청구인이 부담하고 있는 원상복구의무는 2019. 12. 31.자 원상복구 시정명령으로 발생하였다고 할 것이고, 2020. 8. 4.자로 한 원상복구 시정명령 이행촉구는 이미 청구인이 부담하고 있는 원상복구의무의 이행을 촉구 내지 권고하는 취지로서 새로운 원상복구의무를 부과하는 것이라고 볼 수 없으며, 단지 종전의 원상복구 시정명령의 기한을 연기한다는 통지에 불과하여 이를 독립된 행정처분이라고 할 수 없으므로 이 사건 심판청구는 행정심판의 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구라 할 것이다.  

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경남행심 제2020-446호 

원상복구(개발제한구역법 위반) 시정명령 취소 심판청구사건 

A 

B 

가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제27조

나. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조, 제30조 

청구인의 청구를 각하한다. 

피청구인이 2020. 8. 4. 청구인에게 한 원상복구 시정명령 이행촉구 통보를 취소한다는 재결을 구함. 

이 유(2020-446)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 ☆☆시 ◇◇동 ◎번지(답, 4,789㎡, 도시지역, 자연녹지지역, 개발제한구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 토지소유자로서, 이 사건 토지상에 불법건축물(관리사, 철파이프 189㎡, 조립식패널 15㎡)을 신축한 사실이 적발되어 2019. 12. 31. 원상복구 시정명령을 받았으나 이를 이행하지 않았다는 사유로 2020. 8. 4. 피청구인으로부터 원상복구 시정명령 이행촉구(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 ☆☆시 ◇◇동 ◎번지의 토지소유자로서 피청구인으로부터 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조 제1항의 규정에 따라 이 사건 토지상의 건축물에 대하여 원상복구 시정명령을 받았다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 이 사건 토지에 토마토선별장 및 창고가 필요해서 하우스를 지었다. 그러나 피청구인은 이유를 불문하고 불법건축물이므로 무조건 원상복구하라는 명령을 했다.

2) 청구인은 불법적인 목적이 아니라 토마토 선별을 위한 작업장을 지었으며, 내부에 선별장 크기만 약 20㎡, 박스와 기타 자재를 합하면 좁은 면적이다. 하지만 피청구인은 무조건 불법건축물이라며 원상복구하라는 명령을 했다. ☆☆시뿐만 아니라 경상남도 내에서도 손가락으로 꼽을 만큼 큰 하우스 면적을 경작 중이며 향후 농업의 미래를 봤을 때에도 부당한 명령이라고 생각한다. 기존의 허가 규격으로는 한참 모자란 사이즈이며 이런 식의 논리이면 누가 농사를 많이 짓고 싶어 하겠는가.

다. 결론

피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 2018년도 개발제한구역 내 항공사진 판독에 따른 현지조사 결과, 이 사건 대상지인 개발제한구역내 청구인 소유 토지상에 관리사(철파이프 천막 189㎡), 관리사(조립식패널 15㎡)가 불법 신축된 사실이 확인되었으며,

2) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 규정 및 동법 시행령 제13조 규정을 위반하여 2019. 8. 22. 개발제한구역 내 위법행위 자진 원상복구 처분사전통지 하였다.

3) 이후 통지에 대한 청구인의 의견 제출이 없어, 피청구인은 2019. 12. 31. 위법행위 자진 원상복구 시정명령을 하였으나, 당해 위법행위가 시정되지 아니하여 행정절차법 제21조, 제27조 규정의 절차에 따라 2020. 8. 4. 위법행위 자진 원상복구 시정명령 이행 촉구를 적법·타당하게 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 이 사건 심판청구의 적법 여부

가) 이 사건 원상복구 시정명령 촉구의 행정처분 해당여부

(1) 행정심판법 제2조에서는 “처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”고 행정처분의 정의에 대하여 명시하면서, 같은 법 제3조 제1항에서는 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.”라고 행정심판의 대상에 대하여 규정하고 있다.

(2) 이 사건의 경우, 청구인의 개발제한구역 내 이 사건 토지상 위법행위에 대한 자진 원상복구 의무는 2019. 12. 31.자로 한 개발제한구역 내 위법행위 자진 원상복구 시정명령 처분 당시 발생하였으며,

(3) 이후 청구인이 원상복구 미 이행에 따라 이루어진 2020. 8. 4.자로 한 개발제한구역 내 위법행위 자진 원상복구 시정명령 이행촉구 통보는 단지 종전의 원상복구 시정명령처분에 의한 원상복구를 촉구한다는 통지에 불과하여 행정심판의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당되지 아니하므로 이로 인하여 청구인에게 새로운 원상복구 의무가 부과된 것이라고 보기 어렵다 할 것이고,

(4) 이와 관련하여 대법원에서는 “일반적으로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하고 기타 법률상의 효과를 발생케 하는 등 국민의 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 가리키는 것으로서 행정권 내부에서의 행위나 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 될 수 없다.”라고 하면서(대법원 2000. 9. 8. 선고 99두1113 판결),

(5) 이 사건과 유사한 사례에서 “제1차로 창고건물의 철거 및 하천부지에 대한 원상복구명령을 하였음에도 이에 불응하므로 대집행계고를 하면서 다시 자진철거 및 토사를 반출하여 하천부지를 원상복구할 것을 명한 경우, 행정대집행법상의 철거 및 원상복구의무는 제1차 철거 및 원상복구명령에 의하여 이미 발생하였다 할 것이어서, 대집행계고서에 기재된 자진철거 및 원상복구명령은 새로운 의무를 부과하는 것이라고 볼 수 없으며, 단지 종전의 철거 및 원상복구를 독촉하는 통지에 불과하므로 취소소송의 대상이 되는 독립한 행정처분이라고 할 수 없다.”고 판시하고 있는바(대법원 2000. 2. 22. 선고 98두4665 판결 참조),

(6) 단순히 2019. 12. 31. 시정명령에 대한 이행을 촉구하는 2020. 8. 4. 피청구인의 원상복구 시정명령 촉구는 청구인에게 어떠한 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생케 하는 등 권리의무에 직접적 변동을 초래한 바 없이 단순히 2019. 12. 31. 시정명령에 대한 이행 촉구에 불과하므로 행정심판법 제2조 및 제3조에 따른 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당되지 않음에 따라 이 사건 청구는 위법·부당하다 할 것이다.

나) 행정심판법 제27조에 따른 불변기간 도과

(1) 행정심판을 제기할 수 있는 적법한 청구기간에 대하여 행정심판법 제27조 제1항에서는 “행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다.”라고 하면서 같은 조 제3항에서는 “행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다.

(2) 피청구인은 2019. 12. 31. 이 사건 원상복구 시정명령을 청구인의 주민등록 상 주소지로 우편 발송하여 위 처분 통지서를 2020. 1. 2. 청구인의 친지 청구외 ○○○이 수령한 사실을 미루어 볼 때 청구인이 이를 친지로부터 전달받아 처분을 인지하고 있음이 명백하다 할 것이며,

(3) 이 사건 청구서 증거서류에 따르면 2020. 8. 4. 원상복구 시정명령 통지서 또한 친지 ○○○이 수령하여 청구인이 이를 인지하였다는 점으로 미루어볼 때, 달리 2019. 12. 31. 원상회복 시정명령 처분통지서를 2020. 1. 2. 친지 ○○○이 수령하였다 하여 청구인이 본 처분을 인지할 수 없었다고 보기 어렵다 판단되므로 이 사건 청구는 행정심판법 제27조 제1항을 저촉하여 처분이 있음을 알게 된 날부터 행정심판 청구 가능한 90일의 불변기간(不變期間)을 도과한 2020. 9. 2.에 청구되었으므로 부적법한 청구임이 명백하다.

2) 이 사건 시정명령 처분의 적법․타당성

가) 먼저 이 사건 쟁점의 관계법령을 살펴보면,

(1) 개발제한구역법 제1조는 “이 법은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다.”라고 규정하고,

(2) 같은 법 제2조는 ”국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 하고, 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다.”고 당해 법률의 입법 취지에 대하여 규정하고 있으며,

(3) 이러한 개발제한구역 내 행위제한과 관련하여, 개발제한구역법 제12조 제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제11호에 따른 도시·군 계획사업의 시행을 할 수 없으나, 제1호 마목에 따른 ‘개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설’에 해당하는 건축물의 경우 허가권자의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 하면서, 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1]에 위 규정에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위에 대하여 명시하고 있다.

(4) 또한 같은 법 제30조 제1항에서는 “시장·군수·구청장은 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목 벌채 또는 도시계획사업의 시행을 한 경우에는 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.”고 법령 등의 위반자에 대한 행정처분에 대하여 규정하고 있다.

나) 청구인은 이 사건 대상지 농지에 불법적인 목적이 아니라 허가대상 규격에 미치지 못하는 좁은 면적의 토마토 선별을 위한 작업장으로 지은 하우스이므로 당해 시정명령의 부당성을 주장하고 있으나,

(1) 이 사건 청구인이 위법하게 건축한 관리사 2동(철파이프천막 189㎡, 조립식패널 15㎡)은 개발제한구역법 제12조에 따라 허가권자로부터 허가를 득하여야 건축할 수 있는 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1]에 따른 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설 중 관리용 건축물에 해당되므로 그 면적만을 들어 허가대상이 아니라는 청구인의 주장은 이유 없으며,

(2) 달리, 당해 위법 건축된 관리사(철파이프 천막, 조립식 패널)가 같은 법 시행규칙 [별표 4] ‘허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위’ 제1호에 따라 허가나 신고 없이 할 수 있는 농림수산업을 하기 위한 농업용 비닐하우스와 같은 별도 규정에 해당되는 바 없는바,

(3) 개발제한구역법 시행규칙 [별표 4]에 따른 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위에 해당하지 않는 건축물{관리사 2동(철파이프천막 189㎡, 조립식패널 15㎡)}을 개발제한구역 내 행위허가를 득하지 않고 이 사건 대상지에 무단으로 신축한 청구인의 불법행위에 대하여, 피청구인은 개발제한구역법 제30조 제1항 등 관계 법령 및 절차에 따라 적법·타당하게 개발제한구역 내 위법행위 자진 원상복구 시정명령 처분을 하였고,

(4) 이후에도 토지 소유자로서 위반사항에 대한 시정명령을 이행할 법적 의무가 있는 청구인이 이를 이행하지 아니하여 현재까지도 대상지 내 위법행위가 존재하는바 피청구인은 2020. 8. 4. 개발제한구역 내 위법행위 자진 원상복구 시정명령 이행촉구 통지를 하였다.

다. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 청구인의 이 사건 심판 청구는 부적법한 청구이므로 각하 또는 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 관련 법령에 따른 적법·타당한 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제27조

나. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조, 제30조

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 현황 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 피청구인의 출장복명서에 따르면, 피청구인은 2019. 5. 30. 이 사건 토지상에 건축물이 무단신축된 것을 현지 확인하였다.

다. 피청구인은 2019. 8. 22. 청구인에게 행정처분 사전통지를 하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

라. 피청구인의 출장복명서에 따르면, 피청구인은 2019. 12. 23. 청구인이 이 사건 토지상의 무단신축 건축물을 원상복구하지 않은 것을 현지 확인하였다.

마. 피청구인은 2019. 12. 31. 청구인에게 원상복구 시정명령을 통보하였다.

바. 청구인의 친지 ○○○은 2020. 1. 2. 원상복구 시정명령 통보서를 수령하였다.

사. 피청구인의 출장복명서에 따르면, 피청구인은 2020. 8. 3. 청구인이 이 사건 토지상의 무단신축 건축물을 원상복구하지 않은 것을 확인하였다.

아. 피청구인은 2020. 8. 4. 청구인에게 원상복구 시정명령 이행촉구 통보를 하였다.

자. 청구인은 2020. 9. 1. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 행정심판법 제2조 제1호에서는 행정심판의 대상이 되는 처분을 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용”으로 정의하고 있고, 같은 법 제3조는 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

2) 같은 법 제27조 제1항에서는 “행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 “행정심판은 처분이 있었던 날로부터 180일을 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항은 “제1항과 제2항의 기간은 불변기간으로 한다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 심판청구의 적법 여부를 살펴보면,

1) 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 개발제한구역법 제12조를 위반하여 개발제한구역 내 무단신축을 하였다는 이유로 청구인에게 2019. 12. 31. 원상복구 시정명령을 하였고, 청구인이 이를 이행하지 아니하자 다시 원상복구의무의 이행기한을 2020. 9. 11.로 유예하여 2020. 8. 4. 청구인에게 원상복구 시정명령의 이행을 촉구하였는바, 청구인이 부담하고 있는 원상복구의무는 2019. 12. 31.자 원상복구 시정명령으로 발생하였다고 할 것이고, 2020. 8. 4.자로 한 원상복구 시정명령 이행촉구는 이미 청구인이 부담하고 있는 원상복구의무의 이행을 촉구 내지 권고하는 취지로서 새로운 원상복구의무를 부과하는 것이라고 볼 수 없으며, 단지 종전의 원상복구 시정명령의 기한을 연기한다는 통지에 불과하여 그 자체로서는 청구인에 대하여 어떤 법률적 의무를 부담시키는 법정 효과가 발생하는 것이 아니므로, 이를 독립된 행정처분이라고 할 수 없으므로(대법원 1981. 10. 13. 선고 80누158 판결, 대법원 1994. 10. 28. 선고 94누5144 판결, 대법원 2000. 2. 22. 선고 98두4665 판결 등 참조), 이 사건 심판청구는 행정심판의 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구라 할 것이다.

2) 설령 청구인이 2019. 12. 31.자 원상복구 시정명령을 다투는 것으로 본다고 하더라도 청구인은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일, 처분이 있었던 날부터 180일이 경과한 2020. 9. 1. 행정심판을 청구하였으므로, 부적법한 청구에 해당한다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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원상복구(개발제한구역법 위반) 시정명령 취소 심판청구사건