법원에 따르면, “지적재조사법 제14조 제1항 제2호에서 말하는 ‘지상경계에 대한 다툼이 있는 경우’는 인접 토지소유자들끼리의 다툼을 말하는 것이고, 지적재조사측량을 실시하기 전에 현실적 경계에 다툼이 있는 경우를 의미한다고 할 것이므로 지적재조사법 제15조에 의한 지적측량결과 이후 발생한 다툼은 지적재조사법 제14조 제1항에서 말하는 ‘지상경계에 대한 다툼’에는 포함되지 않는다고 봄이 타당하다”(부산고등법원 2019. 11. 13. 선고 2019누21009 판결, 부산고등법원 2016. 7. 11. 선고 2016.누20104 판결 참조)라고 판시하고 있는바, 청구인이 지적재조사측량을 실시하기 전에 인접 토지소유자간 다툼이 있다고 볼만한 사정이 없어 현실경계로 경계설정한 점, 실제 토지이용현황에 부합되도록 지적불부합 지역을 정리한 것인 점, 조정금 지급으로 면적감소에 대한 보상이 가능한 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것임. 

경남행심 제2020-329호 

지적재조사 경계결정 이의신청 기각결정처분 취소 심판청구사건 

최○○ 

○○시 ○○○○○장 

지적재조사에 관한 특별법 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제18조, 제20조, 제31조 

청구인의 청구를 기각한다. 

청구인이 2020. 5. 26. 청구인에게 한 지적재조사 경계결정 이의신청 기각결정처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : ○○○

나. 피청구인 : ○○시 ○○○○○장

다. 청구내용

청구인은 ○○시 ○○동 ○○○○번지(대, 654㎡→627.1㎡) 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, ○○시 ○○지구 지적재조사사업에 따라 2020. 3. 24. 피청구인이 한 이 사건 토지의 경계결정에 대하여 이의신청을 하였으나, 2020. 5. 26. 피청구인으로부터 다음과 같은 이유로 기각결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통지 받자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 2020. 2. 18. 청구인에게 이 사건 토지에 대한 ○○지구·○○지구 지적재조사사업 경계결정 통지를 하였으며, 청구인은 이에 대하여 2020. 3. 24. 피청구인에게 경계결정에 대하여 이의신청을 하였다.

2) 피청구인은 청구인의 이의신청에 대하여 2020. 5. 21. ○○시 경계결정위원회의 기각 의결에 따라 2020. 5. 26. 지적재조사에 관한 특별법(이하 ‘지적재조사법’이라 한다) 제17조 규정에 따른 지적재조사사업 경계결정 이의신청에 대하여 청구인에게 이 사건 처분을 통지하였다.

나. 이 사건의 처분의 위법·부당성

1) 관련 법령

가) 지적재조사법 제14조에서 경계결정의 기준으로 제1항에서는 “지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호에서는 ‘지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계‘, 제2호에서는 ’지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계‘, 제3호에서는 ’지방관습에 의한 경계‘라고 규정하고 있다.

나) 또한, 지적재조사법 제14조 제3항에서는 “지적소관청은 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 도로법, 하천법 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다.

2) 이 사건 토지에 대한 경계결정 내역 도면(경계결정 이의신청에 대한 결정내역 도면 참고)은 다음과 같다.

3) 이 사건 처분은 지적재조사법 제14조 제3항의 규정에 위반되는 위법한 처분이다.

가) 이 사건 토지는 국유지인 ‘도로’와 그 경계를 접하고 있는 토지이다.

(1) 이 사건 토지의 가변은 위 경계결정 도면에서 보는 바와 같이 같은 동 ○○○○-○번지 ‘도로’와 그 지적경계선을 접하고 있으며, 같은 동 ○○○○-○번지 ‘도로’는 국유지(국토교통부)로서 지적재조사법 제14조 제3항에서 규정하고 있는 공공용지에 해당하는 토지이다.

(2) 따라서, 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우를 제외하고는 지적재조사법 제14조 제3항의 규정에 의하여 그 경계가 변경되지 아니하도록 경계를 설정하여야 한다.

(3) 이 사건 토지의 가변의 경계를 결정함에 있어서 지적재조사측량을 할 때부터 청구인은 피청구인에게 청구인이 한국국토정보공사 ○○지사장에게 의뢰하여 2018. 5. 6. 지적 측량한 ‘경계복원 측량 성과도’ 결과를 보여주면서 경계를 변경하지 않도록 여러 차례 이의를 제기하였으며, 이 사건 처분 시까지 도로관리청과 청구인 간에 합의를 한 사실도 없다.

나) 이 사건 토지를 무단으로 침범하여 불법으로 도로를 확장하였다.

(1) 이 사건 토지의 가변과 같은 동 ○○○○-○번지 청구외 토지 나변 간의 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)는 종전에는 지적선상으로 그 폭이 약 2m ~ 2.5m의 도로였던 사실과, 확정 지적선상으로는 그 폭이 약 3m ~ 4m로 변경된 사실은 결정내역 도면상 명백히 인정되는 사실이라 할 것이다.

(2) 지적재조사법 제14조 제3항의 규정은 2017. 4. 18. 개정되었는 바, 개정되기 전에는 “지적소관청이 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 도로법, 하천법 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다.”라고 규정하고 있었다. 이러한 규정은 국유지나 공유지의 보존을 위한 조치로써 지적재조사의 결과로 경계가 변동되어 도로나 하천 등 공공용지의 경계가 침탈당하는 사례를 방지하기 위한 것이었다.

(3) 그런데, 이 사건 도로의 폭이 확장된 사유는 이 사건 토지 인근 주민들이 청구인이 타 지역에 거주하고 있는 부재 토지소유자임을 기회로 그들의 차량통행 등의 편의를 위하여 2018.경에 이 사건 토지를 무단으로 침범하여 불법으로 이 사건 도로의 확장 공사를 하였기 때문이다.

(4) 그러므로 이러한 불법행위로 도로를 확장한 것은 이 사건 토지와 이 사건 도로의 경계를 불법으로 훼손하였다고 할 것이고, 이 사건 토지와 이 사건 도로에 대한 경계결정은 이러한 불법행위를 용인하는 결과를 초래한다고 할 것이다.

다. 결론

따라서, 이 사건 토지에 대한 이 사건 처분은 공공용지의 경계를 불법 훼손하는 행위를 용인하는 결과를 초래할 뿐 아니라, 지적재조사법 제14조 제3항의 규정에 위반되는 위법한 처분이므로 취소되어야 할 것이다.

라. 보충서면

1) 이 사건 도로는 토지이용계획 확인서상 ‘도로’로 고시된 도로이다.

가) 토지이용계획 확인서는 토지이용규제 기본법(이하 ‘토지이용규제법’이라 한다) 제10조 제1항의 규정에 따라 1. 지역·지구 등의 지정 내용, 2. 지역·지구 등에서의 행위제한 내용, 3. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제117조에 따라 지정된 토지거래계약에 관한 허가구역, 4. 그밖에 일반 국민에게 그 지정내용을 알릴 필요가 있는 사항으로서 국토교통부령으로 정하는 사항 등을 일반국민에게 발급하는 서류이다.

나) 이에 따라 일반 국민에게 그 지정내용을 알릴 필요가 있는 사항으로서 토지이용규제법 시행규칙 제2조 제2항 제3호에서는 ‘건축법 제2조 제1항 제11호 나목에 따른 도로‘라고 규정하고 있으며, 건축법 제2조 제1항 제11호 나목에서는 ’건축허가 또는 신고 시에 ‘시·도지사’ 또는 시장군수·구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로‘라고 규정하고 있다.

다) 또한, 토지이용규제법 제9조 제2항의 규정에 따라 지방자치단체의 장이 지역·지구 등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 따라서 이 사건 도로는 토지이용계획 확인서상 지목이 ‘도로’로 적시되어 있고 이 사건 도로와 연속되는 인근 토지에 건축을 허가한 사실들을 볼 때, 토지이용규제법의 규정에 따라 고시된 도로에 해당하므로 지적재조사법 제14조 제3항에서 규정하고 있는 도로법, 하천법 등 관계법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지에 해당되는 토지임은 명백하다고 할 것이다. 그런데 피청구인은 도로법, 하천법 등 관계법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지라는 규정을 도로법에 국한하여 도로법 규정에 의거 고시된 도로가 아니라는 사유로 청구인의 청구가 이유 없다고 주장하는 것은 타당하지 않다고 할 것이다.

2) 이 사건 도로는 건축법상의 도로에 해당한다.

도로법 제16조에서는 “시장은 시의 관할구역에 있는 도로 노선을 정하여 시도를 지정·고시하여야 한다.”라고 규정하고 있는바, 설령 도로법에 따른 고시가 되지 안은 도로(확인되지 않음)라고 하더라도, 이 사건 도로와 연속되는 인근 토지에 건축물의 건축허가 시에 이 사건 도로는 건축법상의 도로로 인정한 도로에 해당하므로 전술한 바와 같이 토지이용규제법의 규정에 따라 고시된 도로에 해당한다고 할 것이다. 따라서 마을에서 오랜 기간 이용되어져 온 마을안 도로이므로 지적재조사법 제14조 제3항의 규정에 위반되게 경계결정을 한 것이 아니라는 피청구인의 답변은 이유 없다고 할 것이다.

3) 이 사건 도로는 국유재산법상의 행정재산에 해당하는 도로이다.

가) 이 사건 도로가 포함된 ○○시 ○○동 ○○○○번지 ‘도로’ 2,204.1㎡는 국유지(국토교통부)로서 도로법에 따른 고시가 되지 않은 도로라고 하더라도 건축법상의 도로로 인정한 도로에 해당하므로 국유재산법 제6조 제1항 제2호의 규정에서 정한 공공용으로 사용하는 행정재산에 해당하는 토지라고 할 것이다. 따라서 지적재조사법 제14조 제3항의 규정에 위반되게 경계를 결정하여 청구인의 사유재산을 국유지로 편입하는 것은 결국 법적근거 없이 사유재산을 침해하는 위법한 행위에 해당한다고 할 것이다.

나) 또한, 행정재산인 국유재산에 대한 관리의 적정성은 별개의 문제로 하더라도 이 사건 도로가 마을에서 오랜 기간 이용되어져 온 마을안 도로이므로 지적재조사법 제14조 제3항의 규정에 위반되게 경계결정을 한 것이 아니라는 피청구인의 답변은 이유 없다고 할 것이다.

4) 이 사건 토지와 이 사건 도로와의 접하는 경계에 대한 피청구인의 경계결정의 취소를 구하는 경계선은 그 길이가 약 10m 정도로서 청구인의 주장대로 경계가 결정된다면 오히려 마을안 도로 전체의 연속성을 해치는 경계가 확정되는 결과라는 피청구인의 주장은 너무 행정편의 위주이며 비약적인 주장이라 할 것이다. 또한, 청구인의 주장은 이 사건 토지와 접하는 이 사건 도로와의 경계결정은 지적재조사법 제14조 제3항의 규정에 따라 청구인과의 합의가 없는 한 경계가 변경되지 않아야 한다는 내용인 바, 피청구인의 답변은 지적재조사법 제14조 제3항의 규정과는 동떨어진 주장이라고 할 것이다.

5) 결론

가) 전술한 바와 같이 이 사건 도로는 토지이용규제법에 의하여 지형도면이 고시된 도로에 해당한다고 할 것이므로 지적재조사법 제14조 제3항의 규정에 따라 경계를 설정하여야함에도 불구하고, 피청구인은 이 사건 토지와 이 사건 도로와의 경계를 설정함에 있어서 지적재조사법 제14조 제1항의 규정에 따라 경계를 결정하였다고 할 것이다.

나) 따라서 이 사건 도로가 지적재조사법 제14조 제3항에 해당하는 공공용지에 해당하는 한, 현황 도로 폭이 차이가 나는 지의 여부, 지적재조사 경계설정에 많은 혼란을 초래하는 지 여부, 경계가 결정된다면 오히려 마을안 도로 전체의 연속성을 해치는 지의 여부 등 피청구인이 주장하는 사실들은 법규를 준수하여야 하는 피청구인의 입장에서 볼 때, 이유 없다고 할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 이 사건 토지가 포함된 ○○지구 지적재조사 사업의 실시계획을 수립하여 공람·공고하였으며, 경상남도에 사업지구 지정 신청을 하여 2019. 1. 31. 경상남도 고시 제○○○○-○○호로 사업지구로 지정받았다.

2) 이 사건 토지에 대해 피청구인은 지적재조사법 제14조 제1항에 따라 토지소유자가 점유하고 있는 현실경계를 경계설정의 기준으로 설정하고, 지적재조사측량 후 결과를 같은 법 제15조에 의거 2019. 12. 20. 청구인에게 지적확정예정조서를 통보하고 의견서를 제출할 수 있음을 통지하였다.

3) 2019. 12. 26. 청구인이 지적확정예정조서에 대한 의견서{요약 : ○○동 ○○○○번지(대)는 경계분쟁이 있는 토지이므로 지적도상 경계로 복원}를 제출하여, 지적재조사법 제16조에 따라 2020. 2. 12. ○○시 경계결정위원회를 개최하여 의견서에 대해 심의 후 미반영 의결로 경계가 결정되었으며, 2020. 2. 18. 청구인에게 경계결정 통지서를 통보하고 이의신청을 할 수 있음을 통지하였다.

4) 청구인은 2020. 3. 24. 경계결정에 대한 이의신청서{요약 : ○○동 ○○○○번지(대)는 경계분쟁이 있는 토지이므로 지적도상 경계로 복원}를 제출하였으며 지적재조사법 17조에 의거하여 2020. 5. 21. 개최된 ○○시 경계결정위원회 결정 결과 기각되어, 2020. 5. 26. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 우리나라 지적제도와 지적재조사사업에 관한 설명

가) 지적정보는 토지의 소재, 지번, 지목, 면적, 경계 등 정보를 기록해 놓은 땅의 주민등록이라 할 수 있으며, 국토를 효율적으로 개발·활용하고, 토지 거래 및 건축시 경계를 분명히 해주고, 토지에 부과하는 세금의 기준이 되는 등 국토의 필수적인 기초자료이다. 현재 우리나라에서 운영하고 있는 지적제도는 일제강점기 시대에 조선총독부의 식민지 정책에 따라 토지수탈 및 토지세 징수를 목적으로 하여 행한 토지조사사업(1910 ~ 1918년)과 임야조사사업(1916 ~ 1924년)을 통해 평판과 대나무자로 측량하고 오차범위를 허용하며 작성된 종이지적을 근간으로 현재에 이르고 있어, 최신측량기술 및 국제표준의 디지털화에 맞지 않고 지적도상 경계와 실제경계의 불일치로 경계분쟁 및 재산권행사 제약 등이 따르고 있어 국민 불편해소 차원에서도 반드시 필요한 사업이다.

나) 이처럼 지적재조사사업은 토지의 실제현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적을 디지털 지적, 즉 경계를 수치로 정확하게 등록하는 사업으로 새로이 등록되는 토지는 기존 종이도면과 달리 면적산정에 허용오차를 두지 아니하고 토지의 현실경계를 최우선으로 하여 경계를 설정하기 때문에 면적증감이 불가피하게 발생하게 된다.

다) 또한 지적재조사법 제20조 제1항에 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하도록 규정하고 있어, 이 사건 토지의 면적 감소로 청구인이 입게 될 불이익에 대한 보상이 가능하고, 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리하고자 하는 공익목적 또한 청구인이 입게 될 불이익보다 결코 가볍지 않다 할 것이어서 관계법령에 따라 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.

2) 이 사건 토지에 대한 이 사건 처분은 지적재조사법 제14조 제3항의 규정에 위반되는 위법한 처분이라는 주장에 대하여

가) 지적재조사법 제14조 제3항의 규정에 따르면 “지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 도로법, 하천법등 관계법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다.”라고 규정되어 있다. 청구인은 해당 규정을 근거로 이 사건 토지와 접한 ○○동 ○○○○번지인 도로의 경계가 변경되지 아니하여야 하며 변경될 경우 토지소유자들 간의 합의가 이루어져야 한다고 주장하지만 ○○동 ○○○○번지(청구서에는 ○○○○-○번지라 기재되어 있으나 이는 ○○○○번지를 오기한 것으로 보임)는 도로법 규정에 의거 고시된 도로가 아니며 마을에서 오랜 기간 이용되어져 온 마을안 도로이므로 지적재조사법 제14조제3항의 규정에 위반되게 경계결정을 한 것이 아니며,

나) 청구인이 지적확정예정조서에 대한 의견서 제출시 이 사건 토지를 분쟁이 있는 토지라고 주장하여 지적재조사법 제14조 제1항에 따른 현실경계와 같은 법 제14조 제2항에 따른 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계라는 종전경계 두 가지 결정(안)으로 ○○시 경계결정위원회에 심의 상정을 하였으며, 해당 도로 부분의 지상경계에 대하여 다툼이 있었다는 구체적인 입증자료가 없어 ○○시 경계결정위원회 심의·의결에 따라 현실경계로 최종 경계가 확정되었다.

3) 이 사건 토지 및 공공용지의 경계를 무단으로 침범하여 불법으로 도로를 확장하였으며 경계결정으로 인하여 이를 용인하는 결과를 초래한다는 주장에 대하여

가) 청구인은 피청구인이 이 사건 토지의 현실경계로의 경계결정으로 인해 불법행위를 용인하였다고 주장하고 있으나, 대부분의 자연부락에 형성된 마을도로는 지적도와 완벽히 일치하지 않으며 새마을사업과 같은 마을안길 넓히기 사업 등으로 지적도상 도로보다 확장된 경우가 많고 이런 과정에서 각종 공부정리가 수반되지 않았기 때문에 오늘 날에도 많은 민원을 야기하고 있다.

나) 청구인은 인근 주민들이 청구인이 타 지역에 거주하고 있는 부재 토지소유자임을 기회로 이 사건 토지를 무단으로 침범하여 불법적으로 확장하여 사용하였다고 하지만 아래 참고도면에서 보면 2005년도와 2019년도 항공사진 비교시 현황 도로 폭이 크게 차이가 나지 않으며 비단 이 두 필지뿐만 아니라 마을 내 상당부분의 필지가 지적과 현실이 불일치하여 지적재조사 지구로 지정되고 경계설정의 기준에 따라 점유하고 있는 현실경계를 반영하여 경계를 결정하였다.

다) 또한 청구인의 주장과 같이 경계가 결정된다면 오히려 마을안도로 전체의 연속성을 해치는 경계가 확정되는 결과이므로 청구인의 주장은 마땅히 기각되어야 함이 타당하다.

다. 결론

피청구인은 지적재조사법 제14조 제1항에 따라 점유하고 있는 현실경계로 적법하게 경계를 설정했음에도 청구인은 오랜 기간 사용되어온 마을안길인 ○○동 ○○○○번지가 도로법상 고시된 공공용지로써 경계가 변경되지 않아야 하며 마을도로가 불법적으로 확장되어 현실경계로 결정시 이를 용인한다고 부당하게 주장하고 있어 이는 지적재조사법의 입법취지와 목적에 부합되지 않는 주장이며 만약 이 주장이 받아들여진다면 지적재조사법에서 명시하고 있는 경계설정기준은 허울뿐인 기준이 되어 차후 지적재조사 경계설정에 많은 혼란을 가져올 것이므로 엄정하고 공정한 지적재조사 경계결정 확립을 위해 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

지적재조사에 관한 특별법 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제18조, 제20조, 제31조

5. 인정사실

나. 피청구인은 2018. 9. 17. 2019년도 지적재조사사업지구 주민설명회를 개최하였고, 2018. 9. 21. ○○동 108번지 일원에 대한 지적재조사를 위해 ○○시 지적재조사사업 실시계획 공람 공고(사업기간 2019. 1. ~ 2020. 12., ○○시 공고 제2018-1827호) 하였다.

다. 피청구인은 2018. 12. 28. 경상남도에 지적재조사 사업지구 지정을 신청하였고, 경상남도는 2019. 1. 31. ○○시 ○○지구를 지적재조사 사업지구로 지정·고시(경상남도 고시 제○○○○-○○호)하였다.

라. 피청구인은 2019. 9. 3. 토지소유자 및 이해관계인에게 지적재조사사업 토지소유자 의견청취 안내를 하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

   ​

마. 피청구인은 2019. 12. 20. 청구인에게 지적재조사 측량결과에 따른 이 사건 토지의 지적확정예정통지서를 통지하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

바. 청구인은 2019. 12. 26. 지적확정예정통지서에 대하여 “○○동 ○○○○번지(대)는 경계분쟁이 있는 토지이므로 지적도상 경계로 복원하라”는 취지의 의견서를 제출하였다.

사. 피청구인은 2020. 2. 12. ○○시 경계결정위원회를 개최하여 이 사건 토지를 “지적재조사법 제14조 규정에 의한 경계설정기준에 따라 현실경계가 설정되었기에 지적재조사법 제16조 규정에 따라 심의·의결하였고”, 이에 따라 피청구인은 2020. 2. 18. 청구인에게 다음과 같이 지적재조사 경계결정통지서를 발송하였다.

아. 청구인은 2020. 3. 24. 피청구인에게 경계결정에 대하여 “○○동 ○○○○번지(대)는 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우이므로 지적도상 경계로 복원하라”는 취지의 의견서를 제출하였다.

자. 피청구인은 2020. 5. 21. 청구인의 경계결정 이의신청에 대한 ○○시 경계결정위원회를 개최하였고, 그 심의 결과 ‘기각’되어, 2020. 5. 26. 청구인에게 경계결정 이의신청에 관한 결정서(○○지구)를 통지하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

차. 청구인은 2020. 7. 9. 이 사건 행정심판 청구를 하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

1) 지적재조사법 제2조 제2호에서는 “지적재조사사업이란 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제71조부터 제73조까지의 규정에 따른 지적공부의 등록사항을 조사·측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 대체함과 동시에 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로 잡기 위하여 실시하는 국가사업을 말한다.”라고 정의하고 있다.

2) 지적재조사법 제14조 제1항 제1호 및 제2호에서는 “지적소관청은 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계로, 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 제15조 제3항에는 “지적소관청은 제2항에 따른 지적확정예정조서를 작성하였을 때에는 토지소유자나 이해관계인에게 그 내용을 통보하여야 하며, 통보를 받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

3) 지적재조사법 제16조 제1항 및 제3항에서는 “지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정하고, 경계결정위원회는 지적확정예정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 하고 이를 지적소관청에 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 제6항에서는 “지적소관청이 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

4) 그리고 지적재조사법 제17조 제1항 및 제5항에서는 “제16조 제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지 받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있으며, 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하고, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다.”고 규정하고 있다. 

5) 또한, 지적재조사법 제20조 제1항에서는 “지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다.”라고 규정하고 있고, 제3항에서는 “조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정한다. 다만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 부동산 가격공시에 관한 법률에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 지적재조사법에 따라 ○○시 ○○지구를 경상남도로부터 지적재조사 사업지구로 지정받아 지구 내 토지에 대하여 필지별로 측량을 실시하고, 지적확정예정통지, ○○시 경계결정위원회의 의결을 거쳐 이 사건 토지에 대하여 경계 결정하였다.

2) 법원 판례에 따르면, “지적재조사법 제14조 제1항 제2호에서 말하는 ‘지상경계에 대한 다툼이 있는 경우’는 인접 토지소유자들끼리의 다툼을 말하는 것이고, 지적재조사측량을 실시하기 전에 현실적 경계에 다툼이 있는 경우를 의미한다고 할 것이므로 지적재조사법 제15조에 의한 지적측량결과 이후 발생한 다툼은 지적재조사법 제14조 제1항에서 말하는 ‘지상경계에 대한 다툼’에는 포함되지 않는다고 봄이 타당하다”(부산고등법원 2019. 11. 13. 선고 2019누21009 판결, 부산고등법원 2016. 7. 11. 선고 2016.누20104 판결 참조)라고 판시하고 있고,

지적재조사법에 따르면 지적재조사사업은 ‘① 기본계획 수립, ② 사업지구의 지정 및 고시, ③ 토지현황조사, ④ 경계설정, ⑤ 지적재조사측량 및 지적확정예정조서 작성(통보), ⑥ 경계결정(통보), ⑦ 이의신청 및 경계확정’의 순서로 시행된다. 이러한 판례의 법리와 관계법령 등에 비추어 이 사건을 살펴본다.

3) 청구인은 피청구인이 이 사건 토지를 ‘현실경계로 결정’함에 따라 공공용지의 경계를 불법 훼손하는 행위(도로확장)를 용인하는 결과를 초래하고, 지적재조사법 제14조 제3항에서는 “지적소관청은 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 도로법, 하천법 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다.”라고 규정하고 있는바, 이에 위반되는 위법한 처분이라고 주장하고 있으나,

가) 위 관계법령과 청구인, 피청구인의 주장 및 제출자료 등에 따르면, 청구인이 불법적으로 확정되었다는 이 사건 도로는 도로법 규정에 의거 고시된 도로가 아님은 물론 지적재조사측량을 실시하기 전에 인접 토지소유자간 다툼이 있다고 볼만한 사정이 없으므로 이 사건 토지에 대한 지적 경계설정은 지적재조사법 제14조 제1항 제1호에 정한 지상경계에 대한 다툼이 없는 경우에 해당되어 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계로 지적재조사를 위한 경계를 설정함이 타당하다 할 것이고,

이에 따라 이 사건 토지는 현실경계에 따라 경계설정을 하여 지적재조사법 제15조에 따라 지적재조사측량을 실시하였으며, 지적재조사사업으로 새로이 등록되는 토지의 면적과 기존 토지대장에 기록된 면적의 차이로 인해 면적증감이 불가피하게 발생하였다고 볼 수 있다.

나) 지적재조사법 제20조 제1항에서 지적소관청은 제18조에 따른 경계확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하도록 규정하고 있어, 이 사건 토지의 면적 감소로 청구인이 입게 될 불이익에 대한 보상이 가능하고, 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(지적불부합지)의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리하고자 하는 지적재조사사업의 공익목적 또한 청구인이 입게 될 불이익보다 결코 가볍지 않다 할 것이다.

4) 따라서, 피청구인은 이 사건 토지의 경계를 지적재조사법에 규정된 절차에 따라 경계결정한 점, 지적재조사측량을 실시하기 전에 인접 토지소유자간 다툼이 있다고 볼만한 사정이 없어 현실경계로 경계설정한 점, 실제 토지이용현황에 부합되도록 지적불부합 지역을 정리한 것인 점, 조정금 지급으로 면적감소에 대한 보상이 가능한 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 

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지적재조사 경계결정 이의신청 기각결정처분 취소 심판청구사건