청구인의 귀책사유는 별론으로 하고 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어 기본적인 절차인 처분의 사전통지를 정당한 사유 없이 하지 않고 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 행정절차법을 위반한 절차적 하자가 있는 위법한 처분이라 할 것임.

경남행심 제2020-234호 

산지복구(산지관리법 위반)명령 취소 심판청구사건 

㈜○○○○ 

○○시장

가. 행정절차법 제21조 

피청구인이 2020. 2. 20. 청구인에게 한 산지복구명령을 취소한다.

주문과 같다.

1. 사건개요

가. 청 구 인 : ㈜○○○○

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 산○○○번지 외 29필지 일원(임야, 574,019㎡, 일반공업지역, ○○일반산단지구단위계획구역, 이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다) 상에 ○○ ○○일반산업단지 사업시행자로서 ○○○○. 2. 20. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 ○○ ○○일반산업단지 산지전용허가 기간만료에 따른 산지복구 설계서 제출 및 복구명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

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2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인이 ○○○○. 2. 20. 청구인에게 한 이 사건 처분에 대하여 이 사건 사업부지의 산업단지허가가 존속하고 있으므로 이 사건 처분은 부당하다.

2) 청구인은 이 사건 사업부지에 대하여 20○○. 12. 17.부터 2019. 5. 31.까지 산지전용허가를 받은바 있다.

3) 청구인은 ○○○○일반산업단지의 주무관청인 경상남도와 연장협의를 진행 중에 있는데, 피청구인으로부터 ○○○○. 2. 20. 이 사건 처분을 통보받았다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) ○○○○일반산업단지는 경상남도의 소관으로 청구인과 사용연장에 대한 협의가 진행 중에 있다.

2) 상급기관인 경상남도로부터 산업단지에 대한 설립취소처분이 발행된 사실이 없는 상태에서 피청구인이 산업단지 설립취소를 전제로 하는 이 사건 처분은 부당하다.

3) 청구인이 경상남도와 협의하는 과정에서, 주무관청인 경상남도는 국고 수백억 원이 투입된 ○○○○일반산업단지를 산지로 원상 복구할 의사가 없다고 하였으며, 가사 백보 양보하여 청구인에 대한 허가가 취소되더라도 제3자를 선정하여 ○○○○일반산업단지를 존속할 것이라고 하였다.

다. 결론

주무관청인 경상남도에서 ○○○○일반산업단지 허가취소가 없었음에도 불구하고, 하급기관인 피청구인이 산지복구명령을 발하는 것은 부당하다. 따라서 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다.

라. 보충서면

1) 이 사건 심판청구 후 사업비 200억 원을 투자받았다. 청구인은 ○○○○. 6. 19. 청구외 ○○○자산운용으로부터 200억 원의 투자금을 유치하였으며, 위 투자금의 집행을 위하여 청구외 ○○○신탁과 대리사무계약을 체결하였다. 위 투자금은 이 사건 사업부지의 산업단지에 사용될 예정이다.

2) 공공복리를 위하여 이 사건 처분은 재고되어야 한다.

이 사건 처분으로 인하여 ○○○○일반산업단지 조성을 위하여 투입된 국비 수백억 원이 망실될 위험이 있으며, 청구외 ○○○자산운용의 투자금 200억 원이 산업단지 조성에 사용될 기회가 상실될 우려가 있다. 이는 경상남도 산업발전 뿐만 아니라, 위 투자로 인하여 발생될 경상남도민의 공공복리에 반하는 것이라 할 것이다. 따라서 경상남도 행정의 적정한 운영을 위하여, 이 사건 처분이 재고되어야 한다고 사료된다.

3) 결론

현재 경상남도(○○○○○○과)와 ○○○○일반산업단지의 연장사용에 대한 협의가 진행중에 있다. 귀 위원회의 사정이 허락되신다면, 동일자로 제출드리는 심리기일 변경신청을 받아들이셔서 심리기일을 변경하여 주실 것을 요청드린다.

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3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 이 사건 사업부지에 비금속광물제품제조업 등의 목적으로 ○○일반산업단지계획을 승인 신청하여 20○○. 12. 17. 경상남도로부터 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법(이하 ‘산단절차간소화법’이라 한다) 제15조 및 ○○○○ 및 개발에 관한 법률(이하 ‘○○○○법’이라 한다) 제16조의 규정에 따라 최초 승인·고시(경상남도 고시 제○○○○-○○○호) 및 사업시행자(경상남도 제○○○○-○○호)로 지정(개발기간 : 20○○. 12. 17. ~ 2011. 12. 31.)되었다.

2) 이후 청구인은 수차례에 걸쳐 산업단지계획(변경) 승인을 받으며 개발기간을 연장하여 왔고, 2019. 3. 28. 산단절차간소화법 제15조에 따라 경상남도로부터 개발기간을 다시 연장{기정(20○○. 12. 17. ~ 2019. 3. 31.) → 변경(20○○. 12. 17. ~ 2019. 5. 31.)}하는 변경 승인·고시(경상남도 고시 제○○○○-○○호)를 받고 그 만료일이 다가옴에도 여전히 목적사업을 완료하지 못하고 있었으며, 마찬가지로 산지전용허가(협의)(면적 : 574,019㎡, 기간 : 20○○. 12. 17. ~ 2019. 5. 31.)의 만료일이 다가옴에도 목적사업을 완료하지 못하고 있었다.

3) 산지관리법 제52조 제1항 및 같은 법 시행령 제52조 제5항에 따라 ‘산림청장의 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지에 대한 각 호의 권한을 시장·군수·구청장에게 위임’한다고 되어 있는 바, 피청구인은 2019. 5. 14. 청구인에게 산지전용허가(협의) 기간 만료 도래 사실, 산지복구설계서 제출과 복구비 예치 등에 대하여 안내하였다.

4) 청구인은 2019. 5. ○○일반산업단지 개발사업의 기간 연장을 위하여 경상남도에 산업단지계획(변경) 승인 신청을 하였으며, 경상남도(○○○○과) 및 피청구인(○○○○과)은 2019. 5. 23. 사업기간을 다시 연장{기정(20○○. 12. 17. ~ 2019. 5. 31.) → 변경(20○○. 12. 17. ~ 2019. 11. 30.)}하기 위한 관련기관(부서) 협의를 하였고, 산지전용허가(협의) 기관인 경상남도(○○○○과장)도 2019. 5. 28. 청구인의 자금부족에 따른 사업기간연장을 위하여 피청구인(○○○○과)에게 의견을 조회하였다.

5) 피청구인(○○○○과)은 청구인의 권익구제를 위해 2019. 5. 31. 산업단지계획(변경) 승인 신청에 대하여 기간을 연장하는 협의 의견(산지복구비 금액 변경)으로 경상남도(○○○○과)에게 회신하였고, 경상남도(○○○○과)는 2019. 6. 3. 기간연장에 대한 산지전용 분야 협의 의견을 경상남도(○○○○과) 및 피청구인(○○○○과)에게 회신하였다.

6) 하지만, 피청구인은 2019. 10. 24. 청구인의 산지전용기간 연장신청에 대한 산지복구비(금10,342,919,000원) 미납, 산지전용기간 만료(2019. 5. 31.)로 인한 목적사업 추진 중단으로 훼손된 산지를 산지관리법 제39조에 따라 수허가자 자력복구명령 또는 행정대집행 등의 방법으로 복구코자 산지복구계획을 경상남도(○○○○과, ○○○○과)에게 알렸다.

7) 경상남도(○○○○과) 및 피청구인(○○○○과)은 2019. 12. 30. 청구인이 ○○○○법 제48조 제1항 제1호에 따른 승인조건 미이행 및 계획대로 산업단지 개발사업을 시행하지 아니하였음을 이유로 ○○○○법 제48조 제2항에 따라 사업시행자 지정 취소를 위한 청문 후 관계기관(부서)에 사업시행자 지정 취소를 위한 협의를 요청하였다.

     ​

8) 피청구인(○○○○과)은 ○○○○. 1. 6. 청구인의 산지복구비 미예치 및 산지전용허가 기간 만료로 인해 산지관리법 제16조의 규정에 따라 기존의 산지전용허가(협의)는 효력이 없고, 사업시행자 지정 취소시 같은 법 제20조의 규정에 따라 산지전용허가 취소 대상이며, 같은 법 제37조 및 제39조 규정에 따라 훼손된 산지에 대하여 복구가 필요하고, 같은 법 제41조에 따라 기 예치된 산지복구비로 산지를 복구할 계획임을 피청구인 소속 ○○○○과에게 알렸다.

9) 아울러 피청구인(○○○○과)은 ○○○○. 2. 20. 청구인에게 산지관리법 제39조 제1항 제1호 및 같은 법 제40조 제1항의 규정에 따라 이 사건 처분을 하였고, ○○○○. 3. 31.까지 복구설계서를 제출하지 않을 경우 산지관리법 제41조 제1호에 따라 대행자를 지정하여 복구를 대행하고 그 비용은 기 예치된 복구비로 충당하게 될 수 있음을 청구인에게 미리 안내하였으며, 처분에 대한 불복절차 또한 함께 고지하였다. 더불어 ○○○○. 2. 21. 이 사건 처분 내용을 경상남도(○○○○○○과·○○○○과·○○○○과)에게 알렸다.

10) 청구인은 피청구인(○○○○과)의 이 사건 처분에 대하여 경상남도(○○○○○○과)와 사업 기간연장에 대하여 ○○○○. 2. 28. 협의를 마친 상태라며, ○○○○. 4. 30.까지 사업 정상화 방안을 마무리 하겠으니 산지복구 설계서 제출기한을 연장해 줄 것을 신청하였고, 피청구인은 청구인의 권익구제를 위하여 산지관리법 제40조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제42조 제5항의 규정에 따라 복구설계서 제출 기간 연장을 승인하였다.

11) 이후 청구인은 연장된 복구설계서 제출기간(○○○○. 4. 30.)이 경과할 때까지 산지복구설계서를 끝내 제출하지 아니하였고, 피청구인은 ○○○○. 5. 20. 청구인이 사업추진 및 복구의사가 없는 것으로 판단하여 산지관리법 제41조의 규정에 따라 산지복구 비용을 충당하기 위해 ○○○○○○주식회사(○○지점장)에 청구인이 예치한 보험금(금 8,998,137,000원)을 청구하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 산지복구의무 성립 시기·산지복구의 범위

가) 청구인은 이 사건 사업부지에 대하여 경상남도로부터 ○○ ○○일반산업단지 승인을 받은 후 사업 진행 중 기간연장(20○○. 12. 17. ~ 2019. 11. 30.)을 위한 산업단지계획(변경)을 신청하였으며, 허가권자인 경상남도와 산업단지 승인 연장을 위한 협의를 진행하는 과정에 있는데 하급기관인 피청구인이 산업단지 허가취소를 전제로 하는 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 주장한다.

나) 산지복구명령 권한과 관련하여, 산지관리법 제52조 제1항 및 같은 법 시행령 제52조 제5항 각호의 규정에 따르면 ‘산지를 복구하기 위한 조사·점검·검사, 복구에 필요한 조치명령, 복구대행 및 대집행, 비용충당 및 예치금의 예치, 복구설계서의 승인 및 변경승인, 복구준공검사, 하자보수보증금 예치명령 및 예치면제, 복구비 반환 등 산지복구와 관련된 모든 권한을 시장·군수·구청장에게 위임’하고 있다.

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다) 그리고 산지복구의무가 성립 시기·산지복구의 범위와 관련하여, 산지관리법 제39조 제1항 제1호 및 같은 법 시행규칙 제40조의3 제1호 나목에 따르면 산지전용허가를 받았으나 산지전용의 목적사업을 완료하지 않은 경우 산지전용허가를 받고 산지의 형질 변경을 한 자는 허가대상 산지 전체에 대한 복구 조치를 하도록 규정하고 있다.

라) 대법원은 이에 대하여 “산지관리법 제39조 제1항 제1호, 제40조 제1항에 의하면, 산지관리법 제14조 제1항에 따라 산지전용허가를 받은 자는 산지전용의 목적사업이 완료되거나 또는 산지전용기간이 만료된 때에는 일정 기간 내에 관할관청으로부터 복구설계승인을 받아 산지를 복구하여야 하므로, 목적사업 완료 또는 산지전용기간 만료 중 어느 사유든지 먼저 발생하면 그때 산지복구의무가 성립한다. …중략…목적사업을 완료하지 못한 채 산지전용기간이 만료되었다면 허가 또는 신고 대상 산지 전체에 대한 복구 조치까지 요구된다”(대법원 2016. 10. 13 선고 2016두42449 판결 참조)라고 설시하고 있다.

마) 살피건대, 청구인은 산지관리법 제14조 제1항에 따라 ‘○○일반산업단지조성’을 목적으로 산지전용허가를 받은 법인으로서 산지전용허가기간 내에 산지전용허가의 목적사업을 완료하지 못하였고, 산지복구설계서를 제출해야함에도 약속한 기간 내에 산지복구설계서를 제출하지 않았다. 아울러 피청구인은 경상남도(○○○○과)의 사업시행자 지정 취소를 위한 협의 요청 이후 청구인이 산업단지 기간연장 협의를 진행하고 있다는 공문을 받은 바 없다.

바) 산지관리법 규정과 대법원 판례가 설시하고 있는 법리상 피청구인이 산지관리법에 따라 산지복구와 관련하여 위임된 권한을 가지고 있음은 물론이고, 청구인은 산지복구 의무가 있는 법인임에도 목적사업을 완료하지 못한 채 산지전용허가기간이 만료되었으므로 산지전용허가 대상 산지 전체에 대한 복구의무가 있다 할 것이다.

사) 따라서 피청구인이 산지전용허가 목적사업이 ‘○○일반산업단지의 부지조성’임을 전제로 하여 목적사업이 완료되지 못한 채 산지전용 기간이 만료되었음을 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 적법하다고 할 것이고, 산업단지 승인 연장 허가권자와 협의를 진행하는 도중에 하급기관인 피청구인이 산업단지 허가취소를 전제로 하는 이 사건 처분을 한 것은 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

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2) 소결

가) 산지관리법은 산지를 합리적으로 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 일정한 용도를 정하여 같은 법 제14조에 따라 산지전용허가를 받은 경우에는 산지를 이용하거나 형질을 변경할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제17조제1항은 대상 시설물을 설치하는 기간 등 산지전용기간을 규정하면서 같은 조 제2항에서 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하도록 하고 있으며, 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가가 수리될 때까지는 산지전용을 할 수 없도록 규정하고 있다.

나) 이러한 규정을 종합적으로 고려하면, 산지전용기간이 만료되었으나 목적사업을 완료하지 못하고 형질이 변경된 토지는 산지전용기간의 연장허가를 받지 않은 이상 목적사업대로 계속 산지전용을 할 수 없는데, 이러한 토지를 산지관리법 제39조 제1항 제1호에 따라 복구하지 아니하고 그냥 방치해 둔다면, 산지는 재해 방지, 자연생태계 보전, 자연경관 보전 등 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 한다는 산지관리의 기본원칙(제3조)에 반한다 할 것이다.

다) 피청구인의 산지복구명령은 산지복구를 통해 산지를 합리적으로 보전하여 임업의 발전과 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등 산림의 다양한 공익기능을 높이는 방향으로 관리함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 산지관리법의 취지에 부합하는 적법·타당한 청구라 할 것이다.

다. 결론

앞서 살핀 바와 같이, 청구인은 산지전용허가 기간이 만료될 때까지 목적사업을 완료하지 못하였으므로 산지관리법 제39조 제1항 제1호에 따라 산지를 복구하여야 할 의무가 있고, 피청구인은 산지관리법에 근거하여 적법한 처분을 하였다 할 것이며, 산지전용허가 기간연장신청 또한 복구예치금 미납으로 인해 기존의 산지전용허가 효력을 상실하였으므로 청구인의 주장은 더욱 그 이유가 없다고 할 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 행정절차법 제21조

5. 인정사실

가. 경상남도는 2019. 3. 28. ○○일반산업단지계획(변경) 승인·고시(경상남도 고시 제○○○○-○○호)를 하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

나. 피청구인은 2019. 5. 14. 청구인에게 산지전용허가(협의)기간 만료 도래 알림을 통보하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

다. 피청구인은 ○○○○. 2. 20. 청구인에게 ○○ ○○일반산업단지 산지전용허가 기간만료에 따른 산지복구 설계서 제출 및 복구명령을 통보하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

라. 청구인은 ○○○○. 3. 16. 피청구인에게 산지전용허가 만료에 따른 산지복구 설계서 제출 연장 신청을 하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

마. 피청구인은 ○○○○. 3. 17. 청구인에게 ○○ ○○일반산업단지 산지전용허가 기간만료에 따른 복구설계서 제출기간 연장 알림을 통보하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

바. 피청구인은 ○○○○. 5. 20. 청구외 ○○○○○○주식회사에게 산지전용허가기간 종료지 산지복구 미이행에 따른 보험금 청구를 하였고. 그 주요내용은 다음과 같다.

사. 청구인은 ○○○○. 5. 21. 피청구인에게 ○○○○일반산업단지 산지복구비 보증보험 청구 연기 요청을 하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

아. 청구인은 ○○○○. 5. 25. 이 사건 심판청구를 하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

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행정절차법 제21조 제1항에서는 “행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 1. 처분의 제목, 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 5. 의견제출기관의 명칭과 주소, 6. 의견제출기한, 7. 그 밖에 필요한 사항의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 “제1항 제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 제4항에서는 “다음 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우, 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 대법원 판결에 따르면, “구 행정절차법(2012. 10. 22. 법률 제11498호로 개정되기 전의 것) 제21조 제1항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 또한 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, ‘당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 사전통지를 하지 아니하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다”(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조)라고 판시하고 있다. 이러한 판례의 법리 등에 비추어 이 사건 처분의 위법·부당여부를 살펴본다.

2) 피청구인은 청구인이 산지전용허가 기간이 만료될 때까지 목적사업을 완료하지 못하였으므로 산지관리법 제39조 제1항 제1호에 따라 산지를 복구하여야 할 의무가 있고, 피청구인은 산지관리법에 근거하여 적법한 처분을 하였다고 주장하고 있으나,

가) 행정절차법 신규제정 이유에서는 ‘당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 사전통지하고, 청문 등을 통하여 의견청취를 하도록 하며, 처분의 근거와 이유를 제시하도록 함으로써 행정청이 각종 처분을 하거나 법령·정책·제도 등을 제정·수립 또는 변경하는 경우 이에 대한 합리적인 기준과 공정한 절차를 마련하고, 국민의 의견을 직접 듣고 반영할 수 있는 기회를 보장하여 국민의 권익보호와 행정의 공정성·투명성·신뢰성을 확보하려는 것‘이라고 명시하고 있는바, 청구인의 귀책사유는 별론으로 하고, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 청구인에게 처분의 사전통지를 하지 않고 이 사건 처분한 사실이 명백히 확인되며,

나) 피청구인은 이 사건 처분이 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에 해당된다는 사정도 제시하지 못하고 있으므로 이 사건 처분은 행정절차법 위반에 해당함은 물론 재량권의 범위를 벗어난 것이어서 위법하다고 할 것이므로 피청구인의 주장은 이유없다.

3) 따라서 피청구인은 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어 기본적인 절차인 처분의 사전통지를 정당한 사유 없이 하지 않고 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 행정절차법을 위반한 절차적 하자가 있는 위법한 처분이라 할 것이다.

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산지복구(산지관리법 위반)명령 취소 심판청구사건