피청구인은 2018. 5. 24. 이 사건 신청지에서 약 220m 거리에 축사허가를 내준 사실이 있으나, 그 인근축사로 인하여 주변 농지나 하천에 분뇨가 유출되어 오염된 사례가 없고, 달리 오염을 인정할 만한 객관적인 자료도 없으며, 인근축사와 ◇◇◇ 문화재와의 거리는 약 310m인데 반해, 이 사건 축사는 양 옆면과 후면이 산지로 둘러싸여 있고 앞에는 ◯◯천이 있어 ◇◇◇ 문화재와 상당부분 차폐되어 있음은 물론, ◇◇◇ 문화재와의 거리는 약 450m이므로, 합리적 근거 없이 인근축사와는 달리 이 사건 축사에만 엄격한 잣대를 적용한 것으로 평등의 원칙에 반하여 위법하다.

경남행심 제2020-299호 

건축 불허가처분 취소 심판청구사건​ 

A 

■■군수 

가. 건축법 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 및 제58조, 같은 법 시행령 제56조

다. 개발행위허가운영지침 3-3-2-1  

피청구인이 2020. 5. 21. 청구인에게 한 건축 불허가처분을 취소한다. 

주문과 같다. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ■■군수

다. 청구내용

     ​

청구인은 2019. 11. 27. ■■군 ▲▲면 ★★리 5번지(답, 5,451㎡, 보전관리지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 동·식물관련시설(우사){대지면적 4,998㎡, 건축면적 1,978㎡, 연면적 1,978㎡ 건폐율 39.57%, 용적률 39.57%, 지상1층 1개동, 이하 ‘이 사건 축사’라 한다}을 건립하기 위하여 건축허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2020. 5. 21. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 건축 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 2019. 11. 27. 경상남도 ■■군 ▲▲면 ★★리 5번지(답) 5,451㎡중 4,998㎡ 부지에 주1동 지상 1층 동‧식물관련시설(한우사육시설) 1,978㎡의 축 사를 건축하기 위하여 피청구인에게 건축허가를 신청하였다.

피청구인은 이 사건 신청에 대하여 건축법 제11조 제5항 제3호의 의제사항(개발행위허가)으로 2020. 4. 24. 제3회 ■■군계획위원회(제1분과)를 열어 심의결과, 대상지 주변 농지 토양 및 하천오염 우려, 환경오염 및 수질오염 방지대책 미비, 기존 토사 측구를 이용하는 배수계획 미비, 진‧출입 도로가 협소하여 경작기 혼잡, 기존 농로의 파손 및 교통사고 우려, 주변마을 주민들의 민원발생 우려를 이유로 부결됨에 따라 2020. 5. 21. 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법‧부당성

1) 신청지 주변 농지의 토양 및 하천 오염 우려에 대하여

이 사건 축사는 한우 100두 정도의 소규모 현대식 한우사로 분뇨는 톱 밥깔짚우사 처리시설로 수분조절제와 톱밥과 왕겨 등으로 청결을 유지하는 시설이다. 또한 가축의 사료에 소화촉진제를 급여하여 분뇨의 악취를 최소화시키고, 가축의 분뇨는 미생물 제제 투입 등으로 퇴비화하는 설계를 하여 악취를 최소화시켜 축사 주변 농지의 토양을 오염시키지 않는다. 또한, 축사의 청결을 유지하면서 1일 1회 이상 축분을 수거하여 퇴비화 시설 등으로 이송 처리할 수 있도록 하였다. 한우 사육시설은 콘크리트 바닥으로, 부면에 가축분뇨가 흘러내리지 않도록 높이 60cm 이상 턱을 만들어 주변 하천으로 흘러내릴 염려가 없다. 따라서 이 사건 축사의 개발행위(우사건축)로 인하여 해당 지역이나 주변 지역에 수질오염 등 환경오염이 발생할 우려도 없다.

2) 장산숲 문화재 관련 악취방지 및 경관 보호

이 사건 축사가 장산숲 문화재에 미치는 악취와 경관보호에 대한 우려 는 미미하다. 문화재보호법 제13조 제1항 및 경상남도 문화재보호 조례 제44조 제1항은 건설공사 인‧허가를 하기 전에 해당 건설공사의 시행이 문화재 보존에 영향을 미치는지의 여부를 검토하여야 하는 역사 문화 환경 보존지역의 범위를 지정하는데, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제36조 제1항에 따른 도시지역 중 녹지지역, 관리지역, 농림지역 및 자연환경 보전지역은 문화재의 외곽경계부터 300m 이내의 지역으로 정하고 있다. 그런데 이 사건 신청지와 장산숲 문화재 간의 거리가 약 420m 정도로 문화재 보존에 영향을 미치지 않는다.

피청구인은 이 사건 신청이 건축법 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다고 할 것이다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두 8946 판결 참조). 그리고 청구인은 이 사건 축사를 건축할 경우 주변에 차폐목을 식재하여 장산숲에서 바라보는 주변 경관 보호에 도 힘쓸 것이다. 또한 이 사건 축사는 현대화 시설로 악취방지에 대한 설계를 하여 장산숲에 미치는 영향은 미미하다.

이 사건 신청지에서 약 200m 떨어진 ■■군 ▲▲면 ★★리 77-9번지에는 2019. 3. 26. 신축된 축사(한우사, 이하 ‘이 사건 인근축사’라 한다)가 있으며, 이 사건 인근축사는 장산숲 문화재에서 약260m 정도 떨어진 거리에 위치하고 있다. 그런데 이 사건 신청지는 장산숲 문화재에서 약 420m 정도 떨어진 거리에 있는데 ■■군 ▲▲면 ★★리 77-9번지의 인근축사와 비교할 경우 이는 형평성에도 맞지 않다 할 것이다.

3) 환경오염 및 수질오염 방지대책 미비

이 사건 축사의 양쪽면은 숲으로 둘러싸여 있고, 농로변 주변에는 경관보호를 위해 차폐 수목을 식재하여 환경 등 경관보호를 위한 설계가 되어 있다. 이 사건 신청지 주변 농지의 수질보전을 위하여 우수는 3곳의 집수정과 2곳의 침전조를 설치하여 주변의 환경오염 및 수질오염을 차단할 수 있도록 하여 이 사건 축사의 개발행위(우사건축)로 인하여 해당 지역이나 주변지역에 수질오염 등 환경오염이 발생할 우려도 없다 할 것이다.

4) 기존 토사측구를 이용하는 배수계획 미비

이 사건 신청지 주변은 경사진 숲으로 폭우 때 배수시설과 기존 배수시설로 우수가 흘러내리도록 하여 이 사건 축사에는 우수가 진입되지 않도록 설계하였고, 기존 토사측구는 배수관을 매설하여 우수가 흐르도록 설계하였다. 그러나 기존 배수시설의 배수계획이 미비하다면 기존 배수시설의 배수관 확장 등을 통하여 배수가 원활하게 흐를 수 있도록 할 계획이다.

5) 진출입 도로가 협소하여 경작기 혼잡, 기존 농로의 파손 및 교통사고 우려

이 사건 신청지의 진입로는 당초 인근 용전마을 쪽 농로를 이용하기로 하였지만 용전마을 주민들과의 간담회에서 마을 농로사용에 부정적인 의견이 있어 감동마을 쪽 농로를 이용하여 서장산마을 쪽 지방도를 진출입할 계획이다.

이 사건 신청지에서 감동마을 방향 주변의 농로는 약 3〜4m로 차량의 교차 교행은 어려울 수 있다. 이는 대부분 농촌의 농로 실정과 비슷하다. 그러나 이 사건 신청지에서 감동마을 쪽 중간 300m 지점에 차량이 교차 교행할 수 있는 장소가 있다. 농로는 농번기 외에는 차량통행이 거의 없는 실정이며, 농번기에는 농로의 거리가 길지 않아 혼잡하지 않다. 또한, 도로의 선형 굴곡에 따라 반사경 등 을 설치 보완할 경 우, 가사 위 진출입로의 폭이 협소하여 차량의 교행이 불가능하다 하더라도 사실상 교통량이 적어 위 진출입로에 대하여 인근 주민이나 도로를 이용하는 사람들이 통상적인 수인한도 이상의 교통 흐름의 방해를 줄 것이라거나, 위 도로의 파손 및 교통사고를 초래할 우려가 높다고 인정하기 어렵다.

6) 주변 마을주민들의 민원 발생

피청구인이 이 사건 축사 신축으로 발생하지 않은 상황까지 예상하여 판단한 것은 무리가 있고, 주민들의 반대의견이 허가신청을 거부할 이유가 될 수 없으며(대법원 1992. 9. 25. 선고 91누13083 판결, 대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 참조), 이 사건 축사 건립이 주민피해와 관련된 입증자료가 제시되지 않는 상황에서 주관적인 환경문제를 기초로 하는 반대민원은 그 정당성을 인정하기 힘들어 보이는 점 등 을 고려한다면 이 사건 처분은 평등과 비례원칙을 위반하였고, 재량권을 일탈‧남용하여 위법하다 할 것이다.

국토계획법 시행령 제56조(별표1의 2) 개발행위허가 기준에는 토지형질 변경 등의 행위로 인접한 지역주변의 경관‧환경이 크게 손상될 우려가 없는 경우 개발행위허가를 하도록 규정하고 있고, 농지법 제32조에서는 농업진흥구역에 축산업용 시설을 설치할 수 있도록 규정하고 있으며, 또한 국토부 지방도시계획위원회 운영 가이드라인은 도시계획위원회 심의는 행정청에 대한 법적 구속력이 없고 규정하고 있다.

이 사건 신청지는 농업진흥구역이나 축사 건립이 가능한 입지인 점, 인 근에 이미 주변에 축사가 있고, 환경피해 우려가 없는 점 등을 함께 살펴 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 위법‧부당하다.

다. 결론

청구인은 2자녀를 둔 가장으로 2011년부터 (주)C에서 근무하다가 2014년부터 2017년까지 중소기업 (주)D에서 근무하였다. 그러나 회사의 경영 악화로 퇴직하였고, 귀농하여 청구인 부친의 토지를 임차하여 농업경영을 하면서 소규모 축산업으로 가족을 부양할 예정이었다. 청구인은 이 사건 축사를 운영하여 청년 창업 농업인으로 영농에 정착하여 후계농업인으로 성장할 예정이었다.

청구인은 귀농으로 농업을 경영하기 위하여 경상남도지사에게 청년 창업농 영농정착지원 사업을 신청하여 2020. 5. 29. ♠♠♠♠농업기술원장으로부터 지 원 사업자로 선정되었다. 또한 2020. 6. 18. 피청구인으로부터 후계 농업경영인 확인서를 받아 한우를 사육하는 독립 경영 예정자로 등록(후계 농업경영인 번호 : 2020-■■군-2020-10) 되었다. 청구인은 경상남도지사와 피청구인으로부터 한우사육으로 청년 창업농 영농정착지원 사업과 후계 농업경영인으로 지정되었는데 이 사건 처분으로 청년 귀농의 꿈은 어려움을 겪고 있다.

피청구인은 도시에 거주하면서 귀농을 희망하는 주민들을 ■■군으로 귀농을 독려하면서 귀농인들을 위하여 ■■군에 정착할 수 있도록 물심양면으로 적극 지원하는 정책을 시행하고 있다 . 이에 청구인은 피청구인을 믿고 ■■군에서 농업경영을 하면서 축산업을 시작하였고, 이에 따른 각종 교육도 이수하였다. 그런데 만약 이 사건 심판청구가 기각된다면 청구인과 가족의 생계는 막막해 질 것이다.

피청구인의 이 사건 처분은 국토계획법 등 관계법령의 규정을 피청구인 소 속 ■■군계획위원회에서 오해 내지 위배한 데서 비롯된 것으로서, 피청구인이 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익 목적의 실현보다는 그로 인하여 입게 될 청구인의 불이익이 너무 커서 평등과 비례의 원칙에 위배된다 할 것이다. 또 한 ■■군계획위원회는 구체적인 자료 없이 주관적인 환경문제 등을 기초로 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈‧남용하거나 그 한계를 넘은 위법‧부당하다 할 것이므로 취소되어야 한다.

라. 보충서면

1) 대상지 주변 농지 토양 및 하천 오염 우려에 대하여

이 사건 축사가 개방형 축사라고 하여 악취 발생과 오염물질의 외부유출을 우려 하는 것은 기우이다. 개방형 축사라도 청구인이 청결하게 관리한다면 문제는 없을 것이다. 또한 ■■군 가축사육 제한에 관한 조례 제3조에는 축종별 사육제한 거리를 정하고 있는데, 소는 주거밀집지역의 경계와 배출시설의 부지경계에서 200m이상 거리를 띄우도록 규정한 것은 가축사육으로 인하여 만약 악취 등으로부터 주민들을 보호하려는 조치이다. 이 사건 신청지는 양쪽으로 산이 막고 있고 전면으로 주거밀집지역과의 거리는 500m이상 떨어져 있다. 따라서 설령 약간의 냄새가 나더라도 주민 피해는 없을 것이다.

2) 장산숲 문화재 관련 악취방지 및 경관보호에 대하여

장산숲은 지방기념물로 관광자원으로 활용할 수 있는 보존가치 높은 문화재임은 인정한다. 그러나 장산숲에서 이 사건 신청지까지의 거리는 420m 정도로 장산숲에서 바라보면 거의 보이지 않을 정도이다. 오히려 인근축사(▲▲면 ★★리 77-9번지)가 미관을 해치고 있는데, 인근축사의 토지이용실태, 주변 환경 입지여건이 같다고 볼 수 없다는 것은 인정할 수 없으며 피청구인의 주장은 맞지 않다 할 것이다.

3) 기존 토사측구를 이용하는 배수계획 미비에 대하여

청구인은 배수관 확장 등을 통하여 배수계획을 현실에 맞게 변경할 것이다. 또한 포장되지 않은 곳에 대하여 큰비가 내릴 경우를 대비하여 토사의 유출방지 대책도 강구할 것이다. 개발행위 등의 설계상으로 문제가 될 만한 부분은 얼마든지 변경하여 대책을 마련할 수 있음에도 위와 같은 사유로 이 사건 처분을 한 것은 위법‧부당하다 할 것이다.

4) 진출입 도로가 협소하여 경작기 혼잡, 기존 농로의 파손 및 교통사고 우려에 대하여

피청구인은 이 사건 신청지 앞 농로는 농어촌정비법에의 하여 조성된 도로로 농업생산기반시설에 해당한다고 하여 마치 축산업은 농업에서 제외된다는 답변을 하고 있다. 그러나 농업‧농촌 및 식품산업 기본법 제3조 제1호에서는 농업이란 농작물재배업, 축산업, 임업 등이 포함된 관련 산업으로 청구인은 귀농하여 축산업을 함으로써 농어촌정비법에 따라 조성된 도로를 당연히 이용할 수 있는 것이다.

차량 교행을 위한 농로의 폭이 협소한 것은 사실이다. 청구인은 이 사건 축사로 출입하는 차량은 청구인이 소유하고 있는 소형 1톤 트럭을 이용할 계획이다. 이 사건 축사에서 발생하는 축분은 퇴비사로 옮긴 후 숙성하여 생산된 퇴비를 3개월에 1회 정도 외부로 실어 내게 되며, 이 사건 축사에 공급될 사료는 1개월에 2회 정도 반입하게 되고 사료는 포대사료를 이용하면 대형차량은 진입할 필요가 없을 것이다. 이 사건 축사에서 생산되는 한우의 출하는 상황에 따라 다르겠지만 약 1개월에 1회 정도로 계획하고 있어 농로의 보호와 농로를 이용하는 인근 경작자들에게 큰 불편을 주지 않을 것이다.

이 사건 축사의 건축공사 시 건축자재 운송 등으로 대형차량이 가끔 출입할 수 있다. 그러나 별지 도면과 같이 공사용 대형차량은 농로를 이용하지 않고 하천 둑에 설치된 비포장도로를 이용하면 농로의 파손 우려는 불식될 것이다.

5) 주변 마을 주민들의 민원 발생에 대하여

이 사건 축사의 건립으로 인한 주민설명회 때 용전마을 쪽 농로의 이용을 반대하여 감동마을 쪽 농로를 이용하는 것으로 결정하였다. 감동마을과 농로의 거리는 300m 이상으로 퇴비의 이동 시 만약 퇴비에서 약간의 냄새가 나더라도 문제가 되지 않을 것이다. 이 사건 축사를 운영할 경우 퇴비수거, 사료반입, 한우 출하 등으로 차량 운행은 1개월에 약 3회 정도로 주민들에게 끼치는 불편은 미미할 것이다.

6) 결론

청구인은 코로나19로 어려운 때 이 사건 축사를 운영하지 않으면 가족들의 생계는 정말 막막하게 될 것이다. 청구인은 오랜 기간 ■■군에서 축산업을 하기 위하여 준비하였다. 그런데 피청구인은 주변 환경오염 등에 대하여 인정할 만한 객관적이고 구체적인 아무런 자료 없이 단지 우려 이유만으로 이 사건 처분을 하였다.

청구인은 환경훼손을 최소화하면서 친환경 축사를 운영할 계획이다. 또한, 주변 농업인들에게 농업경영에 지장을 주지 않을 정도로 축사를 운영할 것이다. 따라서 청구인이 고향으로 귀농하여 축사운영으로 생업에 종사할 수 있도록 피청구인의 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

◦ 2019. 11. 27. : 건축허가 신청서 접수

◦ 2019. 11. 27. : 건축복합민원 협의 요청

◦ 2020. 4. 24. : 제3회 ■■군계획위원회 개최(심의결과 : 부결)

◦ 2020. 5. 21. : 건축 불허가 통보

청구인은 2019. 11. 27. ■■군 ▲▲면 ★★리 5번지에 연면적 1,978㎡의 동물‧식물관련시설(축사) 건립을 위한 건축허가 신청서를 접수하였고, 피청구인은 2019. 11. 27. 건축허가 신청에 따른 복합민원 협의 요청하였으며, 2020. 4. 24. 개최한 제3회 ■■군계획위원회 심의결과 부결되었다.

이에 따라 국토계획법 시행령 제56조 [별표 1의2]에 근거하여 개발행위허가 신청이 불협의되어 2020. 5. 21. 건축 불허가 처분하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 신청지 주변 농지 토양 및 하천 오염 우려에 대하여

청구인은 이 사건 축사는 소규모 현대식 한우사로 사료에 소화촉진제를 급여하여 분뇨의 악취를 최소화시켜 축사 주변 농지 토양을 오염시키지 않는다고 주장하고 있으나,

청구인의 이 사건 축사 신청 규모는 연면적 1,978㎡(축사 1,656㎡, 퇴비사 322㎡), 사육두수 138마리(한우) 계획으로 건축허가를 접수하였으므로 소규모라 할 수 없을 뿐만 아니라, 축사 외형이 축사 표준형과 유사한 개방형 축사로서 청구인이 주장하는 현대식 한우사가 어떠한 시설인지 불분명하고 이러한 시설이 악취를 완전히 차단하거나 이와 유사할 정도로 차단할 수 있는지에 대한 아무런 증거도 없으며,

이 사건 축사는 톱밥깔짚우사 처리시설로 청결을 유지해 악취를 최소화하여 주변 축사주변 농지토양을 오염시키지 않는다고 주장하나 이는 일방적 주장으로 이 사건 축사가 개방형 축사인 이상 악취발생과 오염물질의 외부유출은 불가피한 것이 사실이다. 특히 축사는 관리 부주의 또는 장마철이나 폭우 시 배수로를 통한 오·폐수 등 오염물질 유출가능성도 적지 않으므로 주변지역에 수질오염 등 환경오염이 발생할 우려가 없다는 청구인의 주장은 맞지 않다.

대법원에서는 “환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다.”라고 판시하고 있어(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결) 농지로 둘러싸인 신청지 주변의 토지이용실태를 고려해 볼 때, 이 사건 축사에서 발생하는 악취문제, 환경오염을 우려한 이 사건 처분 사유에 상당한 합리성이 인정된다 할 것이다.

2) 장산숲 문화재 관련 악취방지 및 경관보호에 대하여

청구인은 이 사건 신청지와 장산숲 문화재간의 거리가 420m 정도로 문화재 보존에 영향을 미치지 않고 주변에 차폐목을 식재하여 장산숲에서 바라보는 주변경관 보호에도 힘쓸 것이며 현대화 시설로 악취방지에 대한 설계를 하여 장산숲에 미치는 영향이 미미하다고 주장하고 있으나,

1987년 지방기념물 제86호로 지정된 장산숲은 관광자원으로 활용할 수 있는 보존가치가 높은 문화재로 지속적으로 보전하여야 할 대상이다. 청구인이 주장하는 ▲▲면 ★★리 77-9번지에 위치한 인근축사와 관련하여 이 사건 신청지 인근에 위치한다 하여 토지이용실태, 주변 환경 및 입지 여건이 같다고 볼 수 없음에도 이 사건 신청지와 단순 비교하여 형평성의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장은 맞지 않다.

또한, 청구인은 차폐목을 설치하여 주변경관 보호에 힘쓸 것이라고 하나, 이 사건 축사의 높이는 7.1m, 공사계획평면도에 의하면 차폐수목의 높이는 2m로 5m 이상 이 사건 축사가 외부에 노출되어 차폐시설로써의 효과가 없으며, 현실적으로 수목이 차폐 역할을 할 수 있을 정도로 자라는 데까지 수년이 걸려 청구인의 노력만으로는 경관을 보호하는 것은 불가능하다 할 것이다.

3) 기존 토사측구를 이용하는 배수계획 미비에 대하여

청구인은 이 사건 축사는 우수가 진입되지 않도록 설계하였고, 기존 배수계획이 미비하다면 배수관 확장 등을 통한 계획을 할 것이라고 주장하고 있으나,

이 사건 축사는 건축물이 위치하는 부지의 일부분을 콘크리트로 포장하여 계획된 배수관로를 통해 기존의 배수시설로 배출하도록 계획되어 있어, 포장되지 않고 우수에 노출되어 있는 부분의 토사가 우수로 인하여 기존 배수시설로 흘러내려 배수로를 막아 이 사건 신청지 인근 농지에 피해를 줄 수 있는 계획으로 되어있어 배수시설에 대한 계획이 미비한 것이 사실이다.

4) 진출입 도로가 협소하여 경작기 혼잡, 기존 농로의 파손 및 교통사고 우려에 대하여

청구인은 감동마을 쪽 농로를 이용하여 지방도에서 서장산마을로 진출입 할 계획으로 대부분 농촌의 농로와 비슷한 약 3∼4m의 농로로 차량 교행은 어려울 수 있으나 교통량이 적어 인근 주민이나 도로를 이용하는 사람들이 수인한도 이상의 교통 흐름의 방해나 도로의 파손 및 교통사고를 초래할 우려가 높다고 인정하기 어렵다고 주장하고 있으나,

청구인이 진출입도로로 사용하고자 하는 도로는 농어촌정비법에 의해 조성된 도로로서, 농어촌정비법 제2조 제6호에 의하면 이는 농업생산기반시설에 해당한다.

이 도로를 인근 농지의 경작자들이 주로 농기계를 사용하여 영농활동을 하고 있으며 만약, 청구인에게 이 사건 축사가 허가되면 건축단계에서부터 대형차량들이 이 도로로 진입하여야 하고 완공 후에는 사료 및 곤포 사일리지의 운반, 퇴비의 이송 및 가축의 운반으로 인하여 대형차량의 이동이 빈번하여 이 농로를 이용하는 경작자들의 농기계 사용 불편이 초래될 수밖에 없으며, 청구인의 주장대로 1일 1회 이상 가축분뇨를 수거하여 퇴비처리 시설 등으로 이송 처리하려면 농로의 교통량은 더욱 가중될 것이며 노후화된 농로에 반복적으로 과도한 하중이 가해진다면 농로에 포장된 부분이 파손될 것이며, 이로 인하여 그 농로를 사용하는 주민들은 불편을 겪게 되고, 누적된 파손으로 인하여 잦은 사고가 발생하게 될 우려가 상당하다.

또한, 청구인이 사용하고자 하는 이 사건 신청지의 진출입로는 지방도에서 감동교를 거쳐 인근축사까지는 그나마 차량의 교행이 가능하나, 인근축사에서 이 사건 신청지까지 약 300m는 도로 폭이 3m 정도에 불과하여 대형차량 통행 및 교행에는 부적합하다.

5) 주변 마을 주민들의 민원 발생에 대하여

청구인은 이 사건 축사 신축으로 발생하지 않은 상황까지 예상하여 판단하는 것이 무리가 있고, 주민들의 반대의견이 허가신청을 거부할 이유가 될 수 없으므로, 이 사건 처분이 평등과 비례원칙을 위반하였고, 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 주장하고 있으나,

당초 청구인은 용전마을 쪽 농로를 이 사건 축사 진입로로 사용하고자 하였으나 2020. 1. 23. 14:00 감동노인회관에서 감동마을 및 용정마을 주민, 건축주, ▲▲면관계자와 인허가 담당자가 참석한 주민설명회에서 마을주민들의 반대가 있어 용전마을 쪽 농로의 사용을 포기하고 감동마을 쪽 농로를 진입로로 사용하기로 하였다. 주민설명회 시 마을 주민들은 진입로가 좁아 분뇨처리 등을 위한 차량 이동에 문제가 있고, 축사로 인하여 악취 문제가 심각하여 일상생활이 불편할 수 있으며, 축산분뇨의 유출 시 농사에 악영향을 주기 때문에 축사신축을 절대 반대하였다.

축사 운영으로 개인의 사익 추구도 중요하지만 이 사건 신청지 인근이 생활터전인 마을 주민들의 공공의 이익도 추구되어야 한다. 신청지가 가축사육제한구역에 포함되지 않는다고 하여 악취, 해충 등의 피해가 없다거나, 생활환경 악영향에 대한 객관적인 증명이 불가하다 하여 악영향이 없다고 할 수 없으며, 최근 축사로 인한 집단 민원에 대한 막대한 행정력 낭비가 발생되고, 이미 개발되어 훼손된 생활환경은 행정지도로 회복되는 사안이 아니며, 법에서 정한 명백한 기준이 없다는 이유로 주민 갈등만 발생될 뿐 해결책이 없다는 현실을 감안하면, 주민 갈등의 주요 원인인 축사 허가에 대하여 신중히 고려되어야 할 것이다.

국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질 향상을 목적으로 제정된 국토계획법 제58조 제3항에서는 개발행위허가의 기준으로 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 [별표1의 2] 제1호 분야별 검토사항 라목에서는 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 개발행위허가가 가능하도록 규정하고 있다.

또한, 축사는 운영 과정에서 가축분뇨와 악취 등으로 인한 환경오염의 가능성을 배제할 수 없는 것이 현실이며, 과거에 비해 축사의 규모가 비대해지면서, 미관저해, 악취 발생 등 주민생활환경 저해로 인하여 주민 기피시설로 대두되었으며, 이러한 주민기피시설은 주민들의 수용성이 중요한 요소로 작용하고 있으며, 축사로 인한 주민 갈등의 문제들을 고려할 때 피청구인은 다수의 공익을 추구해야 할 것이므로 피청구인의 불허가 처분은 정당하다 할 것이다.

다. 결론

이상과 같이 이 사건 처분은 적법하므로 “청구인의 청구를 기각한다.”라는 재결을 구한다.

라. 보충서면

1) 이 사건 축사의 가축분뇨배출시설 설치허가신청서는 2019. 11. 27. 이 사건 신청 시 제출하였으며, 이 사건 신청서에는 톱밥깔짚우사 1,296㎡에 한우 108마리를 사육하며 1일 분뇨배출량은 1.48㎥이며 1일 사용용수량은 6.48㎥라고 기재되어 있으나,

피청구인의 민원서류 보완보정 요구에 의해 청구인은 2019. 12. 6. 가축분뇨배출시설 설치허가신청서를 변경 제출하였으며, 변경된 신청서에 의하면 가축이동통로를 포함한 톱밥깔짚우사 1,656㎡에 한우 138마리를 사육하며 1일 분뇨배출량은 1.89㎥, 1일 사용용수량은 8.28㎥이다.

2) 청구인은 2020. 7. 28. 보충서면에서 이 사건 축사 진출입시 소형 1t 덤프트럭을 이용할 계획이므로 농로를 이용하는 인근 경작자들에게 큰 불편을 주지 않을 것이라고 주장하고 있으나

138두의 한우를 사육하기 위해 소요되는 1마리 당 1일 사료급여량은 2.5 ~ 4kg으로 청구인이 주장하는 대로 1개월에 2회 정도 반입하게 되면 5,175 ~ 8,280kg의 사료를 한 번에 반입하여야 하며,

국립축산과학원의 고급육 생산을 위한 사료급여요령에 의하면 사료 외에 조사료도 공급해야 하는바 곤포 사일리지 하나의 무게는 500~600kg 정도이며, 1t 트럭으로는 2개 정도의 곤포 사일리지를 운반할 수밖에 없다.

3) 또한, 배출시설의 경우 1일 분뇨배출량은 1.89㎥로 청구인의 주장과 같이 3개월에 1회 반출할 시 30일 기준으로 배출양이 170.1㎥로 1t 트럭으로 170회를 왕복 하여야 처리할 수 있으며, 이러한 통행량은 노후화된 농로의 파손 및 교행의 불가로 교통사고 발생 가능성이 증가되고, 인근 주민들에게 피해를 입힐 것은 자명하므로 대형차량 없이 소형차량을 이용하여 인근 경작자들에게 큰 불편을 주지 않을 것이라는 청구인의 주장은 맞지 않다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 및 제58조, 같은 법 시행령 제56조

다. 개발행위허가운영지침 3-3-2-1

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

   ​

나. 청구인은 2019. 11. 27. 이 사건 신청지 상에 동․식물관련시설(축사)의 건립을 위하여 피청구인에게 아래와 같이 건축허가 신청서(개발행위허가 신청서)를 제출하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.

다. 피청구인은 이 사건 신청에 따른 개발행위허가와 관련하여 2020. 4. 24. 제3회 ■■군계획위원회(제1분과)를 개최하였으며, 심의결과 아래와 같은 사유로 부결되었다.

라. 피청구인은 2020. 5. 21. 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다.

마. 청구인은 2020. 6. 24. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

바. 경상남도행정심판위원회는 2020. 8. 7. 현장 확인을 통하여, 신청지의 약 140m 거리에 ▲▲천이 있고, 북서쪽 약 220m 거리에 인근축사{★★리 77-9번지, 답, 농림지역(농업진흥구역), 문화재보존영향 검토대상구역, 가축사육제한구역(젖소‧닭‧메추리‧개‧돼지‧오리 제한), 한우사 93두, 허가일 : 2018. 5. 24., 사용승인 : 2019. 3. 26., 연면적 1,316.25㎡}가, 약 450m 거리에 ◆◆숲(경상남도 기념물 제☆☆호)가 위치하고 있으며, 그 축사와 감동마을 간의 거리는 약 380m, 장산숲 문화재 간의 거리는 약 310m임을 확인하였다.

그리고, 신청지 서쪽 약 580m 거리에 감동마을이, 남동쪽 약 390m 거리에 용전마을이 위치하고 있으나, 신청지는 양 옆과 후면이 산지로 둘러싸여 있고 전면으로는 ▲▲천이 있어 그 마을들과 차폐되어 있음을 확인하였다.

또한 이 사건 축사의 진출입 도로로 사용계획인 감동마을 쪽 농로는 폭이 협소하기는 하나, 교차지가 있으며 차량의 통행이 가능한 것을 확인하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 건축법 제11조 제1항 및 제5항에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있다.

2) 국토계획법 제56조 제1항에서는 “건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항 제4호에서 “시장․군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 아울러, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 1. 분야별 검토사항의 가. 공통분야 (1)에서는 “조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것”, (2)에서는 “역사적·문화적·향토적 가치, 국방상 목적 등에 따른 원형보전의 필요가 없을 것”, 라. 주변지역과의 관계 (1)에서는 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것”, (2)에서는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”, 마. 기반시설 (2)에서는 “도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것”을 개발행위허가의 기준으로 규정하고 있다.

3) 개발행위허가운영지침 3-3-2-1(1)에서는 “건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다.”, 같은 지침 3-3-2-1(2)에서는 “(1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외한다)가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 그리고 같은 지침 3-3-2-1(3)은 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 3-3-2-1(2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다”라고 규정하면서, “① 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하거나 차량통행이 가능한 도로를 개설하는 경우로서 농업·어업·임업용 시설(가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 제외하되,「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」제3조에 의한 농어업인 및 농어업 경영체,「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 의한 임업인, 기타 관련 법령에 따른 농업인·임업인·어업인이 설치하는 부지면적 2천㎡ 이하의 농수산물 가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 포함), 부지면적 1천㎡ 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택(건축법 시행령 별표1 제1호 가목에 의한 단독주택)의 건축인 경우 등”을 규정하고 있다.

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건축 불허가처분 취소 심판청구사건​