신청지를 포함한 일대는 생산녹지지역으로 경지정리 및 농업기반시설이 정비된 집단화된 농지이므로 우량농지에 해당하고 개발을 허용할 경우 그 인근 농지들에 대하여도 이와 유사한 조건의 개발행위를 불허할 별다른 사유를 찾을 수 없어 그로 인한 연쇄적인 농지잠식의 우려가 있으므로 풍유지구 도시개발사업이 실시되기 전까지는 우량농지로서 그 보전가치가 인정된다. 또한 신청지는 이 사건 처분 시 풍유지구 개발행위허가 제한지역으로 지정·고시 되어 있던 지역으로 일체의 개발행위나 건축물의 신축이 제한되므로 이 사건 신청에 대한 피청구인의 불허가처분에 위법·부당함은 없다.

경남행심 제2020-91호

건축 불허가처분 취소 심판청구사건 

B 

가. 건축법 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조, 제56조, 제57조, 제58조, 제63조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

라. 농지법 제34조 및 제37조, 같은 법 시행령 제33조

마. 토지이용규제 기본법 제 8조, 같은 법 시행령 제6조

바. 개발행위허가운영지침 3-3-2-1

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2019. 12. 23. 청구인에게 한 건축 불허가처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 2019. 11. 25. ○○시 □□동 360-11번지(답, 3,365㎡, 생산녹지지역, 개발행위허가 제한지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 제1종근린생활시설(휴게음식점·탁구장, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 건립하기 위해 피청구인에게 건축허가 신청{건축면적(연면적) 390㎡, 건폐율(용적률) 11.621%, 1동 1층, 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다}을 하였으나, 2019. 12. 23. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 건축 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 심판청구 경위

첫 번째, 도시계획과 관련하여 신청지는 풍유물류단지단지 지정 해제 이후 계획적 개발을 목적으로 개발행위허가 제한지역으로 지정고시 된 지역이므로 개별 허가는 불가하다고 하지만 풍유지구 물류단지는 국도14호선 대체우회도로 북측지역 면적 319,865제곱미터로 신청지와는 전혀 다른 지역에 사업추진을 하였던 사업구역으로 근 20여년을 끌어오다 결국은 무산되었다.

두 번째, 농지전용과 관련하여 신청지가 농업생산기반이 정비되어 있고 농지의 집단화가 되어 있는 지역으로 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 잠식 가능성이 높아 농지법 제34조, 제37조 제2항, 같은 법 시행령 제33조 제1항 규정에 따라 농지 전용 불가 하다고 하였으나, 신청지 일원은 과거에도 ○○시에서 개발행위허가 제한 지역으로 2회에 걸쳐 5년 동안 개인 사유재산권 행사를 못하도록 하였는데 공교롭게도 특정부지에는 주유소, 창고용지 등의 시설의 허가로 개별 입지가 되어 있는데 농업생산기반이 정비되어 있고, 집단화 되어 농지의 연쇄적인 잠식 가능성이 높아 농지전용이 불가하다는 사항은 형평에도 맞지 않고 이율배반적인 행정처분이다.

세 번째, 개발행위와 관련하여 신청지 일원에 대한 개발행위허가 제한지역 지정 고시 이전에 본인은 이미 □□동 360-11번지에 대한 건축허가(개발행위허가, 농지전용허가)를 위한 2019. 9. 24. 용역계약을 체결하고, 관련서류를 ○○시 허과가에서 2019. 11. 25. 접수한 상태에서, 도시개발사업 예정에 따른 무분별한 신규 개발행위, 용도지역상 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 생산녹지지역으로 일대가 경지정리 및 용수로 등 농업기반시설이 갖추어진 우량농지로서 보전의 가치가 있으며, 입지상 소로로부터 70여 미터를 지나 접근이 가능한 집단화된 우량농지의 내측으로 입지가 부적정하고 관계법상 현황농로 일부구간이 폭 4미터에 미치지 않아 기반시설 또한 부적절하므로 개발행위허가 불가하다는 사항에 대하여,

과거 집단화된 우량농지 32만여 제곱미터를 잠식하여 추진하였던 풍유지구 물류단지 조성사업도 20여년을 끌어오다 결국은 무산 되었는데, 그에 더하여 46만 제곱미터나 되는 농지를 잠식하여 도시개발사업을 추진함은 피청구인이 불허가 처분 근거로 삼은 농지분야 농지 보전정책과 너무나도 상반되고 한꺼번에 잠식하겠다는 실로 어처구니없는 판단이며, 또한 도시개발사업을 추진한다고는 하나, 피청구인이 인식하고 있는바와 같이 농업기반시설이 정비된 집단화된 우량 농지를 과연 농림축산식품부에서 협의를 해 줄 것인가에 대한 의문과 더불어 사업추진에는 최소 5년 이상 10년이 소요 될 것은 불을 보듯 뻔한 사실일 진데 개인의 사유재산을 과도하게 제한하고 형평성에도 맞지 않는 이 사건 불허가처분에 대하여 행정심판을 청구하게 되었다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

이 사건 건축물은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 의한 생산녹지지역으로 같은 법 시행령 제71조 제1항 제15호 [별표 16] 에 의거 생산녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물{건축법 시행령 [별표 1] 제3호의 제1종근린생활시설(휴게음식점, 탁구장)}로 이 사건 신청지에 입지가 가능하도록 되어 있으나, 2019. 12. 23. 불허가 통보한 사항으로,

1) 신청지는 2002년 지정된 풍유물류단지(도시관리계획상 유통업무설비) 사업 구역에 현재까지 포함된 바가 없으며, 물류단지는 국도14호선 대체우회도로 경계 상단부에 속하는 구역 일원으로 높은 부지보상가로 인한 부지보상 협의 불가, 사업시행자 변경 등 사업이 표류하면서 2018. 12. 경상남도에서 물류단지 지정 취소되어 20년 이상 끌어오다 결국은 무산되었다.

신청지 일원에 대한 개발행위허가 제한지역 지정을 위하여 관계법령인 토지이용규제기본법 규정에 의한 주민열람을 실시하였는데 법상 신문 공고, 지방자치단체 게시판 게시공고, 인터넷 홈페이지에 공고 하도록 되어있는데 관련 절차를 이행하였는지? 이행하였다고 해도 해당 구역 내 토지소유자 및 이해관계인이 과연 얼마나 접하였을까 하는 의문이 생길 뿐만 아니라 본인과 같은 일반인은 전혀 알 수가 없고 불허가 통보를 받기 전까지도 이와 같은 사실을 알지 못하였으며, 2019. 12. 2. 발급 받은 토지이용계획확인원 상에도 개발행위허가제한과 관련된 항목을 확인할 수 없었다.

이 사건 신청에 대하여 피청구인은 도시계획위원회 상정조차 하지 않은 채 불허가 통보한 사실에 대해서도 도저히 납득할 수 없다.

2) 신청지 일원은 과거에도 피청구인이 개발행위허가 제한지역으로 2회에 걸쳐 5년 동안 개인 사유재산권 행사를 제한한 적이 있는데 계획적 개발을 도모한다는 미명 아래 또다시 개발행위허가 제한을 하면서 그동안 특정한 10여필지에 대하여는 주유소, 창고용지 등의 시설의 허가로 개별 입지가 되어 있는데 농업생산기반이 정비되어 있고, 집단화 되어 농지의 연쇄적인 잠식 가능성이 높아 농지전용이 불가하다는 피청구인의 방침과는 형평에도 맞지 않고 배치가 되는 행정처분이며, 현재 제한구역 내 허가 없이 농지를 이용하고 있음에도 농지를 관리하는 행정의 손길이 미치지 못하는 부분에 대해서는 안타까운 실정이다.

3) 신청지 진출입을 위한 도로는 부지남측에 개설되어 있는 도시계획도로(폭 10m)와 연접한 구거 점용을 통하여 본인 토지 내부도로 계획으로 확보가 가능하며, 또한 부지 동측 현황도로(폭 4m)와 접한 지목 상 도로(폭 7m)인 농림축산식품부 소관 재산에 대하여, 농어촌정비법 제23조(농업생산기반시설의 목적외 사용)의 규정에 의거 사업 착공 전 현황에 따라 농업생산기반시설 사용허가를 득하도록 하는 피청구인 담당부서(건설과)와 조건부 협의완료 하여 점용을 통한 일부 폭 확장으로 충분한 통행로 확보가 가능 함에도 일반적인 개발행위허가 기준을 근거로 본인으로서는 납득하기 어려운 해석을 하였다.

4) 인근에 추진 중인 흥동산업단지의 경우도 2015년경부터 추진해온 것으로

파악되며 현재까지 아무런 결정이 난 것도 없고 지지부진 한데 또다시 본인 소유 토지 일원에 도시개발사업 시행을 위하여는 구역지정, 개발계획 및 실시계획수립 용역, 환경·교통·재해영향평가, 농림축산식품부 농지전용협의 등 행정절차 이행에 소요되는 기간을 감안하더라도 최소 5년은 걸릴 것이며, 또한 편입 토지 보상에 최소 2년이 더 걸릴 것인데 개인의 사유재산권을 과도하게 제한함은 범정부 차원에서 규제개혁위원회를 설치하여 국민의 재산권 행사에 따른 제약을 최소화하려는 시책에도 반하는 사항이라 하겠다.

다. 결론

농지의 지속적인 대단위 잠식으로 인해 농업용 논·습지 훼손을 우려하는 환경단체의 반대 목소리도 한층 거세지고 있는 이 시점에 개발행위제한지역으로 고시하여 재산권 행사를 못하게 하는 행정행위는 도저히 납득할 수 없으므로 법무행정 당국의 올바른 판단을 바란다.

라. 보충서면

1) 신청지는 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천, 호소, 습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준과는 세부 항목상 관련이 없는 지역이다.

2) 신청지는 조수류·수목 등의 집단서식지, 개발행위로 인하여 당해지역 및 그 주변지역에 대기오염, 토질오염, 소음진동, 분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 있는 기준에 해당하는 토지와는 해당 항목이 거의 없고 단지 우량농지라는 사유만으로 불허가 처분을 함은 수용할 수 없으며, 오히려 계획적 개발을 한다는 미명 아래 대기업으로 하여금 농지를 집단으로 잠식하는 결과를 초래할 것이다.

3) 신청지에 근린생활시설(휴게음식점 및 탁구장, 390제곱미터) 설치로 인하여 인접한 지역 경관환경이 크게 손상될 우려와 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 예상되는 지역이라 피청구인은 주장하고 있는데, 오히려 인근에는 우량 농지를 잠식하여 대형주유소 2개소, 대형창고(□□동 290-8, 342-3), 대지(□□동 290-2, 290-3, 342-1)，임의사용(□□동 342-6, 340-4, 335-5, 335-10, 368-7), 주차장(□□동 290-1) 등을 보면 온갖 잡다한 시설물 입지로 인하여 주변의 경관과 환경이 크게 손상되었고, 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 이미 발생되고 있는 실정임을 감안 할 때 390제곱미터 규모의 휴게음식점 건립이 과연 법에서 정하고 있는 위해요인 발생 기준의 근거가 무엇인지에 의구심이 든다.

4) 신청지에 대한 개발행위허가 신청은 위 개발행위허가 제한지역고시 이전에 발급 받은 토지이용계획확인원을 토대로 하였으며, 피청구인은 신청지에 개발행위 허가로 인하여 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하는 국토계획법 목적을 달성할 수 없게 될 것이라 주장하고 있으나, 피청구인은 과거에도 □□동 일원, 삼방동 일원, 안동 일원, 장유 관동동 일원 등에 개발행위허가 제한지역으로 고시하는 행정편의 주의식 행정행위를 남발하여 목적 사업이 제대로 시행되지 못한 가운데 해제 절차를 거치는 등 당해 구역에 속한 국민의 재산권 행사에 막대한 지장을 초래함은 물론 작간접적인 피해가 발생하였던 사실이 있다.

5) 신청지 진입도로 확보에 대하여는 본 청구서에 이미 자세히 설명한 바와 같이 동측에 위치한 공용 통행 도로인 국토교통부 소관 토지(□□동 849번지)상 평균 폭 4미터 도로 및 본 도로와 연접한 농림축산식품부 소관 토지(□□동 218-12번지, 지목 : 도로, 폭 7미터)점용, 진입부 농어촌공사 소관 토지(□□동 350-4번지) 일부를 목적외 사용(점용)하여 확폭(개설) 가능한 사항으로 관련기관(부서) 협의 결과에 따라 준공이전 조건부 개설이 가능함에도 피청구인은 이유를 불문하고 수용하지 않았다.

6) 상기와 같은 내용으로 피청구인 답변서에 대한 보충서면을 제출하오니 선처를 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

2019. 11. 25. 청구인의 이 사건 신청지 상에 제1종근린생활시설(휴게음식점) 건축을 위한 건축허가 신청에 대하여,

피청구인은 2019. 12. 23. 해당지역이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제63조에 따라 개발행위허가를 제한한 지역이고, 개발행위허가운영지침 제3장에 따라 도로 폭 4m를 충족하지 못하고, 농업생산기반이 정비되어 있는 우량농지이므로 불허가 처분하였다.

나. 청구인의 주장에 대한 답변

1) 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

국토계획법 제56조 제1항에는 “건축물의 건축이나 토지의 형질을 변경 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.”, 같은 법 제58조 제1항에서는 “시장․군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.”고 하면서,

아울러 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준, 1. 가. 공통분야 (1)에서는 “조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것”을, 나. 도시·군관리계획 (2)에서는 “개발행위허가제한지역에 해당하지 아니할 것”을, ‘라. 주변지역과의 관계 (2)에서는“개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”을 개발행위허가의 기준으로 규정하고 있다.

또한, ○○시 도시계획 조례 제20조 제1항 제5호, 제6호는 “토지의 형질변경 등의 행위로 인하여 인접한 지역 주변의 경관·환경이 크게 손상될 우려가 있는 경우에는 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 제1호의 개발행위로 인하여 해당 지역 및 그 주변지역이 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 예상되는 지역에 포함된 것으로 본다.”고 규정하고 있다.

2) 개발행위허가 제한지역 지정 고시와 관련하여 살펴보면,

국토계획법 제63조 제1항은 “국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시ㆍ군 관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다.”라고 규정하고 있고,

이 사건 개발행위허가 제한지역 지정과 관련된 ○○시 고시 제2019-306호는 □□동 일원 460,000㎡ 면적의 생산녹지지역이 풍유지구 도시개발사업 예정지에 해당되는 공익적 필요에 따라 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 및 건축법 제11조, 제14조에 따른 건축허가․신고를 제한하는 개발행위허가 제한구역으로 지정되었다는 내용이며,

또한, 상기 ○○시 고시 제2019-306호는 2019. 10. 11. 개발행위허가 제한지역 지정을 위한 주민열람·공고를 한 이후, 이러한 사실을 모든 사람들이 확인할 수 있도록 2019. 10. 14. 신문 공고에 게재된 바 있으며, 2019. 11. 12. 도시계획심의회 심의 절차를 거치는 등 상기 고시는 적법한 절차에 따라 최종적으로 2019. 11. 29. 개발행위허가 제한지역으로 지정되었다.

3) 청구인은 신청지가 풍유물류단지 사업구역에 포함된 바가 없으며 장기간 사업이 지연되어 무산되는 등 그로 인한 사유권 재산 행사의 제한이 부당하다고 주장하고 있으나,

이 사건 신청지는 계획 중인 풍유지구 도시개발사업의 대상지로서 지정 해제된 풍유물류단지 사업과 무관한 사실을 별론으로 하고, 국토계획법 제63조에 따라 지정된 개발행위허가 제한구역에 해당되고,

개발행위허가 제한구역인 이 사건 신청지가 포함된 □□동 일원은 남해고속도로 서○○IC, 국도58호선, 국도14호선이 존재하여 입지 특성으로 인하여 이 일대에 개발 압력이 가중되고 있는 실정에 따라 공익적 보호가 상당하고 예정된 사업의 계획적·체계적인 도시계획 수립 및 원활한 추진을 도모하고자 국토계획법 제63조에 따라 개발행위허가 제한지역 지정하였는바,

이러한 제한을 통하여, 무분별한 개발행위 등 사회경제적 손실을 예방하고, 얻게 될 공익이 이사건 건축허가를 통하여 청구인이 얻게 될 사익보다 현저히 크다 할 것이다.

이와 관련하여 대법원에서는 “도시관리계획의 시행이 확실하게 예상되며 만일 개발행위를 허가한다면 도시관리계획을 시행하는데 지장을 초래할 것이 분명한 경우, 도시관리계획이 확정되지 아니하였다는 이유로 개발행위를 허가한다면 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하는 국토계획법의 목적을 달성할 수 없게 될 것이므로, 이러한 경우 개발행위를 불허하였다 하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라 할 수 없다.”라고 판시한 바 있다.
(대법원 2011. 8. 25. 선고 2011두2569판결 참조)

4) 신청지는 생산녹지지역으로 제1종 근린생활시설 건축이 가능하고, 인근에 주유소, 창고시설 등이 존재하고 있으므로 이 사건 불허가 처분은 형평성에 어긋나 부당하다는 청구인의 주장에 대하여,

이 사건 신청지와 같은 생산녹지지역은 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역으로서, 관계법령에 따라 제1종 근린생활시설 건축물의 건축이 가능하더라도 이는 제1종 근린생활시설 건축 허가 신청이 관련 법상 제한사유에 해당하지 않는다는 것에 그치는 것이지, 이를 이유로 피청구인이 생산녹지지역인 이 사건 신청지에 대한 건축 허가를 반드시 하여야 하는 것은 아니며,

인근 □□동 342-3번지 상 창고시설은 1997. 5. 16. 사용허가 받았으며 집단화된 우량농지와 도로를 사이에 두고 있어 청구인의 이 사건 신청지와 동일한 여건이라고 볼 수 없으며, 단지 다른 우량농지에 유사한 사례의 개발행위허가가 있었다는 사정만으로 이 사건 처분이 형평성의 원칙에 반한다고 보기 어려울 뿐만 아니라,

개발행위허가는 그 입지여건, 내용 등의 사정에 따라 허가여부를 결정하는 피청구인의 재량행위로, 주변지역의 토지이용실태 등을 감안하지 않고 다른 토지의 허가건과 이 사건 신청을 단순 비교하기에는 무리가 있다 할 것이다.

또한, 이 사건 신청지로부터 약 216m(□□동 708-2), 500m 이격된 거리 인근에는 타 개발행위 등 신청이 있었음에도 집단화된 우량농지 보호 등 공익을 위하여 피청구인은 불허가 처분을 하였으므로 형평성을 들어 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다.

5) 청구인은 사건지와 인접한 농림축산식품부 소관 토지의 점용 허가를 득하여 신청지 진입도로 폭을 확보할 것이라고 주장하고 있으나,

개발행위허가운영지침 3-3-2-1 도로 (1)에서는 ‘개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외한다)가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다.’고 명시하고 있으며,

이 사건의 경우, 청구인이 신청지 남쪽에 위치한 폭 8m 도시계획도로와 신청 부지가 이어지는 진입로 중 일부를 농림축산식품부로부터 점용을 받더라도, 상기 구간 도로의 일부가 필요 너비인 4m에 미달하는 사실이 확인되었는바, 이는 관계법령인 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 제56조에 저촉된다.

국토계획법 제58조와 관련하여, 대법원에서는 “국토계획법 제58조의 규정에 의한 토지의 형질변경을 포함한 개발행위허가 기준은 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 법에 의하여 토지의 형질변경 허가를 결정하는 것은 결국 재량행위에 속한다 할 것이고, 나아가 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하고 있으며(대법원 2005. 7. 4. 선고 2004두6181 판결 등 참조), 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 한다.”라고 판시하고 있는바(대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 등 참조),

건축허가에 따른 어떠한 개발행위가 환경에 미치는 영향은 정확한 예측이 곤란하고 환경오염으로 인한 손해는 한 번 발생할 경우 회복하기 어렵다는 특성이 있으므로, 행정청이 환경오염 등을 이유로 개발행위를 제한하는 경우 그 판단은 존중될 필요가 있는 점 등을 미루어 살펴볼 때, 이 사건 처분은 적법·타당하게 이루어졌다 할 것이다.

6) 청구인은 신청지 주변현황 상 농지법에 따른 농지잠식 우려는 납득이 어렵다고 주장하나,

이 사건 신청지는 농업생산기반시설이 잘 갖추어진 460,000㎡ 면적의 집단화된 농지에 포함되어 있으며, 가사 이 사건 제1종근린생활시설의 건축허가가 이루어진다면, 형평성을 이유로 한 이와 유사한 신청으로부터 개발행위를 막기 어려워 도로와 접하는 신청지로부터 상당한 면적의 집단화된 농경지 내측까지 연쇄적으로 우량농지 잠식이 예상되므로 농지법 제34조, 제37조 등에 근거하여 이 사건 처분을 하였으며,

농지전용 행위에 대하여 대법원에서는 “허가권자인 행정청은 농지법 시행령이 정한 위의 심사기준에 부적합한 경우는 물론 대상 농지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 종합적으로 고려하여 공익상 필요가 있다고 인정되는 경우는 이를 불허가할 수 있다 할 것이다.”라고 판시한바(대법원 2000. 5. 12. 선고 98두15382 판결 참조),

피청구인은 이 사건 소매점을 신축하여 얻게 될 청구인의 사익과 허가 시 장래 주변 농지 일대의 잠식으로 콘크리트 구조물의 난립 및 생활하수 등으로 인한 인근 농경지의 영농환경에 미칠 공익의 침해를 비교·형량하여 재량권의 범위 내에서 적법·타당하게 관계법령 및 사실에 근거하여 처분하였다.

7) 청구인은 이사건 건축허가신청에 대한 안건이 ○○시 도시계획심의회 상정되지 않은 부당함이 있다고 주장하나,

행정청에서 개발행위허가의 신청 내용이 허가 기준에 맞지 않는다고 판단하여 개발행위허가신청을 불허가하였다면 이에 앞서 도시계획위원회의 심의를 거치지 않았다고 하여 이러한 사정만으로 그 불허가처분에 취소사유에 이를 정도의 절차상 하자가 있다고 보기는 어렵다할 것이며(대법원 2015. 10. 29. 선고 2012두28728 판결 참조),

이 사건 국토계획법 제63조에 따라 지정된 개발행위허가 제한구역 내 이 사건 신청지에 대한 이 사건 신청은 개발행위허가운영지침에 따른 진입도로의 일부 폭이 4m에 미달되는 점, 농지법 제34조 등에 저촉되어 집단화된 우량농지의 잠식이 우려되는 점 등 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 등에 저촉됨에 따라 피청구인은 관계법령 및 허가기준에 충족하지 못하였기에 이 사건 신청에 대하여 불허가 처분하였으므로 상기 청구인의 주장은 이유 없다.

다. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 관계법령에 따라 적법․타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조, 제56조, 제57조, 제58조, 제63조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

라. 농지법 제34조 및 제37조, 같은 법 시행령 제33조

마. 토지이용규제 기본법 제 8조, 같은 법 시행령 제6조

바. 개발행위허가운영지침 3-3-2-1

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다.

나. 피청구인은 이 사건 신청지가 포함된 ○○시 □□동 일원(460,000㎡, 생산녹지지역)에 대하여 2019. 10. 11. 개발행위허가 제한지역 지정(안) 열람·공고를 하였고, 이를 둘 이상의 일간신문에 게재하였다. 그 열람·공고의 주요내용은 다음과 같다.

다. 청구인은 2019. 11. 25. 피청구인에게 아래와 같이 건축신고서(

"

건축 불허가처분 취소 심판청구사건