부동산실명법 시행령 제3조의2 단서 규정은 임의적 감경규정이므로, 감경사유가 존재하더라도 과징금 부과관청이 감경사유까지 고려하고도 과징금을 감경하지 않은 채 과징금 전액을 부과하는 처분을 한 경우에 이를 위법하다고 단정할 수는 없음. 그러나 이 사건의 경우 ① 청구인들이 이 사건 토지를 구입한 목적이 피청구인이 추진하고 있는 마을회관 건립 지원사업을 신청하기 위한 것이었던 점, ② 이 사건 토지의 전소유자로부터 사용승낙서를 받아 마을회관 건립 지원사업을 신청할 수 없었던 점, ③ 청구인이 이 사건 토지를 명의신탁한 사실은 맞으나, 그러한 위반행위는 고의로 법령의 제한을 회피함으로써 부당한 이익을 얻으려고 한데서 기인한 것이 아니라 관계법령을 알지 못하여 마을회관 건립이라는 공익적 사업을 위한 동기에서 일어난 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 청구인 조세를 포탈하거나 부당한 이익을 얻기 위해 고의로 법령의 제한을 회피하려고 한 목적이 있었다고 보기 어려우므로 충분히 감경의 여지가 있다고 판단됨.

경남행심 제2020-197호

과징금(부동산실명법 위반) 부과처분 취소 심판청구사건 

가. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제3조, 제5조

나. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령 제3조의2 [별표]

다. 농지법 제6조 제8조, 제34조

피청구인이 2020. 2. 7. 청구인에게 한 과징금 부과처분은 이를 2분의 1로 감경한다. 

피청구인이 2020. 2. 7. 청구인에게 한 과징금 부과처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : ■■동회

나. 피청구인 : ◎◎시장

다. 청구내용

청구인은 ◎◎시 ★★면 ▲▲리 970번지(답, 301㎡, 계획관리지역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)상에 마을회관 건립을 위하여 이 사건 토지를 취득하려 하였으나, 이 사건 토지가 지목이 ‘답’인 농지여서 청구인에게 농지취득자격증명 발급이 되지 않아, 2019. 4. 25. 마을 이장인 청구외 A 등 3인에게 명의를 신탁하여 이 사건 토지 매매계약서를 작성하고 2019. 5. 9. 소유권이전등기를 경료한 사실이 피청구인에게 적발되어 2020. 2. 7. 피청구인으로부터 과징금(8,470,140원) 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분 경위

1) 청구인은 마을회관 및 경로당이 낡고 협소하여 2019. 3.경에 마을회의를 거쳐 회관 및 경로당을 신축하기로 결정하였다. 이에 이 사건 토지 외 1필지를 회관 및 경로당의 부지로 매입하기로 결정하고, 토지매매계약을 체결한 후에 잔금을 지급하였으며 그 토지의 소유권을 청구인으로 이전등기 신청을 하였다.

2) 청구인이 매입한 토지는 이 사건 토지와 ◎◎시 ★★면 ▲▲리 968-1번지로, ▲▲리 986-1번지는 지목이 대지이어서 청구인 명의로 소유권이전등기가 가능하였으나, 이 사건 토지는 지목이 ‘답’인 농지이어서 청구인 명의로는 농지취득자격증명원 발급이 되지 않아, 마을회의를 거쳐 마을의 대표격인 마을이장, 새마을지도자, 개발위원장 3명의 명의로 농지취득자격증명원을 발급받아 이 사건 토지에 대한 계약을 체결하고 소유권을 이전등기하게 된 것이므로 청구인으로서는 어쩔 수 없는 선택이었다.

3) 마을주민들은 이러한 상황을 도움을 받을 수 있는 지인들에게 알리고 조언을 청했다. 당연히 여러 법률 자문가들에게도 자문을 구했으며 적법하게 할 수 있는 최선의 방법을 강구하면서 이 사건 토지의 소유권이전등기를 진행하였다. 그 방법이 ■■동회의 회의에서 마을 대표자들인 마을이장, 새마을지도자, 마을개발위원장 3명의 명의로 농지취득자격증명원을 발급받아 등기하는 것이었다.

4) 그런데 청구인은 이러한 이유로 어쩔 수 없이 선택한 결정이 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률에 위반되는지는 전혀 알 수 없었고, 피청구인으로부터 이러한 사실과 함께 고액의 과징금 부과처분을 통지받은 청구인의 마을주민들은 당혹스러움과 안타까움을 감추지 못하고 있다. 청구인은 마을회관 및 경로당을 신축하기 위한 자금이 넉넉하지 못한 상황이고, 따라서 거액의 과징금을 납부하게 되면 마을회관 및 경로당을 신축을 할 수 없는 어려운 상황에 놓이게 된다.

5) 청구인이 선택한 방법이 부동산실명법 위반이 되는 줄 알았다면 청구인은 결코 이러한 소유권이전 절차를 선택하지 않았을 것이다.

6) 청구인은 피청구인으로부터 8천만 원을 지원받아 2020. 3.경에 설계용역을 착수 하였다. 2020. 4. 13.에는 건축허가를 받았으며, 건축허가서를 첨부하여 농지취득자격증명원을 발급 받고 이 사건 토지를 2020. 4. 22. 청구인 명의로 소유권 이전등기를 완료하였다.

나. 이 사건 처분의 위법성

1) 이 사건 토지의 취득목적은 ◎◎시 ★★면 ■■동회의 마을회관 및 경로당 신축을 위함으로써 지금까지의 모든 과정은 청구인이 마을회의를 열어 모든 주민들이 스스로 결정한 일이다.

2) 마을회관 및 경로당 신축을 위하여 매입한 토지는 모두 2필지인데 이 사건 토지는 지목이 ‘답’이어서 청구인 명의로 농지취득자격증명원이 발급되지 않아 소유권이전등기를 할 수 없었다. 마을주민 모두는 방법을 논의하고 고민 끝에 청구인의 대표자인 마을이장, 새마을지도자, 마을개발위원장의 명의로 소유권이전등기를 하는 것으로 합의하였다. 이러한 과정에서는 명의신탁계약서의 작성은 없었고, ■■동회의 모든 주민들이 스스로 결정하였으며, 이 사건 토지의 등기에 참여하게 된 3명도 역시나 ■■동회 주민들이다. 그들은 결코 개인의 자격으로 이 사건 토지의 소유권을 이전받은 것이 아니고, 청구인의 대표자격으로서 등기를 진행한 것이며, 그 과정에서 어떠한 개인적인 이익을 취한 적도 없다. 이 모든 사실은 ■■동회라는 울타리 안에서 이루어진 자연스러운 일이었다. 다시 한 번 강조하지만 청구인은 어떠한 명의신탁약정을 한 사실이 없다. 다만 등기요건을 갖추기 위해 부득이하게 ■■동회의 대표자인 3명이 공동명의로 등기를 신청하게 된 것일 뿐이다.

3) 마을회관 및 경로당의 건립 신청을 위해서는 제일 먼저 해야 할 것이 마을회관 및 경로당이 건립될 부지를 확보하는 것이다. 그 이유는 토지소유권의 확보가 되어야만 피청구인에게 마을회관 및 경로당 건립사업 신청이 가능하기 때문이다. 이후 피청구인이 사업신청을 선정하면 보조금을 지원받아 마을회관 및 경로당을 건립할 수 있는 것이다. 이러한 절차로 인해 청구인은 이 사건 토지를 먼저 취득하여야만 했고, 그렇지 않으면 마을회관 및 경로당 건립을 신청조차 할 수 없는 상황이어서 어쩔 수 없는 선택을 한 것이다.

4) ■■마을은 도시외곽지역에 위치하고 있어 마을 대부분의 토지가 논·밭과 접해 있다. 마을주민들은 법률지식에는 무지하고 또한 대부분이 농민들이어서 낮에는 농사일로 분주할 수밖에 없는데, 그럼에도 불구하고 주민들은 시간을 내어 나름대로 여러 기관을 통해 법률자문도 받아서 서로의 정보를 공유하며 회의를 거듭하면서 마을회관 및 경로당 신축을 준비했다. 그런데 어느 누구도 부동산실권리자명의 등기에 관한 법률 위반에 대해서는 미리 알려주지 않았다. 피청구인으로부터 과징금 부과처분을 받고나서야 이와 비슷한 상황이 간혹 있었다는 사실을 법률자문기관과 인터넷 검색 등을 통해 알 수 있었다. 마을 주민들 중 이러한 법규를 아는 사람은 없었고, 지금도 100% 이해하지 못하고 있는 실정이다.

5) 마을 주민들 대부분이 70세를 넘기고 있고 그 어떤 지역보다 노인들이 보호받을 수 있는 아늑한 경로당이 필요하며 마을에 몇 남지 않은 젊은이와 전국 곳곳으로 흩어져 있는 마을 어른들의 자녀들이 언제든지 드나들 수 있는 마을회관 건립이 정말 시급하다.

6) 마을회관 및 경로당 신축에 필요한 공사비는 약 4억 원이다. 그 중에서 피청구인으로부터 지원받는 금액은 8천만 원이다. 나머지 3억 2천만 원은 청구인이 부담해야한다. 이에 자금 마련을 위해 모든 주민들이 머리를 맞대고 조금이라도 보탬이 되는 아이디어를 짜내고 부족한 예산을 마련하기 위해 다양한 방법으로 서로 협력하고 있으며 책정된 예산으로 최대한의 만족을 이끌어 낼 수 있도록 회의에 회의를 거치면서 마을회관과 경로당의 신축을 위하여 노력하였다. 이러한 사정들을 감안한다면, 이 사건 처분은 청구인에게 너무나도 가혹한 것이다.

7) ■■동회는 명의신탁으로 어떠한 이익도 가진 사실이 없다. 또한 단 1원의 세금도 포탈하지 않았다. 이러한 일련의 과정에서 청구인 마을주민들은 마을회관 및 경로당 건립을 위하여 구입한 이 사건 토지의 등기 문제를 해결하려는 순수한 마음이었다는 것을 헤아려 주길 바란다. 법률적으로 청구인이 결정한 방법이 잘못되고 어리석은 결정이라고 해도 좋지만, 이러한 결정은 청구인 주민들이 오로지 마을을 위하여 한 결정이고 서로가 서로를 위하는 과정에서 나타난 어쩔 수 없는 상황으로서 공익신탁에 준하는 행위로 판단하여 이 사건 처분을 취소해 주기를 간곡히 바란다.

다. 결론

2020. 4. 22. 이 사건 토지 소유권을 청구인의 명의로 이전하였다. 이 사건 명의신탁 약정은 없으며, 이로 인하여 특정한 이익을 편취한 사실이 없으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.    

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 2019. 11. 20. 국토교통부로부터 2019년 5월 부동산 실거래신고 조사대상을 통보받아 이 사건 토지의 거래내역을 조사한 바,

2) 청구인은 2019. 3. 26. 이 사건 토지와 ◎◎시 ★★면 ▲▲리 968-1번지(대, 497㎡)토지 및 건축물에 대한 매매계약을 체결하였으나, 청구인 명의로 이 사건 토지에 대한 농지취득자격증명 발급이 농지법에 따라 제한되자,

3) 2019. 4. 25. 마을이장 A 외 2명 공동명의로 등기하기로 하는 명의신탁약정에 따라 2019. 5. 9. 위 3명의 명의로 소유권이전등기를 경료하였으며,

4) 이에 피청구인은 상기 청구인의 부동산실명법 제3조 제1항 위반 사실이 확인되어 2020. 1. 10. 청구인에게 과징금 8,470,140원 부과에 대한 처분사전통지를 하였다.

5) 2020. 2. 3. 청구인은 이 사건 토지가 농지여서 마을(기타단체)인 청구인 명의로 농지취득자격증명이 발급되지 않아 마을이장, 지도자, 개발위원장 총 3명 공동명의로 소유권이전등기를 하였으며, 명의신탁으로 인한 특정한 이익이 없고 세금포탈도 없으므로 과징금 부과는 부당하며, 마을 주민자치로 결정한 사항임을 고려해 달라는 취지의 의견을 제출하였다.

6) 피청구인은 청구인의 의견 제출서를 검토한 바, 청구인은 이 사건 토지를 명의신탁한 사실이 명백할 뿐만 아니라, 과징금 감경대상에 해당한다고 보기 어렵다고 판단하여 2020. 2. 6. 청구인의 의견 제출을 기각하고, 2020. 2. 7. 청구인에게 부동산실명법 위반으로 이 사건 처분을 하였다.

7) 부동산실명법 위반에 따른 이 사건 과징금의 적법·타당한 산정

가) 부동산실명법 제3조 제1항을 위반한 명의신탁자에게는 같은 법 제5조 제1항에서 해당 부동산 가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과한다고 규정하면서,

나) 같은 조 제2항 제1호에서는 소유권의 경우 제1항의 부동산 가액은 과징금을 부과하는 날 현재의 소득세법 제99조 기준시가에 따른다고 규정하고 있으며,

다) 같은 법 시행령 제3조의2 [별표]에 따르면 과징금의 금액은 제1호와 제2호의 과징금 부과율을 합한 과징금 부과율에 그 부동산평가액을 곱하여 산정한다고 규정하고 있다.

라) 이 사건의 경우 [별표] 제1호에 따르면 부동산평가액이 5억원 이하로 과징금 부과율이 5%에 해당되며, 제2호의 의무위반 경과기간이 1년 미만이어서 과징금 부과율이 5%에 해당한다. 따라서 부과율의 합계는 총 10%로 이 사건 토지의 부동산가액에 위 부과율 합계를 곱한 이 사건 과징금 8,470,140원은 관계법령에 따라 적법·타당하게 산정된 것이다.

○ 이 사건 과징금 산출내역

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 마을회관 등 건립신청을 위한 소유권 확보를 위해 이 사건 토지에 대한 청구인 명의의 농지취득자격증명이 발급되지 않아 부득이하게 마을이장 외 2명 공동명의로 소유권이전등기하게 되었다는 주장에 대하여,

가) 청구인이 이 사건 토지를 매입할 당시 이 사건 토지는 농지에 해당하여 농지법 제6조 제1항에 의거 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하며 농지를 취득하려는 자는 같은 법 제8조에 따라 농지취득자격증명을 발급받아야 하고, 농지를 전용하려는 자는 같은 법 제34조에 따라 농지전용절차를 거쳐야 하나,

나) 청구인은 청구인의 명의로 농지취득자격증명의 발급이 불가하여 농지를 취득할 수 없는 사실을 인지하고 있음에도 불구하고, 법령상 취득할 수 없는 농지를 소유할 목적으로 이 사건 토지에 대하여 마을이장 A 외 2명의 공동명의로 등기한다는 명의신탁약정에 따라 2019. 5. 9. 위 3명의 명의로 소유권이전등기를 경료하여 건축허가를 득한 후에,

다) 농지법의 취지에 반하여 청구인 명의로 소유권을 취득한 것이며, 이는 청구인이 법령에 의한 제한을 회피할 목적으로 명백하게 부동산실명법 제3조 제1항을 위반한 것이므로, 같은 법 제5조에 따라 이 사건 과징금 부과처분은 적법·타당하게 이루어진 것이다.

2) 청구인은 명의신탁으로 어떠한 이익도 취한 바 없으므로 이 사건 처분은 취소 또는 감면되어야한다는 주장하고 있으나,

가) 부동산실명법 제3조 제1항은 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조에서는 명의신탁 한 사유가 조세포탈이나 강제집행의 면탈 또는 법령상 제한의 회피를 목적이 없었다는 전제로 종중과 대표자간의 명의신탁, 배우자 간의 명의신탁 및 종교단체와 그 산하 조직 간의 명의신탁에 대해서만 예외적으로 허용하고 있으나, 청구인과 같은 마을단체는 위와 같은 예외 사유에 해당한다고 해석할 여지가 없으며,

나) 이와 관련하여, 사법기관 또한 ‘마을 주민들로 결성된 자연부락인 원고는 종중 유사의 비법인 사단으로서 부동산실명법 제8조 제1호의 종중에 해당한다고 볼 수 없고, 부동산실명법의 제정목적 , 위 조항에 의한 특례의 인정취지, 다른 비법인 사단과의 형평성 등을 고려할 때 원고에 대하여 부동산실명법 제8조 제1호를 유추 적용할 수도 없다. 따라서 원고에 대하여 부동산실명법 제3조 제1항, 제5조를 적용하여 과징금을 부과한 이 사건 처분은 적법하다.’고 판결하였는바, 청구인의 이 사건 토지에 대한 명의신탁은 부동산실명법 제8조의 과징금 처분을 받지 않는 특례에 해당되지 않으므로 피청구인은 관계법령에 따라 적법·타당하게 이 사건 처분을 한 것이다.

3) 부동산실명법 시행령 제3조의2 규정에 따른 이 사건 과징금 처분의 감경대상 해당여부에 대하여,

가) 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서조항에서는 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 과징금의 100분의 50을 감경할 수 있다고 규정하고 있으나,

나) 청구인의 경우, 제출한 부동산거래신고 소명서 및 의견제출서, 이 사건 행정심판 청구서 등에 농지취득자격증명 발급이 불가하여 소유권이전등기를 할 수 없게 되자 농지법에 의한 제한을 회피할 목적으로 마을이장, 새마을지도자, 개발위원장의 명의로 농지취득자격증명을 발급받아 위 3명의 명의를 신탁하였음을 스스로 밝혔으며,

다) 이는 청구인이 부동산등기제도 악용 및 투기ㆍ탈세ㆍ탈법행위 방지를 목적으로 하는 부동산실명법의 입법취지에 반하여 관계법령을 위반한 사실에 있어 당사자 모두 인정하고 있다 할 것이므로 이 사건 처분의 취소 또는 감면을 구하는 청구인의 주장은 하등의 이유 없다.

라) 아울러 대법원에서 명의신탁자에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부는 기속행위에 해당하여, 명의신탁이 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에 한하여 그 과징금을 일정한 범위 내에서 감경할 수 있을 뿐이지 그에 대하여 과징금 부과처분을 하지 않거나 과징금을 전액 감면할 수 있는 것은 아니라고 판시한바와 같이, (대법원 2007. 7. 12. 선고 2005두17287 판결)

마) 청구인은 명백하게 농지법의 제한을 회피할 목적으로 이 사건 토지에 대하여 명의신탁 하였기에 감경 대상이 아니므로 이 사건 처분의 재량권 행사에도 위법성이 없는 정당한 처분인 것이다.

다. 결론

위와 같이 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법하고 정당한 처분이므로, 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제3조, 제5조

나. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령 제3조의2 [별표]

다. 농지법 제6조 제8조, 제34조

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과징금(부동산실명법 위반) 부과처분 취소 심판청구사건