| 이 유(2002-537)
1. 청구인 주장
가. 피청구인은 청구인의 배우자가 운영하는 000피부과의원 종사자 000이 2002.2.20. 15:00경 동 의료기관에서 진료받은 65세 가량의 할머니와 또 다른 환자 000에게 처방전을 전달하면서 "00약국에 가면 약이 있습니다"라고 말하여 청구인이 운영하는 그린약국에서 조제받도록 한 사실을 적발하고, 이는 의료기관이 처방전을 소지한 자에게 특정 약국에서 조제받도록 유도한 것으로 000피부과의원과 청구인의 00약국이 담합행위를 한 것으로 판단하여 피청구인이 청구인을 약사법 제22조제2항 위반으로 경찰에 고발하는 한편 청구인에게 업무정지 1월에 갈음한 1,710만원의 과징금부과 처분을 하였습니다.
나. 처분의 위법·부당성
(1) 검찰의 무혐의 처분
000피부과의원의 종사자 000은 처방전을 받아들고서 어디로 가야되냐고 문의하는 65세 가량의 할머니와 환자 000에게 인근 약국을 안내하였던 것으로 청구인과의 사이에 약사법 제22조제2항에 해당되는 담합행위는 일체 없었으며, 피청구인의 고발에 의해 청구인을 입건한 검찰도 청구인과 000 사이에 담합행위가 인정되지 않는다며, 2002.9.23. 청구인에 대하여 무혐의 처분을 하였음에도 불구하고 피청구인은 청구인을 담합행위로 인정하여 이 사건 처분을 하였는 바, 이 행정처분은 그 근거 사유도 없이 이루어진 것으로 위법하다 할 것입니다.
(2) 평소 담합행위가 있었다고 볼만한 근거가 없음
행정청이 행정처분을 함에 있어 검찰의 처분 결과에 귀속되지는 않지만 같은 행위에 대하여 검찰의 무혐의 처분과는 정반대의 의견으로 행정처분을 하기 위해서는 최소한 그것을 인정할 만한 특단의 사정이 있어야 할 것임에도 평소에 000피부과의원과 00약국 사이에 담합행위가 있었다고 볼 만한 다른 근거가 없으며, 2002.1.부터 3월까지 000피부과의원에서 발행한 처방 건수는 총 7,259건이며, 이중 청구인의 00약국에 접수된 것은 1,278건으로 약 17%정도였고, 동 기간동안 그린약국에 접수된 처방전 총 15,608건 중에서는 불과 8%를 차지할 뿐이며, 더욱이 000피부과의원과 00약국이 불과 10여미터 이내에 가까운 곳에 위치한 점을 감안한다면 위 통계 수치는 오히려 미미하여 평소 두 업체간에 담합행위가 있었다고는 도저히 볼 수 없습니다.
다. 결론
이상의 경위에 비추어 볼 때 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분은 그 근거사유 없이 이루어진 것이어서 위법하며, 가사 그렇지 않다 하더라도 재량권의 한계를 일탈하여 남용한 처분이므로, 이 건 과징금부과 처분을 취소해 달라고 한다.
라. 보충서면
(1) 000은 청구인과의 담합행위를 인정한 사실이 없습니다.
피청구인은 의료기관개설자인 000의 확인서와 000이 이 사건으로 검찰에서 구약식 처분을 받았다는 사실을 근거로 000이 청구인과의 담합행위를 인정한 사실이 있음을 전제하고 있으나, 000은 종업원인 000이 환자에게 "00약국에 가면 약이 있습니다"라고 말한 것은 사실이기 때문에 000의 관리·감독자로서 책임을 느끼고 행정처분 및 형사처벌을 감수한 것이었지 청구인과의 담합행위를 인정한 것은 아니었습니다. 또한 종업원 000도 이 사건 당시 인근 약국의 대체조제 등의 문제로 환자들이 병원에 문의하는 일이 몇차례 있어 이 사건 환자에게 무심코 청구인의 약국을 안내한 것이었지 000의 지시를 받은 것은 아니었다고 진술하고 있습니다. 따라서, 000과 000이 청구인과의 담합행위가 있었음을 이미 인정하였다는 피청구인의 주장은 잘못된 것입니다.
(2) 청구인은 애초부터 담합행위를 인정하지 않았으며, 피청구인이 청구인의 억울함을 들어 주지 않자 어쩔수 없이 다음 단계인 과징금처분 및 분납의견을 내었던 것으로, 청구인도 담합행위를 인정한 사실이 없습니다.
(3) 피청구인은 청구인에 대한 검찰의 무혐의 처분은 증거능력 부족으로 인한 검찰의 한계일 뿐으로서 이 사건 처분에 아무런 영향이 없다는 주장을 하고 있으나, 그렇다면 별다른 객관적인 증거없이 단순한 의심 내지 추측만으로도
행정처분을 할수 있다는 것인지 오히려 반문하고 싶으며, 이 사건 담합관련자들이 모두 담합행위를 부정하고 있는데다 담합행위의 결과로 보기에는 000이 발행한 처방전 중 청구인의 약국에 접수된 처방전의 비율이 너무 미미한 점을 감안하면, 피청구인의 이 사건 처분의 근거는 000과 청구인이 서로 부부관계라는 점에 대한 의심외에는 없기 때문입니다.
(4) 이 사건의 경우 담합행위의 결과 즉 처방전 유치비율이 담합행위에 대한 주요한 판단근거가 되어야 할 것인 바, 피청구인은 청구인이 운영하는 약국과 000의원 중간 지점에 다른 약국이 있어 처방전 유치 비율의 단순 비교는 그 의미가 없다고 주장하고 있으나, 청구인의 약국이 위치한 00종합상가 5층에는 20여개 의원과 8개의 약국이 있는데 청구인의 약국에 접수된 000의원 발행 처방전 비율 8%는 담합행위의 결과로 보기 어려운 수치이며, 만약 담합행위가 있었다면, 환자들이 의사의 권유를 무시하기 어렵다는 점을 감안하면 000의원 발행 처방전 중 최소 50% 이상이 청구인의 약국에 접수되었을 것입니다.
(5) 가사 청구인의 주장이 인정되지 않는다 하더라도 의약분업이전과 현재의 상황이 많이 달라졌는데도 현실에 맞게 과징금부과 산정기준이 개정되지 않아 과징금부과 금액이 과중하며, 의료기관인 병원과 비교할 때에도 청구인에게 부과된 과징금은 너무 과중합니다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 개요
본 사건은 2002.2.20. 15:00경 00시 00동 45-1 00종합상가 000호 000피부과 의원에 종사하는 간호조무사 000이 자신이 종사하는 진료실에서 진료를 받은 65세 가량의 할머니와 000(여, 41세)에게 처방전을 전달하면서 "00약국에 가면 이 약이 있습니다"라는 말을 함으로 특정 약국에서 조제·구입하도록 유도한 사실이 2002.2.21. 위 000이 피청구인의 의약분업불편신고센터에 신고하여 적발된 사건으로, 피청구인은 의료기관 종사자와 개설자를 2002.2.26. 사법기관에 고발하였으며, 검찰에서는 종사자(000)의 범행사실과 개설자(000)의 업무상 관리책임을 물어 2002.4.25. 000 벌금 500만원, 000 벌금 300만원의 약식기소를 하였으므로 피청구인이 청구인에게 2002.8.5. 사실 여부의 확인절차를 거쳐 2002.9.10. 행정절차법 21조제1항 규정에 의거 처분 사전통지를 하였고, 이에 청구인은 의견서를 제출하면서 위반사실에 대하여 달리 반증하는 객관적인 이유제시가 없고 다만 과징금을 4회 분납해 달라는 의견을 제출하여 청구인의 의견과 같이 4회로 분납하는 과징금부과 처분을 하였습니다.
나. 청구인 주장의 부당성
(1) 이 건 적발당시 위법사실 신고자의 신고내용을 보면 신고인이 진료를 받기 위해 대기하던 중, 위 의료기관의 종업원이 65세 가량의 할머니에게 처방전을 건네주며 특정약국(00약국)에 가면 약이 있다는 말을 하기에 할머니가 약국을 물어서 안내하는 걸로 생각하고 있었으나, 신고인 자신도 진료를 받은 후 대기실로 나오니까 종전 할머니에게 특정 약국에 갈 것을 유도하던 그 종사자(000)가 신고인에게도 동일하게 처방전을 건네주며 "00약국에 가면 있습니다" 라고 말했다는 신고내용에 대한 사실여부를 의료기관 개설자(000)와 종사자(000)에게 경위를 조사한 결과 사실로 확인되었고 위 의료기관개설자인 000은 확인서를 날인하면서 종사자 000게게 특정약국(00약국)에서 처방약을 조제받도록 지시한 사실이 있다고 확인해 주었습니다. 이는 의료기관개설자가 처방전을 소지한 자에게 특정 약국에서 조제받도록 유도한 담합 행위에 해당됨이 명확하며, 이는 각종 조사나 피청구인이 자체 조사한 내용과도 일치되며 무엇보다도 의료기관 개설자인 000이 이 사실을 확인한 사실만 보더라도 본 사건 처분 원인인 법규 위반사실은 명확합니다.
(2) 형사벌과 행정질서벌은 그 목적과 성격이 상이하며 관계법령에 근거하여 그 행정목적 달성과 질서확립에 필요하여 그 근거와 사실관계에 입각하여 처분하는 것으로서, 형사벌의 결과는 행정질서벌의 처분에 있어 참고사항일 뿐으로 이를 강제할 의무는 없으며, 검찰의 사건 조사결과 청구인의 '혐의없음' 처분은 신경애 개인에 대한 증거능력 부족으로 인하여 검찰의 한계를 설명할 뿐입니다.
(3) 단순히 의료기관과 약국의 개설자(000피부과의원―00약국)가 부부관계이기 때문에 담합사실을 의심하는 것이 아니라, 청구인은 청구외 000과 부부관계로 있으면서, 동일건물 5층에 의원과 약국을 개설하고서는 위 000피부과의원 종사원인 000은 의원에서 진료를 받은 환자들에게 원장의 부인이 운영하는 약국에 가서 약을 구입하도록 유도하였고, 위 000은 부인이 운영하는 00약국에서 이러한 담합행위를 하도록 종업원에게 지시한 사실은 명확하며, 관련 법규의 제정 취지와 관련 규정을 살펴볼 때, 담합(談合)이란 어느 일방의 의사에 의하여 이루어지는 것이 아니라 합의된 의사나 약속에 의하여 성립된 위법사실이라는 점을 상기해 볼 때, 위 000과 종업원은 위 사실을 인정하고 있고 보건복지부에서도 위 000에 대하여 15일의 면허자격정지 처분을 하였으며 위 000도 이 처분을 인정하여 수용하였습니다.
(4) 본 사건의 경우 청구인이 운영하는 약국과 의료기관 중간 지점에 다른 약국(문약국)이 있어 처방전 유치 비율의 단순 비교는 그 의미가 없으며, 오히려 이로 인하여 의료기관 종사자가 특정약국에 가도록 유인하였다고 보여지므로, 청구인의 주장은 전혀 이유 없어 무시되어야 마땅합니다.
라. 피청구인은 청구인에게 처분 사전통지를 하여 의견서를 제출 받아 검토한 결과 청구인은 이 건 위반에 대하여 이를 부정하거나 타 의견 제시 및 예정된 처분을 번복할 만한 여타 증거자료의 제시가 없고 단지, 과징금부과 처분과 4회 분납토록 하여 달라는 의견을 제출하여 피청구인은 청구인의 개인사정을 감안하여 4회 분납토록 처분하였으며, 청구인은 그 가운데 1회분을 2002.12.23. 4,275천원을 납부하였습니다. 즉, 이를 보더라도 청구인도 사건 사실에 대하여 법규 위반사실을 인정하고 있는 것으로 보이며 단지, 검찰의 사건조사 결과 "혐의없음"으로 불기소 처분을 받은데 대한 일말의 기대감으로 행정목적벌과 형사벌을 혼돈하거나 관계법규를 잘못 해석하여 행정청의 의지와 행정력을 의심하여 본 사건 청구를 한 것으로 판단되며, 이러한 청구인의 본 사건 청구는 이유없으므로 기각되어야 마땅합니다.
마. 결 어
위 사실들을 종합하여 볼 때, 1월의 업무정지에 해당하는 이 건 처분 원인에 대하여 이를 과징금부과 처분으로 대체하면서 청구인의 의견을 수용하여 4회 분납토록 한 이 건 처분은, 위법하거나 재량권을 일탈 내지 남용하지 않은 적법한 처분으로, 청구인이 입을 사익의 정도는 이 건 처분을 통하여 얻고자 하는 공익에는 미치지 못한다 할 것이므로 청구인의 청구를 기각해 달라고 한다.
바. 보충서면
(1) 청구인은 소외 000피부과의원과 부부이기는 하나 000과 담합하였거나 담합행위를 인정한 사실이 없다고 주장하고 있으나, 일반적으로 담합(談合)이란, 어느 일방의 의사에 의하여 이루어지는 것이 아니라 합의된 의사나 약속에 의하여 성립된 위법사실이라는 점을 상기해 볼 때, 000피부과의원과 청구인의 00약국간 담합행위에 대하여 일방에만 위반사실을 묻고 그 타 일방에 대하여는 처분을 제외함도 형평성에 맞지 않는다 할 것으로, 피청구인은 피청구인에 주어진 재량권의 범위 내에서 합리적이고 타당한 결론을 도출하여 본 사건 처분을 하였던 것입니다.
(2) 청구인은 과징금액이 과다하다고 주장하나, 청구인의 업소의 1년 매출액이 금653,251,149원에 달하고 있는 바, 이 건 처분은 가혹하거나 청구인의 생계를 위협하는 처분이 아니라 관련 법령과 영업질서를 위반한 사실에 대한 청구인의 경제적 상황을 감안하여 처분한 것이고, 일반병원과 비교하여 과징금부과 금액이 과중하다는 청구인의 주장 또한 기각되어야 마땅하다 할 것입니다.
(3) 보건복지부에서도 피청구인의 판단과 동일함
피청구인이 보건복지부에 본 사건 처분에 대하여 조사 및 행정처분을 의뢰한 결과, 보건복지부에서는 청구인의 남편 000피부과의원의 개설자 000에게는 15일의 면허자격정지 처분을 하였고, 청구인의 00약국에 대해서는 업무정지 처분 대상에 해당되는 바, 업무정지처분은 해당 지방자치단체에서 직접 처분토록 되어 있으므로 경상남도지사를 경유하여 이첩된 사실이 있으므로 이 사건 청구는 기각되어야 할 것입니다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 약사법 제22조, 제69조, 제71조의3, 같은 법 시행령 제29조, 같은 법 시행규칙 제89조 등에 의하면, 약국개설자(약국 종사자 포함)와 의료기관개설자(의료기관 종사자 포함)는 담합행위를 하여서는 아니되며, 의료기관개설자가 처방전을 소지한 자에게 특정 약국에서 조제받도록 지시하거나 유도하는 행위 등을 담합행위로 규정하고 있으며, 이를 위반하여 약국개설자가 담합행위를 한 1차 위반 때에는 1월의 업무정지처분을 하도록 되어 있으며, 약국개설자의 업무정지처분에 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있고, 약국개설자에 대한 과징금 산정기준은 당해 업소의 처분 전년도 총매출액을 기준으로 부과하도록 되어 있으며, 의료법 제53조, 같은 법 시행령 제21조, 의료관계행정규칙(보건복지부령 제159호)을 보면, 의료인의 품위손상행위인 위 담합행위를 하였을 때에는 15일의 의사면허자격정지 처분을 하도록 규정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건의 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합해 보면, 2002.2.20. 15:00경 청구인의 배우자가 운영하는 000피부과의원의 종사자인 000(26세)이 위 의원에서 진료받은 65세가량의 성명불상 환자와 000(여, 41세)에게 처방전을 교부하면서 청구인의 약국에서 조제·구입하도록 유도하는 담합행위를 한 사실이 주민신고로 피청구인의 약사감시원에게 적발되어, 2002.11.19. 피청구인으로부터 약국개설자가 의료기관개설자와 담합행위를 한 1차 위반에 따른 1월의 업무정지처분에 갈음한 1,710만원의 과징금부과 처분을 받았다. 이에 대하여, 청구인은 종사자 위 000이 처방전을 교부받은 환자의 약국안내 문의에 대하여 인근 약국을 안내하였을 뿐 담합행위는 하지 않았고, 담합행위를 했다는 위 의원에서 2002.1.∼3.까지 발행한 원외처방건수(7,259건)의 약 17%(1,278건)가 청구인의 약국에서 조제·판매되었고, 위 기간에 청구인의 총 조제건수(15,608건)의 약 8%(1,278건)에 불과하므로 담합행위로 볼 수 없으며, 피청구인의 고발에 대해 검찰에서도 불기소(무혐의)처분을 한 사실을 보더라도 담합행위를 하지 않았으며, 위반행위에 대한 근거나 객관적인 증거도 없이 한 위법한 처분이라며 이 건 처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, 적발당시 청구인의 약국에 가도록 담합행위를 지시한 의료기관개설자의 "특정 약국에서 조제받도록 지시한 사실이 있다"라는 자(확)인서와 직접 담합행위를 한 종사자 000이 "00약국에 가면 이 약이 있습니다"라는 경위서, 2002.8.3. 보건복지부장관으로부터 의료기관개설자가 자신이 처방전을 교부한 환자를 청구인의 약국에 유치하기 위하여 약국개설자와 담합행위를 한 위반으로 15일(2002.8.17∼8.31)의 의사면허자격정지 처분을 받은 사실 및 청구인의 약국과 담합행위를 한 위반으로 청구인의 배우자인 의료기관개설자·종사자가 2002.5.3. 창원지방법원으로부터 각각 벌금 300만원의 약식명령을 받고 형을 확정받은 사실(2002.7.23 : 각 300만원 벌금 납부)을 볼 때 위반사실이 인정되며, 청구인은 담합행위의 주요 판단자료인 적발이후의 기간이 포함된 낮은 처방집중율(17%)을 제시하면서 위반사실을 부인하나, 적발이전인 2001.2∼3.의 표본 처방집중율을 건강보험보험심사평가원창원지원에 의뢰한 결과, 청구인의 약국과 담합행위를 한 의료기관 사이에 다른 약국이 있고, 같은 층에 약국이 8개가 존재함에도 2001.2.엔 21.2%, 2001.3.엔 36.3%나 처방전이 집중된 점을 보면 청구인의 주장은 위반사실을 부인하기 위한 허위 주장임을 알 수 있으며, 청구인과 배우자인 의료기관개설자와 담합행위를 한 위반사실이 입증된다 할 것이다. 어느 일방의 의사에 의해 이루어지는 것이 아니라 서로 합의나 약속 등에 의하여 성립되는 불법 담합행위에 대하여 쌍방을 처분하는 것은 당연하다 할 것이고, 약국개설자에 대한 과징금 산정기준은 당해 업소의 처분 전년도 총매출액을 기준으로 부과하도록 되어 있으므로 청구인 업소의 매출액에 상응하여 부과한 과징금액과 피청구인이 청구인의 부담을 경감하기 위하여 4회 분납하도록 배려한 점 등을 볼 때, 재량권을 남용한 가혹한 처분으로 볼 수 없으며, 청구인의 법규 위반행위에 대하여 피청구인이 한 이 건 처분은 사실관계를 오인하였거나 관련 법규를 잘못 적용한 위법·부당한 처분이라 할 수 없다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2002.11.19. 청구인에게 한 1,710만원의 과징금부과 처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
