청구인은 ○○시 ◇◇지구 지적재조사사업과 관련, 이 사건 토지 증가면적의 조정금 산정을 위한 감정평가액은 토지 가치에 비해 지나치게 높게 평가되어 부당하다고 주장하나, 지적재조사법 제20조 제1항에 따라 이 사건 토지의 증가된 면적에 대한 조정금 징수 사유가 발생하였고, 이에 따라 같은 법 제20조 제3항에 따라 감정평가업자가 평가한 감정평가액을 기준으로 조정금을 산정하였으며, 감정인의 감정결과는 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저한 잘못이 없는 한 존중하여야 하는바(대법원 2012. 1. 12. 선고, 2009다84608 판결), 이 사건 처분은 청구인의 조정금 이의신청에 따라 피청구인이 이 사건 토지의 증가면적에 대한 재감정을 실시하여 복수의 감정평가업자가 평가한 감정평가액의 평균을 기준으로 조정금을 재산정하고 지적재조사위원회 심의·의결을 거쳐 그 결과를 통지한 것이므로 위법하다고 볼 수 없다.

경남행심 제2020-154호

지적재조사 조정금 이의신청 결과통지 취소 심판청구사건 

가. 지적재조사에 관한 특별법 제7조, 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제18조, 제20조, 제21조, 제21조의2, 제23조, 제30조

나. 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제2조, 제3조

다. 감정평가에 관한 규칙 제2조, 제5조, 제12조, 제14조 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2020. 3. 13. 청구인에게 한 지적재조사 조정금 이의신청 결과통지를 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

피청구인은 ◇◇지구 지적재조사사업 경계결정으로 경계가 확정됨에 따라 청구인 소유의 ○○시 □□면 △△리 52-17번지(대, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 면적이 증가(172㎡ → 202.5㎡, 30.5㎡ 증가)하자, 2019. 11. 8. 청구인에게 지적재조사에 관한 특별법(이하 ‘지적재조사법’이라 한다)에 따라 증가된 면적에 대해 산정한 조정금 17,247,750원(= 30.5㎡ × 565,500원)의 납부고지를 하였고, 이에 청구인은 2019. 11. 15. “이 사건 토지의 면적 증가부분은 하수도 관로가 매설되어 개인 소유가 불합리하고 재산권 행사가 어려운 토지로 제곱미터당 50,000원의 가치도 없다”는 이유로 조정금에 대한 이의신청을 하였으나, 2020. 3. 13. 피청구인으로부터 재산정된 조정금 15,951,500원(= 30.5㎡ x 523,000원)의 결과통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받고, 그 처분에 대한 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 사건경위

청구인은 이 사건 토지(○○시 □□면 ◇◇마을2길 27-18번지)에 대한 지적재조사를 공식 통보를 받은바 없으며, 토지 편입에 대한 금액을 납부하라는 일방적 지로만 받아 피청구인에게 이의신청을 하였으나, 피청구인은 이를 기각하였다.

나. 이 사건의 처분의 위법·부당성

1) 절차준수 여부

청구인은 이 사건 토지에 대하여 지적재조사와 관련하여 그 어떤 사전 통보를 받은바 없고 경계결정 등에 대한 통보 또한 받은 적이 없으며, 피청구인 소속 담당부서(토지정보과 지적재조사팀, 하수과)를 방문하여 현장조사 후 결론은 이의신청이라 하여 조정금 이의신청을 하였다.

그러나 그 결과에는 변함이 없고 감정가는 감정평가사의 몫이라 하여 감정평가사의 재감정도 청구인 입회하에 재감정하기로 하였으나, 이미 해당 토지를 보고 갔다는 내용의 전화 통화만 있었을 뿐 재감정 유무를 알 수 없었는바, 이 사건 토지에 대한 감정가는 근거가 부족하다.

2) 기타 특별한 사항(참작사유)

이 사건 토지의 경계확정으로 새롭게 편입된 토지는 마을의 공동 하수관로가 매설되어 있고 아랫집과의 높은 옹벽 가장자리에 위치한 토지로서 어떠한 가치도 없으므로, 일방적 편입 및 터무니없는 감정가는 수용하기 어렵다.

또한 해당 편입토지의 하수관로 이설도 안 된다고 피청구인 소속 하수과는 답변하였고, 재산권 행사를 할 수 없는 토지를 일방적으로 편입시킨 후 평당 5만원도 가치가 없는 토지를 평당 170만원이 넘는 금액으로 감정하였는바, 감정평가사는 현장을 직접 보고 평가했다고 보기 어려우며(재감정시 청구인을 보기로 하였으나 연락이 없고 나중에 청구인이 연락하였으나 이미 보고 갔다는 답변), 피청구인에게 하수관로를 이설하던지 감정가를 현실성에 맞게 하면 받아들이겠다고 하였으나, 피청구인은 이의신청을 기각하고 조정금 처리를 하였으므로 청구인은 이 사건 처분을 부당하다고 생각한다.

다. 결론

피청구인은 감정가 재산정 하던지 이 사건 토지의 하수관로를 이설하여 올바를 재산권 행사를 할 수 있게 해야 한다. 그러므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 사건 토지인 □□면 △△리 52-17번지(대, 172㎡)가 포함된 ◇◇지구 지적재조사 사업의 실시계획을 수립하여 ○○시 공고 제 2017-1776호로 공람․공고하였으며, 경상남도에 사업지구 지정 신청하여 2018. 1. 4. 경상남도 고시 제2017-556호에 따라 사업지구로 지정되었다.

2) 청구인 소유의 토지인 사건토지에 대해 피청구인은 지적재조사법 제14조(경계설정의 기준)에 따라 현실경계를 경계설정의 기준으로 지적재조사측량 후 결과를 같은 법 제15조(경계점표지 설치 및 지적확정예정조서 작성 등)에 의거 2019. 3. 15. 청구인에게 통지하고 의견서를 제출할 수 있음을 안내하였다.

3) 청구인은 지적확정예정조서에 대한 의견서를 제출하지 않았고, 2019. 5. 28. 본 사건 토지를 포함한 2018년 지적재조사사업 경계결정을 위한 ○○시 경계결정위원회 심의·의결을 거쳐 2019. 5. 30. 청구인에게 경계결정 통지서와 이의신청할 수 있음을 통지하였으며 경계결정 통지서는 청구인에게 2019. 6. 10. 송달되었고 청구인은 이의를 신청하지 않아 이 사건 토지면적은 202.5㎡로 확정되어 종전보다 30.5㎡ 증가하였다.

4) 이후 피청구인이 2019. 11. 5. 지적재조사법 제23조(사업완료 공고 및 공람 등)에 의해 ○○시 공고 제2019-2668호로 사업완료 공고를 함에 따라 이 사건 토지에 관하여 기존 토지대장이 폐쇄되고 새로운 토지대장이 작성되었고, 2019. 11. 8. 이 사업지구 내 토지소유자에게 지적공부 정리결과를 통지하였다.

5) 피청구인은 2019. 9. 17. 지적재조사법 제20조(조정금의 산정) 제3항에 따라 조정금 산정을 위한 감정평가를 의뢰하였고, 이에 2019. 10. 14. 평가기관인 (주)★★감정평가법인 ××지역본부, (주)감정평가법인 ☆☆감정원 ××경남지사는 조정금 산정에 따른 감정평가 결과를 회보하였다.

6) 피청구인은 이 사건 토지의 조정금을 2개 감정평가 법인이 평가한 금액의 평균 금액을 기준으로 17,247,750원(=30.5㎡ × 565,500원)으로 산정하였고2019.10.30. 지적재조사사업으로 인해 면적이 증감된 토지의 조정금 산정 등에 관하여 ○○시 지적재조사위원회의 심의‧의결을 거쳤다. 이에 따라 피청구인은 2019. 11. 8. ◇◇지구 지적재조사사업 조정금 납부고지를 하였다.

7) 이에 청구인은 2019. 11. 15. 해당토지의 면적 증가부분은 하수도 관로가 매설되어 개인소유가 불합리하고 재산권 행사가 어려운 토지로 ㎡당 50,000원 가치도 어렵다는 내용으로 조정금 이의신청을 제출하여, 이에 피청구인은 2020. 2. 3. 조정금 이의신청에 따른 재감정을 위한 감정평가를 의뢰하였고 이에 2020. 2. 27. ㈜▽▽▽감정평가법인 ××경남지사, 2020. 2. 28. ㈜●●감정평가 법인으로부터 감정평가 결과를 회보 받았다.

8) 피청구인은 조정금을 2개 감정평가 법인이 평가한 금액의 평균 금액을 기준으로 15,951,500원(=30.5㎡ x 523,000원)으로 재산정하였고, 2020. 3. 10. ~ 3. 11. ○○시 지적재조사위원회 서면심의를 거쳤다. 이에 따라 2020. 3. 13. 청구인에게 이의신청에 대한 결과를 통지하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 지적재조사사업에 대한 어떠한 통지를 받지 못했으며, 마을 공동 하수관로가 있어 재산가치가 없다는 청구인의 주장에 대해

청구인은 지적재조사사업에 대한 어떠한 통지를 받지 못했다고 주장하고 있으나 2018. 1. 9.부터 2020. 3. 16.까지 발송한 등기 우편 7통 모두 본인 또는 가족 등에게 배달완료 되어 통지를 받지 못했다고 보기 어렵고, 피청구인은 지적재조사법에 정해진 절차에 따라 사업을 추진하였다.

또한 조정금 이의신청에 대한 감정을 위해 2020. 2. 12. 감정평가사의 현장방문이 있었으며, 본 행정심판 접수에 따른 답변을 요청한 결과, “이 사건 토지는 지적재조사법, 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률, 부동산가격공시에 관한 법률 등에 의거 평가대상과 동일 또는 유사한 인근지역 및 동일수급권 내 표준지공시지가를 기준으로 로 공시기준일로부터 기준시점까지의 지가변동률, 생산자물가상승률 및 당해 토지의 위치, 형상, 환경, 이용 상황, 기타 가격형성상의 제요인 및 인근지역 내 유사토지의 거래사례 및 인근지가수준 등을 종합적으로 참작하여 감정평가 하였으며, 해당 개별적인 제한(하수관로 매설에 따른 사용·수익의 제한 등)에 대해서는 개별요인에 반영하여 평가하였습니다.”라고 회신하였다.

덧붙여 경계설정에 대해서 설명하자면, 면적증가부분은 당초 김** 외 2인 공유인 소유의 토지였으나 청구인이 오래 전부터 담장을 구획하여 점유해 왔으며, 지적재조사 경계설정 기준에 따라 현실경계(담장 및 옹벽 하단)로 경계설정을 하였다.

2) 마을 공동 하수관로를 이설하여 올바른 재산권을 행사할 수 있도록 해달라는 청구인의 주장에 대해

해당 필지 상 매설된 하수관로 이설 요구에 대한 담당부서인 하수과의 답변은 “상기 토지 일대 하수관로 배수 체계 및 현장여건 상 관로이설은 불가능함”으로 회신하였다.

이 사건 토지는 수년전부터 청구인이 점유해온 토지로서 하수관로 설치 및 존재를 이미 알고 있었다고 판단되나 이번 지적재조사사업에 따른 경계결정에 어떠한 이의도 제기하지 않았으며, 면적 증가에 따른 조정금은 지적재조사법에 따라 감정평가업자의 감정가격을 기준으로 산정한 것으로서 현장 확인 후 제반사항을 고려하여 적정하게 산정되었다고 판단된다. 또한 대법원 판례에 따르면 “감정인의 감정 결과는 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저한 잘못이 없는 한 존중하여야 한다.”(대법원 2012. 1. 12. 선고 2009다84608)라고 판시하고 있고 감정평가를 함에 있어 감정대상에 대한 평가는 시장가치를 기준으로 하고 현황 기준을 원칙으로 하며 개별물건 기준을 원칙으로 하고 있다.

이 사건에 관하여 보건대, 앞서 언급한 답변 전체의 취지를 종합하면 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 청구인이 ◇◇지구 지적재조사 사업의 실시계획 수립 시부터 이 사업지구 내 토지소유자에게 지적공부 정리결과 통지 시까지 ◇◇지구 지적재조사 사업이 진행되는 동안 어떠한 이의도 제기하지 않은 점, ② 이 사건 토지의 조정금은 감정평가업자의 감정평가액을 기준으로 산정한 것으로서 현장 확인 후 제반사항을 고려하여 적정하게 산정되었고, 청구인의 조정금 이의신청에 따라 재감정을 실시한 점, ③ 이 사건의 토지에 매설된 하수관로는 상기 토지 일대 하수관로 배수 체계 및 현장여건 상 관로이설이 불가능한 점 등을 감안하면 청구인의 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다. 

4. 관계법령

가. 지적재조사에 관한 특별법 제7조, 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제18조, 제20조, 제21조, 제21조의2, 제23조, 제30조

나. 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제2조, 제3조

다. 감정평가에 관한 규칙 제2조, 제5조, 제12조, 제14조

5. 인정사실

가. 피청구인은 2017. 8. 21. 이 사건 토지가 포함된 ◇◇지구 지적재조사사업의 실시계획을 수립하여 ○○시 공고 제2017-1776호로 공람․공고하였으며, 경상남도지사는 2018. 1. 4. ○○시 ◇◇지구 지적재조사사업지구 지정·고시하였다(경상남도 고시 제2017-556호). 그 지정·고시의 주요내용은 다음과 같다.

나. 피청구인은 2019. 3. 15. ◇◇지구 지적재조사사업에 따른 지적확정예정조서를 통지하였고, 2019. 5. 28. ○○시 경계결정위원회 심의·의결을 거쳐 2019. 5. 30. 청구인에게 이 사건 토지에 대한 경계결정 통지를 하였으며, 이 사건 토지를 비롯한 ◇◇지구 토지에 대한 경계확정 있음에 따라 2019. 11. 5. ○○시 공고 제2019-2668호로 ◇◇지구 지적재조사사업 사업완료 공고를 하였다.

다. 피청구인은 지적공부상 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하기 위하여 2019. 9. 17. 지적재조사법 제20조(조정금의 산정) 제3항에 의거 감정평가를 의뢰하였고, 이에 2019. 10. 14. 평가기관인 (주)★★감정평가법인 ××지역본부는 적용단가 569,000원/㎡, (주)감정평가법인 ☆☆감정원 ××경남지사는 적용단가 562,000원/㎡의 감정평가 결과를 회보하였다.

라. 피청구인은 이 사건 토지의 조정금을 2개 감정평가 법인이 평가한 금액의 평균 금액을 기준으로 17,247,750원(=30.5㎡ × 565,500원)으로 산정하였고2019. 10. 30. 지적재조사사업에 따른 경계확정으로 증감된 토지의 조정금 산정 등에 관하여 ○○시 지적재조사위원회의 심의‧의결을 거쳐 2019. 11. 8. 조정금 납부고지를 하였다.

마. 이에 청구인은 2019. 11. 15. 이 사건 토지의 면적 증가부분은 하수도 관로가 매설되어 개인소유가 불합리하고 재산권 행사가 어려운 토지로 제곱미터당 50,000원 가치도 안 된다는 내용으로 조정금 이의신청을 제출하여, 이에 피청구인은 2020. 2. 3. 조정금 이의신청에 따른 재감정을 위한 감정평가를 의뢰하였고 이에 2020. 2. 27. ㈜▽▽▽감정평가법인 ××경남지사는 적용단가 523,000원/㎡, 2020. 2. 28. ㈜●●감정평가법인 ××지사도 적용단가 523,000원/㎡의 감정평가 결과를 회보 하였다.

바. 피청구인은 조정금을 2개 감정평가 법인이 평가한 금액의 평균 금액을 기준으로 15,951,500원(=30.5㎡ x 523,000원)으로 재산정하였고, 2020. 3. 10.부터 3. 11.까지 ○○시 지적재조사위원회 서면심의를 거쳐 2020. 3. 13. 청구인에게 조정금 이의신청에 대한 결과를 통지하였다.

사. ㈜▽▽▽감정평가법인 ××경남지사와 ㈜●●감정평가법인 ××지사는 2020. 4. 20. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 2020. 2. 12. 현장조사를 실시하였다고 공문으로 회신을 하였다.

아. 청구인은 2020. 4. 24. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

자. 한편, 청구인은 ◇◇지구 지적재조사사업지구 지정고시, 임시경계점 표시설치 입회 안내, 토지소유지 의견청취 안내, 지적확정예정조서 통지, 경계결정통지, 사업완료 통지 등의 ◇◇지구 지적재조사사업과 관련된 문서의 등기우편 수령사실이 확인된다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 지적재조사법 제17조 제1항에서는 “제16조 제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지 받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 3항에서는 “지적소관청은 제2항에 따라 이의신청서가 접수된 날부터 14일 이내에 이의신청서에 의견서를 첨부하여 경계결정위원회에 송부하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 제4항에서는 “제3항에 따라 이의신청서를 송부받은 경계결정위원회는 이의신청서를 송부받은 날부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

2) 지적재조사법 제18조 제1항에서는 “지적재조사사업에 따른 경계는 1. 제17조 제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때, 2. 제17조 제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때, 3. 제16조 제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조 제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때에 확정된다.”라고 규정하고 있다.

3) 지적재조사법 제20조 제1항에서는 “지적소관청은 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다.”라고 규정하고 있고, 제3항에서는 “조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정한다.”라고 규정하고 있다.

또한, 같은 법 제20조의2 제1항에서는 “수령통지 또는 납부고지된 조정금에 이의가 있는 토지소유자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 제2항은 “지적소관청은 제1항에 따른 이의신청을 받은 날부터 30일 이내에 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다.”라고 규정하고 있다.

4) 한편, 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제3조 제1항에서는 “감정평가업자가 토지를 감정 평가하는 경우에는 그 토지와 이용가치가 비슷하다고 인정되는 부동산 가격공시에 관한 법률에 따른 표준지공시지가를 기준으로 하여야 한다. 다만, 적정한 실거래가가 있는 경우에는 이를 기준으로 할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 청구인은 ○○시 ◇◇지구 지적재조사사업과 관련하여 어떠한 통지도 받지 못했으며, 이 사건 토지 증가면적의 조정금 산정을 위한 감정평가액 또한 토지 가치에 비해 지나치게 높게 평가하여 부당하다고 주장한다.

2) 위 인정사실에 의하면 ◇◇지구 지적재조사사업은 지적재조사법에 따라 실시계획 공람·공고 절차를 거쳐 사업지구로 지정·고시되었고, 이에 피청구인은 해당 사업지구의 지적재조사측량을 실시하여 완료됨에 따라 지적확정예정조서를 작성·통보하고 경계결정위원회 의결을 거쳐 경계결정을 통보하였으며, 이 사건 토지의 경계결정에 대한 청구인의 이의신청이 없어 같은 법 제18조의 규정에 따라 경계가 확정되었음이 인정되므로 이에 대한 절차적 하자가 있다고는 보이지 않는다. 그리고 이와 더불어 청구인은 지적확정예정조서, 경계결정통지서 등 지적재조사사업 관련 문서를 등기우편으로 수령한 사실이 인정된다.

따라서, ◇◇지구 지적재조사사업과 관련하여 어떠한 통지도 받지 못했다는 청구인의 주장은 이유 없다.

3) ◇◇지구 지적재조사사업 완료에 따른 해당 사업지구의 경계확정으로 지적재조사법 제20조 제1항에 따라 이 사건 토지의 증가된 면적에 대한 조정금 징수 사유가 발생하였고, 이에 따라 피청구인은 같은 법 제20조 제3항에 따라 감정평가업자가 평가한 감정평가액을 기준으로 조정금을 산정하였다 할 것인데,

감정인의 감정결과는 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저한 잘못이 없는 한 존중하여야 하는바(대법원 2012. 1. 12. 선고, 2009다84608 판결), 청구인의 조정금 이의신청에 따라 이 사건 토지의 증가면적에 대한 조정금을 재산정하기 위하여 재감정한 감정평가액은 당초 조정금 산정에 참여한 감정평가법인이 아닌 다른 2개의 감정평가법인이 2020. 2. 12. 현장조사를 거쳐 평가대상과 동일 또는 유사한 인근지역 및 동일수급권 내 표준지공시지가를 기준으로 지가변동률, 생산자물가상승률, 토지 위치, 형상, 환경, 이용 상황, 인근지역 내 유사 토지의 거래사례, 평가사례, 인근지가 수준, 개별적인 제한사항(하수관로 매설 등) 등을 종합적으로 고려하여 평가한 것으로, 그 평가결과가 동일한 것으로 볼 때 이에 대한 객관성과 전문성이 인정된다.

나아가, 조정금 산정과 재산정에 참여한 4개 감정평가법인 모두의 감정평가 결과를 보더라도 감정평가 결과가 크게 상이하지 않고, 청구인이 이의신청을 한 결과 이 사건 토지의 증가면적에 대한 조정금이 하향 조정되었으며, 그 밖에도 조정금을 산정하는 방법이나 과정이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저한 잘못이 있다고 볼만한 사정이 없으므로, 조정금 이의신청에 대한 결과통지에 위법이 있다고 보기 어렵다.

4) 이상을 종합하면, 이 사건 처분은 청구인의 조정금 이의신청에 따라 피청구인이 이 사건 토지의 증가면적에 대한 재감정을 실시하여 복수의 감정평가업자가 평가한 감정평가액의 평균을 기준으로 조정금을 재산정하고 지적재조사위원회 심의·의결을 거쳐 그 결과를 통지한 것인바, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분에 지적재조사법 등 관계법령을 위반한 위법이 있다고 볼 수 없다.

다. 결론

그렇다면 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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지적재조사 조정금 이의신청 결과통지 취소 심판청구사건