1. 사건개요 가. 청 구 인 : 백○○ 나. 피청구인 : ○○시장 다. 청구내용 청구인은 2020. 2. 17. 국민신문고로 ○○시 ○면 ○○리 ○○○-○번지(대, 670㎡, 자연녹지지구, 가축사육제한구역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)상에 있는 건축물(대지면적 680㎡, 건축면적 135.8.㎡, 연면적 259.7㎡, 건폐율 19.97%, 용적률 38.19%, 단독주택, 제2종근린생활시설 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 묘지관련시설(동물화장장 등)로 용도변경 하는 질의(이하 ‘이 사건 민원 신청’이라 한다)를 국민신문고로 하였으나, 2020. 2. 24. 피청구인으로부터 기타 제한사항 및 개별 관련법에도 적합하여야 하며 현지현황을 종합적으로 검토하여 허가권자가 판단하여야 한다는 등의 민원회신(이하 ‘이 사건 민원회신’이라 한다)을 받고, 이 사건 민원회신의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 청구인은 이 사건 신청지에 있는 이 사건 건축물을 묘지관련 시설(동물화장 등)로 용도변경에 관해 4회 질의하였으나, 법적으로 구체적인 제한사항 및 개별관련 법을 명기하지 않고 용도변경 불가라고 하였다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 청구인은 2019. 11. 13. 피청구인으로부터 묘지관련 시설(동물화장장 등) 입지 및 등록에 관한 제한 사항의 관련법인 동물보호법 제33조 제4항 제5호에 있는 장사 등에 관한 법률(이하 ‘장사법’이라 한다) 제17조에 해당하는 지역이 아니고, 20호 이상의 인가 밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이상이기 때문에 영업등록이 가능하다고 답변을 받았다. 그런데 그 후 청구인이 용도변경에 대해 피청구인에게 4회 질의하였으나, 법적으로 구체적인 제한사항 및 개별 관련법을 명기하지 않고 용도변경 불가라고 하였다. 2) 국토교통부의 2020. 2. 14. 답변은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 시행령 제71조 [별표 17], 건축법 시행령 [별표 1], 제26호의 묘지관련 시설(동물화장시설)의 입지 또는 용도 변경은 가능하다고 하였고, 기타 제한사항 및 개별 관련법에도 적합하여야 할 것이므로 구체적인 사항은 당해 지역의 허가권자에게 문의하라하고 하여 피청구인에게 문의한 결과, 법적 근거에 의한 구체적인 제한사항 및 개별 관련법을 명기하지 않고, 국토계획법 제1조, 건축법 제1조 사항으로만 묘지관련 시설(동물화장장 등)로의 용도변경은 불가하다고 하였다. 4회나 용도변경에 관하여 질의하였으나 질의한 내용에 맞는 답변을 하지 않고 어긋나는 답변만 4회나 하였고, 또한 그 내용이 구체적인 법적 근거 없이 비슷한 내용으로 포괄적인 답변만 하였다. 국토교통부는 관련법에 의해 용도변경이 가능하다고 하는데, 피청구인은 왜 법적으로 구체적인 제한사항 및 개별 관련 법을 명기하지 않고 용도변경이 안된다고 하는 것에 대한 처분의 부당성이 있다. 3) 처분 부당성 답변서 요약 가) 첫 번째 질의 내용 및 답변 ○ 이 사건 신청지에 있는 이 사건 건축물을 묘지관련 시설(동물화장장 등)로 용도 변경이 가능한지요? ○ (2019. 12. 4. 답변) 상기 지번의 건축물은 자연녹지지역 내에 위치하고 있고 인근 주변에 단독주책, 제2종 근린생활시설 등의 다수 건축물이 위치에 있어 묘지관련시설(동물화장시설 등)로의 용도변경은 입지적으로 적합하지 않은 것으로 판단됨. |
나) 두 번째 질의 내용 및 답변 ○ 근린생활 등의 다수 건축물이 위치에 있어 묘지관련 시설(동물화장장 등)로의 용도변경은 입지적으로 적합하지 않는 것으로 판단된다고 했는데 그 법적 근거는 무엇인지요? 구체적 사업계획은 현재 위치에 현재 건물을 증축 없이 내진설계에 준해 건축구조 보강하여 용도변경 후 1층은 동물화장장, 화장로 2기 설치, 동물 장례식장, 사무실, 2층은 동물납골당을 할 계획입니다. 현 건축물을 묘지관련시설(동물화장장 등)로 용도 변경 가능한지 재검토하여 주시길 바람. ○ (2019. 12. 17. 답변) 인근 주변에 단독주택, 제2종근린생활시설 등 다수 건축물이 위치에 있어 해당 목적 등에 부합되지 않는 것으로 판단됨. |
다) 세 번째 질의 내용 및 답변 ○ 용도 변경을 요청하신 지역은 인근 주변에 단독주택, 제2종근린생활시설 등 다수 건축물이 위치에 있어 해당 목적 등에 부합되지 않는 것으로 판단된다고 했는데 전번 답변과 비슷한 답변이라 질의한 내용, 즉 구체적 법적 근거를 알 수 없습니다. 재차 질의합니다. 추상적인 답변 말고 법적 근거가 무엇인지 구체적 답변을 요구함. ○ (2019. 12. 30. 답변) 국토계획법에서 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질 향상시키는데 그 목적을 두고 있으며, 또한 건축법에서는 건축물의 대지·구조·설비 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 각 법령의 제1조에 규정하고 있는바, 상기 지역은 인근에 단독주택, 제2종근린생활시설, 종교시설 등 다수 건축물이 위치하고 있고, 앞으로의 이용·개발과 보전 등을 고려해 볼 때 묘지관련시설(동물화장장 등)로의 용도변경은 상기법령에 부합되지 않은 것으로 판단됨. |
라) 네 번째 질의 내용 및 답변 ○ 국토교통부는 용도 변경이 가능하다고 하는데 ○○시청에서는 용도변경이 안된다고 하니 그 구체적 사항이 무엇인지요? 용도 변경에 대한 제한사항 및 개별 관련법은 무엇인지요 용도변경 가능 여부에 대해 다시 검토하여 가능 여부에 대해 답변해주길 바람. ○ (2020. 2. 24. 답변) 국토교통부 질의사항 답변은 국토계획법 시행령 제71조 및 같은 법 시행령 [별표 17]에 따라 자연녹지지역안에서 건축법 시행령 [별표 1] 제26호의 묘지관련시설(동물화장시설)의 입지 또는 용도변경이 가능하나 기타 제한사항 및 개별 관련법에도 적합하여야 하며 현지현황을 종합적으로 검토하여 허가권자가 판단하여야 한다는 내용으로 우리시에서는 건축법 및 국토계획법 등 법령 전반적인 사항과 현지 현황 등 종합적인 검토를 통하여 회신한 사항임을 알려드림. |
다. 결론 위와 같은 사항을 볼 때 명확한 법적 근거 없이 용도 변경 불가라는 것은 취소되어야 마땅할 것이다. 라. 보충서면 1) 피청구인은 “건축물(주택)을 묘지관련 시설(동물화장장 등)로 용도변경에 관한 질의에 따른 회신을 취소 심판 청구 대상이 아닙니다.“라고 한다. 이에 대해 청구인은 심판청구 대상이 아닌지에 대하여 경상남도 행정심판위원회에서 판단하여 주시길 바란다. 2) 심판 대상이 아니라고 주장하는 피청구인은 용도변경 질의에 대해 법적근거에 의한 명확한 답을 하여야 할 것이다. 이 사건이 행정심판 대상이 아니라면 경상남도 행정심판위원회에서 명확한 답을 하지 않는 이 사건과 관련하여 관계기관에 의뢰하여 해결하여 주시기를 부탁한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 ○ 2019. 11. 26. : 국민신문고 건축물 용도변경 가능여부 질의 ○ 2019. 12. 4. : 건축물 용도변경 질의에 대한 답변 ○ 2019. 12. 9. : 국민신문고 건축물 용도변경 가능여부 질의(2차) ○ 2019. 12. 17. : 건축물 용도변경 질의에 대한 답변(2차) ○ 2019. 12. 19. : 국민신문고 건축물 용도변경 가능여부 질의(3차) ○ 2019. 12 .30. : 건축물 용도변경 질의에 대한 답변(3차) ○ 2020. 2. 17. : 국민신문고 건축물 용도변경 가능여부 질의(4차) ○ 2020. 2. 24. : 건축물 용도변경 질의에 대한 답변(4차) ○ 2020. 5. 13. : 경상남도 행정심판 청구 나. 본안 전 항변 1) 이 사건 민원에 대한 이 사건 민원 회신은 취소 심판청구 대상이 아니다. 가) 행정심판법 제3조 제1항에서는 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제2조 제1호에서는 “‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”라고 규정하고 있다. 나) 또한, 행정심판법 제5조 제1호에서 행정심판의 종류 중 취소심판은 ‘행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판’으로 규정하고 있으며, 같은 법 제13조 제1항에서는 “취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다.”라고 규정하고 있다. 다) 청구인은 이 사건 신청지에 이 사건 건축물에 대하여 동물화장장 등 묘지관련시설로의 용도변경이 가능한지 여부를 국민신문고를 통하여 동일 내용으로 4차례 피청구인에게 질의를 하였고, 피청구인은 청구인 질의에 대한 답변에서 구체적인 사업계획에 따라 종합적인 검토가 요구되는 사안이나, 인근 주변에 단독주택, 제2종근린생활시설, 사찰 등 다수의 주거형태 등의 건축물이 위치하고 있음에 따라 입지적으로 적합하지 않은 것으로 판단됨을 회신한 바 있으나, 이는 단순질의에 대한 회신의 내용으로 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 청구인의 권리 또는 이익이 침해되었다고 볼 수 없으며 또한, 상기 청구인이 용도변경 가능여부를 질의한 상기 건축물 및 토지는 그 등기부등본을 참고해 볼 때 청구인의 소유이거나 그 물건의 관리인의 지위에 있지도 않은 것으로 판단된다. 라) 따라서 이 사건 민원에 따른 이 사건 민원 회신은 청구인의 건축물 용도변경에 대한 서면질의에 대한 회신으로 처분성이 없는 민원회신에 불과하여 청구인의 법률상 지위에 직접적인 영향을 주거나 법률관계에 변동을 초래하는 것도 아니라고 할 것인 바, 행정심판 중 취소심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다. 다. 결론 앞서 언급한 사정들을 종합하여 판단하면, 청구인이 행정심판 청구한 이 사건 민원회신 취소 청구는 청구인의 건축물 용도변경에 대한 서면질의에 대한 회신으로 처분성이 없는 민원회신에 불과하여 청구인의 법률상 지위에 직접적인 영향을 주거나 법률관계에 변동을 초래하는 것도 아니라고 할 것인 바, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적합한 심판청구로 각하 또는 기각되어야 마땅하다. 4. 관계법령 가. 행정심판법 제2조, 제3조 5. 인정사실 가. 청구인은 2019. 11. 26. 피청구인에게 국민신문고로 민원 신청(1차)하였고, 피청구인은 2019. 12. 4. 청구인에게 민원회신을 하였다. 그 주요내용은 다음과 같다. ○ 귀하께서 국민신문고에 접수하신 민원은 우리 시 ○면 ○○리 ○○○-○번지에 있는 주택을 묘지관련 시설로 용도변경이 가능한지 문의하신 내용으로, ○ 상기 지번의 건축물은 자연녹지지역 내에 위치하고 있고 인근 주변에 단독주택,제2종근린생활시설 등의 다수 건축물이 위치하고 있어 묘지관련시설(동물화장시설 등)로의 용도변경은 입지적으로 적합하지 않은 것으로 판단되나, 귀하의 구체적인 사업계획에 따라 종합적인 검토가 요구되며 또한 도시계획심의대상 등이 될 수 있는 사안임을 알려드립니다. |
나. 청구인은 2019. 12. 7. 피청구인에게 국민신문고로 민원 신청(2차)하였고, 피청구인은 2019. 12. 17. 청구인에게 민원회신을 하였다. 그 주요내용은 다음과 같다. ○ 귀하께서 국민신문고에 접수하신 민원은 우리 시 ○면 ○○리 ○○○-○번지에 있는 주택을 묘지관련 시설로 용도변경이 가능한지 문의하신 내용의 추가 문의사항으로, ○ 국토계획법에서 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶이 질을 향상시키는데 그 목적을 두고 있으며, 또한 건축법에서는 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 그 목적으로 규정하고 있는 것으로, ○ 귀하께서 용도변경을 검토 요청하신 지역은 인근 주변에 단독주택, 제2종근린생활시설 등 다수 건축물이 위치하고 있어 해당 목적 등에 부합되지 않는 것으로 판단되며, 구체적 사업계획에 따라 추가적인 관련법령 등 종합적인 검토가 이루어져야 함을 알려드림 |
다. 청구인은 2019. 12. 19. 피청구인에게 국민신문고로 민원 신청(3차)하였고, 피청구인은 2019. 12. 30. 청구인에게 민원회신을 하였다. 그 주요내용은 다음과 같다. ○ 귀하께서 국민신문고에 접수하신 민원은 우리 시 ○면 ○○리 ○○○-○번지에 있는 주택을 묘지관련 시설로 용도변경 부적합여부 법적근거 추가 문의사항으로, ○ 국토계획법에서 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶이 질을 향상시키는데 그 목적을 두고 있으며, 또한 건축법에서는 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 그 목적으로 각 법령의 제1조에 규정하고 있는바, ○ 상기 지역은 인근에 단독주택, 제2종근린생활시설 등 다수 건축물이 위치하고 있고, 앞으로의 이용·개발과 보전 등을 고려해 볼 때 묘지관련시설(동물화장장 등)로의 용도변경은 상기법령에 부합되지 않은 것으로 판단됨을 알려드리오니 양지하여 주시기 바람 |
라. 청구인은 2020. 2. 17. 피청구인에게 국민신문고로 이 사건 민원 신청을 하였고, 피청구인은 2020. 2. 24. 청구인에게 이 사건 민원회신을 하였다. 그 주요내용은 다음과 같다. ○ 귀하께서 국민신문고에 접수하신 민원은 우리 시 ○면 ○○리 ○○○-○번지에 있는 주택을 묘지관련 시설로 용도변경과 관련하여 국토교통부 질의회신 답변에 근거하여 재검토 및 가능여부 재문의 사항으로, ○ 국토교통부 질의사항 답변은 국토계획법 시행령 제71조 및 같은 법 시행령 [별표 17]에 따라 자연녹지안에서 건축법 시행령 [별표 1] 제26호의 묘지관련시설(동물화장시설)의 입지 또는 용도변경이 가능하나 기타 제한사항 및 개별 관련법에도 적합하여야 하며 현지현황을 종합적으로 검토하여 허가권자가 판단하여야 한다는 내용으로, ○ 우리시에서는 건축법 및 국토계획법 등 법령 전반적인 사항과 현지현황 등 종합적인 검토를 통하여 회신한 사항임을 알려드림 |
마. 청구인은 2020. 5. 13. 이 사건 행정심판을 청구하였다.
6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 행정심판법 제2조 제1호에서는 “처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”라고 정의하고 있으며, 같은 법 제3조 제1항은 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다”라고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 행정심판청구의 적법 여부를 살펴보건대, 1) 행정심판법 제2조 제1항 및 제3조 제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있는데, ‘처분‘이라 함은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는 바, 단순한 사실 또는 관념의 통지나 법령의 해석 질의에 대한 답변 등은 그 자체로서 권리를 부여 또는 제한하거나 의무를 부담시키는 것이 아니므로 피청구인이 2020. 2. 24. 청구인에게 한 국민신문고 민원 회신은 행정처분이라 할 수 없으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법한 청구라고 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
