, 담당계장은 지적재조사 경계결정 통지서에 표시된 말뚝과 같이 표시된 대로 경계결정을 하겠다고 하였다.

다) 2019. 10. 21. 피청구인 담당계장은 유선으로 청구인에게 기존의 지적부상 경계선에서 2~3미터 불법으로 점유된 경계선까지 △△리 829번지 소유자에게 양보해줄 것을 요청하였다. 청구인은 측량시 말뚝으로 표시한 경계대로 경계결정을 해줄 것을 강하게 전달하였고 담당계장은 그렇게 하겠다고 말하였다. 그러면서, △△리 829번지 소유자가 불법으로 점유하고 있는 부분에 대하여 유상으로 매입하고 싶어 하니, 그렇게 해줄 수 있는지 물어 보았고 청구인은 강하게 거부하였다.

라) 2019. 11. 18. 청구인은 피청구인의 △△1지구 지적재조사사업 지적확정예정통지서를 수령하였고, △△리 820-3번지와 △△리 829번지 사이의 경계는 지적부상의 경계대로 명시되었다.

마) 2020. 1. 28. 청구인은 피청구인에게 경계선의 직선화를 위하여 청구인이 △△리 820-3번지 위쪽 돌무더기 지역은 1미터 양보하는 대신에 반드시 남쪽 방향에 위치하는 △△리 822번지와 접하는 △△리 829번지 아래쪽 부분은 △△리 829번지 소유주가 양보해야한다고 절충안을 제안하였다.

바) 2020. 1. 30. 피청구인은 청구인에게 지적확정예정통지서를 재차 보냈는데, 해당 통지서에는 앞서 보낸 통지서와 다르게 △△리 820-3번지와 △△리 829번지 사이의 경계가 설정되어 있었다. 여러 번의 걸친 청구인의 문제제기에도 불구하고 피청구인은 청구인이 없는 중에 일방적으로 임의대로 이 사건 토지의 측량을 하였음을 알게 되었다.

사) 2020. 2. 14. 청구인은 피청구인에게 이 사건 토지의 경계결정은 지적재조사 사업의 목적에 맞게 가능한 한 일직선의 형태로 결정해야 한다고 의견을 제시하였다.

아) 2020. 2. 29. 청구인은 피청구인의 요청으로 새로운 경계선을 확인하였다. 새롭게 설정된 경계선은 기존의 지적도 보다 더 굴절된 경계를 이루고 있었다. 이와 같은 경계는 토지이용의 공공성, 편이성, 그리고 효율성을 제고하는 지적재조사사업 기본취지에 정면으로 배치되므로 절대 받아들일 수 없다고 천명하였다. △△리 829번지 소유자도 지적도 등본의 경계선대로 하겠다고 선언하였다.

자) 2020. 4. 2. 지적재조사사업 경계결정위원회 개최일 이전에 위원회에 보내는 의견진술서를 메일을 통해 담당자에게 발송하였다. 그 내용은 누가봐도 수긍할 수 있는 지적선 형태의 새로운 경계선으로 결정해 달라는 취지였으나 무슨 이유인지 △△리 829번지 소유주는 이를 거부하였다.

차) 2020. 4. 16. 청구인은 피청구인이 발송한 이 사건 토지의 경계결정 통지서를 수령하였다. 그 내용은 앞서 받은 2차 지적확정예정통지서와 같았다.

카) 2020. 5. 20. 청구인은 경계결정 이의신청서를 청구인에게 발송하였고 그 내용은 절차의 정당성 결여, 결정 내용의 부당성과 타당성 결여, 헌법정신과 재산권 침해가능성에 관한 것이었다.

타) 2020. 7. 6. 청구인은 피청구인의 이의신청 결정에 대한 통지서를 수령하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 지적재조사 경계결정사업 취지에 위배

지적재조사를 통한 새로운 경계결정사업은 이해관계자집단의 이해관계를 존중하여야 한다. 공청회 등을 통한 의소소통과 설득과정을 통하여 이해관계자 집단의 참여를 유도하여야 한다. 무엇보다 토지이용의 효율성을 제고하고 공공의 목적에 부합하여야 한다. 이 사건 토지의 지적경계결정은 여러 가지 현실적인 측면에서 상식에 벗어나고 타당성을 갖지 못하고 있다.

피청구인이 결정한 △△리 820-3번지와 △△리 829번지 사이의 경계는 기역자 모양으로 심하게 돌출된 부분(△△리 820-3번지 쪽으로)이 있어 기존의 지적부상 경계보다 토지의 이용 효율이 저하될 뿐만 아니라, 미관상에도 부자연스럽다. 더욱이 청구인의 일방적인 양보만을 요구하는 결정이 되므로, 이는 기존의 경계선을 더욱 개선하겠다는 행정취지가 무색하게 되는 나쁜 행정사례가 될 것이다.

2) 절차적 정당성 결여

피청구인은 청구인의 동의를 구하는 노력을 하지 않은 채, 이해당사자간의 협의를 무시한 일방적인 결정을 하였다. 토지 경계결정과 같은 행정결정과정에서는 토지 소유자간에 이해관계가 첨예하게 대립될 수 있다. 행정관청이 이해관계자간의 상충되는 이해관계를 효과적이고 효율적으로 조정하기 위해서는 무엇보다도 정당한 절차를 이행한 후, 당사자 간 동의를 얻어야 한다. 만약 한쪽 이해관계자방향으로 치우친 행정결정을 하면 일방은 수용할 수 있으나, 상대방은 수용할 수 없게 된다. 이 사건 토지의 지적경계 결정 또한 일방적인 결정이었다. 이러한 결정은 직권남용 또는 오용으로 인한 것이며, 절차적 정당성이 결여된 것이므로 수용할 수 없다.

3) 헌법정신과 재산권 침해

△△리 829번지 소유자는 청구인의 토지 △△리 820-3번지에 무단으로 돌무더기를 쌓아 불법 점유를 하고 있음에도 피청구인이 이를 시정하지 아니하고 이를 용인하여 합법적으로 용인하여 주는 것은 청구인의 재산권을 현저히 침해하는 것이며, 또한 국민의 생명과 재산권 보장이라는 헌법정신도 크게 훼손하는 것으로 위법한 처분이라 할 것이다.

다. 결론

피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다.  

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 2018. 8. 29. 지적재조사에 관한 특별법 제6조에 따라 실시계획을 수립하고 2018. 8. 30. 공람공고를 하였다. 2018. 9. 17. 사업의 취지와 추진절차 등을 설명하기 위해 주민설명회를 개최하였으며 토지소유자와 이해관계인으로부터 동의서를 제출받아 같은 법 제7조에 따라 지적재조사지구 지정 신청을 한 후, 이 사건 토지를 포함한 ◎◎군 ◇◇면 △△리 669-8번지 일원이 경상남도 고시 제2019-27호로 지적재조사지구로 지정·고시 되었다.

2) 2019. 4. 4. 피청구인은 지적재조사 측량에 따른 소유자 입회 요청 공문을 발송하였으며, 2019. 7. 7. 피청구인은 △△리 820-2, 820-3번지와 831-1번지의 경계를 설정하기 위해 청구인과 831-1번지 토지소유자와 만나 두 필지 사이의 경계를 정하면서(구두합의), 지적재조사의 취지에 대해 설명하고 다른 필지와 접하는 부분에 대해서는 청구인 소유 필지들의 북쪽경계(지구계와 산지에 접하여 현실경계가 없는 부분)는 지적선대로, 현실경계가 확인되는 곳은 현실경계대로 경계를 설정하게 된다고 안내하였다.

3) 2019. 9. 26. 청구인 소유 820-3번지와 △△리 829번지 사이의 석축은 확인하였으나 수풀이 우거져있는 상태라 현실경계기준이 불분명하여 경계설정기준에 따라 829번지와 820-3번지의 경계를 지적선대로 임시경계점을 표시하였으며 이를 바탕으로 작성한 1차 지적확정예정통지서를 2019. 11. 21. 지적재조사법 제15조 제3항에 따라 청구인과 829번지 토지소유자에게 통지하였다.

4) 이 과정에서 청구인 소유의 다른 필지 △△리 822번지와 829번지가 접하는 부분은 돌무더기가 적치되어 있어 현실경계가 불분명함에 따라 지적선대로 경계를 설정하였으나 829번지 토지소유자가 현실경계대로 경계를 설정해주기를 원할 경우 829번지와 820-2, 820-3번지와 접하는 부분은 석축 현실경계로 경계를 설정 할 수 있음을 청구인에게 현장에서 직접 설명하고 이후 전화통화를 통해 재 안내하였다.

5) 2019. 11. 25. 829번지 소유자는 현실경계대로 경계를 설정해주기를 원하는 의견서를 제출하였다. 현장을 다시 방문한 결과 수풀 등에 가려졌던 현실경계가 확인되어 지적재조사법 제14조 제1항 제1호 “지상경계의 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 현실경계”의 기준대로 829번지와 820-2, 820-3번지의 경계를 다시 설정하고 2020. 1. 30. 2차 지적확정예정통지서를 통지하였다.

6) 이후 청구인은 2020. 2. 14. 2차 지적확정예정통지서에 대한 의견서를 제출하여 2020. 2. 29. 현장에서 청구인과 소외 ○○○과 만나 지적재조사사업의 취지와 현실경계대로 결정한 사유를 설명하고 합의를 권고하였으나 이루어지지 않았다.

7) 2020. 4. 3. 지적재조사법 제16조에 따라 청구인의 2차 지적확정예정조서에 대한 의견서를 ◎◎군 경계결정위원회에 회부하여 2020. 4. 10. 심의·의결한 경계결정서를 통지하였다.

8) 2020. 5. 20. 청구인은 경계결정서에 따른 이의신청서를 제출하였고 피청구인은 2020. 6. 22. 청구인에게 제2차 ◎◎군 경계결정위원회에 출석하여 의견진술을 할 수 있도록 안내하였으나 청구인은 참석하지 않았으며 2020. 6. 26. 제2차 ◎◎군 경계결정위원회에서는 원안(제1차◎◎군경계결정위원회 결정안)대로 경계설정하기로 결정하고 경계결정서를 청구인에게 통지하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 피청구인의 결정이 지적재조사사업의 취지에 위배되고 기존 지적선 대비 △△리 820-2, 820-3번지를 넘어서 경계가 설정되고 기존 지적선보다 굴곡점이 늘어나 개악이라는 것에 대하여

피청구인이 시행하고 있는 지적재조사사업은 지적재조사법에 따라 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로잡고, 현실지상경계대로 새롭게 조사 및 측량하여 새로운 지적공부를 작성하는 사업이다. 즉, 과거 100년 전 작성된 지적도와 현재 사용하고 있는 지상경계가 일치하지 않아 이를 현행화하여 국민의 재산권 보호에 기여하는 것이 사업의 목적이며, 청구인의 주장은 법을 잘못 이해한 것 이라고 볼 수 있다.

한편, 피청구인은 지적재조사법 제14조 제1항(경계설정의 기준)에 따라 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계를 기준으로 하여 경계를 설정하게 되어 있어, △△리 829번지와 820-2, 820-3번지 사이의 경계를 지적재조사측량규정 [별표2] 경계설정 예시에 근거하여 경사면 하단을 기준으로 경계를 설정한 것이다.

지적재조사법 제14조 제1항에서 말하는 지상경계에 대한 다툼은 지적재조사 이전 소유자간 소송 등의 다툼을 의미하는 것으로 지적재조사측량 결과를 확인 후 다투는 것을 의미하는 것이 아님을 <울산지방법원 2015구합5416판결 2015. 12. 24.> 및 <부산광역시행정심판위원회 제2015-226호 2015. 6. 23.>에서 판시, 재결하고 있음에 따라, 피청구인이 한 이 사건 토지의 경계 설정에 있어 지상경계에 대한 다툼이 없는 경우에 해당되어, 당해 토지들의 현실경계를 기준으로 하여 그 경계를 설정한 것은 지적재조사사업의 예시 기준을 엄밀히 적용하였다고 볼 수 있다. 아울러, 당해 토지의 경계 설정함에 있어 토지이용 효율성을 높이기 위해 경계 굴곡점을 없애고 이를 직선화하고자 청구인을 비롯한 관련 토지 소유자에게 합의를 권고 한바 있었으나 이는 결국 이루어지지 않았다.

2) 청구인의 동의를 구하는 노력을 하였어야 하며, 이해당사자간의 협의를 무시하고 한쪽 편에 선 일방적인 결정이라는 주장에 대하여

피청구인은 이 사건 토지가 지적재조사지구로 지정된 이후 측량입회 안내 공문을 통지(2019. 4. 4.)하였으나, 평일에 참석할 수 없다는 청구인의 사정을 고려하여 별도의 기일을 정하여 2019. 7. 7. 일요일에 현장에서 만나 지적재조사사업의 취지와 경계설정기준에 대해 설명하였고, △△리 831-1번지의 토지소유자와는 당일자에 피청구인과의 합의에 따라 경계를 설정하기에 이르렀다.

하지만, 1차 확정예정조서는 측량당시 현실경계가 불분명한 것으로 판단되어, △△리 829번지와 접하는 경계선을 기준으로 지적선을 결정(2019. 9. 26)하였으나(1차 경계결정이 있은 이후 현실경계가 사실상 확인됨에 따라 지적재조사법 제14조 제1항에 따라 현실경계대로 경계가 수정되어 최종 확정된 것이다.)

이에 대하여 피청구인은, 청구인의 주장에서와 같이 이 사건 토지들의 경계가 확정되기 전인 2020. 2. 29. 청구인이 측량 시에 확인하지 못한 피청구인이 한 현실경계에 따라 설치한 임시경계점을 확인시켜 준 사실이 있고, 이는 곧 다툼이 있는 경우가 아닌 것에 해당되므로 이 사건 토지의 소유자들은 현실경계에 따를 수밖에 없다는 점을 재차 공지한 사실이 있다.

피청구인은 토지 소유자간 피해를 최소화하고 양쪽의 최선책을 찾기 위하여 청구인의 사정을 고려하여 휴일에 만나 설명을 하였고, 임시경계점 또한 확인시켜 주는 등 최선의 노력을 다하였으므로 청구인의 일방적 결정이라는 주장은 근거 없는 주장이라 할 것이다.

3) 헌법정신과 재산권 침해가능성에 대하여

청구인은 본인의 토지 중 현실경계가 이웃하는 필지를 침범하여 점유하고 있어 면적이 증가하게 되는 부분(821번지 및 1371-2번지와 접하는 경계)에 대하여는 현실경계를 인정하면서도, 청구원인이 된 829번지와 접하는 토지에 대하여는 현실경계를 기준으로 설정할 경우에는 본인 소유 면적이 줄어든다는 이유로 해당 필지에 대해서는 기존 공적자료(지적도)를 유지하여 경계를 설정해줄 것을 요구하고 있다.

또한 청구인이 경계를 다시 설정해 주기를 요구하는 3필지 면적을 비교하여 합산된 면적을 보면, 사업 전 총면적은 3,226㎡[820-1(1,081㎡), 820-2(727㎡), 820-3(1,418㎡)]로써, 이는 사업 후 인근 필지와의 합병 등에 의하여 총면적이 3,524.4㎡로[ 820-1(820-3번지와 합병, 959.1㎡), 820-2(2,565.3㎡)] 변경되는바, 이는 청구인이 종전 소유한 면적보다 오히려 298.4㎡나 증가하게 됨을 명확히 알 수 있다.

피청구인이, 앞서 언급한 바와 같이 지적재조사사업은 현실경계와 지적도면의 경계가 불일치하여 그 경계를 현실경계대로 바로잡고자 실시하는 사업으로써, 경계의 변동으로 말미암아 발생되는 토지소유자의 사유재산 손실 면적에 대하여는 조정금을 통하여 그 피해만큼 보전해 주고 있으므로, 청구인이 주장하고 있는 국민의 재산권을 침해 한다는 내용은 전혀 사실이 아님을 알 수 있으며, 오히려 피청구인이 시행하고 있는 지적재조사 사업 시행으로 청구인이 향후 지니게 될 토지 소유에 대한 재산상황이 오히려 증가됨을 알 수 있다.

마지막으로, 청구인은 피청구인이 이해당사자의 합의를 무시하고 한쪽 편에 서서 일방적인 결정을 통보했다고 주장하고 있지만, 피청구인은 청구인과의 수차례 전화 통화는 물론 청구인의 편의를 고려하여 별도의 기일을 정하여 현장에서 만나 지적재조사의 경계설정 기준에 대하여 설명하였으며, 원활한 합의를 유도하기 위해 노력을 하였다. 하지만 결국 이 사건 토지 소유자간의 의견의 차가 좁혀지지 않아 경계설정 기준에 따라 경계를 정하게 된 것이다

이는, 청구인의 입장에서만 자신의 유불리에 치우친 나머지 면적이 늘어날 것이 예상되는 토지에 대한 현실경계 설정은 당연한 처분이고, 자신의 소유 면적이 줄어들 곳이 예상되는 토지에 대한 현실경계 설정은 재산권 침해라고 하는 청구인의 주장은 지적재조사법의 근본 취지에 전혀 부합되지 않는 주장으로 이는 받아들여 질 수 없는 것이다.

다. 결론

상기 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 청구를 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 지적재조사에 관한 특별법 제2조, 제11조, 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제20조, 제31조

5. 인정사실

가. 이 사건 토지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다.

나. 피청구인은 2018. 8. 29. ◎◎군 △△1지구 지적재조사사업 실시계획을 수립하고, 2018. 8. 30. 주민의견 청취를 위하여 이를 공고하였다.

다. 한편 경상남도지사는 2019. 1. 31. ◎◎군 ◇◇면 △△리 669-8번지 일원에 대하여 지적재조사 사업지구(△△1지구)로 지정·고시를 하였다.

라. 피청구인은 2019. 11. 21. 청구인에게 지적재조사 측량결과에 따른 이 사건 토지의 지적확정예정통지서를 통보하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

마. 2020. 11. 25. △△리 829번지 토지 소유주는 다음과 같이 지적확정예정통지서에 대한 의견서를 피청구인에게 제출하였다.

바. 피청구인은 2020. 1. 30. 청구인에게 당초 통지된 지적확정예정통지서와는 다르게 경계가 설정된 지적확정예정통지서를 통지하였다.

사. 이에 대하여 청구인은 2020. 2. 14. 피청구인에게 다음과 같이 지적확정예정통지서에 대한 의견서를 제출하였다.

아. 피청구인은 2020. 4. 3. ◎◎군 경계결정위원회를 개최하였고, ◎◎군 경계결정위원회에서는 2020. 1. 30. 통지된 지적확정예정통지와 같이 현실경계대로 이 사건 토지와 △△리 829번지 토지사이의 경계를 결정하였으며, 피청구인은 2020. 4. 10. 청구인에게 이 사건 토지의 경계결정을 통지하였다.

자. 청구인은 2020. 5. 20. 피청구인에게 경계결정에 대한 이의신청서를 제출하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

차. 피청구인은 2020. 6. 26. 청구인의 이의신청에 따라 ◎◎군 경계결정위원회를 개최하였고, 심의결과 청구인의 △△리 820-3번지 경계결정에 대한 이의신청은 “기각”되었으며, 피청구인은 2020. 7. 3. 청구인에게 그 결과를 통지하였다.

카. 청구인은 2020. 9. 21. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 지적재조사법 제2조 제2호에서는 “지적재조사사업이란 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제71조부터 제73조까지의 규정에 따른 지적공부의 등록사항을 조사·측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 대체함과 동시에 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로 잡기 위하여 실시하는 국가사업을 말한다.”라고 정의하고 있다.

2) 같은 법 제14조 제1항 제1호 및 제2호에서는 “지적소관청은 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계로, 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 제15조 제3항에는 “지적소관청은 제2항에 따른 지적확정예정조서를 작성하였을 때에는 토지소유자나 이해관계인에게 그 내용을 통보하여야 하며, 통보를 받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

3) 같은 법 제16조 제1항 및 제3항에서는 “지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정하고, 경계결정위원회는 지적확정예정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 하고 이를 지적소관청에 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 제6항에서는 “지적소관청이 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

4) 그리고 같은 법 제17조 제1항 및 제5항에서는 “제16조 제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지 받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있으며, 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하고, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다.”고 규정하고 있다.

5) 또한, 같은 법 제20조 제1항에서는 “지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다.”라고 규정하고 있고, 제3항에서는 “조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정한다. 다만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 부동산 가격공시에 관한 법률에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 지적재조사법에 따르면, 지적재조사사업은 ‘① 기본계획 수립, ② 사업지구의 지정 및 고시, ③ 토지현황조사, ④ 경계설정, ⑤ 지적재조사측량 및 지적확정예정조서 작성(통보), ⑥ 경계결정(통보), ⑦ 이의신청 및 경계확정’의 순서로 시행된다.

2) 부산고등법원에서는 “지적재조사법 제14조 제1항 제2호에서 말하는 ‘지상경계에 대한 다툼이 있는 경우’는 인접 토지소유자들끼리의 다툼을 말하는 것이고, 지적재조사측량을 실시하기 전에 현실적 경계에 다툼이 있는 경우를 의미한다고 할 것이므로 지적재조사법 제15조에 의한 지적측량결과 이후 발생한 다툼은 지적재조사법 제14조 제1항에서 말하는 ‘지상경계에 대한 다툼’에는 포함되지 않는다고 봄이 타당하다(부산고등법원 2019. 11. 13. 선고 2019누21009 판결 참조).”라고 판시하였다. 이러한 판례의 법리와 관계법령 등에 비추어 이 사건을 살펴본다.

3) 청구인은 △△리 829번지와 △△리 820-3번지 사이의 석축은 △△리 829번지 소유자가 무단으로 쌓아 불법으로 청구인의 소유 △△리 820-3번지를 일부 점유하고 있는 것으로 이를 용인하는 것은 청구인의 재산권을 침해하는 것이며, 피청구인이 결정한 경계는 심하게 굴곡져 있어 미관상 부자연스러우며 토지의 효율적 이용과도 거리가 멀어 지적재조사 사업법의 취지에 배치될 뿐만 아니라, 일방적으로 청구인에게만 불리한 경계결정을 한 것이므로 절차적 정당성이 없다고 주장하고 있다.

가) 살피건대, 피청구인은 지적재조사법에 따라 ◎◎군 ◇◇면 △△리 668-9번지 일원을 경상남도지사로부터 지적재조사 사업지구로 지정받아 지구 내 이 사건 토지를 측량하면서 청구인을 입회한 사실이 있으며, 이 사건 토지의 경계설정을 위하여 △△리 829번지 소유자와 청구인간에 합의를 이끌기 위하여 노력한 사실이 확인된다. 따라서 피청구인이 이 사건 토지의 경계를 일방적으로 결정했다고 볼 수 없다.

나) 또한, △△리 820-3번지와 △△리 829번지 사이에는 석축이 형성되어 있는 바 이 석축은 2010년 이후에 △△리 829번지 토지소유자가 쌓은 것으로, 이 사건 지적재조사사업이 진행되기 이전까지 두 토지의 경계로서 역할을 해 온 것으로 보이고, 달리 지상경계에 대하여 다툼이 있다고 볼만한 자료는 제시된바 없어 이 사건 토지에 대한 지적 경계결정은 지적재조사법 제14조 제1항 제1호에 따라 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계대로 하는 것이 적법하다 할 것이고, 비록 그 경계선의 결정에 있어 다소 토지이용의 효율적인 면이 고려되지 못하였다고 하더라도 이는 관련법규에 따라 결정된 것이므로 위법하다고 볼 수 없다.

다) 더욱이, 지적재조사법 제20조 제1항에서 지적소관청은 제18조에 따른 경계확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하도록 규정하고 있어, 이 사건 토지의 면적 감소로 청구인이 입게 될 불이익에 대해서는 보상이 가능한 점, △△리 820-3번지와 829번지 사이의 경계결정에서 이 사건 토지의 면적이 다소 줄어든다고 하더라도, 이 사건 토지의 나머지 부분의 면적은 늘어나게 되어 이 사건 토지의 전체면적은 늘어나게 되는 점 등을 고려하면 청구인이 입는 재산상 손실이 크다 할 수 없으므로 이 사건 처분으로 청구인의 재산권이 침해당한다는 주장은 받아들일 수 없다.

4) 이상 종합하면, 피청구인은 이 사건 토지의 경계를 지적재조사법에 규정된 절차에 따라 결정하였고, 지적재조사측량을 실시하기 전에 인접 토지소유자간 다툼이 있다고 볼만한 사정이 없어 현실경계인 석축으로 이 사건 토지의 경계를 결정하였으며, 이는 지적재조사법 취지에 따라 실제 토지이용현황에 부합되도록 지적불부합 지역을 정리한 것이고, 이러한 경계결정에 따라 감소한 면적에 대해서는 조정금 지급으로 보상이 가능하므로 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 

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지적재조사 경계결정 이의신청 기각결정 취소 심판청구사건