​​1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : □□군수

다. 청구내용

청구인은 2020. 3. 23. □□군 △△면 ■■리 95-1필지(답 2,885㎡, 농림지역, 농업진흥구역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)상에 동물관련시설(축사, 대지면적 2,885㎡, 건축면적 880㎡, 건폐율 30.5%, 1동, 지상 1층, 이하 ‘이 사건 축사’라 한다)을 건립하기 위하여 건축허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2020. 5. 7. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 건축 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2020. 3. 23. 이 사건 신청지에 이 사건 축사를 건축하기 위하여 피청구인에게 이 사건 신청을 하였다.

2) 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 2020. 4. 24. 제3회 □□군계획위원회를 개최하여 심의하였고, 주변농지 잠식 우려, 환경오염 및 악취 발생으로 인한 인근 지역 주민들의 불편을 이유로 부결됨에 따라 2020. 5. 7. 이 사건 처분을 하였다.  

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 주변농지 잠식 우려에 대하여,

이 사건 신청지를 포함한 주변 농지는 28년 전인 1993. 5. 19. 경지정리가 완료되었다. 그러나 이 지역 농지는 도로나 하천의 정비 없이 단순히 논둑만 바르게 한 농경지정리 사업으로 보존가치가 높은 우량농지로 보기는 어렵다. 또한, 이 사건 신청지 일대는 임야와 기존 축사가 있는 곳으로 이 사건 신청지로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용으로 인한 농지 잠식의 우려가 높다는 근거는 없다.

피청구인은 “농지의 연쇄적인 전용으로 인한 농지 잠식 우려”를 불허가 사유로 제시하였고, 이에 관한 판단은 행정청의 재량에 해당한다고 할 것이다. 그러나 재량권이더라도 그 판단에 자의적, 행정 편의적인 요소로만 구성되어서는 안 될 것인데, 이 사건 신청지 인근에 이미 다수의 축사가 건축되어 가축을 키우고 있는 실정이다. 기존 축사가 근접해 있는 곳임에도 이 사건 처분을 하면서 난개발과 무분별한 축사의 확장을 불허가 사유로 드는 것은 피청구인의 자기모순이며 자기구속의 원칙에 위배된다고 할 수 있다. 따라서 이 사건 신청지를 우량농지로 보전함으로써 얻게 되는 공익보다 청구인이 이 사건 신청지를 사용하지 못하여 입게 되는 재산권 침해가 더 클 것으로 보이므로 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 처분으로 위법하다.

2) 농업용수 오염 우려 및 악취발생으로 인한 인근 지역주민들의 불편초래에 대하여,

이 사건 축사는 한우 66두 정도의 소규모 현대식으로 건축될 예정이며 가축분뇨는 수분조절제와 톱밥, 왕겨 등으로 청결을 유지할 것이다. 가축의 사료에 소화촉진제를 급여하여 분뇨의 악취를 최소화하고, 또한 가축의 분뇨는 미생물 제제를 투입하여 퇴비화를 할 예정이어서 악취발생이 거의 없을 것이며 따라서 주변 농지를 오염시키거나 인근 마을에 악취로 인한 불편은 초래되지 않을 것이다. 또한, 축사의 청결을 유지하면서 1일 1회 이상 가축분뇨를 수거하고 퇴비화시설로 이송하여 처리할 계획이며, 축사 콘크리트 바닥으로 부면에 가축분뇨가 흘러내리지 않도록 높이 60cm 이상 턱을 만들 예정이어서 주변 하천으로 가축분뇨가 흘러내릴 염려가 없다. 청구인은 이 사건 신청지 인접지에 기존 축사에서 약 13년 동안 축사를 운영하여왔지만 단 한 번도 주변의 농경지 및 하천에 가축분뇨를 유출하여 오염시킨 일이 없었다. 따라서 이 사건 축사 건축으로 인하여 수질오염 등 환경오염이 발생이 예상된다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것이므로 위법하다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준에는 ‘토지형질변경 등의 행위로 인접한 지역 주변의 경관과 환경이 크게 손상될 우려가 없는 경우’에 한하여 개발행위허가를 하도록 규정하고 있고, 농지법 제32조에서는 농업진흥구역에 축산업용 시설을 설치할 수 있도록 규정하고 있으며, 또한 국토교통부 지방도시계획위원회 운영가이드라인에서는 ’도시계획위원회 심의는 행정청에 대한 법적 구속력이 없다‘라고 규정하고 있다.

이 사건 신청지는 농업진흥구역이나 축사 건립이 가능한 입지인 점, 인근에 이미 축사 2개소가 있고, 약 400m 왼쪽 ♧♧마을에 20여 가구의 주민들이 거주하고 있으나 두 곳의 마을은 야산으로 가로막혀 환경피해의 우려가 없는 점 등을 고려하면 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다.

3) 마을 주민들의 수용성 고려에 대하여

피청구인은 이 사건 축사의 건축으로 발생하지 않을 상황까지 예상하여 불허가 처분사유로 삼은 것은 위법하며, 주민들의 반대의견이 허가신청을 거부할 이유가 될 수 없으며(대법원 1992. 9. 25. 선고 91누13083, 판결 참조), 이 사건 축사 건립으로 인하여 주민피해가 발생한다는 관련 입증자료가 제시되지도 않는 상황에서 단순히 환경피해를 우려하는 민원이 있다는 사유만으로는 이 사건 처분의 정당성을 인정하기 어려우므로 이 사건 처분은 평등과 비례의 원칙을 위반한 것이다.

다. 결론

이상 종합하면 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하려는 공익보다 그로 인하여 입게 되는 청구인의 불이익이 너무 커서 이 사건 처분은 평등과 비례의 원칙에 위배된다 할 것이고, □□군계획위원회는 구체적이고 객관적인 자료 없이 주관적으로 환경문제 등을 이유로 청구인의 신청을 부결을 한 것임에도 피청구인은 아무런 판단 없이 다시 이를 근거로 하여 이 사건 처분을 한 것은 매우 부당하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2020. 3. 23. 이 사건 신청지에 연면적 880㎡의 이 사건 축사 건립을 위하여 이 사건 신청을 접수하였으며,

2) 피청구인은 2020. 3. 23. 관련부서에 건축신고 복합민원 협의를 요청하였다.

3) 2020. 4. 24. 개최한 제3회 □□군계획위원회 심의결과 부결되었으며, 이에 따라 국토계획법 시행령 [별표1의2]에 근거하여 개발행위 허가신청 불협의 되어, 2020. 5. 7. 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 주변농지 잠식 우려와 관련하여

가) 이 사건 신청지는 용도지역상 농림지역, 농업진흥구역으로 이 사건 신청지를 포함한 인근 농경지 일△△ 1993. 5. 19. 경지정리가 완료된 우량농지로, 농업생산기반시설정비가 완비된 농지로서 보존 가치가 높은 지역이다.

나) 이 사건 신청지가 있는 ■■리에 운영 중인 축사현황은 55개소에 이른다.

다) 또한, 청구인은 이 사건 신청지 인근 △△면 ■■리 95-6번지 975.92㎡의 축사를 이미 운영하고 있으나, 이 사건 축사를 계획함으로서, 피청구인이 우려하는 바와 같이 우량농지 내 축사를 확장할 의지를 표출하고 있다.

라) 이는 사료공급이나, 분뇨처리의 방법 등 기술의 발달로 과거 대비 대규모의 축사 운영이 가능해짐으로 인해, 청구인과 같이 이미 축사를 운영하고 있으면서도 추가적인 확장을 하거나, 처음부터 대규모 축사를 운영하고자 하는 계획으로 허가를 신청하는 경우가 많으며

마) 만약, 이 사건 신청지에 축사 건축허가가 난다면 동일한 조건의 인근 농지에 축사 건축허가 신청으로 축사의 집단화가 되어 결과적으로 우량농지가 잠식 또는 훼손되는 결과를 초래할 것이다. 따라서 주변농지 잠식 우려로 인한 불허가 처분이 재량권 일탈·남용이라는 청구인의 주장은 맞지 않다.

2) 농업용수 오염 우려 및 악취발생으로 인한 인근 지역주민들의 불편 초래와 관련하여

가) 청구인은 이 사건 축사는 현대식 한우사로 여러 방법을 통해 악취를 최소화할 것이고, 기존 축사를 운영하면서 주변의 농경지 및 하천을 오염시킨 일이 없어 환경피해 우려가 없다고 주장하고 있으나

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 축사의 난립으로 우량농지의 잠식 여부

가) 위 인정사실에 의하면 이 사건 신청지는 농림지역·농업진흥구역으로 1995. 5. 19. 경지정리가 완료되었다. 또한 이 사건 신청지 일대 농지들은 산지로 둘러싸여 있으며, 북쪽에서 남쪽으로 내려올수록 높이가 점점 낮아지는 계단식 형태로 형성되어 있고, 이 사건 신청지는 계곡으로 들어가는 도입부에 위치하고 있는데, 이 사건 신청지 동쪽은 산지와 연접해 있고, 신청지 서쪽은 북쪽의 ◎◎저수지에서 신청지를 지나 남쪽으로 이어지는 폭 약 1.5m 구거와 접하고 있다.

나) 이와 같이 이 사건 신청지의 지형상 특성과 다음과 같은 사정들 즉, ① 이 사건 신청지는 ◎◎저수지에서 내려오는 폭 약 1.5m 구거로 서쪽너머 일대에 형성된 농지들과 단절되어 있는 점, ② 이 사건 신청지를 포함하여 위 구거로 단절된 농지들 남쪽은 이미 2008. 8. 피청구인이 청구인에게 허가를 내어준 축사(■■리 95-6)가 자리 잡고 있는 점, ③ 이 사건 신청지가 1995. 5. 19. 경지정리가 완료되었다고는 하나, 농지의 형상이 반듯하지 않고 불규칙하여 그 활용가치가 높다고 볼 수 없는 점, ④ 청구인의 기존 축사를 남쪽 기준으로 본다면 구거로 단절된 농지는 이 사건 신청지를 포함하여 3필지뿐이어서(■■리 95-1, 95-3, 95-4), 이 후로는 이 일대에 축사가 더 이상 난립할 수 없는 점 등을 종합면, 이 사건 신청지 서쪽 일대에 형성되어 있는 우량농지들과 이 사건 신청지가 우량농지로서 동일한 보전의 가치가 있다고 인정하기 어렵고, 따라서 축사난립으로 인한 우량농지 잠식 등의 피청구인의 처분사유는 수긍하기 어렵다.

2) 농업용수 오염 여부

살피건대, 이 사건 축사에서 발생한 우수는 이 사건 신청지와 연접한 구거로 배수되는 구조이지만 이 사건 축사의 경우, 침출수 유출 방지턱이 설치될 예정이어서 가축분뇨가 우수로 인하여 위 구거로 유출될 가능성이 현저히 낮아 보이는 점, 피청구인은 청구인에게 2008. 8. ■■리 95-6번지 상에 이미 축사허가를 내어준 사실이 있으나 청구인이 현재까지 축사를 운영하면서 구거 및 인근 농지에 분뇨를 유출한 사고가 없었던 점, 축사분뇨의 관리와 관련하여서는 피청구인이 관련규정에 따라 필요한 조치를 미연에 취하여 이를 예방 수도 있는 점, 최근 신청지 일대 운영 중인 축사들의 경우 가축분뇨가 유출된 사례가 없었고, 달리 이러한 우려를 인정할만한 객관적인 자료 또한 제시된 사실이 없는 점 등을 고려한다면 피청구인의 위 처분사유는 그 타당성을 인정하기 어렵다.  

3) 악취발생으로 인한 인근지역 주민들의 불편초래 여부

가) 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제8조 제1항에서는 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질 보전 등을 위하여 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역에 대하여 가축사육을 제한 할 수 있도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 □□군 가축사육제한에 관한 조례(시행 2019. 3. 27. 경상남도□□군조례 제2464호) 제3조, [별표]에서는 축종이 한우인 경우 주거밀집지역으로부터 직선거리로 200m 이내 지역을 가축사육 일부제한지역으로 규정하고 있다. 이처럼 가축분뇨법이나 □□군 가축사육제한에 관한 조례에서 거리제한 규정을 두고 있는 취지는 가축분뇨배출시설의 설치로 인하여 직접적인 환경피해를 입으리라고 예상되는 일정한 범위내의 지역주민들이 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익을 보호하려는데 있다.

나) 피청구인은 앞서 살펴본바와 같이 가축분뇨법 제8조 제1항의 위임에 따라 지역의 특성과, 주민의 의견 등을 고려하여 지역주민들의 환경상 침해를 방지하기 위하여 위 조례에 가축사육제한구역을 설정한바, 이 사건 신청지는 □□군 가축사육제한에 관한 조례에서 정하고 있는 제한거리 기준을 충족하고 있고, 다음과 같은 사정 ① 청구인이 건립하려는 축사는 면적이 880㎡, 예정 사육두수가 66두로, 그 규모가 크다 할 수 없는 점, ② 신청지 인근 ◎◎마을과 ♧♧마을에는 이미 축사들이 다수 산재해 있는 점, ③ 그동안 축사운영으로 인하여 악취 민원이 발생한 사실을 확인할 수 없는 점 등을 살펴보더라도, 이 사건 축사의 건립으로 인하여 인근 마을에 수인한도가 넘는 환경상 피해가 발생한다고는 인정하기 어렵다.

4) 이러한 제반사정들을 종합해보면, 피청구인의 이 사건 처분은 객관적이고 합리적인 근거 없이 막연한 우려에 기인하여 청구인의 재산권을 부당하게 제한한 것으로 그 처분사유가 정당하다 할 수 없으므로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.