신청지는 ○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례에서 정하고 있는 가축사육제한거리(500m) 이내인 △△마을로부터 약 400m 거리에 위치하고 있는바, 피청구인이 건축허가 시 의제되는 개발행위허가의 요건을 판단함에 있어 가축분뇨법에서 가축사육에 대한 거리제한구역을 규정하고 있는 취지와 이 사건 처분 당시의 가축사육제한거리 규정을 종합적으로 고려할 수 있고, 이를 토대로 이 사건 축사의 개발행위가 주민생활환경을 저해할 우려가 있다고 본 피청구인의 판단은 재량권 범위 내의 합리적 판단이라 할 것이다. 그리고 신청지 일대는 농업진흥구역으로 경지정리가 되어 있고 농업생산기반을 갖춘 우량농지에 해당하여 보전의 필요성이 인정된다. 따라서, 이 사건 처분은 적법하다. 

경남행심 제2020-359호 

A 

○○군수 

가. 건축법 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 및 제58조, 같은 법 시행령 제56조

다. ○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제2조, 제3조, 제4조 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2020. 4. 27. 청구인에게 한 건축 불허가처분을 취소한다는 재결을 구함. 

이 유(2020-359)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○군수

다. 청구내용

청구인은 2020. 2. 26. ○○군 □□면 △△리 73번지{답, 2,506㎡, 농업진흥구역, 가축사육제한구역(일부제한 중 소ㆍ젖소ㆍ말ㆍ양ㆍ염소ㆍ사슴 30두 미만 가능), 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다} 상에 동·식물관련시설(우사){대지면적 2,506㎡, 건축면적 848.5㎡, 연면적 1,023.5㎡ 건폐율 33.86%, 용적률 40.84%, 지상1층 2개동, 한우 58두, 이하 ‘이 사건 축사’라 한다}을 건립하기 위하여 건축허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2020. 4. 27. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 건축 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

 ​

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 위법‧부당성

1) 피청구인은 저수지 사용지역의 오염문제, 축사시설은 토지이용 실태 및 주변 환경 부조화, 농업경영 및 농촌생활환경 훼손이 우려되는 등 개발행위허가 기준에 부적합하고, 집단화된 우량농지의 훼손 및 난개발 우려 등을 이 사건 처분 사유로 들고 있다.

2) 그러나 위와 같은 처분 사유는 관계법령에 부합하지 아니하고, 상식적으로 납득하기 어려운 사유이다.

가) 첫 번째 처분 사유인 저수지의 방수로에 접해 있어 호우 시 피해가 클 뿐만 아니라 기존 저수지 사용지역에 오염문제가 야기될 수 있다고 하나, 이 사건 신청지 일원의 저수지는 농어촌공사에서 관리하고 있는 저수지로 저수지와 직‧간접 영향을 미치고 있는 마을은 6개 마을 수백가구로 저수지에 호우 등의 피해가 우려될 경우에는 6개 마을 수백가구를 이전해야 하는 실정이며, 저수지로 인해 문제가 발생하지 않도록 정부와 지자체, 농어촌공사는 저수지 안전진단을 통해 안전을 확보하고 있다. 따라서 호우 등으로 피해가 우려된다고 문제 삼는 것은 전혀 근거가 없다.

       ​

나) 두 번째 처분 사유인 주변 지역의 토지이용실태 및 주변 환경과 조화를 이루지 못한다고 하는 주장에 대하여, 이 사건 신청지는 농업진흥구역 내 토지이기는 하나 지적등본상 농로로 인하여 분리된 별도의 토지라 할 수 있고, 물 빠짐이 아주 나빠 우량농지라 할 수 없으며, 축사 또한 농지법상 농업생산시설의 일부로 주변 환경과의 부조화 또한 문제될 것이 없다.

다) 세 번째 처분 사유인 농업경영 및 농촌생활환경 피해가 우려된다는 주장에 대하여, 이 사건 신청지는 마을 경계로부터 400m 이상 떨어진 농지로, 종전「○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」에서 규정하는 이격거리(한우 200m 이내)를 충분히 확보하였을 뿐만 아니라, 단독축사로 악취, 해충 등의 피해가 발생한 사례가 ○○군 내에서 없었고, 개발행위허가기준에 따른 구체적인 사항을 적시하지 않은 채 이 사건 처분을 한 것은 법령의 과도한 적용이라 할 것이다.

라) 네 번째 처분 사유인 집단화된 우량농지 훼손 및 난개발 우려에 대하여는 앞서 언급했듯이 지적등본상 도로로 인해 별단의 토지로 구성되어 있어 우량농지의 훼손 및 난개발 우려는 법령을 과도하게 적용하는 것이라 할 수 있으며, 현행「○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」는 500m 이내에는 일정규모 이상{30두 이상(210㎡ 이상)}의 한우사육을 위한 가축사육시설을 건축할 수 없다고 규정하고 있어, 이점을 고려해 보더라도 과도한 법 적용이라 할 것이다.

마) 다섯 번째 이 사건 신청지는 피청구인으로부터 2020. 3. 9. 가축분뇨 배출시설 설치허가를 득하였을 뿐만 아니라 축사 주변 해당마을(□□면 △△리) 주민 다수가 축사 신축에 동의하였으며 청구인 또한 40여 년간 축사 운영과 일반 농업을 겸한 복합영농을 지속해 온 영농인이다.

나. 결론

따라서 피청구인이 이 사건 처분 사유로 삼은 위 사항들은 관계법령에 구체적 적용사항이 없는 막연한 우려이며, 억지 주장에 불과하므로 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

◦ 2020. 2. 26. : 건축허가 신청서 접수

◦ 2020. 2. 28. : 건축복합민원 일괄협의회 개최

◦ 2020. 4. 10. : 재3회 ○○군계획위원회(제1분과) 개최(심의결과 : 부결)

◦ 2020. 4. 27. : 건축 불허가(민원처리 불가) 통보

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 대상지역의 저수지는 농어촌공사에서 관리하고 있는 저수지로 저수지와 직간접 영향을 미치고 있는 마을은 6개 마을 수백가구로 저수지에 호우 등의 피해가 우려 될 경우에는 6개 마을 수백가구를 이전해야 하는 실정이며, 저수지로 인해 문제가 발행하지 않도록 정부와 지자체, 농어촌공사는 저수지 안전진단을 통해 안전을 확보하고 있으므로 호우 등 피해가 우려된다고 문제 삼는 것은 전혀 근거가 없다는 청구인의 주장에 대하여

청구인의 주장대로 저수지에 대한 안전진단은 저수지의 기능유지 및 안전상 재해위험 등을 예방하기 위해 실시하고 있다. 하지만 이는 예방차원이므로, 최근 중부지방의 집중호우로 인한 저수지 붕괴사례에서도 보듯이 안전진단을 하고 관리를 한다 해도 예상치 못한 재해의 위험이 전혀 없다고는 할 수 없다. 그리고 저수지 둑 붕괴 등 재해가 발생하였다고 가정하였을 때 저수지로부터 500m 정도 떨어진 마을보다도 청구인의 축사가 더 큰 위험에 노출되어 있는 것이 사실이다. 비록 저수지 붕괴 등의 재해는 발생할 가능성이 낮다 하더라도 이 사건 신청지는 방수로에 인접하여 있어서 호우 시 뿐만 아니라 평상시에도 가축분뇨 등 오염물질이 하천에 유입되어 해당 저수지의 물을 사용하는 광범위한 하류 지역에 수질오염 문제를 야기할 가능성이 상존한다고 할 것이다. 그러므로 호우 등의 피해가 우려된다고 문제 삼는 것이 전혀 근거가 없다는 청구인의 주장은 이유 없다.

     ​

2) 이 사건 신청지는 농업진흥구역 내 토지이기는 하나, 지적등본상 농로로 인하여 분리된 별도의 토지라 할 수 있으며, 물 빠짐이 나빠 우량농지라 할 수 없으며, 축사 또한 농업생산시설의 일부로 농지법에서 규정하고 있는 주변 환경과의 부조화 또한 문제 될 것이 없다는 청구인의 주장에 대하여

개발행위허가는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조와 같은 법 시행령 제56조 [별표1의 2] 개발행위허가기준에 충족하는지 여부를 종합적으로 판단하여야 하는 재량행위이며, 이와 관련하여 국토계획법 제58조에서는 개발행위허가의 신청내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천호소습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조 [별표1의 2]에서는 “우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것”, “개발행위로 인하여 당해지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 소음, 진동, 분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”이라고 규정하고 있다.

청구인은 축사건립 신청지는 지적등본상 농로로 분리된 별개의 토지이며, 물 빠짐이 나쁘다고 주장하나, 우량농지는 일반적으로 농업생산기반시설(용‧배수로, 경작로 등)이 갖춰지고 경지정리가 잘 되어 있는 농지를 일컫는 바, 피청구인이 농지 현장을 확인한 결과 용‧배수로가 잘 갖추어져 있었으므로, 물 빠짐 문제는 청구인의 지극히 주관적인 견해일 뿐, 이 사건 신청지는 농업생산기반시설이 잘 갖추어진 우량농지에 해당하는 것이 분명하다. 그리고 만약 물 빠짐이 불량하다는 청구인의 말이 사실이라면 물 빠짐이 불량한 만큼 호우 시 피해의 우려가 더 높은 것이므로 이는 호우 피해 등의 우려가 없다는 청구인의 기존 주장과 모순된다.

       ​

청구인의 주장과 같이 농지법에서는 농지에 축사를 건축할 수 있도록 규정하고는 있으나, 이는 말 그대로 농지 상에 ‘축사의 건축이 가능하다’는 규정일 뿐이다. 이 사건 신청지 일대는 수도작이 주를 이루고 있는 곳으로, 특히 축사 건립예정지 바로 위의 저수지는 주변 경관이 뛰어나 주민들의 산책로로 사용할 수 있을 만큼 잘 정비되어 있고, 약 700m 떨어진 곳에 ○○9경 중 하나인 천년고찰 수도사가 위치하여 이곳을 찾는 관광객 등의 왕래가 빈번한 지점에 위치하고 있어 국토계획법 제58조에서 개발행위허가의 기준으로 정한 ‘주변의 토지이용실태 및 주변 환경이나 경관과의 조화’를 이루지 못하는 경우에 해당할 것이다.

       ​

따라서 이 사건 신청지가 ‘우량농지’에 해당하는 점, ‘주변의 토지이용실태 및 주변 환경이나 경관과 조화를 이루고 있지 못한 점’을 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 적법한 처분이라 할 것이므로 청구인의 위와 같은 주장은 이유 없다 할 것이다.

3) 이 사업 신청지는 마을 경계로 400m 이상 떨어진 농지로 ○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 과한 조례에서 규정하는 이격거리를 충분히 확보하였을 뿐만 아니라, 단독축사로 인해 악취‧해충 등의 피해가 발생한 사례가 ○○군 내에서 없었고, 개발행위허가기준에 따른 구체적인 사항을 적시하지 않은 채 이 사건 처분을 한 것은 법령의 과도한 적용이라는 청구인의 주장에 대하여

피청구인이 가축사육으로 인한 주민생활 불편 및 청정○○ 이미지 개선을 도모하고 주민들의 삶의 질을 향상시키기 위하여 제정하여 시행하고 있는 「○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」에 따르면 가축제한구역기준에 따라 한우 30두 이상 사육 시 주거밀집구역으로부터 500m 이격거리를 두어야 하나, 이 사건 신청지는 약 392m 이내에 위치하여 상기의 요건을 충족하지 못한다. 따라서 청구인이 사건 신청지가 마을 경계로부터 400m 이상 떨어졌고, 「○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」에서 규정하는 이격거리를 충분히 확보하여서 문제가 없다고 하는 청구인의 주장은 잘못된 주장이다.

또한 청구인은 단독축사로 악취‧해충 등의 피해가 발생하는 사례가 ○○군 내에서는 없었다고 하나, 실질적으로 단독축사로 인한 악취 관련 민원이 지속적으로 발생하고 있는 것을 보면 이 또한 사실과는 다른 지극히 주관적인 주장이다.

그리고, 청구인은 개발행위허가 기준에 따라 구체적인 사항을 적시하지 않은 규정을 들어 불허가 처분하는 것은 법령의 과도한 적용이라고 주장하고 있지만, 피청구인은 이 사건 처분을 통보를 하면서, 이 사건 신청지 일대는 농업진흥구역으로 수도작 등의 작물재배가 주를 이루고 있어, 축사시설은 주변지역의 토지이용실태 및 주변환경과 조화를 이루지 못하는 점(국토계획법 제58조), 용‧배수로, 경작로 등 농업생산기반시설이 잘 정비된 우량농지에 해당하여 지속적인 보전이 필요하며, 축사 운영 시 발생되는 분뇨 악취, 해충 등으로 농업경영 및 농촌생활환경에 피해가 우려되는 점(국토계획법 시행령 별표1의 2), 개발보다 보전이 필요한 보전용도지역인 점(국토계획법 제58조 제3항) 등을 불허가사유로 적시하면서 청구인의 주장과는 달리 오히려 국토계획법 및 같은 법 시행령의 개발행위허가기준에 따른 불허가사유를 구체적으로 명시하고 있는 것을 볼 때 피청구인의 불허가처분은 이렇게 법령의 기준에 따라 이루어진 적법한 처분이라 할 것이다.

4) 현재 ○○군의 ○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례는 500m 이내에는 일정규모 이상의 건축 행위는 할 수 있다고 규정하고 있어, 이러한 점은 과도한 법 적용이라는 청구인의 주장에 대하여

2020. 3. 13.부터 개정 시행되고 있는「○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」에 따르면 주거밀집구역 외곽에 위치한 가구 및 공공시설의 대지 경계선에서 가축사육 시설 예정부지 대지 경계선의 가장 가까지 거리로서 가축(한우)의 경우 30두 이상(210㎡이상)은 500m 이내로 이격거리를 설정해 놓고 있으므로, 청구인의 사업 신청지는 약 392m에 위치하여 가축사육제한구역에 해당함이 명백하다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없다.

     ​

5) 이 사업 신청지는 2020. 3. 9. 가축분뇨 배출시설 설치허가를 득하였을 뿐만 아니라 축사주변 해당마을(□□면 △△리) 주민 다수가 축사신축을 동의하였다고 하는 청구인의 주장에 대하여 

가축분뇨배출시설 설치허가는 관계법령에 의하여 퇴비사와 같은 배출시설의 설치계획이 있는 경

우 가축의 분뇨배출시설 자체에 대한 허가이며, 이를 허가했다고 하여 반드시 축사 건축허가 처분을 해야 하는 것은 아니다. 또한 축사주변 해당마을 주민 다수가 청구인의 축사신축에 동의했다고 하나, 이것은 단지 청구인이 축사를 건립하는 것에 대해 주민들이 반대하지 않는다는 의사표시일 뿐이다. 그리고 주민 동의서는 축사 건축허가 신청 시 요구하는 서류가 아닐뿐더러, 주민동의 여부는 개발행위허가 요건에 해당하지 않으므로 허가 검토 시 고려하는 사항이 아니므로 청구인의 주장은 이유 없다.

다. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지는 저수지 방수로 바로 옆에 위치하여 호우 시 피해 발생 우려와 축사운영에 따른 분뇨 등으로 기존 저수지 사용지역에 환경문제가 발생할 우려가 큰 점, 이 사건 신청지 일대는 농업 생산기반 시설이 잘 정비된 집단화된 우량농지로 인근에는 수도작 등의 작물이 주를 이루는 곳이며, 저수지 제방은 산책로로 활용되고, 약 700m 이격거리에 ○○9경인 천년고찰 수도사를 찾는 관광객 등이 지나는 도로와 인접해 있어 주변지역의 토지이용실태와 환경과의 조화가 어려운 점, 개발행위가 무분별하게 확산되고 있는 상황에서 우량농지 보존의 필요성이 점점 증가하고 있는 점, 특히「○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」에서 규정하는 가축사육제한구역에 해당하는 것이 명백한 점을 종합하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈‧남용한 위법은 없다. 따라서 위와 같이 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 및 제58조, 같은 법 시행령 제56조

다. ○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제2조, 제3조, 제4조

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

   ​

나. 청구인은 2020. 2. 26. 이 사건 신청지 상에 동․식물관련시설(우사)의 건립을 위하여 피청구인에게 아래와 같이 건축허가 신청서(개발행위허가 신청서)를 제출하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

   ​

다. 청구인은 2020. 3. 9. 피청구인(환경부서)으로부터 아래와 같은 내용으로 이 사건 축사에 대한 가축분뇨배출시설 설치허가를 받았다.

라. 피청구인은 이 사건 신청에 따른 개발행위허가와 관련하여 2020. 4. 10. 제3회 ○○군계획위원회(제1분과)를 개최하였으며, 그 심의결과는 아래와 같다.

   ​

마. 피청구인은 2020. 4. 27. 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다.

   ​

바. 청구인은 2020. 7. 17. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

사. 경상남도행정심판위원회는 2020. 9. 9. 현장확인을 통하여, 신청지 일대는 농업진흥구역으로 경지정리가 되어 있고 농업생산기반을 갖춘 우량농지에 해당함을 확인하였다.

그리고, 신청지는 가축사육제한구역(한우는 30두 미만 가능)으로 ◇◇저수지와 약 100m 거리에 인접하여 위치하고, 남동쪽으로 약 400m 거리에는 △△마을이 위치함을 확인하였다.

또한, ◇◇저수지는 농어촌공사에서 관리를 하고 있고, 피청구인으로부터 ◇◇저수지로 인한 수질오염이나 최근 태풍(하이선)으로 인한 피해 사례는 없었음을 확인하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 건축법 제11조 제1항 및 제5항에서는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56에 따른 개발행위허가와 가축분뇨법 제11조에 따른 배출시설 설치허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다.”라고 규정하고 있다.

2) 국토계획법 제56조 제1항에서는 “건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항 제4호에서 “시장․군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 아울러, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 1. 분야별 검토사항의 가. 공통분야 (1)에서는 “조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것”, 라. 주변지역과의 관계 (1)에서는 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것”, (2)에서는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”을 개발행위허가의 기준으로 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 건축허가는 건축법 제11조 제1항의 규정에 따른 건축허가와 구 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축물의 건축과 같은 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이고, 구 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 따른 건축허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 구 국토계획법이 정한 개발행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조). 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조), 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하는바(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 등 참조), 이러한 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 처분 사유별로 판단하기로 한다.

2) 신청지는 저수지의 방수로에 접해있어 호우 시 피해 우려가 클 뿐만 아니라 기존 저수지 사용지역에 오염문제가 야기될 수 있다는 처분 사유에 대하여

위 인정사실에 의하면 ◇◇저수지는 농어촌공사에서 관리하고 있고, 피청구인으로부터 ◇◇저수지로 인한 수질오염이나 최근 태풍(하이선)으로 인한 피해 사례는 없었음이 확인되는바, 이 부분 처분 사유는 구체적이고 객관적인 근거 없는 막연한 우려에 기인한 것으로, 이 사건 신청지가 저수지 인근에 위치한다는 사정만으로는 그 타당성을 인정하기 어렵다.

3) 신청지 일대는 농림지역(농업진흥구역)으로 수도작 등의 작물재배가 주를 이루고 있어 축사시설은 주변지역의 토지이용실태 및 주변환경과 조화를 이루지 못한다는 처분 사유에 대하여

축사는 농업용 시설이고 농림지역(농업진흥구역)에 축사를 운영하는 것 또한 영농행위에 속하므로, 이 부분 처분 사유는 그 타당성을 인정하기 어렵다.

4) 축사 운영 시 발생되는 악취, 해충 등으로 농업경영 및 농촌생활환경에 피해가 우려된다는 처분 사유에 대하여

가) 가축분뇨법 제8조 제1항에서는 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질 보전 등을 위하여 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역에 대하여 가축사육을 제한 할 수 있도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 ○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례(시행 2019. 12. 24. 경상남도○○군조례 제2376호) 제3조, [별표1]에서는 사육하는 소의 두수가 30두 이상인 경우 주거밀집지역으로부터 직선거리로 500m 이내의 지역을 가축사육제한구역으로 규정하고 있다. 이처럼 가축분뇨법이나 ○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례에서 거리제한 규정을 두고 있는 취지는 가축분뇨배출시설의 설치로 인하여 직접적인 환경피해를 입으리라고 예상되는 일정한 범위 내의 지역주민들이 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익을 보호하려는데 있다.

나) 또한, 행정행위는 처분 당시에 시행중인 법령과 허가기준에 의하여 하는 것이 원칙이고, 인·허가신청 후 처분 전에 관계 법령이 개정 시행된 경우 신법령 부칙에 그 시행 전에 이미 허가신청이 있는 때에는 종전의 규정에 의한다는 취지의 경과규정을 두지 아니한 이상 당연히 허가신청 당시의 법령에 의하여 허가 여부를 판단하여야 하는 것은 아니며 소관 행정청이 허가 신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 늦추어 그 사이에 법령 및 허가기준이 변경된 것이 아닌 한 변경된 법령 및 허가기준에 따라서 불허가 처분은 위법하다고 할 수 없다(대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결 참조).

이 사건의 경우, 이 사건 신청이 있기 전인 2019. 12. 24. 이미 ○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제3조 [별표1] 가축사육제한거리 중 일부제한거리가 개정되어 시행되었고, 가축사육제한구역의 지형도면 또한 2020. 3. 13. 고시되어, 개정된 조례에 따라 해당 규정의 효력이 발생한바, 비록 이 사건 신청이 가축사육제한구역의 지형도면 고시가 있기 전인 2020. 2. 26. 접수되었다고는 하나, 이 사건 처분이 있었던 날은 2020. 4. 27.이므로, 처분 당시를 기준으로 개정된 조례에서 정하고 있는 가축사육제한거리 기준을 고려하여 이 사건 신청의 허가여부를 종합적으로 판단하는 것이 타당하다.

다) 이러한 사정에 비추어 살피건대, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 신청지는 위 조례에서 정하고 있는 가축사육제한거리(500m) 이내인 △△마을로부터 약 400m 거리에 위치하고 있는바, 비록 청구인이 2020. 3. 9. 가축분뇨배출시설 설치허가를 받았다고 할지라도 피청구인이 건축허가 시 의제되는 개발행위허가의 요건을 판단함에 있어 가축분뇨법에서 가축사육에 대한 거리제한구역을 규정하고 있는 취지와 이 사건 처분 당시의 가축사육제한거리 규정을 종합적으로 고려할 수 있고, 이를 토대로 이 사건 축사의 개발행위가 주민생활환경을 저해할 우려가 있다고 본 피청구인의 판단은 재량권 범위 내의 합리적 판단이라 할 것이므로, 이 부분 처분 사유는 그 타당성이 인정된다.

5) 신청지는 우량농지로 개발보다 보전이 필요한 지역(보전용도지역)으로 우량농지 훼손 및 난개발 우려된다는 처분 사유에 대하여

위 인정사실에 따르면, 이 사건 신청지 일대는 농업진흥구역으로 경지정리가 되어 있고 농업생산기반을 갖춘 우량농지에 해당하며, 이 사건 신청지의 개발을 허용할 경우 이와 유사한 조건의 개발행위를 불허가하기 어렵게 될 것은 경험칙상 합리적으로 추정되므로, 그로 인한 난개발로 그 일대에 연쇄적인 농지잠식이 발생할 개연성이 충분하다 할 것인바, 이 부분 처분 사유는 그 타당성이 인정된다.

6) 결론적으로, 행정처분에 있어 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없는바(대법원 2002. 2. 5. 선고 2001두7138 판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 등 참조), 앞서 본 바와 같이 일부 처분 사유는 인정되지 않으나 그 처분 사유를 제외한 나머지 처분 사유만으로 이 사건 처분의 정당성이 인정되므로, 이를 근거로 한 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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