| 이 유(2002-536)
1. 청구인 주장
가. 폐기물처리사업계획서 등 제출
청구인은 2002.7.8. 00시 00면 00리 000번지 외 1필지를 소유자인 청구외 000으로부터, 같은 리 299번지를 소유자인 청구외 000으로부터 각각 부지사용승낙을 받고, 2002.9.30. 위 사업예정지에 건설폐기물 중간처리업 영업을 하기 위하여 피청구인에게 농지전용허가와 대한민국이 소유하는 00시 00면 00리 958번지 외 1필지 및 사천시가 소유하는 같은 리 114-4 번지에 위치한 지방도 1002번지 대하여, 위 건설폐기물 처리장 진·출입로 개설을 목적으로 피청구인에게 도로점용허가 및 위 사업예정지에 건설폐기물 중간처리업(파쇄)을 하고자, 2002.9.30. 피청구인에게 폐기물처리사업계획서를 제출하였습니다.
나. 피청구인의 폐기물처리사업계획 등 부적합 통보
피청구인은 첫째, 사업예정지는 국비보조금으로 암반관정을 개발하여 관개시설이 되어 있어 사실상의 수리 안전답이며, 인접지 대부분 주민은 농경지와 과수원을 경작하며 생계를 유지하고 있고, 또한 하부지역 10헥타의 농경지 오염이 우려되므로 농지 보전목적이 요구될 뿐만 아니라, 주변지역의 진·출입로 급경사 및 대형트럭운행으로 인한 교통사고 발생, 비산먼지, 소음 등으로 농촌주민 생활불편, 정서불안, 환경혐오시설 밀집 등을 이유로 2002.11.2. 이 사건 농지전용, 도로점용 불허가와 폐기물처리사업계획부적합 처분을 통지하였습니다.
다. 피청구인 처분의 부당성
(1) 농지보전 목적과 관련한 불허가 및 부적합 사유에 대하여
사업예정지는 수리안전답이 아니라 사실상의 천수답으로서 이미 일부는 밭으로 사용되고 있는 실정이며, 사업예정지의 부근에는 과수원이 없고, 농가도 상당히 떨어져 있고, 청구인의 이 건 사업으로 지역 주민들에게 이익을 가져다 줄 수 있으며, 이 건 사업으로 인하여 사업예정지 하부 10헥타의 농경지가 오염될 우려가 없습니다.
(2) 농촌주민의 생활불편, 정서불안, 환경혐오시설 밀집 등을 내용으로 하는 불허 및 부적합 사유에 대하여
피청구인은 이 사건 도로점용 불허가 사유로 주변지역의 진·출입로가 급경사라는 점을 들고 있으나, 이는 진출입로의 설계변경을 통하여 얼마든지 해결할 수 있으며, 비산먼지, 소음 등은 오염방지시설의 가동으로 철저히 차단되므로 이로 인한 농촌주민 생활불편이나 정서불안 등의 문제는 발생하지 않을 것이고, 사업예정지 인근에는 환경혐오시설도 존재하지 않습니다.
라. 이 사건 폐기물처리업의 공정 및 각 공정별 오염방지시설
(1) 이 건 건설폐기물의 처리공정은 \"운반차량 입고 세륜시설 통과 폐기물 계량 폐기물 하차 폐기물 투입 분쇄 1차 콘베어벨트로 이송 소각대상폐기물·재활용대상폐기물 수(手)선별 고철류 자력선별 골재류 스크린 선별 규격외 골재의 경우 2차 콘베어 벨트로 이송 재분쇄\" 순입니다.
(2) 각 공정별 오염방지시설 (붙임 행정심판청구서 참고)
(3) 소결
위와 같이 청구인의 이 사건 폐기물처리업은 폐기물관리법 제26조, 같은법 시행령 제17조 제1항, 별표 6의 기준에 적합하고, 공정별 오염방지시설을 거칠 때 비산먼지 및 소음은 거의 발생하지 않을 것이며, 청구인은 추후 폐기물처리업 허가를 받게 될 경우 사업예정지 부근의 인근 농지 전체를 매입할 예정에 있습니다.
마. 결 론
위와 같은 점을 종합해 볼 때, 청구인의 이 사건 농지전용·도로점용허가 신청 및 폐기물처리사업계획에 대한 피청구인의 불허가 및 부적합 처분은 부당하므로 취소해 달라고 한다.
바. 보충서면(피청구인 주장 반박)
(1) 소갑 제11호증의 1 사진은 진주시 대곡면 소재 S환경의 남쪽에 인접한 논과 축사의 모습을 2002.12.30. 촬영한 것이고 사진에 나타난 인접 논에서는 올해에도 정상적으로 벼의 수확이 이루어 졌음에도 피청구인은 폐기물처리시설에 인접한 논에는 직접적인 피해가 예상된다는 막연한 주장을 하고 있습니다. 이 사진에 나타난 옹벽은 지대의 고저로 인하여 설치되었고, 옹벽 위에 설치된 철재 방진벽의 높이는 고작 1.5m 정도 밖에 되지 않지만, 그 하부 논과 축사는 수년간 정상적으로 관리되고 있어 폐기물처리시설로 인한 피해가 없음을 알 수 있습니다.
(2) 위 사진의 논 역시 폐기물처리시설의 하부에 위치하고 있으나, 앞서 언급하였듯이 아무런 문제없이 경작되고 있습니다.
(3) 청구인이 사업예정지로 선택한 이 사건 농지(소갑 제11호증의 2 사진 참조)의 부지면적은 5,948㎡로 암반관정의 용수혜택을 받는 몽리지역 3헥타(30,000㎡)의 약 1/5에 불과하며, 피청구인은 관개시설로 인하여 벼농사의 어려움이 없다고 주장하고 있으나, 사업예정지 상부의 3개 토지는 지목은 \'답\'이나 실제로 밭으로 사용되고 있는 실정입니다.
(4) 소갑 제4호증의 5 사업예정지 좌우 야산 부근 사진에도 볼 수 있듯이 \'인접\'이란 사업예정지와 경계를 같이 하고 있는 것을 의미한다고 보아야 하고, 사업예정지 좌우 야산에는 과수원이 없으며, 사업예정지로부터 야산을 하나 넘어서 300m나 떨어진 곳에 위치한 과수원(소갑 제11호증의 4∼5 사진 참조)을 사업예정지와 인접하고 있다고 할 수 있는지 의문입니다.
(5) 남강댐의 저수량이 높아짐에 따라 하절기 수위조절을 위한 방류구의 방수량은 증가할 것이며, 상습적인 침수지인 하부 농지는 농지로써의 가치를 상실한 명목상의 농지라고 보아야 할 것입니다. 또한 피청구인이 주장한 \"주곡자급이라는 국가적 생존권 확보차원\"이라는 거창한 문구는 현실적으로 논의 휴경을 국가에서 권장하고 국민의 혈세를 털어 국비로 휴경보상을 실시하고 있는 실정과 전혀 맞지 않으며, 쌀이 주식이던 시절을 지나 매년 쌀 재고량이 늘어나고 이로 인한 보관비용의 증가, 정부의 추곡수매량 감소, 쌀값 하락, 농산물 시장개방으로 인한 경쟁력 약화와 외식과 분식류의 소비급증 등의 변화로 인하여 쌀을 제외한 각종 곡물류의 수입량은 늘어만 가는 현실과는 너무나 동떨어진 시대착오적인 발상으로 보여집니다.
(6) 피청구인이 제출한 을 제5호증을 살펴보면, 농지위원들 중 사업예정지와 직선거리 약 500m로 가장 근거리이고, 사업예정지로의 주 출입로인 탑리-구호-용산을 거쳐 사업예정지에 이르는 도로를 주 운송로로 사용할 경우 주 운송로가 통과하는 \"용산\"마을(소갑 제11호증의 6 사진 참조)의 이장이자 농지관리위원인 000는 청구인 시설이 들어서는 것에 대해 찬성하였습니다. 한편 운송차량의 운송로와 전혀 관련이 없고, 두개 이상의 야산을 넘어가야 하는 반용마을, 사업예정지로부터 무려 1㎞ 떨어진 신촌마을과 1.5㎞떨어진 관동마을의 이장인 위원들은 반대를 하였는데(소갑 제16호증 위치현황도 참조), 이에 대해서는 피청구인의 답변이유 13 \'지역주민의 반대의견\' 부분에서 자세히 살펴보겠습니다.
(7) 경제적으로 농업생산성이 있는 농지는 보호받아야 하나, 을 제5호증 농지전
용허가에 대한 심사의견서 중 위원들의 종합의견 제1항에 \"신청농지는 본면 용산,
반용마을(박삼조외 4세대)과 200m 거리에 위치하며 도로 옆 작은 골짜기에 위치한 준 농림지역으로 농지의 보존가치는 떨어지며 공장설립장소로는 다소 인정됨\"이라고 기재되어 있듯이 이 사건 사업예정지는 보존가치가 떨어지는 농지입니다. 이와 같이 보존가치가 떨어지는 농지를 누군가는 처리해야만 하는 건설폐기물을 중간처리와 재활용처리를 사업목적으로 하는 사업체가 사업장 설치를 위해 농지를 전용하는 것이 과연 공공복리에 어긋나고 국토의 효율적이고 균형적인 개발에 어긋나는 것이라고는 여겨지지 않으며, 또한 농지위원들의 종합의견에서도 알 수 있듯이 이들은 사업예정지가 농지로서의 보존가치는 높지 않다고 판단하였으나, 다만 사업체의 방지계획의 미흡, 대형차량의 통과, 소음, 먼지, 정서불안 등을 염려하여 사업예정지의 전용에 대해 부적합하다는 의견을 제출한 것으로 나타나 있습니다. 하지만 이는 진주시 소재 S환경을 방문하여 시설을 둘러 본 용산마을 농지위원의 찬성의견에서도 알 수 있듯이 오염방지시설과 각종 시설류의 보완으로 충분히 방지할 수 있는 사항임에도, 청구인은 피청구인에게 사업계획서를 제출한 후 법정처리 기간인 30일 이내에 담당공무원으로부터 오염방지책에 대한 사업계획의 보완지시는 단 한번도 받은 사실이 없습니다.
(8) 청구인이 피청구인에게 제출한 폐기물처리사업계획서(소갑 제1호증), 도로점용허가신청서(소갑 제2호증)에 대하여, 청구인은 도로점용허가 부분을 담당한 00시청 도로과 공무원으로부터 \'도면상에 5∼7m의 고저차가 있어 단지 주무부서에 보완요청을 하였을 뿐\'이라는 이야기를 들었습니다. 교량이나 신호등 등으로 인하여 도로점용이 불허되는 몇 가지 사유를 제외하고는 도로점용의 불허란 있을 수 없으며, 주무부서에서 단지 급경사로 인한 안전문제로 부적합 보완 통보를 내린 것에 대하여 아무런 보완 지시 없이 불허처분을 내린 것은 전혀 이해할 수 없습니다. 진입로와 관련하여 청구인은 지형의 고저차를 극복하기 위하여 이미 재설계를 통하여 사업예정지 전체를 6m정도 복토하기로 설계를 변경하여 보완통보를 기다리고 있었으나(소갑 제19호증 피해방지계획도면 및 표준단면도 참조). 피청구인으로부터 아무런 보완지시도 받지 못한 채 이 사건 불허처분만을 통보받게 되었습니다.
(9) 철망펜스는 청구인과 설계사무소와의 의사전달상의 착오로 인하여 철재펜스가 잘못 설계에 반영된 것으로 청구인은 이를 이미 수정하였으며, 이러한 펜스에 문제가 있다면 시설보완조치를 해야 할 사항이지 청구인이 사업계획서를 제출한 지 30일 동안 아무런 연락도 없다가 이를 트집삼아 무작정 사업계획 자체를 불허한다는 것은 이해할 수 없습니다.
(10) 진주 S환경의 폐기물처리업 허가증, 지적도 및 현대금속의 토지대장(소갑 제12, 13, 14, 15호증 각 참조)에서 알 수 있듯이, S환경은 청구인의 국도 인접의 골짜기 지형으로 전체가 논과 일부 밭으로 이루어진 지역(청구인의 사업예정지와 입지조건이 거의 흡사합니다)에 가장 먼저 입주하였고, 그 뒤 S환경 북쪽의 논 자리에 차례로 공장이 입주하여 현재와 같은 공장밀집 지역이 이루어진 것입니다. 피청구인은 S환경의 경우 직선거리 120m 지점에 위치한 초등학교와 300m 지점에 위치한 집단취락지역의 중간에 야산이 위치하여 청구인이 신청한 사업예정지와 입지여건이 다르다고 주장하였으나, 청구인이 신청한 사업예정지의 경우 인근마을, 주택, 과수원 모두 다 사업예정지로부터 야산이나 고개를 한 두개 이상을 넘어야만 도달할 수 있는 지점에 위치해 있어 피청구인이 주장과 전혀 맞지 않습니다.
(11) S환경의 경우 조밀하고 높은 방진막을 설치한 사실과 비교해볼 때, 청구인의 사업계획서에 나타난 펜스망은 비산먼지, 소음방지 시설로 부족하다는 주장에 대하여, 피청구인은 계속하여 이러한 방진막이 건축폐기물처리에 있어서 먼지를 차단하는 가장 중요한 시설인양 주장하고 있으나, 앞서 보았듯이 먼지를 원천적으로 차단하는 시설은 세륜시설과 분무시설이고, 환경법의 건축폐기물 중간처리업의 법정시설에는 방진막에 대해서는 아무런 규정조차 두고 있지 않습니다. 이와 같이 방진막은 관련법규에서 기준을 설정해 두고 있는 법정시설이 아니므로 이러한 시설의 미비로 불허처분을 한다는 것은 전혀 이치에 맞지 않으며, 부득이 이러한 시설이 필요하다면 보완지시로도 충분하다 할 것이나, 피청구인은 아무런 보완지시를 한 적이 없습니다.
(12) 진주시 명석면 소재 C사업장은 4차선국도, 야산, 관광버스 차고지와 접하고 있어 농업지역인 청구인의 사업예정지와 입지여건이 다르다는 주장에 대하여, 명석면 소재 C산업의 경우 피청구인이 제출한 을 제12호증의 위쪽 사진에 나타난 민가와 그 곳에 위치한 집단취락지역이 사업장과 150m 밖에 떨어져 있지 않아, 오히려 청구인의 사업예정지에서 가장 근접한 용산마을 보다 사업장과 더 가까운 곳에 위치해 있으나 주민들은 별다른 피해없이 정상적으로 생활하고 있습니다. 또한 관광버스 차고지 뒤 야산 사이에 논이 있고, 차고지 왼편에도 논이 있는 것으로 나타나 있는데, 이들 논에서도 정상적으로 농사가 이루어지고 있습니다. C산업과 마을사이에 4차선 국도가 위치해 있어 청구인의 사업예정지와 입지여건이 다르다고 하나, 4차선 국도가 위치해 있다고 하여 비산먼지, 소음으로부터 주민들을 더 보호할 수 있다는 식의 주장은 도무지 이해할 수 없으며, C산업의 방진벽의 높이는 3m에 불과합니다.
(13) 사업신청지 인근 주민들의 대부분이 사업장의 설치를 반대하고 있다는 주
장에 대하여, 피청구인은 인근주민들이 청구인의 사업계획서가 제출된 것을 알고서
설치반대진정을 제기하였다고 주장하였으나, 청구인 사업장의 설치에 대하여 반대의견과 유치청원을 한 주민들의 분포를 보면 청구인의 사업예정지에서 멀리 떨어져 아무런 관련이 없는 마을에 거주하는 주민들이 000 등의 선동에 의하여 용산마을 주민과 사업예정지 토지소유자들이 경제적인 이익을 얻는데 대하여 반대를 위한 반대를 한 것임을 명백히 알 수 있습니다.
(14) 청구인의 사업예정지 가까이에 00광역쓰레기매립장, 00분뇨처리장, 00쓰레기매립장, 00병원, 도립정신병원, 도립치매병원 등의 혐오시설이 위치해 있다는 주장에 대하여, 00광역쓰레기 매립장은 사업예정지로부터 직선거리로 2.2㎞가 아닌 최소한 5㎞이상 떨어진 곳에 위치해 있고, 행정구역상 진주시에 속해 있습니다. 00쓰레기매립장은 이미 매립이 완료되었고, 사업예정지로부터 1.5㎞ 떨어진 곳에 위치한 00병원, 도립정신병원, 도립치매병원은 3곳에 따로 떨어져 있는 것이 아니라 하나의 장소에 설치된 각각의 진료병동임에도(소갑 제11호증의 14 사진 참조) 마치 3개의 시설이 각각 존재하는 것처럼 언급하는 것은 부적절합니다. 또한 병원을 보건편의시설이 아닌 혐오시설로 보아야 하는지는 의문이라 하겠습니다.
(15) 결론
진주시, 사천시로부터 기존에 허가를 받아 폐기물처리업을 하고 있는 업체의 경우, 위치와 주변환경에 아무런 상관없이 정상적으로 영업을 하고 있음에도 불구하고, 피청구인은 청구인이 제출한 사업계획서에 비산먼지와 소음의 발생을 막아주는 원천적인 오염방지시설이 충분함에도 이에 대한 언급은 없이 단지 2차적인 보호시설에 불과한 방진벽이나 방진막이 미흡하다는 이유로 사업계획서 제출 후 30일 동안이나 아무런 보완지시도 없이 접수된 서류를 방치하고 있다가, 00시 도로과에서 보완통보지시를 한 도로경사에 대한 진입로 설계변경에 대하여 근거없는 불허처분을 하고, 농지위원들의 종합의견에서도 농지로서 가치가 떨어져 공장 설립장소로 인정된다고 한 이 사건 사업예정지에 대하여 농지의 보호만을 반복하여 주장하고 있습니다. 청구인이 재작성한 피해방지설계도와 방지시설, 운행차량의 수량이 하루에 20여대에도 미치지 못하고 그나마 양쪽 도로로 분산하여 수용되는 점과 기존 허가 업체에 대한 방문설명을 지역주민들에게 충분하게 실시한다면 지역주민들도 청구인의 폐기물처리사업에 대하여 충분히 이해할 수 있다고 판단되며, 영리업체인 사업주체가 환경오염으로 인근 지역에 심각한 피해가 생길 것이 뻔하다면 초기 투자비가 10억원에 육박하는 폐기물처리사업을 시작할 이유가 없습니다. 또한 현지 주민인 사업예정지의 소유자는 이 토지를 매각하려고 지난 4년간을 노력하였으나(소갑 제 23호증 청원서 참조) 현지 주민 중 어느 누구도 농사를 위하여 이 사건 토지를 매입하겠다고 한 사람이 없었으며, 청구인의 사업장이 이 지역에 성공적으로 정착함으로써 이 지역은 진주시 00면과 같이 공장용지로 전환되어 오히려 지역민의 고용창출과 생계유지에 도움이 될 수 있습니다. 청구인은 이 사건 폐기물처리사업을 통하여 자원절약과 재활용을 통하여 지역경제활성화에 기여할 수 있도록 노력을 경주할 것이니 귀 위원회에서 청구인이 앞서 주장한 모든 사항을 참작하여 부디 현명한 판단을 내려주시기 바랍니다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인이 2002.9.30. 피청구인에게 제출한 00시 00면 00리 299번지 외 2필지(5,948㎡)내에 폐기물중간처리업을 하기 위하여 사업장부지의 농지전용허가·도로점용허가 신청을 포함한 폐기물처리업사업계획서를 2002.11.2. 피청구인이 부적합 등의 처분을 하였습니다.
나. 부적합 처분 사유
(1) 신청 농지는 비록 경지정리는 되어 있지 않더라도 국비보조금으로 암반관정을 개발한 농업용수의 관개시설이 설치되어 있고 본 시설로 신청 농지의 영농을 추진하고 있는 사실상의 수리안전답이라고 보아지며 신청부지와 연접된 논은 본 건설폐기물중간처리업 가동시 직접적인 피해가 예상될 뿐 아니라, 신청농지는 하부농지의 상층부에 위치하고 있어 하부농지의 보전을 위하여는 상층부의 전반적인 상태에 따라 많은 영향을 받을 것이므로 농지법 제3조에서 규정한 \"농지는 국민의 식량공급과 국토환경 보전의 기반임\"을 고려할 때, 청정산업이 아닌 본 건설폐기물중간처리업으로는 농지에 영향을 미치지 않을 수 없다고 판단되므로 주변농지의 농지 보전을 위하여 적합하지 않다고 봅니다.
(2) 신청농지는 1997년도에 국비 등 3천만원으로 피청구인이 암반관정을 개발하여 구경 약 10㎝의 P.V.C관으로 연결, 농업용수의 관개시설을 신청농지인 00시 00면 00리 000번지, 000번지(지목 : 답)에 까지 설치하여 자체적으로 활용되고 있으며 청구인의 주장처럼 암반관정의 위치는 사업예정지에서 250m 가량 떨어져 있다 할 것이나 암반관정은 지하수의 흐름에 따라 용수가 나올 수 있는 위치를 선정해야 하기 때문에 현 장소를 택한 것으로 보며, 보다 중요한 것은 암반관정의 용수혜택을 받는 몽리면적이 3헥타가 됩니다.
(3) 신청농지는 암반관정이 개발되기 이전에는 천수답이었으나 암반관정 개발과
P.V.C 연결관으로 관개시설을 설치한 후에는 벼를 재배하여 수확하는데 큰 역할을 하고 있고, 몽리구역의 3헥타아르 면적 안에 본 신청지가 포함되어 있으며 암반관정 개발로 천수답을 사실상의 수리안전답으로 변모시켰기에 이제까지 농업용수로 인한 불편을 겪지 않았습니다. 이러한 암반관정을 개발한 여건은 고려치 않고 천수답이라고 주장한 것은 P.V.C 관개시설이 설치된 것을 배제한 사항이라고 봅니다.
(4) 그리고 이미 일부는 밭으로 사용되고 있다고 하나, 현지 상태를 보면 신청농지는 답으로 경작하고 있으며 올해에도 벼를 수확하였고 청구인이 신청하지 않은 반용리 289번지외 일부는 지목상 답으로 되어 있으나 현재는 밭으로 활용되고 있으며 신청농지의 가장 윗부분에 위치하고 있습니다.
(5) 청구인은 사업예정지에 인접한 야산에는 과수원이 전혀 없다고 주장하고 있으나, 신청농지의 주변 300미터 이내에 감나무, 배나무, 매실나무, 밤나무 등(1∼2헥타아르)이 식재되어 있으며, 과수원이 전혀 없다는 주장은 사실과 다릅니다.
(6) 사업예정지 하부농지에 위치한 10헥타의 농지는 남강댐 방류구로 인한 상습침수지역이기 때문에 건설교통부에서 보상절차를 거쳐 현재 대한민국 소유인 바 사실상의 농지라고 할 수 없다고 주장하나, 농지법 제2조에서 \"농지\"라 함은 전·답 또는 과수원 기타 그 법적 지목여하에 불구하고 실제의 토지상황이 농작물의 경작 또는 다년성식물 재배지로 이용되는 토지라고 규정하고 있으므로 소유여부를 떠나서 실제적으로 현 농지로 이용되고 있다면 농지라 보아야 할 것입니다.
(7) 농지법시행규칙 제37조의 규정에 의한 축동면 농지관리위원회의 심사의견도 \"부적합\" 의견이었으며, 이에 따라 피청구인도 농지법시행규칙 제28조의 규정에 의한 \"당해농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회 확인결과를 참작하여 허가여부를 결정하여야 한다\" 라는 규정에 의거 사실과 다르거나 특별한 사유가 없었으므로 부적합 의견을 반영하였습니다.
(8) 농지법 제3조제1항, 헌법 제122조를 종합해 볼 때, 농지는 국토의 일부분이므로 공공복리에 적합하게 이용되어야 하고 이에 관하여 일정한 제한이 따른다고 하겠습니다.
(9) 설계변경을 통해 진·출입로 급경사 문제는 폐기물처리장 설치를 위한 진입
도로 점용계획을 검토한 바, 본 지점의 기존도로(시도17호선)의 종단구배가 급할 뿐만 아니라 급경사 지점으로 평소운행 차량들이 조심운행을 하여야 하는 지점이며 처리장의 지반고가 기존도로보다 5∼7m정도 낮아 진·출입 하고자 하는 차량들이 시
야 미 확보로 교통사고의 우려가 대단히 높아 불가피하게 도로점용허가를 불허가 하
였습니다.
(10) 비산먼지, 소음 등으로 농촌주민 생활불편, 정서불안, 환경혐오시설 밀집 등을 내용으로 하는 부적합 사유의 항목에 대하여 청구인은 비산먼지, 소음 등은 오염방지시설의 가동으로 거의 완전하게 차단할 수 있으므로 이로 인한 농촌주민 생활불편이나 정서불안 등의 문제는 발생하지 않을 것이라고 주장하나, 사업 신청지의 상부농지는 깨, 고추, 고구마 등을 재배하는 밭이 있고, 하부는 벼를 경작하는 논이 접하고 있으므로, 사업장내 차량의 운행, 폐기물운반차량의 하차, 폐기물의 파쇄과정 등에서 발생되는 비산먼지를 차단하기 위하여 청구인이 제출한 사업신청지 경계 둘레에 1.5미터의 휀스망 설치는 사업장 경계 표시시설에 불과하므로, 비산먼지로 인한 농작물 피해방지를 위한 시설과는 전혀 무관한 시설이며, 파쇄 또는 처리장내에서 발생되는 먼지는 주로 시멘트에서 발생하는 먼지로 알칼리성으로서 대기중의 수분에 의해 경화되어 작물의 광합성 능력을 저하시키고, 증산작용이 억제되어 농작물에 악영향을 끼칠 것으로 예상됩니다.
(11) 청구인의 신청지는 전형적인 농업지역으로 형성되어 있어 청구인이 제시한 S환경의 주변여건과는 아주 다르며, 또한 진주시 명석면 소재 C사업장을 현지 조사한 결과도 청구인의 신청지 여건과는 비교할 수 없는 위치임을 확인하였습니다.
(12) 청구인이 인근 마을주민들로부터 영업의 동의를 받았다고 주장하나, 신청지 주변 주민(170세대 450여명) 및 인근 농지소유자 등 대다수 농가(134세대)들은 사업계획서가 시청에 접수된 것을 알고 설치 반대진정서 및 면담을 신청하는 등 민원을 제기하였으므로 청구인이 주장하는 주민동의서는 농지소유주와 일부 한정된 마을주민의 의견에 불과함으로 사실과 다릅니다.
(13) 사업신청지 인근에는 환경혐오시설이 존재하지 않고, 건설폐기물처리업체가 상당히 멀리 떨어져 있으므로 농촌주민의 생활불편이나 정서불안 등의 문제가 발생하지 않을 것이라고 주장하나, 청구인의 사업신청지를 기준으로 직선거리 2.2㎞지점에 00광역쓰레기매립장, 2.8㎞지점에 00분뇨처리장, 3㎞지점에 00쓰레기매립장, 1.5㎞지점에 00병원·도립정신병원·도립치매병원 등이 위치하고 있고, 00면 지역주민들은 그 동안 각종 환경혐오시설은 피청구인이 시행한 사업이 대부분으로 어려움을 감수하였으나, 폐기물처리업 영업에 대해서는 농업이 주업인 지역민들은 앞으로 예상되는 피해를 사전에 차단하기 위하여 설치반대를 강도 높게 표출하고 있습니다.
다. 이상과 같이 국비보조금으로 개발한 암반관정의 몽리구역내의 농지보전과 주
변 농지의 지속적인 유지·관리를 위하고 사업장 진·출입로의 지반고가 약 5m∼7m정도 차이가 있어 진·출입차량으로 인한 일반차량 통행저해와 교통사고방지를 위하여 농지전용·도로점용허가, 폐기물처리사업계획도 부적합하여, 민원사무처리에관한법률 제8조 및 같은 법 시행령 제28조 규정에 의하여 현장조사 및 실무종합심의회 심의, 동법 시행령 제29조 규정에 의한 민원조정위원회의 재심의 결과 청구인이 신청한 농지전용허가 및 도로점용허가의 불허가와 폐기물처리사업계획이 부적합하다는 심의결과에 따라 민원사무처리에관한법률시행령 제30조 규정 에 의하여 피청구인이 최종 결정 후 청구인에게 민원처리내용을 통보하였으며, 청구인이 신청한 복합민원은 적법한 절차를 거친 합법적인 행정처분이므로 청구인의 청구를 기각해 달라고 한다.
라. 보충서면
(1) 농지의 보존등을 위한 농지업무편람(농림부, 2002.7)에는 기상이변상례화로 세계 식량 사정의 불안정성 등을 계기로 주곡 자급의 중요성이 재 인식되면서 농민단체, 환경단체, 국토연구원과 같은 개발관련 연구기관까지도 농지 보존의 중요성에 대하여 새롭게 인식하고 있고, 농지규제가 개개인의 사유권을 제한하는 \"규제\"가 아니라 국가 생존권 확보 차원에서 불가피한 \"규범\"임을 인식해야 한다고 명시하고 있습니다.
(2) 청구인이 예로서 제시하는 진주 소재 S, C환경의 경우 주변 농지 인근에는 농업 용수로 사용되지 않는 배수 전용의 방류천이 있고, 사업장에서 발생된 폐ㆍ오수는 이 배수 전용의 방류천으로 방류되어 주변 농지에는 전혀 영향을 주지 않고 있습니다. 또한 곤양면 소재 C환경의 경우, 사업장 연접지는 업체 소유 경지이며 주변에 사업장의 영향을 받는 농지가 거의 없습니다. 따라서 청구인이 예로서 제시한 폐기물처리사업장과 인근 농지와의 관계는 단순 거리의 근접일 뿐이며, 본 건 불허가 처분된 사유와는 완전히 별개의 문제입니다.
(3) 청구인이 2002.8.2. 같은 장소에 신청한 사업계획서의 반려(환경67500-1226, 2002.8.30)시 재생골재 유출방지와 비산먼지 발생을 억제할 수 있는 시설을 보완토록 이미 명시 하였음에도 2002.9.30. 신청한 사업계획서에는 이를 완전히 보완하지 않고 (겨우 철재펜스 1.5m 설치) 제출하였음에도 피청구인이 아무런 보완조치가 없었다고 주장하나, 청구인이 제출한 보충서면을 보면 알 수 있듯이 00시 00면 소재 S환경 지역 환경감시단이 관계법에서 규정하고 있지 않은 철재 방진벽과 방진망등의 설치를 요구하고, 사업장에서 이를 수용한 것은 이러한 시설이 소음, 비산먼지 등으로부터 주민 생활환경보호에 주요한 역할을 한다는 것을 반증한다 하겠습니다.
(4) 2002.8.2. 사업 신청이 있자 사업 신청지인 00면 00리 주민이 주축이 되어 반대청원(67명, 2002.8.13.)이 있었고, 이후 2002.8.23 유치청원이 있었습니다, 유치 청원자는 총 52명으로 이중 00리 주민은 반대 서명자를 제외하면 겨우 3명에 불과합니다. 나머지 유치 청원자의 대부분은 사업 시행지가 아닌 00면 00리 주민이므로 청구인의 주장과는 반대입니다.
(5) 결론
청구인이 하고자하는 폐기물처리업은 농지전용허가, 도로점용허가, 기타 환경관련 인허가 등이 전부 충족되어야만 사업을 시행할 수 있는 바, 적법한 절차를 거친 행정처분과 관련한 주된 내용의 반증없이 처분의 부당함을 주장하는 것은 마땅히 기각되어야 할 것입니다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면,
(1) 폐기물관리법 제26조, 같은 법 시행규칙 제17조 등에 의하면, 폐기물처리업은 폐기물수집·운반업, 폐기물중간처리업, 폐기물최종처리업 및 폐기물종합처리업으로 구분되며, 폐기물중간처리업은 폐기물중간처리시설을 갖추고 폐기물을 소각·중화·파쇄·고형화 등의 방법에 의하여 중간 처리하는 영업을 말하며, 폐기물처리업을 하고자 하는 자는 폐기물사업처리계획서를 허가권자에게 제출하고 허가권자는 제출된 폐기물처리사업계획서를 검토하여 그 적합여부를 신청인에게 통보하여야 하고 사업계획의 적합 통보를 받은 자는 법령에 의한 시설·장비 및 기술능력을 갖추고 적합 통보를 받은 날로부터 2년이내에 허가를 신청하도록 규정되어 있으며,
(2) 농지법 제3조, 제5조, 제36조, 같은 법 시행령 제37조, 제38조, 같은 법 시행규칙 제25조 제26조, 제28조 등에 의하면, 농지는 국민의 식량공급과 국토환경보존의 기반이고 농업과 국민경영의 균형있는 발전에 영향을 미치는 귀중한 자원이므로 소중히 보존되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며 그에 관한 권리의
행사에는 필요한 제한과 의무가 따르며, 농지는 농업의 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하는 것이 농지에 대한 기본이념이며, 또한 모든 국민은 위 기본이념을 존중하여야 하며 국가 및 지방자치단체가 시행하는 농지에 관한 시책에 협력하여야 할 의무가 있음을 알 수 있고, 농지를 전용하고자 하는 자는 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 허가권자의 허가를 받아야 하고, 허가권자는 전용하고자 하는 농지가 전용목적사업에의 적합여부, 신청 전용면적이 전용목적사업의 실현을 위한 적정여부, 전용하고자 하는 농지가 경리정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있거나, 집단화되어 있어 농지로서의 보존가치가 있는지의 유무, 농지 전용으로 인하여 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 피해가 예상되는 경우 그 피해방지계획의 수립 여부 등을 심사하여 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허가를 하여서는 아니되며, 허가권자가 농지전용허가를 함에 있어서 지역사회의 개발, 공공·공공용 목적사업의 시행 기타 부득이한 사유를 제외하고는 농지관리위원회의 확인결과를 참작하여 허가여부를 결정하도록 규정되어 있으며,
(3) 도로법 제40조, 같은 법 시행령 제24조 등에 의하면, 도로의 구역 안에서 공작물·물건 기타의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 기타의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고, 허가를 받을 수 있는 공작물물건 기타의 시설의 종류와 도로의 점용허가에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로정하도록 규정되어 있으며,
(4) 민원사무처리에관한법률 제8조, 같은 법 시행령 제2조, 제28조, 제29조, 제30조 등에 의하면, \"복합민원\"이라 함은 하나의 민원목적 실현을 위하여 관계법령 등에 의하여 다수의 관계기관 또는 부서의 허가·승인·확인 등을 거쳐 처리되는 민원사무를 말하며, 복합민원에 대하여는 처리주무 부서를 지정하고 그 부서로 하여금 부서간 협조를 통하여 민원사무를 일괄 처리하게 할 수 있으며, 행정기관의 장은 복합민원을 심의하기 위하여 그 소속하에 처리주무 부서의 장을 위원장으로 하고 관계 부서의 실무책임자를 위원으로 하는 실무종합심의회를 설치·운영할 수 있고, 실무종합심의회의 심의결과 안되는 것으로 결정된 민원과 관련하여 관련법령 또는 제도의 적합성·타당성 검토를 심의·조정하기 위하여 민원조정위원회를 설치·운영할 수 있으며, 실무종합심의회의 심의와 민원조정위원회의 재심의에서도 안되는 것으로 결정된 민원에 대하여는 특별한 사유가 없는 한 당해 기관의 장이 그 적정여부를 최종 결정하도록 규정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건의 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합해 보면, 청구인이 2002.9.30. 00시 00면 00리 290번지외 2필지 5,948㎡(준농림지역, 농업진흥지역밖, 답5,512, 전 436㎡)에 토지소유자로부터 토지사용 승낙을 받아 폐기물중간처리업[건설폐기물:재활용전문(파쇄)]을 하기 위하여 폐기물처리사업계획서 제출과 농지전용허가를 신청하였고, 00시 00면 00리 958번지외 2필지(시도 17호선: 면적 309㎡)에 위 폐기물처리업소의 진·출입로 개설 등을 위한 도로점용허가를 위한 복합민원을 신청하자, 2002.11.2. 피청구인이 신청 농지는 국비보조금 등으로 암반관정을 개발하고 관개시설을 한 사실상의 수리 안전답이며, 허가시 하부지역 약 10헥타의 농경지에 대한 오염이 우려되고, 주변지역의 진·출입로 급경사 및 대형 폐기물운반차량의 운행으로 교통사고 발생, 비산먼지·소음발생 등으로 농촌주민의 생활불편, 정서불안과 인근 지역 환경오염시설밀집 등으로 복합민원의 목적인 건설폐기물중간처리업을 하기에는 부적정하다고 판단하여 농지전용·도로점용불허가와 폐기물처리사업계획 부적합 처분을 하였다. 이에 대하여, 청구인은 신청 농지는 수리 안전답이 아니라 사실상의 천수답으로 이미 일부는 밭으로 사용되고 있고, 하부지역의 10헥타의 농지는 남강댐 방류구로 상습 침수지역이므로 사실상의 농지가 아니며, 폐기물처리 공정에 폐수발생이 없으므로 환경오염의 우려가 없으며, 도로점용불허가 처분의 사유인 사업장 진·출입로의 급경사는 설계변경을 통하여 해결할 수 있으며, 비산먼지·소음 등은 오염방지시설의 가동으로 완전히 차단할 수 있으므로 농촌주민의 생활불편이나 정서불안 등의 피해를 주지 않으며, 불허가 등의 사유로 제시한 진·출입로의 급경사 등에 대한 보완요구도 없이 바로 부적합 처분을 한 것은 부당하고, 인근 00시와 00시에서 같은 업종의 영업을 하고 있는 업체들이 인근 농경지의 오염이나 농촌주민 생활환경의 피해없이 정상적인 영업을 하고 있는 점을 예로 들면서 피청구인이 한 이 건 불허가 처분 등은 부당하다며 이 건 처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, (1) 폐기물처리사업계획 적합여부 처분의 법적 성질을 보면, 폐기물처리업 허가에 앞서 사업계획서에 대한 적정여부의 검토제도를 두고 있는 것은 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 불허가 처분을 받으면 허가신청인이 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로 이를 방지하는 동시에 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 적정여부를 통보하도록 하고, 나중 허가단계에서는 사업계획서와 일치여부 등만 심사하여 신속하게 허가민원을 처리하는데 그 취지가 있는 사전 허가의 성격을 가지므로 일정한 요건을 갖추었다고 반드시 적정통보를 하여야 하는 것은 아니며 허가요건 충
족여부, 사업계획의 적정성, 기술적 타당성, 발생폐기물의 종류 및 양, 타법 저촉여부 등을 종합적으로 검토하여 판단하여야 할 사항임을 알 수 있다.
(2) 청구인은 신청지에 이 건과 같은 건설폐기물중간처리업을 하고자 2002.8.2. 이 건과 같은 폐기물처리사업계획서 등을 제출하였다가 2002.8.30. 피청구인으로부터 1차 반려 처분을 받은 사실을 알 수 있으며, 사업 신청지는 농지로 계속 관리할 목적으로 \'97. 국비보조금 등 3,000만원의 예산으로 암반관정(몽리면적 3헥타)을 개발하고 신청지까지 P.V.C관으로 관개시설을 하여 올해에도 벼농사를 짓는 등 천수답을 사실상의 수리안전답으로 만들었고, 또한 신청지 하부 10헥타 농경지의 상층부에 위치하므로 하부 농지보존에 많은 영향을 미치는 중요한 위치에 있는, 위 신청지에 건설폐기물 파쇄공장인 건설폐기물중간처리업 영업을 한다면 비산먼지 발생, 장마·폭우시 건축폐자재의 폐수유입 등으로 현재 주로 벼를 경작하고 있는 신청지 하부에 위치한 남강댐방류구의 국유지(하천부지:경작목적으로 대부)인 약 10헥타의 집단화된 농경지의 환경오염과 농작물의 피해가 예상되고, 관할 농지관리위원회의 확인 결과도 \"부적합\" 의견으로 제출한 점 등을 볼 때, 농지전용불허가 처분은 정당한 처분으로 보이며, 건설폐기물중간처리업의 사업계획의 적정여부를 검토함에 있어서 폐기물관리법에 정한 결격사유 해당 유무, 시설·장비 등의 적합여부, 사업계획의 적정성여부 외 신청지 등에 대한 타 법령 저촉여부, 인근 주민생활의 피해여부, 환경보존 등 공익상 필요성 여부를 종합적으로 고려하여 적정여부를 판단하여야 할 것인 바, 이 건 실무종합심의회의 농지법 관련 부서에서 농지법에 의한 농지전용불허가 의견을 제시하였으며, 건설폐기물중간처리업 영업시 인근 하부 농경지의 환경오염과 농작물의 피해가 우려되며, 건설폐기물 대형수집운반차량의 운행, 비산먼지 발생, 소음 등으로 인한 농촌주민 생활환경의 피해가 예상되고, 특히 00시 지역내 발생되는 건설폐기물(290톤/일)과 인근 00시 지역내 발생되는 건설폐기물(661톤/일)을 처리하고도 남는 처리용량(1,600톤/일)의 건설폐기물 중간처리업[00환경(주)] 사업장이 신청지와 약 7㎞ 지점인 같은 시 00면에 소재하고 있으며, 인근 00시에도 일일 2,000톤[00종합중기(주)], 400톤[(주)00산업]의 처리능력이 있는 건설폐기물중간처리업 사업장이 소재하고 있음을 감안할 때 정당한 처분으로 보이며, 도로점용불허가 처분도 사업장 진·출입로의 지반고가 약 5∼7m로 진·출입 차량으로 인한 교통사고 방지 등을 위하여 도로여건상 부적합하다고 판단되므로 정당한 처분으로 보이며, 청구인의 주장처럼 보완 요구없이 불허가 처분을 한 것은 복합민원의 주 목적인 폐기물처리사업계획 적정처분을 하지 못할 사정이라면 민원인의 불편을 초래하는 보완요구를 하지 아니하도록 되어 있고, 이 건 복합민원은 관련 법령에 따라 민원종합심의회와 민원조정위원회의 심의를 거쳐 피청구인이 최종적으로 불허가 등의 처분을 하였음을 알 수 있다. 청구인이 건설폐기물 중간처리업 영업을 통하여 얻게 되는 이익보다 농경지 및 농작물 보호와 농촌주민생활환경 보호를 위한 공익상 필요가 더 크다고 보여지므로 피청구인이 한 이 건 폐기물처리사업계획 부적합처분 등은 관계법규를 오인하였거나 재량권을 남용한 위법·부당한 처분으로 볼 수 없다할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2002.11.2. 청구인에게 한 폐기물처리사업계획 부적합처분, 농지전용·도로점용불허가 처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
