○○

지방법원 ○○지원으로부터 벌금 200만원의 약식명령을 2019. 10. 15. 받아, 피청구인은 2020. 5. 20. 보조금 환수 심의위원회를 거쳐 2020. 5. 25. 행정처분 사전통지, 2020. 6. 15. 보조금의 일부인 21,236,840원을 환수처분하였으며, 환수금액 산출 시 최초 불법행위 시점인 2013. 6.로부터 소급하여 잔여 사후관리기간을 현재까지 83개월(약 7년)을 적용해야 하나, 보조금법의 반환 규정이 2016. 4. 28. 시행됨에 따라 2016. 5.부터 2020. 5.까지 49개월을 적용하여 산출한 것이라고 답변하고 있다.

나) 그런데, 피청구인이 입증자료로 제출한 2013. 8. 14.자 내부 보고서를 살펴보면, “농림수산사업의 일환으로 시행한 임산물 저온저장고에 농산물을 저장하고 있다는 민원이 있어 2013. 8. 12. 현장을 점검한 결과, 자가생산 및 지역 내 생산된 양파 200톤이 저장고에 저장 중에 있음을 확인하였고, 임산물(감) 생산지는 사후관리가 소홀한 것으로 확인되어, 이에 대한 조치계획으로 저장되어 있는 양파를 10. 5.까지 출하 조치할 것과 감나무 산지 풀베기, 약치기 등 사후관리를 지시하였다.”라는 내용만 있을 뿐, 보조금 환수계획은 없었다.

다) 또한, 피청구인은 위 시정조치 이행여부를 확인하기 위하여 2013. 9. 11. 현장을 점검하여 임산물 생산지 2.7ha 제초작업 등 제대로 관리하고 있는지 확인한 후, 향후 지속적인 사후관리에 만전을 기하도록 당부하였고, 2013. 11. 1. 저장시설을 다시 확인한 결과 양파는 70톤 정도 출하가 되었으나 나머지 양파는 가격이 낮아 출하에 어려움을 겪고 있는 상황임을 확인하였다. 아울러, 당시 감 수확은 아직 되지 않았으나, 감 수확 시 저장을 대비하여 양파 출하가 반드시 이행되어야 하므로 2013. 11. 5.까지는 양파 출하를 하도록 촉구하였고, 2013. 11. 7. 산림녹지과-00000호 공문으로 촉구 지시하였다.

       ​

라) 한편, 피청구인은 2013. 12. 5. 저장시설을 다시 확인한 결과 양파는 모두 출하하고 저장고에는 없음을 확인하였고, 임산물은 올해 수확량이 적어 출하를 완료하였음을 확인하였으며, 향후에도 저장고는 임산물 저장용도로 사용할 수 있도록 행정지도한 것으로 확인된다(결국, 2013. 6. 양파저장 사안은 시정이 되었음).

마) 피청구인의 위 처리내용에서 보는 바와 같이 2013. 6. 양파저장 사안에 대해서는 행정지도를 통하여 모두 시정되었으며 피청구인의 시정조치로서 모든 사항이 마무리된 것이므로, 지금에 와서 시정조치한 사항을 다시 소급하여 보조금을 환수하는 처분은 할 수 없다.

(1) 피청구인은, 저온저장시설 보조금 위반에 따른 사전통지에서 “2010년 임산물 저온저장고 지원사업 사후관리 위반으로 2013. 6. 사후관리기간 중 목적 외 용도로 사용하였다는 사유로 보조금 일부(21,236,840원)를 환수한다.”라고 기재하고 있으나,

(2) 위와 같은 일련의 사실관계에 비춰보면, 양파 저장에 대한 피청구인의 시정조치 지시대로 청구인은 이행을 완료하였으며, 피청구인도 향후 이러한 사례가 없도록 행정조치 하였는바, 이렇게 시정조치로 마무리된 사항을 그 이후 7년이나 경과된 작금에 소급하여 보조금을 환수하는 불이익 처분은 위법‧부당하다.

바) 특히, 피청구인은 보조금 환수처분에서 보조금법의 반환 규정이 2016. 4. 28. 시행됨에 따라 2013. 6.부터 기간을 적용하지 아니하고, 2016. 5.부터 2020. 5.까지 49개월을 적용하였다고 주장하고 있는바, 보조금 반환규정의 시행일인 2016. 5. 이전의 사안에 대해서는 특별한 규정이 없는 한 불소급원칙에 따라 소급적용 자체가 불가하다.

     ​

2) 피청구인의 보조금 환수처분은 신뢰보호 원칙을 위반한 처분으로 매우 부당하다.

가) 민법상 신의성실의 원칙은, 법률관계의 당사자는 상대방의 이익을 배려하여 형평에 어긋나거나 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리를 행사하거나 의무를 이행하여서는 안 된다는 추상적 규범이다.

나) 피청구인은 2013. 6. 사건에 대해 행정목적 달성을 위한 행정처분의 방법으로 시정조치를 명하였으며, 만약 이러한 조치에도 불구하고 청구인이 이행하지 않았을 경우 재정적 조치 등의 처분을 행하는 것으로 추정해 볼 때, 피청구인이 시정조치 이행이 완료된 것을 확인한 후 해당 사건이 일단락되었고, 그 이후부터 현재까지 7년이 경과하도록 피청구인은 그에 대한 재정적 불이익 처분에 대한 한마디 언급조차 없었으므로, 청구인으로서는 재정적 처분은 전혀 고려하지도 않은 채, 이미 종료된 사항으로 신뢰하고 있었다.

다) 그럼에도 피청구인은 7년 전의 사안에 대해 이를 다시 소급하여 재정적 환수처분을 하였는바, 이는 객관적으로 피청구인이 신뢰를 가짐이 정당한 상태에서 청구인의 신의에 반하여 부당한 권리를 행사하는 것으로, 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 상태에 이르렀다고 할 수 있어 매우 위법‧부당하다.

3) 법원의 약식명령에 의한 보조금 위반은 피청구인이 2019. 6. 21. 사후관리 점검 시 확인한 양파 저장 사실에 대하여 고발조치한 결과로서, 2013. 6. 양파저장 사안과는 완전 별개사안이므로, 2013. 6 사건에 대하여 처분한 것은 위법하다. 

       ​

가) 피청구인은, 2019. 6. 21. 저장고 사후관리 확인 결과 양파가 저장되어 있음을 확인하고 청구인에게 2019. 6. 25, 7. 17, 7. 26. 등 3차례에 걸쳐 양파를 이동조치토록 지시 및 촉구하였으나, 시정이 되지 않아 2019. 8. 6. ○○경찰서에 고발조치하였으며, 그에 따라 청구인은 2019. 10. 15. ○○지방법원 ○○지원으로부터 200만원 벌금을 선고받았다.

나) 따라서, 위 벌금은 2019. 6. 21. 점검결과에 따른 형사벌로, 2013. 6. 양파저장 사안과는 직접적인 연관도 없는 사항이고, 피청구인의 행정처분은 위 점검결과에 대한 법원의 형사벌과 병과하여 환수처분한 것으로 추정해 볼 수 있기는 하나,

다) 결국, 수익적 처분이 아닌 불이익처분의 경우 그 위반내용은 구체적이고 명확해야 하는 것이므로, 피청구인의 일련의 처분내용을 살펴볼 때, 처분 사전통지 시 위반일시와 위반내용을 ‘2013. 6. 양파저장 사안’으로 기재한 것은, 법원의 벌금사건과 전혀 별개의 사안임은 물론, 이미 시정조치로 마무리된 사항이므로 또다시 불이익 처분한 것이므로 위법한 것으로 판단된다.

4) 2019. 6. 여름철 한시적으로 저장고에 양파를 저장한 사항은 보조금 지원목적 외의 용도로 볼 수 없다.

가) 청구인은 임산물저장고와 별개로 매년 수확한 양파 보관을 위해 농산물 저온저장고를 3동 보유하고 있으며, 수확기인 6월부터 10월까지 농산물 가격안정과 홍수출하를 방지하기 위하여 저온저장고를 활용하고 있다. 

나) 또한, 임산물인 대봉감의 경우 11월경에 수확하여 출하하나, 홍수출하를 방지하기 위하여 저온저장고에 보관하였다가 익년도 1월까지 대부분 출하하는 실정이므로, 결국, 저온저장고는 1년 중 동절기인 4개월 정도 사용하고 여름철에는 비워둔 상태에 있다.

다) 따라서, 임산물 저장고의 경우 계절적으로 하절기에는 필요시(생산량 증가 등) 농작물을 저장하고는 있지만, 관계기관인 산림청이나 농림축산식품부, 경상남도 등에 문의해 보아도, 많은 자금을 들여 설치한 저온저장고의 활용 측면에서도 주된 목적에 사용하는데 지장이 없는 경우 문제가 없다는 의견이며, 이를 타 용도 사용으로 보지 않고 있다.

라) 피청구인은, 양파는 농산물이므로 임산물 저장을 위한 저장고에 저장하는 것은 사업목적에 위배된다고 주장하나, 만약, 임산물 보관이 필요한 시기에 임산물을 보관하지 아니하고 농산물을 보관하였다면 위반으로 볼 여지가 있으나, 계절적으로 여름한철 양파를 보관하였다하여 타 용도로 간주하여 보조금을 환수처분한 이 사건은 위법·부당하다.

5) 참고로, 2019년 위반에 대한 형사고발 및 피청구인의 처분을 위한 의견제출 요구와 관련하여 청구인의 입장을 변명하자면,

가) 법 제00조 위반, 목적 외 용도사용 등 법률용어와 행정용어로 진술을 요구함에 따라, 청구인은 솔직히 평생 농사에만 종사하고 배운 것이 없어 구체적으로 무엇이 명확히 잘못이고 위반사항인지 정확히 인식하지 못하고 있으며, 그리하여 제대로 답변이나 진술도 못하였다.

나) 결국, 경찰서에서 심문하는 대로 대충 그렇다고 답변하고, 벌금에 대하여 소송을 하고자 하였으나 소송비용이 배보다 배꼽이 큰 형국이라 부득이 수용할 수밖에 없었다. 또한, 피청구인도 행정처분을 위해 의견진술을 요구하였으나, 청구인의 어려운 실정(식견부족)을 감안하여 위반내용과 주장할 사항을 정확히 알려 사건의 진상을 파악하여야 함에도 그리하지 않았고, 청구인이 구체적 위반사항을 잘 몰라 몇 자 적어 제출하였더니 해당 진술내용으로는 충분한 변명으로 볼 수 없어 처분할 수밖에 없다고 하는 등 그 절차가 충분하지 못하였다.  

6) 설령, 보조금법 위반에 해당된다하더라도 보조금 환수처분은 불가하며, 부득이한 경우 잔여 사후관리기간은 2019. 6.을 기준으로 하여야 한다.

가) 수익적 행정처분의 취소를 통해 달성하려는 공익이란 본질적으로 국고부담을 통하여 형성되는 재정상 이익인 반면, 수익자는 수익적 행정처분의 취소에 의하여 사익의 침해를 입게 될 것이므로, 수익적 처분에 존재하는 하자에 관하여 수익자에게 고의 또는 중대한 과실의 귀책사유가 없는 한 그 공익상 필요가 수익자가 입게 될 불이익보다 중요하거나 크다고 볼 것인지 판단하여 당사자가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우 환수처분할 수 있다.

나) 살피건대, 청구인은 감 수확기인 11월 ∼ 익년 1‧2월이 아닌 여름철인 6월 ∼ 9월에 저장고를 다른 용도로 활용한 것이고, 피청구인은 저장된 양파를 이동토록 지시하였으나, 설령 양파를 다른 곳으로 이동하였다고 하더라도, 저장고는 비워져 있을 뿐 공익상 달성하고자 하는 사항은 아무것도 없다는 사실에 주목해 볼 때, 생산된 양파를 일시 출하함에 따른 농민들의 피해를 고려한다면, 이는 불가피한 사항으로 고의라고 볼 수 없고, 중대한 과실 또한 아니므로 보조금 환수처분은 불가하다고 사료된다.

다) 특히, ○○군 환수위원회에서도 ○○군의 지적사항은 농촌의 실정을 감안할 때 위반으로 볼 수 없어 보조금 환수는 불가하다고 의견을 다수위원이 제시하는데도 피청구인은 사법기관의 처분을 의식한 나머지 처분한 것으로 보여 매우 부당한 처사로 생각된다.

라) 설령, 양파보관이 위법행위로 판단되어 보조금 환수처분이 부득이하다 하더라도, 사건의 발단이 2019. 6.이므로 잔여사후관리기간을 사건의 발단인 2019. 6.부터 2020. 5.까지의 기간(12개월)으로 산정하여야 한다.

7) 결론

정부의 농촌 지원시설은 관계부처마다 다양하지만, 농업용 농기계라 하더라도 과수원에도 활용하듯이 합목적으로 볼 때 저장고도 주된 목적에 지장이 없는 상황에서 유사한 용도는 활용할 수 있다고 사료된다. 피청구인의 불이익처분은 맞지 않다고 판단되오니, 잘 살피시어 취소하여 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2009. 12. 10. 피청구인으로부터 ‘2009년 임산물 저장시설 사업계획서’를 승인받고, 2010년 ○○군 ○○면 ○○리 00-0번지 상에 임산물 저온저장고(창고, 180.9㎡)를 건립하여 그 보조금을 수령한 자로서, 중요재산의 사후관리기간(2010. 5. 31. ~ 2020. 5. 30.) 중인 2013. 6.(최초 적발시점)부터 임산물 저온저장고에 농산물(양파)을 저장하여「보조금 관리에 관한 법률」(이하 “보조금법”)에 규정하고 있는 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도로 사용하였다는 사유로 피청구인으로부터 행정지도를 수차례 받고도, 이를 시정하지 않았다.

2) 이후, 청구인은 2019. 8. 16. 보조금법 위반으로 수사의뢰 되었으며, ○○지방법원 ○○지원으로부터 벌금 200만원의 약식명령을 받았다. 이에 피청구인은 2020. 5. 20. 보조금 환수 심의위원회를 거쳐 청구인에게 2020. 5. 25. 행정처분 사전통지를 하면서 청구인의 의견을 접수 후, 2020. 6. 15. 보조금의 일부인 21,236,840원을 환수처분(이하 “이 사건 처분”) 통보하였다. 

나. 청구인의 주장에 대한 답변

1) 이 사건 시설은 ‘부동산과 그 종물’인 저온저장고로, 2009. 12. 사업 사업승인계획을 받아 2020. 1. 토지 매입 및 시설물 건립을 완료하여 보조금 교부결정 및 지원을 받았으므로, 2020. 2. 이후는 사후관리기간인 10년이 경과하여 보조금법 시행령 제16조에 따라 처분의 제한을 받지 아니하는바, 피청구인은 2020. 6. 보조금 환수처분을 할 수 없다는 청구인의 주장에 대하여

가)「농림축산식품분야 재정사업관리 기본규정」(농림축산식품부 훈령 제352호, 2020. 2. 27. 시행) 제77조(중요재산 처분의 제한) 제1항에 따르면, “별표 4의 민간보조사업자는 중요재산에 대하여 농림축산식품부장관 또는 청장의 승인 없이 보조금의 교부 목적 외의 용도에 사용, 양도, 교환, 대여, 담보의 제공에 해당하는 행위를 할 수 없다. 다만, 부득이하게 중요재산에 대한 목적 외 사용, 양도, 교환, 대여 담보의 제공 등이 필요할 경우 해당 사업시행기관의 승인을 요청하여야 한다. 보조금법 시행령 제16조에 따라 다음 각 호에 해당하는 경우에는 농림축산식품부장관 및 청장의 승인 없이 중요재산을 처분할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

       ​

나) 또한, 같은 규정 제3항에 따르면 “농림축산식품부 또는 청의 사업부서장은 보조사업자 또는 간접보조사업자가 제1항을 위반하는 경우 별표5의 보조금 환수 기준에 따라 환수할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 즉, 보조사업자는 사업시행기관의 승인 없이는 중요재산을 목적 외의 용도에 사용하여서는 안 되고, 또한 보조금 교부 목적과 해당 재산의 내용연수를 고려하여 농림축산식품부 또는 소속 청의 사업부서장이 정하는 사후관리기간이 경과하기 전에는 중요재산을 처분할 수 없으며, 이를 위반할 경우 해당 보조금을 환수할 수 있도록 규정되어 있다.

다) 청구인이 보조금을 교부 받아 건립한 이 사건 저온창고는 보조금법 제15조 제1항 제1호의 규정에 따른 ‘중요재산’에 해당되며, 농림축산식품분야 재정사업관리 기본규정 제60조 제1항 별표4의 중요재산 범위에 부동산은 사후관리기간을 ‘10년’으로 정하고 있다.

라) 청구인은 사후관리기간(2010. 5. 31. ~ 2020. 5. 30.)중 중요재산인 임산물 저온저장고를 보조금 지원 목적 외 용도로 사용[농산물(양파) 저장]하여, 피청구인으로부터 2013. 6.경 최초 위반행위로 적발되어 행정지도를 받고, 이후 동일한 건에 대해 수차례 행정지도를 받았음에도 현장점검 시 양파를 적재하고 있는 등 위반행위를 시정하지 않고 지속하였다. 이와 관련하여 청구인은 사업시행기관인 피청구인으로부터 타 용도 사용 승인을 받은 사실이 없다.

마) 이후, 청구인은 피청구인으로부터 수사기관에 고발되어 ○○지방법원(○○지원)으로부터 약식명령(벌금 200만원)을 선고받았으며(2019 고약 0000, 보조금법 위반), 피청구인은 이와 관련하여 사후기간 경과 이전에 이미 발생한 위반사항에 대하여 이 사건 처분을 한 것이다.

바) 청구인은 2020. 2.이후 사후관리기간이 경과하여 2020. 6.에는 이 사건 처분을 할 수 없다고 하나, 저온저장고의 사후관리기간은 2010. 5. 31.(준공일)부터 2020. 5. 30.까지 10년으로, 이 사건 처분이 이루어진 시점(2020. 6. 25.)은 사후관리기간이 경과했을 지라도, 2013. 6.경부터 행정지도가 계속해서 이루어지고 있는 기간 동안의 양파 저장행위는 ‘농림축산식품분야 재정사업관리 기본규정’ 제77조(중요재산 처분의 제한)제1항제2호에 따른 사후관리기간이 지난 경우가 아닌 때에 발생한 보조금 지원 목적 외의 용도 사용이 분명하며, 같은 규정 제3항에는 제1항을 위반한 경우 보조금 환수 기준에 따라 환수할 수 있다고 규정하고 있으므로, 청구인의 주장대로 사후관리기간 경과 이후에는 이 사건 처분을 할 수 없다고 하는 것은 전혀 타당성이 없다. 

2) 임산물 보관이 필요한 시기에도 불구하고 생산된 임산물을 보관하지 아니하고 주 용도가 농산물을 보관하였다면 위반으로 볼 여지가 있으나, 계절적으로 여름 한 철 양파를 보관하였다하여 타 용도로 간주하여 보조금을 환수처분 한 이 사건은 위법‧부당하다는 주장에 대하여

가) 임산물은 ‘임산물생산조사 실시요령’(산림청훈령 제1360호)에 따라「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조 제7호 및「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행규칙」 제7조 제1항에 해당하는 임산물 중 [별표1]의 임산물을 지칭한다. 따라서 이에 해당하지 않는 양파는 농산물일 뿐이며, 임산물에 해당되지 않는다.

나) 아울러, 2009년도 농림수산사업시행지침서에도 사업에 대한 목적이 단기 소득임산물의 생산가공, 유통시설을 지원하여 안정적인 임산물의 생산, 가공, 유통체계를 구축하고 임업인의 소득향상을 도모하기 위한 것으로 규정하고 있는 바와 같이, 청구인에 대한 보조금 지원사업은 농산물의 소득증대를 위한 것이 아니며, 이 사업을 지원하기 위한 근거법인 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률의 취지에도 맞지 않다. 따라서 청구인이 계절적으로 여름 한 철 양파를 저장한 사항은 보조금 지원 목적 외 용도로 볼 수밖에 없다. 또한, 양파 저장에 대한 위법성은 청구인에 대한 위 약식명령(벌금 200만원) 선고에 의해 명백히 밝혀져 다툼의 여지가 없는 내용이다.

3) 처분을 할 경우 처분 내용이 명확하여야 함에도 산출내용을 살펴보면, 위반일시와 위반기간이 불분명할 뿐 아니라 잔여사후관리기간도 불분명하여 처분의 위법이 있다는 주장에 대하여

가) 행정처분을 할 경우 처분의 근거와 이유제시와 관련한 대법원 판례를 살펴보면, “행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조제1항). 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시행령 제14조의2). 다만, 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 참조).”라고 판시하고 있다.

나) 피청구인은 이 사건 처분 전에 청구인에게 2020. 6. 25. 보조금 위반에 따른 사전통지를 하면서 위반사항 및 일시, 처분 근거법령 등을 안내하였다. 청구인은 위반일시(기간)가 불분명하다고 하나, 사전통지서에 위반일시를 2013. 6.으로 기재한 것은 2013. 8. 12. 10시경 임산물 저장시설을 점검하면서 청구인이 자가 생산 및 지역 내 생산된 양파를 매입하여 2013. 6월부터 양파 200톤을 보관‧저장해 왔음을 확인하여 알게 된 사실 때문이다. 이에 피청구인은 이러한 위법행위를 시정하기 위하여 수차례에 걸쳐 청구인에 대하여 행정지도를 하였음에도 불구하고 청구인은 행정지도에 따르지 아니하였으며, 그 이후에도 매년 양파를 저온창고에 저장하는 등 중요재산의 사후관리기간 동안 목적 외 사용을 한 사실이 있다. 특히, 이 사건 약식명령 선고 사실을 통하여 청구인이 2013년부터 보조금법 위반행위를 해왔던 사실이 명확해졌다.

다) 또한, 청구인은 잔여 사후관리기간이 불명확하다고 주장하나, 피청구인은 이 사건 처분 시 그 산출내역*에 다음과 같이 환수금액(21,236,840원) 산정을 위한 잔여 사후관리기간을 49개월로 명시하였다.

* 산출내역 : 0.4(보조율) × 49개월(잔여사후관리기간)/120개월(사후관리기간)

× 130,021,500원(감정평가액)

라) 오히려, 청구인에 대한 환수금액 결정시점을 최초 불법행위 시점인 2013. 6.경으로 소급하여 잔여사후관리기간을 83개월로 적용해야 하지만, 보조금법 반환 법조항이 2016. 4. 28. 시행됨에 따라 2016. 5.부터 2020. 5.까지 49개월로 산출한 것이다.

마) 이러한 사정을 감안할 때, 청구인은 본인의 위법행위를 충분히 알고 있었다고 할 것인바, 청구인은 이 사건 처분 당시 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우에 해당한다 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 위법성이 없는 적법한 처분이므로 청구인의 주장은 이유 없다.

다. 결론

위와 같이 보조금 환수처분은 적법한 처분이며, 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 보조금 관리에 관한 법률(약칭 ‘보조금법’) 제35조

나. 보조금법 시행령 제15조, 제16조

다. 구 보조금법(2016. 4. 29. 법률 제13931호로 시행된 것) 부칙 제8조

라. 농림축산식품분야 재정사업관리 기본규정(이하 ‘농림사업 기본규정’이라 한다) 제60조[별표 4], 제77조[별표 5], 제78조

마. 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(약칭 ‘산림자원법’) 제2조

바. 산림자원법 시행령 제2조

사. 임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률(약칭 ‘임업진흥법’) 제4조, 제7조

아. 임업진흥법 시행령 제4조

자. 2009년 농림수산사업시행지침(이하 ‘이 사건 사업지침’이라 한다)

5. 인정사실

가. 청구인은 2009. 12. 10. 피청구인으로부터 다음과 같이 이 사건 시설에 대한 사업계획을 승인받았다.

나. 피청구인은 2010. 6. 21. ○○군산림조합에 다음과 같이 이 사건 시설의 준공내용을 통보하였다.

다. 이 사건 시설에 농산물(양파)이 저장되어 있다는 민원이 발생함에 따라, 피청구인은 2013. 8. 14. 이 사건 사업지에 대하여 다음과 같이 현장점검 하였다. 

라. 피청구인은 나. 항의 현장점검 결과와 관련하여 2013. 8. 14. 청구인에게 다음과 같이 시정사항을 이행할 것을 통보하였다.

마. 피청구인은 2013. 11. 1. 이 사건 시설을 재방문하여 다. 항의 시정사항 이행여부를 점검하였다(결과: 일부 미이행).

  바. 피청구인은 2013. 11. 7. 청구인에게 다음과 같이 위 시정사항 이행을 독촉(통보)하였다.

  사. 피청구인은 2013. 12. 5. 이 사건 시설을 재방문하여 마. 항의 시정사항 이행여부를 점검하였다(결과: 이행).

  아. 피청구인은 2018. 7. 16. 이 사건 시설을 현장점검 한 결과, 다음과 같이 이 사건 위반행위를 적발하였다.

자. 피청구인은 이 사건 위반행위와 관련하여 2019. 2. 12. 청구인에게 소명자료 제출을 요구하였으나, 이를 제출하지 않자 2019. 3. 6. 다음과 같이 소명자료 제출을 독촉하였다.

차. 피청구인은 2019. 6. 24. 이 사건 시설을 현장점검 하여 이 사건 위반행위를 적발하였고, 이에 2019. 6. 25.(1차), 2019. 7. 10.(2차), 2019. 7. 17.(3차) 청구인에게 ‘임산물 저온창고 내 보관된 농산물(양파)’을 다른 곳으로 이동 조치할 것을 통보하였다.

카. 한편, 피청구인은 이 사건 시설의 현재가치 평가를 위하여 ㈜우리감정평가법인에 감정평가를 의뢰하였고, 그 결과는 다음과 같다.

타. 청구인은 자. 항에 따른 조치 요구에도 불구하고 이를 이행하지 아니하였고, 이에 피청구인은 2019. 8. 6. ○○경찰서에 다음과 같이 수사를 의뢰하였다. 

파. 위 위반사실과 관련하여 ○○지방법원(○○지원)은 2019. 10. 15. 청구인에게 벌금 2백만원(약식명령)을 선고하였다.

- 적용법령 : 보조금 관리에 관한 법률 제35조 제3항 제1호 및 제41조 제3호 등

하. 피청구인은 이 사건 위반행위와 관련하여 2020. 3. 31. 청구인에게 소명자료 제출을 요구하였다.

거. 피청구인은 2020. 5. 25. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 사전통지 하였다.

너. 청구인은 2020. 6. 1. 피청구인에게 다음과 같이 의견을 제출하였다.

더. 피청구인은 2020. 6. 15. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.

러. 청구인은 2020. 8. 19. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 보조금법 제35조 제3항, 제4항에는 “보조사업자는 해당 보조사업을 완료한 후에도 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 중앙관서의 장의 승인 없이 중요재산에 대하여 ‘보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용’하는 등의 행위를 하여서는 아니 된다. 중앙관서의 장은 보조사업자가 위와 같은 행위를 하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 ‘중요재산을 취득하기 위하여 사용된 보조금에 해당하는 금액’의 전부 또는 일부에 해당하는 금액의 범위에서 반환을 명할 수 있다.”라고 규정하고 있다{다만, 보조금법 제35조 제4항(이하 ‘이 사건 개정규정’이라 한다)은 2016. 1. 28. 신설되어 2016. 4. 29.부터 시행되었고, 신설 당시 구 보조금법(2016. 4. 29. 법률 제13931호로 시행된 것) 부칙 제8조에는 “제35조 제4항의 개정규정은 이 법 시행 당시 보조사업 또는 간접보조사업을 수행 중인 보조사업자 또는 간접보조사업자가 이 법 시행 이후 같은 조 제3항에 위반되는 행위를 한 경우부터 적용한다.”라고 규정하고 있음}.

2) 보조금법 시행령 제15조 제4항, 농림사업 기본규정 제78조 제3항에는 “중앙관서의 장은 법 제35조제4항에 따라 보조사업자에게 반환을 명하는 경우에는 반환할 금액과 그 산출내역을 명확하게 하여 이를 납부할 것을 서면으로 알려야 한다. 사업시행기관이 보조금을 환수 또는 회수할 때에는 ‘사업시행기관이 고의성이 있다고 인정한 경우에는 부정수급 사유 또는 중도회수 사유가 발생한 개시일. 다만, 개시일이 명확하지 아니한 경우는 사업시행기관 등이 사유가 발생한 사실을 확인한 일자’부터 기산하여 징수하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

2) 보조금법 시행령 제15조 제1항, 농림사업 기본규정 제60조 제1항[별표4]에는 “법 제35조제1항에서 ‘대통령령으로 정하는 중요한 재산(이하 이 조에서 ’중요재산‘이라 한다)’이란 ‘부동산과 그 종물(從物)’ 등의 재산으로, 농식품사업자금으로 지원된 건물 등 등기 가능한 대상을 말하며, 그 사후관리기간은 10년을 원칙으로 한다.”라고 규정하고 있다.

3) 보조금법 시행령 제16조, 농림사업 기본규정 제77조 제1항에는 “민간보조사업자는 별표 4의 중요재산에 대하여 농림축산식품부장관 등의 승인 없이 보조금의 교부 목적 외의 용도에 사용, 양도, 교환, 대여, 담보의 제공에 해당하는 행위를 할 수 없다. 다만, 부득이하게 중요재산에 대한 목적 외 사용, 양도, 교환, 대여, 담보의 제공 등이 필요할 경우 별지 제19호 서식을 작성하여 해당 사업시행기관에 승인을 요청하여야 한다.「보조금법 시행령」 제16조에 따라 보조금 교부 목적과 해당 재산의 내용연수를 고려하여 농림축산식품부 또는 소속 청의 사업부서장이 정하는 사후관리기간이 지난 경우 등은 농림축산식품부장관 등의 승인 없이 중요재산을 처분할 수 있다.”라고 규정하고 있다.  

 4) 한편, 산림자원법 제2조 제7호, 같은 법 시행령 제2조 제5항에 따르면, ‘임산물’이란 ‘목재‧수목 등 산림에서 생산되는 산물’이나 ‘가지‧열매 등 수목의 일부분 등’을 의미한다. 또한, 임업진흥법 제4조, 제7조 제2항 및 같은 법 시행령 제4조, 이 사건 사업지침 등에는 “국가 및 지방자치단체는 임업의 구조개선과 임업진흥을 위하여 임산물의 생산‧유통 등의 사업을 하는 자에게 그 사업비의 전부 또는 일부를 융자하거나 보조할 수 있고, 임산물 유통시설을 설치‧운영하는 자에게 시설자금과 그 밖에 필요한 지원을 할 수 있으며, 특히 ‘임산물 유통구조 개선사업’의 경우 임산물 직거래를 통한 유통단계 축소, 유통비용 절감을 통한 고효율‧저비용의 유통체계 구축으로 생산자 소득 제고, 산지저장시설 확충을 통한 홍수출하 방지 및 가격안정 도모를 목적으로 한다.”라고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성에 대하여 살펴보면,

1) 보조금 교부는 수익적 행정행위로서 교부대상의 선정과 취소, 기준과 범위 등에 관하여 교부기관에 상당히 폭넓은 재량이 부여되어 있고, 또한 보조금 지출을 건전하고 효율적으로 운용하기 위해서는 보조금 교부기관이 보조금 지급목적에 맞게 보조 사업이 진행되었는지 사후적으로 감독하여 경우에 따라 교부결정을 취소하고 보조금을 반환받을 필요가 있다 할 것이다(대법원 2018. 8. 30. 선고 2017두56193 판결 참조). 이하에서는 이러한 법리에 따라 청구인의 주장을 중심으로 살펴보기로 한다.

2) 먼저, 청구인은 이 사건 시설이 2010. 1. 건립 완료되어 보조금을 지원받았으므로, 2020. 2. 이후는 사후관리기간인 10년이 경과하여 보조금관리법 시행령 제16조에 따라 처분의 제한을 받지 아니하는바, 피청구인이 2020. 6. 보조금 환수처분을 한 것은 위법하다고 주장한다.

가) 인정사실에 의하면, 이 사건 시설은 ‘농산물 유통구조 개선사업’에 따라 보조금을 지원받아 건립된 건물(부동산과 그 종물)로서 ‘중요재산’에 해당하는바, 그 사후관리기간은 준공일로부터 10년(2010. 5. 31. ~ 2020. 5. 30.)으로 볼 수 있다. 그런데, 이 사건의 경우 최소한 2013. 8. 14.(최초 적발일) 이후부터 이 사건 위반행위가 있었으므로, 이는 사후관리기간 이내에 있었던 위반행위에 해당한다.

나) 보조금법 관계규정의 취지가 해당 사업시행기관의 승인 없이 그 ‘사후관리기간 이내’에 행하여진 중요재산에 대한 ‘목적 외 사용 등 위반행위’를 규율하는데 있다는 점을 고려할 때, 사후관리기간 이후에 승인 없이도 중요재산을 처분할 수 있다는 규정을 논거로 사후관리기간 이내에 있었던 위반사실에 대한 가벌성까지 소멸한다고 주장하는 것은 관계규정에 대한 문리적 해석에도 전혀 부합하지 아니하는바, 이러한 청구인의 주장은 이유 없다.  

3) 또한, 청구인은 이 사건 시설에 여름철에만 일시적으로 임산물 대신 농산물(양파)을 보관한 경우에 해당함에도, 피청구인이 이를 목적 외 사용으로 간주하여 이 사건 처분을 한 것은 위법‧부당하다고 주장한다.

가) 인정사실에 의하면, 이 사건 시설은 2009년도 농림수산사업 중 ‘임산물 유통구조 개선사업’의 일환으로 이 사건 보조금을 지원받아 건립된 것으로서, 청구인은 이 사건 시설에 임산물 대신 농산물(양파)을 주기적으로 저장‧보관하고 있었으며, 특히 2013년도에는 여름철이 아닌 10~11월임에도 불구하고 이 사건 위반행위가 시정되지 아니한 점이 확인된다.

나) 당초 청구인이 이 사건 보조금을 교부받은 목적은 본인이 생산하는 임산물(대봉감)의 유통비용 절감을 통한 생산자 소득 제고, 산지저장시설 확충을 통한 홍수출하 방지 및 가격안정 도모에 있다 할 것인데, 이 사건 위반행위의 경우 보조금법 관계규정상 중요재산의 ‘목적 외 사용’으로서, 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도 또는 그 교부 목적과 다른 용도로 중요재산을 사용하는 경우에 해당되는바, 위와 같은 청구인의 주장 역시 설득력이 부족하다.

다) 특히, 홍수출하의 경우 해당 임산물의 초과공급을 일으키고, 이는 결국 시세 폭락 및 농가소득 급감으로 이어지게 되는 등 상당한 부작용을 초래하게 된다. 이를 방지하기 위하여 이 사건 시설(저온저장시설) 등을 통하여 그 출하시기를 조절할 필요성이 상당한바, 이 사건 위반행위는 더욱 더 용인되기 어렵다 할 것이다.

라) 더구나, 청구인이 부득이한 사유로 여름철에 한하여 이 사건 시설에 임산물 대신 농산물을 일시 보관하고자 하였다면, 보조금법 제35조 제3항 및 농림사업 기본규정 제77조 제1항에 따라 사업시행기관(피청구인)에 대하여 언제든지 ‘목적 외 사용’ 승인을 신청하여 필요한 목적을 달성할 수 있는 기회가 있음에도, 정작 그러한 절차는 거치지 아니한 채 지속‧반복적으로 이 사건 위반행위를 저질러 오다가 이 사건 시설의 사후관리기간이 끝나는 시점에서야 비로소 보조금법 시행령 제16조 제2호 및 농림사업 기본규정 제77조 제1항 제2호를 들어 위 승인절차를 거지치 아니하여도 되는 예외에 해당한다고 주장하는 것은 관계법령을 아전인수(我田引水)격으로 해석하여 본인의 불법 내지 탈법행위를 정당화하려는 것에 다름 아니다.

4) 다만, 위와 같이 이 사건 처분의 사유가 인정된다 하더라도 이 사건 환수금액의 산정이 적정한지에 대하여는 의문이 있을 수 있는바, 청구인은 이 사건 위반행위에 대한 일시‧기간 및 잔여사후관리기간이 불분명하다고 주장하고 있으므로, 이하에서는 이에 대하여 살펴본다. 

가) 우선, 농림사업 기본규정 제77조 제3항[별표 5]의 ‘보조금 환수기준’에 따르면, 보조금 환수금액은 ‘보조율 × (잔여사후관리기간/사후관리기간) × 감정평가액 + 재산상의 이득금’으로 산정되는데, <보조율>은 ‘보조금액(78,400천원)/총사업비(196,000천원) × 100’이므로 40%이고, <감정평가액>은 제출된 감정평가서에 따라 130,021,500원임이 확인된다.

나) 다음으로, <잔여사후관리기간>과 관련하여 피청구인은 “청구인에게 이 사건 개정규정 시행 이후에도 이 사건 위반행위를 한 사실이 존재하므로, 이 사건 처분이 법률불소급의 원칙을 위반하여 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없다.”라고 항변한다. 한편, 법률불소급의 원칙은 그 법률의 효력발생 전에 완성된 요건사실에 대하여 그 법률을 적용할 수 없다는 의미일 뿐, 계속 중인 사실이나 그 이후에 발생한 요건사실에 대한 법률적용까지를 제한하는 것은 아니다(대법원 2001. 11. 13. 선고 2001두5705 판결 등 참조).

다) 인정사실에 의하면 이 사건 위반행위는 최소한 2013. 8. 14.(최초 적발일) 이후부터 존재하였으나, 그 당시 보조금법령에는 사후관리기간 내에 발생한 ‘목적 외 사용’ 등의 위반행위에 보조금 환수명령을 내릴 수 있는 법적 근거가 마련되어 있지 않다가, 2016. 4. 29.에 이르러서야 이 사건 개정규정이 신설‧시행되었고, 구 보조금법 부칙 제8조에는 “제35조제4항의 개정규정은 이 법 시행 당시 보조사업을 수행 중인 보조사업자가 ‘이 법 시행 이후 같은 조 제3항에 위반되는 행위를 한 경우’부터 적용한다.”라고 규정하고 있었다.

라) 그렇다면, 피청구인은 2016. 4. 29. 이후부터 농림사업 기본규정 제78조 제3항에 따라 ‘부정수급(중도회수) 사유가 발생한 개시일’ 또는 ‘사유가 발생한 사실을 확인한 일자’를 잔여사후관리기간의 기산점으로 하여야 하는데, 이 사건 처분의 경우 2013. 6.을 위반일시로 특정하면서도 단지 이 사건 개정규정이 2016. 4. 29. 시행되었다 하여 이를 기산점으로 하여 잔여사후관리기간을 산정하였으므로, 이는 명백히 법령적용의 착오가 존재하여 위법하다 할 것이다.

마) 결국, 법률불소급의 원칙과 관련된 위 판례의 취지에 따르면, 피청구인은 이 사건 위반행위가 ‘계속 중인 사실’에 해당한다고 주장하면서도 이 사건 개정규정 시행일(2016. 4. 29.)부터 2차 적발일(2018. 7. 16.) 사이에 이 사건 위반행위가 계속되고 있었음을 입증하지 못하고 있음에도 불구하고, 행정 편의적으로 위 시행일을 기산점으로 하여 잔여사후관리기간을 산정하였는바, 이는 절차적‧실체적으로 위법한 처분에 해당한다고 봄이 타당하다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.