청구인은 공개입찰 전 입주자 내정한 후 내부 공사를 진행한 점, 판매물품의 금액 및 판매물품 제한, 경제적 어려움 등에 비추어 볼 때 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장하고 있으나, 공유재산법 제20조 제1항에 의하면 “지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제22조 제2항에 의하면 “제1항에 따른 사용료는 그 전액을 대통령령으로 정하는 기간에 한꺼번에 내야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제25조 제1항에서는 “지방자치단체의 장은 제20조 제1항에 따라 행정재산의 사용·수익허가를 받은 자가 제22조 제2항에 따른 납부기한까지 사용료를 내지 아니한 경우에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다는바, 청구인은 청구인에게 2018. 6. 1.부터 2019. 4. 1.까지 2차 년도(2018. 7. 1. ~ 2019. 6. 30.) 공유재산 사용료에 대하여 총 6회에 걸쳐 사용료 부과 및 독촉을 하였으나, 피청구인이 2019. 12. 4. 이 사건 처분을 할 때까지 청구인은 2018. 8. 3. 공유재산 사용료의 일부금액(2,186,590원)만 납부한 사실이 확인되므로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 보기 어렵다 할 것임.

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경남행심 제2020-113호

공유재산 사용허가 취소처분 취소 심판청구사건 

B 

가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제13조

나. 공유재산 및 물품 관리법 제20조, 제22조, 제25조

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2019. 12. 4. 청구인에게 한 공유재산 사용허가 취소처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : 박○○

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 2017. 5. 31. 피청구인으로부터 공유재산 사용허가{○○시 ○○로 ○○○(○○○○○ 카페 31.74㎡)}를 받은 자로, 2017. 7. 7.부터 ‘○○○ 카페’라는 상호의 휴게음식점(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)을 영업신고하여 운영하고 있었으나, 2019. 12. 4. 피청구인으로부터 ‘2018년도 공유재산 사용료 일부미납, 공유재산 사용허가 조건 미이행’을 사유로 공유재산 사용허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2017. 7. 1.자로 이 사건 ○○○ ‘공유재산(카페)’ 사용허가 공개 입찰에 참여하여 낙찰된 자이다.

2) 낙찰 당시 이 사건 업소는 친동생인 청구외 박○○이 입찰하여 폐업 당시까지 경영하였다.

3) 청구외 박○○이의 행정심판 청구(제2020-○○○호)와 동일 사건으로 사건개요 및 내용은 동일하고 그 내용은 다음과 같다.

가) 계약당시의 피청구인(농업기술센터) 문제점

(1) 공개 입찰 전에 기입주자를 내정하고 공사업체에서 확인한바 입주자가 공사하는 현장을 방문하여 내방한 업체에서 피청구인과 계약하여 카페로 영업하기로 하였다고 하면서 내부공사를 주문하였다고 한다.

(2) 이 사건 ○○○은 공개입찰 전에 공무원에 의해 영업을 할 업체가 결정되어 공사하는 중 영업대상 업체에서 기방문하여 현장 감독 및 여러 가지 내부공사에 대해서 주문공사가 진행되어 내부의 시설물이 부조화 되었다.

(3) 최초 입찰금액은 평가업체산정방식에 의해 160만 원 산정하였으나, 상기금액으로 공개 입찰시 많은 업체에서 입찰 할 것을 기 알고 부동산가액 산정 방식으로 변경하여 최저 입찰금액을 380만 원으로 변경하여 입찰하였다.

나) 이 사건 업소 내의 시설물

(1) 입찰당시의 내부 시설물 12종을 설치하여 입찰자가 계약만료 후에 손해를 보는 것을 방지하는 목적으로 시설을 지원하여 주기로 하였으나, 청구인이 입찰하여 낙찰 후 피청구인이 돌변하여 지원불가 하다고 하여 피청구인(농업기술센터)을 3회 방문하여 3종의 시설물을 지원 받았다.

(2) 창고시설도 입찰시 참조의 공문에 분명히 명시되어 있으나 지원이 불가하다 하여 내부에 다락을 시설로 하여 불편하더라도 사용하다가 3주 사용 후 파손으로 사용불가 하여 담당공무원 시설업체에 수차례 복구요청 하였으나, 지금까지도 복구되지 않고 있다.

다) 판매물품의 금액 및 판매 품목

(1) 입찰시 공문에는 판매물품가격을 적정선으로 한다는 내용이 없었고(○○시청 내에 있는 업체 입찰 시 금액 확정) 낙찰 후 판매물품내역과 가격을 확정하여 요구하였으나, 가격이 공익에 준하는 가격으로 한다고 하여 판매물품과 가격을 정하고 판매가격은 원가로 정하였다.

(2) 가격 산정시 사회의 통념상 적정가격으로 산정하여 최소한의 이익의 보장을 하여 영업장을 영위하는 업자 생계를 영위해야하나 공무원의 실적내기 갑질로 인하여 현재까지도 전기료 기타 공과금을 내지 못 하는 실정이다.

(3) 현재 재료비가 상승하여 판매물품대로 판매시 인건비는 고사하고 전기료 및 재료비도 감당하기 힘든 실정이다.

(4) 최초 입찰시 간이음식점으로 공문상으로 확인 한 후 청구인이 입찰하였고, 계약시 시설최종 확인 한 바 카페의 용도 이외에는 사용 불가하여 담당공무원에게 간단한 식사 및 막걸리 호프 캔 맥주 판매를 수차례 요구 하였으나, 불가하다 하여 현재까지는 판매하지 않고 있다.

라) 최초 입찰 시 공문에 부가세 포함 입찰

(1) 입찰시 온비드 및 ○○시 관보에 본 건은 분명히(공무원도 확인 된 내용임) 부가세 포함으로 공개 입찰로 확인 되어 청구인은 입찰하였다.

(2) 본 건 낙찰 후 담당공무원에게 유선전화 및 농업기술센터 2회 방문하여 계약을 요구하였으나 계약서 작성이 미비하여 완료시 연락하기로 하고 있는 중에 유선 연락이 와서 부가세 별도로 계약으로 추가로 약 50만 원 부담 계약 파기 하자고 하였으나, 계약 파기로 인한 위약금 부담을 통보하였다.

(3) 계약파기 후 간판 및 기 구입한 기계설비(커피머신, 제빙기, 혼합기, 기타 설비) 비용으로 약 2,000만 원 이상 송금 한 후 업체에 연락한바 설치 완료 후 50%이상 위약금 배상 후 원금을 송금 가능하다고 통보 받았다.

(4) 담당공무원에게 위 사실에 대해서 통보한바 상기 사실에 대해서는 업체에서 감당하여야 하고 계약을 부가세 부담 한 후 계약하여 업을 영위하라고 통보 받았다.

(5) 계약 후 부가세 문제로 재조정 신청하여 담당공무원이 피청구인 변호사 질의내용의 답변이라고 하면서 이 사건 업소에 방문하여 읽어주고 부가세는 계약시 도장에 날인 한 내용으로 계약 당사자의 귀책사유에 해당 되는바 업체로 환급 불가능 하다고 하였다.

마) 피청구인의 영업방해 해당 내용

(1) 이 사건 업소 개업시 시설 12종 포함되어 있었으나, 미설치 되었고 썬 캐로피, 외부 테이블(7개), 간판 미설치 되어 업체에서 구입하여 설치하였다.

(2) 시설 12종에 대해 담당자에게 품목에 대해 소명을 요구하였으나, 품목에 대한 답변은 없었고 12종 전부 설치하였고 품목에 대한 자료는 열람한 사실은 없다.

(3) 품목 12종 구입예산은 입찰한 업체의 영업을 위해 꼭 필요한 물품으로서 구입되고 설치물은 설치가 되어 이용고객의 편의성을 확보 필요한 비용이 이 사건 ○○○의 도구 창고 개축비용으로 전용되어 이 사건 업소의 이용고객이 확보되지 못하였다.

(4) 예초에 피청구인(산림과)에서 지정한 업체 낙찰시에는 이러한 시설이 다 설치되어 업을 영위 할 수 있으나 전혀 예상치 못한 본인이 낙찰되어 설치가 불가능 하였다고 한다.

(5) 화장실 및 기타 시설물 사용에 관련하여 이 사건 ○○○에 근무한 임시직 관계자 김○○이 화장실 외부에 있는 공원관리과 소유 사용하고 이 사건 ○○○에 있는 시설물은 사용불가 하다고 하여 지속적으로 이 사건 업소의 영업을 방해하였다.

(6) 이 사건 ○○○ 홈페이지에 매점이 있다고 배너 신설을 수차례 요구하였으나 현재까지 이러한 요구도 반영이 안되는 실정에서 고객이 없어 업 영위가 불가하다.

바) 산림과 직원 신○○ 부부 동반 갑질

(1) 신○○은 지원하는 업체가 낙찰하지 못하자 개업 당월에 업체 홍보 차 커피 무료 시음회 당일 일요일인데 이 사건 ○○○ 선생님에게 단체 주문이 있다고 하여 시음회중인 청구인의 핸드폰 번호를 알고 청구인에게 전화하여 물품 판매는 이 사건 업소 내에서 활동 요구하는바, 물품 판매는 하지 않고 시음회 중임을 통보하였다.

(2) 신○○의 남편이 청구인의 핸드폰으로 “왜 일요일에 나의 부인에게 일을 시켜야하냐”라고 항의하면서 심한욕설과 항의 중 청구인은 자괴감으로 자살충동으로 병원에서 약을 복용하였다.

사) 청구인과 청구외 박○○의 관계

청구인과 운영자인 청구외 박○○은 친형제이고 낙찰시에도 전혀 문제가 없었고 계약시 청구인은 청구외 박○○과 동행하여 청구외 박○○의 자금으로 계약금 입금하였고, 청구외 박○○이 실제 이 사건 업소 영위자이고 이 사건 업소의 시설물은 청구외 박○○의 자금으로 계약금을 입금하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 절차준수 여부

가) 청문회 2차례에 대한 결과 회신문 없이 유선으로만 확인함.

나) 정부물건에 대한 평가방식에 대한 처리 미흡

다) 실소유자에 대한 최초 인증

2) 기타 특별한 사항(참작사유)

가) 위 물건의 실소유자는 청구외 박○○으로 피청구인이 인정한 사실이고, 이 사건 행정심판에 대해서 청구외 박○○이가 제기한 행정심판으로 심판하여 줄 것을 제기한다.

나) 이 사건 업소는 2018년 6월부터 현재까지 영업을 중단 하였고, 청구외 박○○은 사채를 동원하여 이 사건 업소에 투자하였고 목숨까지 걸고 있다고 한다.

3) 기타

가) 위 해당 관계자료는 피청구인(산림과)이 소지하고 있고 해당자료는 청구외 박○○이 자료를 피청구인에게 2회 이상 제출하였다.

나) 공무원 갑질에 대하여 명확한 구명을 요한다.

다. 결론

1) 대한민국의 전체가 장사가 않되여 임대료를 일반임대업자도 내려주고 있는 시점에서 정부가 임대하는 물건을 미천한 업자를 속이면서 임대료를 높이는 공무원에 대하여 징계하여 주시고 계약기간도 잘못 측정되어 있어 확인을 요한다.

2) 청구외 박○○이 편안하게 장사할 수 있도록 현명한 판단을 부탁드린다. 

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 시민들에게 편익 제공을 위하여 2017. 4. 25. 이 사건 공유재산(카페) 사용허가를 위한 카페(매점) 운영자 모집 전자입찰 공고(○○시 공고 제2017-1520호)하였고,

2) 연간 사용료 예정가격(최저 입찰가) 1,826,120원에 온라인 공공자산 처분 시스템(이하 ‘온비드’라 한다)을 통한 전자입찰 공고에 청구인를 포함 4인이 입찰하였고, 청구인은 최고가 4,301,000원에 입찰하여 낙찰자로 선정되어 2017. 5. 31. 피청구인은 청구인에게 이 사건 ○○○ 내 카페에 대하여 공유재산 사용허가를 통보(사용면적31.74㎡, 사용기간 : 2017. 7. 1. ~ 2020. 6. 30.)하였고, 청구인은 1차 년도(2017. 7. 1. ~ 2018. 6. 30.) 공유재산 사용료 4,721,090원(부가세 포함)을 납부완료하고 이 사건 업소 영업을 시작하였으나,

3) 이후 피청구인이 2차 년도(2018. 7. 1. ~ 2019. 6. 30.) 공유재산 사용료에 대하여 청구인에게 아래와 같이 총 5회에 걸쳐 사용료 부과 및 독촉하였으나, 일부금액인 2,186,590원만 납부하고, 현재까지 3,184,100원을 미납하여 공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제22조 제2항 위반하여, 같은 법 제25조 제1항 제5호 의거 공유재산 사용허가 취소사유에 해당하는 법률 위반을 하였으며,

4) 또한, 청구인은 이 사건 업소를 운영하면서 이 사건 업소를 방문한 방문객에게 불쾌감 및 위협적인 언행으로 아래와 같이 국민신문고, ○○시홈페이지 등으로 정식 접수된 건만 3회 접수된 사실이 있으며,

5) 이는 공유재산 사용허가 조건사항 제24조(임차인의 책임과 의무) 제8호 “이용자들에게 불쾌감을 주는 언행을 하지 않도록 주의한다.“라는 규정을 위반하여 공유재산 사용허가 조건사항 제25조 제2호 및 제27조에 의거 공유재산 사용허가 취소사유에 해당하는 위반사항에 해당되므로

6) 위와 같이 청구인의 공유재산법 제22조 및 공유재산 사용허가 조건사항 제24조 위반, 2차 년도 공유재산 사용료 미납, 대부계약서 및 공유재산 사용허가 조건 불이행에 따라 피청구인은 공유재산법 제25조 및 공유재산 사용허가 조건사항 제25조 제2호 및 제27조에 의거 2019. 12. 4. 당해 수허가자에게 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 사용료 미납에 따른 공유재산 사용허가 취소 처분의 적법성

가) 관계법령인 공유재산법 제22조에서는 “지방자치단체의 장은 행정재산의 사용 수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다.”라고 규정하면서, 같은 법 제25조 제1항 제5호에서는 “지방자치단체의 장은 행정재산의 사용수익허가를 받은 자가 제22조 제2항에 따른 납부기한까지 사용료를 내지 아니한 경우 그 허가를 취소할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나) 이 사건 업소의 경우, 피청구인은 청구인에게 2차 년도(2018. 7. 1. ~ 2019. 6. 30.) 공유재산 사용료에 대하여 5회에 걸쳐 사용료 부과 및 독촉하였으나, 현재까지 일부 사용료를 미납하여 공유재산법 제22조 제2항 법률을 위반하였고, 이는 같은 법 제25조 제1항 제5호 의거 공유재산 사용허가 취소사유에 해당될 뿐만 아니라,

다) 또한 피청구인과 이 사건 업소 청구인 간에 맺은 대부계약서 제4조(사용료의 납부)에는 “임대인이 발행하는 납입고지서에 의하여 지정 기한 내에 납입하여야 하며 지정 기한 내에 납부하지 아니할 때에는「공유재산 및 물품관리법」제80조의 규정에 의하여 납부기한을 경과한 날로부터 체납된 사용료에 연체료를 가산하여 납부하여야 한다.”라고 명시하고 있는바 상기 수허가자의 사용료 미납은 명확한 공유재산 사용허가 취소 사유에 해당하는 바, 이 사건 처분은 적법·타당하게 이루어졌다.

2) 폭언 등 민원발생에 따른 이 사건 처분의 적법성

가) 앞서 살펴본 공유재산 사용 대부계약서 및 사용허가 조건 제24조 ‘임차인’의 책임과 의무 규정에도 불구하고 청구인은 이 사건 업소를 운영하면서 이 사건 업소를 방문한 방문객에게 불쾌감 및 위협적인 언행을 하여 아래와 같이 국민신문고, ○○시 홈페이지 등으로 정식 접수된 건만 3차례 있으며,

나) 대부계약서 및 공유재산 사용허가 조건사항 제24조(임차인의 책임과 의무) 제8호의 “이용자들에게 불쾌감을 주는 언행을 하지 않도록 주의한다.”라는 규정을 위반하여 공유재산 사용허가 조건사항 제25조 제2호 및 제27조에 의거 공유재산 사용허가 취소사유에 해당하는 위반 행위를 하였다.

다) 또한, 여신전문금융업 제19조(가맹점의 준수사항)에서는 “신용카드 가맹점은 신용카드로 거래한다는 이유로 신용카드 결제를 거절하거나 신용카드회원을 불리하게 대우하지 못한다.“, 같은 법 제70조(벌칙)에는 ”제19조 위반 시 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.“라고 규정하고 있으므로 신용카드가맹점인 이 사건 업소에서 영업주인 청구인 또는 직원이 손님의 신용카드 결제를 부당하게 거절하였다면 이 또한 관계법령에 저촉된 위법한 영업사실에 해당되므로 이 사건 처분은 적법·타당하게 이루어졌다.

3) 이 사건 처분의 공익성

가) 이 사건 업소가 위치한 이 사건 ○○○은 ○○○ 근린공원 내 위치한 가족단위 방문객이 자주 찾는 ○○시의 대표적인 산림휴양공간으로, 상기 공원 내부에 이 사건 ○○○ 내 카페 공간을 운영하는 상호 목적은 피청구인은 이 사건 ○○○ 방문객에게 더 나은 편익을 제공하려는 목적일 것이며, 임대인은 방문객에게 최상의 서비스 제공하고 사적 이익을 추구하려는 목적일 것이나,

나) 이 사건의 경우, 청구인은 관계 법률을 위반하여 카드결제를 거부하고, 방문객에게 심한 욕설과 폭행하려는 위협하는 등 방문객과 잦은 마찰을 빚어왔고 이로 인해 방문객에게 더 나은 편익을 제공하려는 행정의 소기 목적 달성은 불가하였다.

다) 상기 계약과 관련하여, 대법원에서는 “처분문서(법률적 행위가 그 문서 자체에 의하여 이루어진 경우)의 진정 성립이 인정되면 특별한 사정이 없는 한 그 처분문서에 기재되어 있는 문언의 내용에 따라 당사자의 의사표시가 있었던 것으로 객관적으로 해석하여야 한다(대법원 2003. 1. 24. 선고 2000다5336 판결).“라고 판시하고 있는바,

라) 이 사건 대부계약 및 사용 허가조건은 공유재산에 대한 사용허가를 규정한 계약으로 임차인으로서의 청구인은 대부계약서 및 사용허가 조건에 따라 사용료 납부 및 임차인이 책임과 의무를 성실히 이행하여야 함에도 불구하고 책임과 의무를 다하지 아니하여 대부계약 및 허가조건 을 위반하였으므로 이 사건 처분은 적법·타당하게 이루어졌다.

4) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부와 관련하여

가) 공유재산 사용수익 허가 취소 처분은 공유재산법 제25조에 의하면 “지방자치단체의 장은 행정재산의 사용수익허가를 받은 자가 제22조 제2항에 따른 납부기한까지 사용료를 내지 아니한 경우 그 허가를 취소할 수 있다.”라는 규정과 같이 행정청인 피청구인의 재량행위에 해당한다 할 것인데,

나) 재량행위에 대하여 대법원에서는 “재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈․남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례․평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하고(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결, 대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조),”

다) “행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 한다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 등 참조).”라고 판시하고 있는바,

라) 청구인은 정당한 사유 없이 공유재산법을 위반하여 사용료를 납부하지 않은 점, 반복적으로 ○○○을 방문한 방문객들에게 위협적인 언행으로 대부계약서 및 공유재산 허가조건 사항을 위반하여 피청구인의 행정신뢰도를 실추시킨 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분을 함으로써 수허가자가 입게 될 불이익이나 권리침해에 비하여 달성하려는 공익상 필요가 보다 크므로 피청구인의 처분은 적법·타당하다고 할 것이다.

다. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 관계법령 등에 따라 적법·타당하게 이루어졌으므로 이에 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

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공유재산 사용허가 취소처분 취소 심판청구사건