기술능력 등이 허가기준에 맞는
지 여부’, ‘건설폐기물 처리시설을 설치·운영하는 경우 환경정책기본법 제12조에 따른 환경기준의 유지를 곤란하게 하는지 여부’ 등 같은 법 제21조 제2항 각 호가 정한 여러 사항을 검토한 다음 적합 여부를 결정하여 통보하여야 하고(법 제21조 제2항).
이러한 절차에 따라 적합 통보를 받은 자는 비로소 환경부령으로 정하는 건물 또는 시설 등 기준을 갖추어 건설폐기물처리업 허가를 받을 수 있다.‘라고 규정하고 있다(법 제21조 제3항).
특히, 국토계획법 제36조 제1항 제1호 가목에 해당하는 지역인 도시지역 중 주거지역 1km 내에 설치하는 경우는 환경부령이 정하는 바에 따른 비산먼지·침출수·악취를 방지하는 건물 또는 시설을 하여 시설전체를 옥내화하거나, 살수시설 및 덮개시설을 하도록 규정하고 있으나, 이 사건의 경우는 해당하지 않으며, 법 제21조 제2항 제4호 규정의 적합여부를 결정하기 위해 ‘환경기준의 유지를 곤란하게 하는지 여부를 검토할 때에는 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 등 생활환경과 자연환경에 미치는 영향을 검토해야할 것으로 판단된다.
2) 피청구인이 회시한 이 사건의 부적합 이유는 위법·부당하다.
가) 건설폐기물 중간처리업의 사업계획서에 대하여 건설폐기물법 제21조 규정에 따라 적정여부를 검토해야 하는바, 이 사건의 경우, 옥외에서 폐기물처리 작업을 하는 것이 아니고, 도시지역에 준하는 폐기물처리업과 같이 시설 전체를 건물에 옥내화하여 작업하도록 계획하여, 피청구인이 우려하는 소음이나 진동, 비산먼지 발생 등 환경오염 문제가 전혀 없음에도, 주변 피해발생 우려로 부적합결정 처분하였는바, 이는 아래와 같이 아무 근거 없이 막연한 생각에 내려진 처분이므로, 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하여 취소되어야 한다.
나) 첫째, 피청구인은 ◆◆산 국립공원과 ◈◈◈◈◈이 있는 관광지로서 이미지 훼손을 우려하고 있으나, 이 사건의 신청지는 ◆◆면소재지에서 거창방면으로 가는 지방도 (거창가조 ◆◆로)와 인접한 공장건물 내부에 시설을 설치하는바, △△△ 및 ◆◆산 국립공원과는 방향이 완전히 달라 전혀 관계가 없을 뿐 아니라 수km 떨어져 있고 사업예정지가 외부와 단절된 오지로 외부에서 보이지도 않으므로, 청정 ◆◆의 이미지에 영향을 미친다고 볼 수 없다.
다) 둘째, 피청구인은 사업예정지 300m 내에 146세대의 ◎◎리 마을이 있고, 300여명의 주민들이 거주하므로 공장가동시 소음과 진동, 비산먼지 등에 의한 피해를 우려하고 있으나, 보통 일반적으로 우려하는 폐기물시설은 옥외에 작업장을 설치함으로써 밀폐되어 있지 않아 소음·진동 등 환경오염이 발생하고, 보관시설도 야적을 함으로써 비산먼지가 발생하고 있으나,
사업계획서에 따르면, 이 사건 공장의 경우 통상 도시지역의 주거지역에 설치하는 시설로써, 밀폐된 공장안에서 작업을 실시하고, 트럭으로 운반되어 온 폐기물에 대하여 살수차에 의한 살수작업을 미리하여 비산먼지 발생을 미연에 방지하며, 작업과정에 발생하는 비산먼지에 대해서는 여과집진기를 설치하여 먼지를 제거함으로써 외부로 나가는 비산먼지는 발생하지 않으며, 공장내부에 작업하는 근로자들의 노동환경 또한 고려해야하는 업체의 상황에서 먼지로 인한 주민 생활환경의 훼손은 전혀 발생하지 않는다.
또한, 소음 및 진동 또한 옥외에서 작업하는 것이 아니라 밀폐된 공장 안에서 작업하므로 외부에서 수인하기 어려운 정도의 소음진동이 아니므로 피청구인의 결정은 수긍하기 어렵다.
또한, 마을 주변에 상수도가 있다고 하나, 작업으로 인한 폐수가 전혀 발생하지 아니하므로 상수도 영향은 전혀 없고, 공장 옆으로 흐르는 소하천에도 전혀 영향을 주지 않으며, 살수작업으로 발생하는 폐수는 외부에 유출하지 않고 그 물을 정제하여 계속적으로 환류하여 사용하기 때문에 외부로 유출하는 것은 전혀 없다.
더구나, ○○1구마을은 신청지와 떨어져 있으면서도 산으로 가로막혀 있어 소음이나 진동의 영향이 전혀 미치지 않는다고 판단되고, 위쪽 ○○2구마을도 신청지와 떨어져 있으며, 식당이 가까이에 있긴 하나, 산 밑이라 수인하기 어려운 정도의 소음은 발생하지 않는다고 판단된다.
라) 셋째, 피청구인은 덤프트럭의 운행으로 보행자 안전과 학습권 방해를 이유로 들고 있으나, ◆◆면 주변으로 하루에 수 백 대의 차량이 통행하고 있는 것으로 파악하고 있는바, 이 사업을 영위할 경우 1일 최대 48대 정도 운행할 것으로 예상해 볼 때, 평균 10분에 1대 정도 운행하는 꼴로 본다면 많은 차량이 운행하는 것은 아니며,
또한 수집운반차량이 위치에 따라 ◆◆읍으로 통행할 수도 있고, ▣▣군 ◐◐면 방면에서도 운행할 수도 있으며, 차도에 차량운행은 극히 정상적이나, 학교 앞 운행의 경우 서행운행하여 학업에 지장이 없는 선에서 운행하여 학습권 방해와 보행자 안전에 문제가 없도록 운겠다.
마) 넷째, 피청구인은 사업예정지 주변 및 하류지역의 친환경농업에 지장을 줄 수 있다고 주장하나, 사업 예정지 주변이 대부분 도자기 공장 또는 이와 유사한 건물들이 소재하고 있는 반면, 농지는 그리 많지 않아 비산먼지로 인한 하류지역의 농업에 지장을 준다는 주장은 맞지 않다고 판단되며, 또한, 청구인은 최신식 시설을 설치하여 비산먼지가 발생하는 사례가 없도록 항상 관리를 철저히 하겠다.
바) 다섯째, 피청구인은 가축농가의 소음진동을 우려하고 있으나, 사업 예정지 주변에 가축 농가는 없는 것으로 판단되고, 또한, 소음 등에 민감한 가축에 피해가 없도록 소음과 진동이 저감되는 최신식 시설을 설치하여 가축사육에 문제가 없도록 지속적으로 관리 하고, 주민대표들과 항상 문제가 없는지 모니터링도 실시하겠다.
3) 소결
행정청이 건설폐기물처리 사업계획서의 적합 여부를 결정하기 위하여 사람의 생활환경이나 자연환경에 미치는 영향 등 공익적 판단을 함에 있어 재량권이 있다할 것이므로, 피청구인은 인접 마을 사람들의 생활환경 보전, 친환경농업 및 축산농가 보호, 학생들의 학습권 보호, ◆◆산 등의 자연환경 보호 등을 이유를 들어 부적합 결정하였으나, 이 사건의 사업예정지의 경우 주변 환경은 사람들이 생활하기 위한 정주권 환경이 좋지 않은 지역으로서, 피청구인이 주장한 내용과 크게 관계가 없고, 또한, 옥외가 아닌 공장건물 내에서 작업하도록 설계되어 있는 이 사건의 건설폐기물 처리 사업계획은 적정한 것으로 판단되므로, 이 사건 처분은 주변사항을 오인하였거나, 비례원칙에 위배된다.
특히, 지금의 어려운 경제사정을 감안하더라도, 청구인 회사의 많은 자금을 이 사건 공장에 투자해 놓고도 이를 운영하지 못하여 빚이 갈수록 누적되고 있는 실정으로, 만약 이 사업이 진행되지 못할 경우 회사의 어려움은 말로 표현할 수 없는바, 신청지 주변의 여건으로 볼 때 보호하고자 하는 공익보다 청구인의 사익 피해가 너무나 큰 것을 비교할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다.
라. 결론
피청구인은 청구인의 사익보다 주민들의 주거생활 보호 등의 공익보호가 크다는 사유로 이 사건 처분을 하였으나, 위에서 살펴본 결과, 피청구인이 제시한 부적합 이유는 명확한 근거가 있는 것이 아니라, 일부 주민들의 공장설치 반대가 있다는 이유 때문에 부적합 결정한 만큼, 반드시 취소하여 주시기 바란다.
마. 보충서면
1) 피청구인 답변 등의 주된 내용은 오염물질 발생으로 인한 ◎◎리 주민과 상수도, 농경지 둥의 주변 환경에 영향을 미치고, 트럭운행으로 인한 ◆◆면 소재지 학생, 보행자 안전위협 및 관광지 이미지를 훼손한다는 내용인바 이에 대하여
가) 먼저, 오염물질은 발생하지 않으며, 혹여 발생한다 하더라도 극히 미세한 정도로 일상생활에서 충분히 수인할 수 있는 정도에 해당한다.
(1) 이 사건 사업은 일반폐기물의 종합재활용업이 아닌 건설폐기물만의 중간처리업으로서 수집되어 온 폐콘크리트와 폐벽돌 등을 선별, 파쇄 등의 작업을 거쳐 재생골재를 만드는 업이다.
따라서, 단순히 물리적인 힘을 가하여 파쇄하는 것이기 때문에, 처리과정에 화학물질을 사용하는 것도 아니어서 인체에 해로운 오염물질이 발생하지 않고,
다만, 선별, 파쇄과정에 먼지가 발생하므로, 차량이 공장에 진입 시부터 세륜시설을 통해 먼지를 제거하고, 폐기물 선별 및 파쇄과정에 계속 살수작업과 320㎥/min 여과집진시설을 통해 먼지가 발생하지 않도록 할 계획이다.
또한, 건물 옥내에서 보관 및 모든 작업을 함으로써 외부에는 전혀 나쁜 영향이 미치지 않도록 계획하였으며, 이는 농촌지역 주민들의 보다 쾌적한 환경을 보전하고, 주변 환경을 최대한 훼손하지 않고자 친환경적으로 건설폐기물을 처리하기 위하여 도시지역의 주거지역에 설치하는 처리시설 기준에 준하여 보다 엄격히 시설을 설치하는 것으로, 지금까지 옥외에 설치하여 많은 민원이 발생하고 있는 시설과 달리 이 정도 수준의 옥내시설을 설치할 경우 민원의 소지가 전혀 발생하지 않는다.
(2) 소음 및 진동에 대해서도 오염발생 소지를 완전 차단하여 주민들의 일상생활에 전혀 영향을 미치지 않도록 계획하였다.
공장건물 벽체의 외벽은 벽돌로 지어져 있고, 내벽은 샌드위치 판넬의 이중구조로 방음실 시설을 하고, 천정에도 샌드위치 판넬을 설치 계획하여 붙임 오염산출서에 보면, 기계 가동시 건물 내 기계소음은 116.2dB(A)로 나타났으나, 공장건물 밖인 부지경계선 소음 평가결과 42.1dB(A)로 법상의 낮(06:00〜18:00)시간 기준치인 60dB(A)와 대비해 볼 때, 아주 양호한 수준의 소음이 산출되었으며,
진동의 경우도 3개의 파쇄시설 설치시 탄성지지시설인 진동이 최대한 발생하지 않도록 계획하는바, 진동 수치를 산정한 결과 처리 전 농도는 67dB(v)이나 방진고무 설치시 27.5dB(V)로 나와 허용기준치인 60dB(V) 보다 아주 양호한 수치로, 마을의 주민 피해는 물론, 주변 환경에 미치는 영향이 전혀 없음을 확인할 수 있다.
※ 측정은 환경분야 시험·검사 등에 관한 법률 제6조인 환경오염공정시험기준에 따라 법에서 정한 장소와 주간 영업시간을 기준으로 산출한 결과임.
(3) 따라서, 피청구인은 건설폐기물법 제21조 및 같은 법 시행규칙 제12조에서 정한 기준에 따라 사업계획서상의 시설, 장비, 기술능력 등이 허가요건에 부합하는지, 공장가동 시 환경 훼손우려는 없는지 객관적이고 구체적으로 판단하여 결정해야 하는바, 이 사건의 경우 옥외작업이 아닌 건물옥내에서 하는 작업은 위 오염산출내역과 같이 피청구인이 우려하는 오염발생 가능성이 없음에도, 피청구인은 사업계획상의 먼지 및 소음 등의 발생과 이에 대한 처리시설 둥에 대해 세부적인 검토는 해보지 아니하고 공장이 가동될 경우 마치 종합재활용업과 같이 사람들에게 해로운 오염 물질을 발생시킬 것이라는 단순한 판단으로 부적합하다는 주장을 하고 있다.
더구나, 피청구인 답변에서 인용한 판결은 일반폐기물의 종합재활용업에 대한 판결내용으로서, 종합재활용업은 유기성 오니 등의 발생으로 악취와 침출수 등 오염이 발생할 여지가 많은 폐기물업으로, 이 사건에 그대로 인용하는 것은 부적합한 판결이라 할 수 있다.
(4) 살수에 사용한 폐수는 계속 재사용함으로써 폐수가 발생하지 않는다.
피청구인은 강우시 폐기물에서 폐수가 흘러나와 인근 하천이나 농경지 등에 오염시킬 것을 염려하고 있으나, 청구인은 수집한 건설폐기물도 모두 건물 옥내에 보관하고 작업함으로써 강우시에도 전혀 문제가 발생하지 않을 것이고, 공장 위치도 침수지역이 아니어서 매우 안전하다.
특히, 세륜시설이나 살수작업에 사용하는 물은 전량 재사용하여 밖으로 흘러 보내는 폐수가 없으며, 살수과정에서 발생한 슬러지에 대해서는 수거업체에 위탁 처리할 계획으로 있어 폐수로 인한 주변 환경을 훼손하는 문제는 발생하지 않는다.
(5) 피청구인은 먼지발생 예방 등을 위한 조건을 붙여 허가하고 관리할 수 있다.
피청구인은 사업계획에 대하여 적합통보를 한 이후라도 건설폐기물법 제21조 제5항 및 같은 법 시행령 제14조에 따라 처리업허가 시 비산먼지 및 소음 발생 억제를 위한 조건을 붙여 허가할 수 있고, 적정한 시설 여부를 확인하여 가동여부를 승인할 수 있으므로 피청구인이 충분히 사후 관리할 수 있다.
혹여, 심각한 오염발생 시는 사후관리로 오염피해 회복에 한계가 있을 수 있다고 주장할지 모르나, 이 사건의 경우 오염발생 소지를 원천적으로 차단하도록 건물옥내에 시설을 설치하므로, 오염가능성이 적어 향후 철저한 시설 관리가 가능하다고 판단된다.
또한, 필요하다면 공장가동시 주민대표자로 하여금 수시 확인하여 공개토록 하고, 기계고장 등 문제발생시 즉시 공장가동을 중단할 수 있도록 하며, 방음벽 설치 등 주민과 협의를 통하여 제도적 장치를 마련할 수도 있다.
(6) 위와 같이 이 사건의 오염도 예측을 살펴볼 때, 옥외시설과 달리 전혀 오염이 발생하지 않아 피해가 없을 것으로 예상됨에도 피청구인은 이 사건 시설이 ◇◇군 관내에 옥외에 설치한 시설과 같은 정도의 건설폐기물 처리시설인 양 판단하여 먼지와 소음이 발생하는 것으로 판단하고 마을과 가까이에 있는 공장에서 가동할 경우 부적합하다고 판단한 것이 명확하다고 사료되는바,
피청구인의 이 사건 처분은 허가의 기준이나 객관적 기준도 없이 현저하게 비합리적으로 판단하여 처분을 그르친 잘못이 있고, 그에 따라 청구인은 관계법령에서 정한 기준 외에 어떠한 기준에 의하여 시설을 설치해야 사업계획이 가능한지 알 수 없다.
나) 신청지의 입지는 주변지역 상황에 비추어 판단해보면, 공장지역으로 건설폐기물처리업에 적합한 장소라 판단된다.
(1) 신청지의 입지 및 주변지역 상황은, 농촌지역이긴 하나 오래전부터 대부분 공장이 들어서 있는 지역으로 농경지는 별로 없고 정주여건이 양호한 지역이 아니며, 인접 마을과도 300m 이상 떨어져 있을 뿐만 아니라 마을과는 산으로 막혀있어 공장을 가동하는 데 적합한 장소로 판단된다.
또한, 공장과 가까이 개설되어 있는 마을도로도 공장 등에서 가끔 운행하는 차량만 있을 뿐 차량이 빈번히 통행하는 도로는 아니며, ○○1구 마을 주민들도 노년층이 많아 별로 운행하는 차량이 많아 보이지 않아 폐기물운반 차량이 마을도로를 이용하는데 주민 불편은 없을 것으로 사료된다(○○1구 마을 주민은 ○○2구마을로 통행할 수 있는 도로가 별도 개설되어 있음).
이 사건 공장은 1992년 공장 건축 시 원래부터 유해한 공장(건축물대장상)으로 허가가 난 건축물로 세라믹 제조공장으로 운영하다가 당시 업체의 사정으로 가동이 중단되긴 하였으나, 청구인이 기존의 업종과 성질이 유사한 일반폐기물처리업을 하기 위해 2011년 공장을 인수하여 사업신청을 하였다가 오염물질로 인한 주변 환경을 고려하여 사업을 보류한 바가 있다.
그러나 이 사건은 종합폐기물처리업이 아닌 건설폐기물만 선별하여 재활용하는 중간처리업으로 변경하여 공장 내부에서 작업할 경우 오염이 발생하지 않는 것으로 판단하여 사업을 계획하였으며, 그 동안 10여 년간 공장을 방치하여 세금부담과 각종 재정부담 등 피해가 증가하고 있는 실정에 있어 향후 공장을 그대로 방치할 경우 회사의 피해가 계속 증가할 뿐 아니라 여러 가지 또 다른 환경피해도 우려된다.
(2) 공장을 가동하더라도 마을과 상수도에 전혀 피해가 없다.
이 사건 신청지는 부지 자체가 산지였고, 산지의 일부를 절토하여 공장이 지어 졌으며, 현재도 산으로 둘러싸여 있고 공장 아래방향으로 차폐수가 심겨져 있다.
피청구인은 공장을 중심으로 반경 300m 이내에 146가구 279명이 거주(200m 이내 ☉☉마을 16가구, 동북방향 200m ○○1구에 69가구, 서북방향 270m 이내 ○○2구 37가구 거주)한다고 하였으나,
확인결과 300m 이내에는 신청지 아랫방향 ☉☉마을에 16가구 정도가 거주하고 있으나, ○○2구 마을과 ○○1구 마을은 반경 300m 이내에 해당되지도 않는다.
또한, ○○1구와 2구마을은 신청지와의 사이에 산이 위치하고 있는 등 2개 마을은 공장에서는 보이지도 않아, 설령, 진동이나 먼지 등 오염이 조금 발생한다 하여도 미치는 영향은 극히 제한적일 것이며, 신청지 주변 또한 도자기 공장들과 가스 저장소 등 공장이 대부분인 지역으로서, 공장 가동시 주변 자연환경과 주민 생활환경에 나쁜 영향을 줄 우려는 없다고 판단된다.
또한, 피청구인은 마을 상수도가 2곳에 있어 공장 가동시 오염될 우려가 있다고 주장하나, ▽▽산 바로 아래인 동북방향 300m 지점에 있는 마을 상수도는 이 사건 신청지보다 훨씬 높은 곳에 위치하고, 남서방향 130m 지점에 있는 상수도 역시 이 사건 신청지 옆으로 흐르는 소하천과 방향이 달라, 상수도시설을 이용하는 주민들의 건강에 피해를 줄 수 있다는 피청구인 주장은 근거가 없는 내용이며, 마을상수도는 시설이 밀폐되어 있어 외부의 영향도 받지 않으므로 상수도에 나쁜 영향은 전혀 발생하지 않는다.
(3) 건설폐기물 수집은 위탁 운영할 계획이므로, 공장에 트럭이 운행하여도 주차에 대한 문제점은 발생하지 않는다.
청구인의 업체는 건설폐기물 중간처리업으로 선별·파쇄 등이 주업이며, 수집·운반업이 따로 있어 청구인은 향후 사업을 진행할 경우 수집은 수집운반 업체에 위탁하여 운영할 예정이다.
따라서, 공장 주변에 많은 차량을 주차시킬 이유가 없고, 또한 공장부지가 건물 외에도 4,000여 평의 여유부지가 있어 주차에 대한 문제점은 발생하지 않는다. 그러나 청구인이 사업의 주체로서 트럭운행으로 인한 민원이 발생하지 않도록 관리를 철저히 하겠다.
다) △△△ 등 관광지 이미지 훼손 주장은 침소봉대 주장에 불과하다.
(1) 피청구인은 이 사건 신청지가 △△△와 가까워 관광지 이미지를 훼손한다고 주장하나 △△△는 산중에 있는 관광지로 신청지와는 수km 정도 떨어져 있어 위치상으로 볼 때 영향이 미미하여 이 부분 처분사유는 피청구인의 막연한 주장일 뿐 사실과 다르고,
또한, 피청구인의 답변에서 고속도로 △△△톨게이트에서 ◆◆면 삼거리까지 진·출입하는 다수의 폐기물 운반트럭으로 인하여 △△△ 등을 방문하는 관광객들이 불편을 겪을 수 있다고 주장하나,
△△△ 방향으로 가는 도로를 살펴볼 때, ◆◆면 삼거리까지 가기 전에 우회도로가 개설되어 있어 관광차량은 우회도로를 이용하여 통행하고 있으며, 트럭이 고속도로 톨게이트에서 우회도로 갈림길까지 운행하는 경우 관광차와 같이 운행할 수밖에 없으나, 그 운행거리는 5km 정도로 짧은 거리에 불과하다.
트럭 또한 차도에 운행하는 차량 중 극히 일부에 지나지 않고 석가탄신일, ◈◈◈◈◈ 축제 등의 행사시기를 제외하고는 평상시 관광차가 많이 다니는 도로가 아니어서, 그 영향은 극히 제한적일 것으로 판단되므로, 건설폐기물 운반트럭이 운행한다하여 관광지 이미지 손상을 가져온다는 주장은 너무 부풀려진 판단에 불과하다.
특히, 트럭이 운행할 수 있는 도로가 고속도로 톨게이트에서 ◆◆로만 있는 게 아니고 ▣▣군 ◐◐면 방면에서도 운행할 수 있는 지방도 ♧♧♧♧호도 있어(운행거리도 ◆◆로 보다 짧음) 폐기물수집 위치에 따라 트럭운행하고,
석가탄신일, ◈◈◈ 축제 등 도로 차량 통행의 혼잡시는 수집업체와 협의하여 가급적 통행이 많은 도로를 피하고 ◐◐면 방면에서 운행하도록 차량을 관리하겠다.
라) 트럭 운행시 학교 앞 보행자 위험과 ◆◆농협 앞 삼거리 교통혼잡 발생과 관련하여
(1) 피청구인은 건설폐기물을 운반하는 트럭이 학교 앞을 통과할 경우 학생과 주민들의 보행에 위협이 된다고 주장하고 이 사건의 부적합 사유로 들고 있으나,
물론, 차량의 통행량이 증가하면 사고위험도 그 만큼 높아지는 것은 사실이나, 피청구인이 제출한 증빙자료에서 보듯이, 학교 앞은 어린이 보호구역으로 모든 차량들이 서행하도록 되어있고, 과속방지턱도 설치되어 있으므로, 어느 정도 사고예방 조치는 되었다고 볼 수 있으며,
학교 앞의 몇 년간 교통사고 발생사례를 관련기관에 확인해 보더라도 농촌의 경운기나 트랙터 등의 농번기 사고 외 차량사고는 발생하지 않은 것으로 확인되는바, 피청구인은 1일 교통량이나 사고발생 비율, 도로 사정 등 구체적인 자료 없이 막연한 예측만으로 보행자 안전에 문제가 있다는 이유를 내세워 허가할 수 없다는 주장은 수긍하기 어렵다.
그러나, 보행자의 사고 방지를 위한 조치방안으로 안전방지턱 추가 등 보행자의 안전시설이 필요하거나 주민들이 그러한 조치를 요구한다면, 청구인은 설치비를 부담하더라도 추가 시설을 설치하겠다.
아울러, 차도는 차량의 운행을 위해 건설된 만큼 트럭이 운행하는 것을 제한할 수는 없는 것이며, 차도에 사람이 횡단할 경우 사고위험은 항상 내재되어 있는바, 차도에 사람이 횡단할 때는 조심해야 하는 것이 기본 질서이고 보면, 트럭 운행이 불가한 광장이나 놀이터, 보행자 도로인 경우이거나, 아니면 운행차량의 증가로 사고위험이 아주 높아져 차량운행을 제한하지 않는 한, 차도를 운행하는 트럭에 대하여 단순히 보행자 위험이 있다는 우려만으로 불허가 사유로 주장하는 것은 맞지 않다.
한편, 트럭에서 낙하물과 비산먼지로 인하여 주민불편을 겪을 가능성이 높다고 주장하나, 트럭 운행 시 낙하물 등의 가능성을 전혀 배재할 수는 없겠으나, 트럭은 관계법령상 이송과정에 분진의 흩날림을 방지할 수 있는 덮개시설을 하도록 규정하고 있으므로, 덮개시설을 반드시 하도록 하고 수시 점검하여 트럭 운행 시 낙하물과 비산먼지가 발생하지 않도록 최대한 주의의무를 다하겠다.
(2) 피청구인은 사업계획서상 차량운행을 예상해 볼 때, 1일 100회 정도 운행할 것으로 예상하고, 고령지역에서 건설폐기물을 수집한다고 가정 할 경우 고속도로 톨게이트를 통과하여 ◆◆농협하나로마트 앞을 경유해야 하므로 좁은 도로에 혼잡이 우려된다고 하였으나,
건설폐기물을 수집하는 장소를 특정한 것이 아니고, 경남 북서부 지역과 고령지역 등에서 수집하여 운반되기 때문에 모든 차량이 ◆◆농협 앞 삼거리를 통과하는 것은 아니고 ▣▣군 ◐◐면 방향에서 ♧♧♧♧호 지방도를 이용하여 운행할 계획이다.
아울러, 피청구인은 1일 100대정도 운행할 것으로 판단하였으나, 사실은 설치하는 기계의 1일 최대 처리용량으로 산출하면 100대 정도로 계상되나, 경남 북서부지역과 고령지역의 현재 건설폐기물 배출량을 감안해 보면, 처리용량의 30%〜40%정도를 예상하고 있는바, ◆◆면 소재지의 차량 혼잡은 발생하지 않을 것으로 판단되고, 향후 ◆◆농협 앞의 혼잡상황을 고려하여 차량을 탄력적으로 운행하도록 하겠다.
바) 청구인은 공장가동으로 인한 피해가 없음을 주민들에게 충분히 이해시키려 하고 있다.
(1) 청구인 회사에서는 ◎◎리 주민들과 설명회를 가졌다.
폐기물이라는 말을 들으면 좋은 이미지가 아니라 아무리 오염이 발생하지 않는 폐기물공장을 가동한다고 하여도 주민들이 싫어하는 것은 당연하다 여겨 청구인은 사전에 ◆◆면 관내 몇 분의 유지들과 사업에 대한 사전 협의를 하였으며,
주민들과의 사업설명회도 계획하고, 주된 업이 종합폐기물인 아닌 건설폐기물만 처리하여 오염이 발생하지 않는다는 점과 건물 옥내에서 작업함으로써 소음진동으로 인하여 마을에 피해가 가지 않는다는 점, 공장을 가동하게 되면 지역민들을 채용하겠다는 약속, 수익이 발생되면 지역 환원사업도 가능하여 지역경제에도 도움이 된다는 점 등의 계획을 갖고 주민과 설명회를 가졌으나, 마을의 몇 분이 공장가동은 무조건 불가하다며 반대하여 제대로 된 설명회를 갖지 못하였다.
(2) 그러나, 청구인은 건물옥내에서 작업할 경우 주민이 우려하는 문제는 발생하지 않는다는 것을 마을 주민에게 계속 설득 중에 있어 일부 동조하는 사람도 생겨나고 있으며, 사업계획에 대한 적합결정을 받고나면, 정식 사업허가를 받기까지 반대하는 주민들에 대한 이해를 구하기 위해 계속적으로 설득의 노력을 할 것이다.
사) 위 사항 이외에도 피청구인은 소음·진동으로 인한 가축피해와 주변 농경지에 오염물질이 구거로 유입될 경우 생산되는 농작물에 피해를 줄 우려가 있다고 주장하나, 옥외에서 처리하고 있는 기존업체와는 달리 친환경적으로 처리하고 있어 문제가 없다.
(1) 소음, 진동은 위에서 자세히 설명한바와 같이 건물옥내에서 작업을 하고 공장과 인접한 300m 이내에는 축사가 없으므로 축사에 피해를 줄 만큼의 소음과 진동은 없으며, 공장 옆에 소하천이 있다고 하여도 폐수 또한 발생하지 않아 하천에 유입될 폐수가 없으므로 농작물에 대한 피해가 발생할 우려는 없다.
(2) 그 동안 기존 폐기물처리업체의 경우 대부분 옥외에서 작업을 실시함으로써 비산먼지와 소음, 진동으로 인하여 많은 민원이 발생하고 있는 게 사실이며, 정부에서는 폐기물을 재활용하기 위해서 친환경적으로 처리할 필요성을 느껴 법령을 개정하여 앞으로는 건물옥내에서 처리하도록 하였는바,
청구인은 본업이 건설자재 도매업을 하는 법인이며 공장 가동 시 노동자의 근로 조건도 고려해야하는 의무가 있는 만큼, 친환경적으로 처리하기 위해 먼지나 소음·진동이 발생하지 않도록 시설을 계획하였다.
폐기물처리 사업계획의 부적합처분이 비록 행정청의 재량행위라 하더라도 그 판단에 대한 기준설정 없이 구체적이지 아니하거나 합리적인 이유제시 없이 부적합하다고 한 것은 재량권 일탈·남용으로 위법하고, 상반되는 청구인 이익과 형평에 반하여 비례원칙에도 반한다.
대법원 2011. 11. 10. 선고 2011두12283 판결에서 “건설폐기물처리업에 관한 법규는 그 허가 요건을 일률적·확정적으로 규정하는 형식을 취하지 않고 그 최소한도만을 정하고 있다.” 법 제21조 제2항 각 호가 정한 검토 사항은 단순한 행정처분의 발령요건을 정한 것이라기보다는 위 적합 여부 판단·결정에 관한 재량권 행사에서 고려해야 할 다양한 사항의 범위와 기준을 좀 더 구체적이고 명확하게 정한 것으로 볼 수 있다. 그 취지는 건설폐기물처리업 허가의 사전결정 절차로서 중요한 의미를 가지는 폐기물처리사업계획서 적합 여부의 통보에 관한 행정작용의 투명성과 적법성을 재고하려는데 있다.
(3) 이러한 적합 여부 결정과 관련한 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당 지역의 자연환경, 주민들의 생활환경 등 구체적 지역 상황, 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형과 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다.
또한, 대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결에서는 “폐기물처리업 허가와 관련하여 사업계획 적정여부 통보 역시 행정청의 재량에 속하는 것이나, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다고 할 것이다(대법원 2000. 9. 26. 선고 2000두5319 판결 참조).”라고 판시하고 있다.
피청구인의 부적합 이유에 대한 내용을 살펴보면, 오염발생 정도를 제대로 판단하지 못하였으며, 이 사건 현장도 면밀하게 확인하지 아니하였고, 이로 인한 객관적이고 합리적인 이유를 제시하지 못하였을 뿐 아니라, 과다한 규제로 부적합 처리함으로써, 보호하고자 하는 공익은 적은데 비하여 청구인에게 막대한 피해를 입혀 비례원칙에 위배되어 위법하다.
(4) 산업활동에서 발생되는 건설폐기물을 처리하는 처리시설은 필수적인 기반시설일 뿐 아니라 중요한 사회간접자본시설임에도 지역주민의 반대로 그 설치가 어려워 환경 보전이 아닌 도리어 환경을 훼손하고 있는 실정이어서 지역발전의 장애요인이 되고 있는 것이 현실인바, 건설폐기물 처리시설을 친환경적으로 설치를 촉진시켜야 하는 의무가 지자체에도 있다.
(5) 10년 전인 2011년에 이 공장을 인수하여 현재까지 공장을 가동하지 못하여 회사에 막대한 피해를 보고 있는 상황에서 오염이 적은 사업을 하고자 하는데도 공장을 가동하지 못하도록 한다면, 어느 곳에 사업을 하려고 하여도 허가 날 곳은 없다고 할 것이며, 발생되는 폐기물 처리의 어려움과 자원부족에 대한 재활용이라는 영원한 숙제는 물론, 청구인의 피해도 갈수록 커질 수밖에 없다.
(6) 이 사건의 사업계획을 허용하지 않을 중대한 공익상의 필요가 있는 경우는 허가를 거부할 수도 있으나, 관계법령에서 정한 기준에도 아주 적합할 뿐 아니라, 마을 주민과 주변 환경에 피해를 주는 사항이 없음에도 불구하고, 피청구인은 오염 등 사업 내용과 지역 사정을 정확히 파악하지 못하여 사실을 오인하고 그로 인한 판단을 그르치게 한 잘못으로, 청구인은 어느 정도의 처리시설을 요구하는지 피청구인의 그 기준을 도무지 가늠할 수 없다.
따라서, 객관적으로 합리적인 기준을 설정하여 그 기준 하에서 이 사건 사업계획서의 적합여부를 판단하거나, 적어도 이 사건 사업계획서가 부적합하다고 판단한데에 대한 보다 구체적이고 합리적인 이유를 제시하여 청구인에게 통보함으로써, 건설폐기물 중간처리업 허가를 받으려는 청구인으로 하여금 그 허가를 받을 수 있을지 여부에 대한 예측가능성을 가질 수 있도록 하여야 함에도 불구하고, 그러한 판단을 제시하지 아니한 채, 주민 반대민원이 있다는 빌미로 수인하기 어려운 억지주장을 내세워 부적합처분 하였는바,
위와 같은 제반사정을 고려할 때 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였을 뿐 아니라 피청구인이 보호하고자 하는 공익은 아주 적은데 비하여 청구인의 피해가 매우 크므로 비례원칙에 위배되어 위법하다.
2) 결론
위에서 살펴본 바와 같이, 이 사건의 경우 피청구인의 처분은 재량권을 일탈·남용하였으며, 형평과 비례원칙에 위배되므로, 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 처분 경위
1) 청구인은 이 사건 신청지에 건축된 9,676㎡ 규모의 공장에 건설폐기물 중간처리업(폐콘크리트, 폐아스콘)을 하기 위해 2019. 11. 25. 피청구인에게 건설폐기물 중간처리 사업계획서를 제출하였다.
2) 피청구인은 청구인의 위 사업계획서를 검토하기 위해 2019. 12. 4. 실무종합심의회를 개최하고 2019. 12. 9. 이 사건 신청지 주변 입지조건, 집단취락시설의 존재와 그 이격거리, 주변 생활환경과 자연환경에 미치는 영향 등을 현장을 통하여 직접 조사하였으며, 이어서 2019. 12. 13. 이 사건 신청지 주변 마을인 ◆◆면 ○○1구마을(★★마을)과 ○○2구마을(☆☆마을) 주민들을 대상으로 주민설명회를 개최하였다.
3) 피청구인은 위와 같은 절차를 거친 후 2019. 12. 18. 아래와 같은 사유들을 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 통보하였다.
① 이 사건 신청지는 ◆◆산국립공원과 ◈◈◈◈◈이 보관된 △△△와 가까워 관광명소 이미지 훼손할 우려가 있음 ② 이 사건 신청지 반경 300m 내에 146세대 279명의 주민들이 거주하고 있고 마을 상수도와도 가까운 거리에 있어 공장가동으로 인한 소음·진동과 비산먼지로 인한 주민들의 피해가 예상됨 ③ 1일 25톤 덤프트럭이 48회 운행될 계획으로 ◇◇◆◆초등·중학교 등하교시 보행자 안전 위협 우려와 차량소음으로 인한 피해 우려가 있음 ④ 이 사건 신청지 주변 및 하류지역에 친환경농업 시범단지로 지정되어 벼 475,000㎡, 채소 162,000㎡ 규모의 70농가와 사과 37,000㎡의 5농가 등이 청정농산물을 생산하고 있는데 비산먼지 등으로 인한 청정농산물의 상품성이 저하될 우려가 있음 ⑤ 이 사건 신청지 주변에 가축사육 15농가(소 12농가 75두, 돼지 3농가 1,963두)가 있어 공장에서 발생된 소음·진동으로 인한 가축피해(유산, 사산, 폐사, 발육저하 등) 우려 |
4) 한편, 피청구인의 이 사건 처분 이후인 2019. 12. 19.경 이 사건 신청지 주변 마을들의 이장들은 청구인의 이 사건 신청에 대한 분명한 반대의사를 표시하는 ‘건설폐기물 중간처리 공장건립 반대 서명서’를 작성하여 피청구인에게 제출하였다.
나. 폐기물관리법 제25조에 따른 폐기물처리사업계획서 적합 여부 판단의 재량행위성 및 판단기준과 그 증명책임에 관하여
1) 대법원 2019. 12. 24. 선고 2019두45579 판결은 폐기물관리법 제25조에 따른 폐기물처리사업계획서 적합 여부 판단이 아래와 같은 이유로 행정청에 광범위한 재량이 인정된다고 판단하고 있다(대법원 2019. 12. 24. 선고 2019두45579 판결 기재내용 참조).
“폐기물관리법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다(제1조). 이는 2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정되기 전의 구 폐기물관리법이 ‘폐기물을 적정하게 처리할 것’을 입법목적으로 하던 것에서 더 나아가 ‘폐기물을 친환경적으로 처리할 것’까지 요구하는 것이다.
이에 따라 폐기물처리업 중 지정폐기물이 아닌 경우에도, 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업으로 하려는 사람은 허가신청에 앞서 사업의 개요와 시설·장비 설치내용 등을 기재한 ‘폐기물처리사업계획서’를 시·도지사에게 제출하여야 하고(제25조 제1항), 시·도지사는 제출된 폐기물처리사업계획서를 위 법상의 다른 요건들과 더불어 ‘폐기물처리시설의 설치·운영으로 수도법 제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되거나 환경정책기본법 제12조에 따른 환경기준의 유지를 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부(제25조 제2항 제4호)를 심사하여야 한다.“
“폐기물관리법 제25조 제2항 제4호가 인용하고 있는 환경정책기본법 제12조 제1항은 ”국가는 생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등을 고려하여 환경기준을 설정할 의무를 부과하고 환경 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다.“라고 규정하고 있다. 2016. 1. 27. 법률 제13894호로 개정되기 전의 구 환경정책기본법 제12조 제1항이 ”
국가는 환경기준을 설정하여야 하
며, 환경 여건의 변화에 따른 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다.“라고만 규정하였던 것에서 더 나아가 대통령령에서 환경기준을 설정할 때 고려하여야 할 주요사항으로 ’생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등‘을 명시함으로써 환경기준의 방향을 제시하고 환경기준을 종전보다 강화하여 국민건강을 보호하려는 것이 그 입법취지이다.”
“나아가 환경정책기본법 제13조는 ’환경기준의 유지‘라는 제목으로 환경기준 유지를 위하여 고려해야 할 사항으로 ’환경 악화의 예방 및 그 요인의 제거(제1호)‘, ’환경오염지역의 원상회복(제2호)‘, ’새로운 과학기술의 사용으로 인한 환경오염 및 환경훼손의 예방(제3호)‘, ’환경오염방지를 위한 재원의 적정 배분(제4호)‘을 들고 있다. 여기서 ’환경‘에는 ’생활환경‘과 ’자연환경‘이 모두 포함된다(환경정책기본법 제3조 제1호). 이와 같이 폐기물관리법과 환경정책기본법은 지정폐기물이 아닌 폐기물에도 폐기물관리법과 환경정책기본법의 입법목적에 입각하여 환경 친화적으로 폐기물처리업을 영위하도록 요구하고 있다.”
위와 같은 관련 규정들의 내용과 체계, 입법취지에 비추어 보면, 행정청은 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 등 생활환경과 자연환경에 미치는 영향을 두루 검토하여 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 판단할 수 있으며, 이에 관하여는 행정청에 광범위한 재량권이 인정된다(대법원 2017. 10. 31. 선고 2017두46783 판결 참조).
2) 이어서 위 판결은 폐기물관리법 제25조에 따른 폐기물처리사업계획서 적합 여부에 관한 행정청의 재량권 일탈·남용 여부 심사기준으로 “법원이 적합 여부 결정과 관련한 행정청의 재량권 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 해당 지역의 자연환경, 주민들의 생활환경 등 구체적 지역 상황, 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형과 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다.”라고 제시하고 있으며, 특히 ‘자연환경·생활환경에 미치는 영향’과 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측에 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭 넓게 존중될 필요가 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조).”라고 판시하고 있다.
3) 한편, 폐기물처리법 제25조에 의한 행정청의 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 사정은 그 처분의 효력을 다투는 자가 주장·증명하도록 하고 있다.
다. 이 사건 처분의 적법성
1) 이 사건 신청지 반경 300m 이내에 다수의 마을주민들이 거주하는 마을들이 존재하고 있어 폐기물처리과정에서 소음·진동과 비산먼지 및 그 밖의 오염물질 등으로 인한 주민 피해 우려가 있다.
가) 이 사건 신청지 경계선에서 ① 서북 방향 약 270m 떨어진 거리에 37가구 89명의 주민들이 거주하는 ☆☆마을(○○2구)이 있고, ② 동북 방향 약 200m 내외 거리에 69가구 115명의 주민들이 거주하는 ★★마을(○○1구)이 있으며, ③ 남서 방향 약 200m 남짓 거리에 16가구 25명의 주민들이 거주하는 ☉☉마을(○○2구)이 있는 등 이 사건 신청지 반경 300m 이내에 다수 주민들이 집단적으로 거주하는 마을들이 위치하고 있다.
나) 이 사건 신청지 가까운 거리에 다수의 주민들이 거주하고 있는 집단거주지역이 위치하고 있어서 청구인이 이 사건 신청지에서 설치·운영하고자 하는 폐기물처리시설의 규모, 폐기물처리업의 공정 등을 살펴보면, 폐기물 수집·운반 과정 및 폐기물 분쇄 등의 공정에서 발생하는 비산먼지나 그 밖의 오염물질로 인하여 집단거주지역 주민들의 생활환경에 참을 수 없는 나쁜 영향을 줄 우려가 있는 것은 분명하다.
다) 또한 이 사건 신청지 경계에서 남서방향 직선거리 약 130m 지점에 심대(새청)마을 상수도와 동북방향 직선거리 약 300m 지점에 ★★마을 상수도가 위치하고 있는데, 청구인이 운영하고자 하는 폐기물처리시설에서 발생하는 비산먼지나 오염물질로 인하여 위 상수도시설을 식수로 이용하는 주민들의 건강에 심각한 우려를 초래할 수 있다.
라) 청구인은 이 사건 신청지의 폐기물처리시설에서 발생하는 폐수는 전량 재이용하여 환경오염의 우려가 전혀 없다는 취지의 주장을 하고 있으나, 여름철 장마나 태풍, 집중호우 등에 의해 자연재해이든 인재이든지 간에 많은 강우와 함께 청구인의 폐기물처리시설에서 발생된 폐기물과 오염물질 등이 이 사건 신청지 주변 소하천을 통하여 외부로 유출되는 경우 마을 상수도와 인근 농경지, 집단주거지역의 오염피해 발생 우려가 있다.
2) 청구인은 1일 기준 1,200톤 정도의 건설폐기물을 처리하여 25톤 덤프트럭으로 많은 횟수에 걸쳐 건설폐기물을 운반할 계획이어서 ◇◇◆◆초등학교와 △△중학교의 학생들과 일반 보행자들의 안전 위협 우려와 비산먼지, 낙하물, 차량소음 등으로 인한 주민 피해 우려가 있다.
가) 청구인은 이 사건 신청지의 폐기물처리시설에서 1일 기준 대략 1,200톤 정도의 건설폐기물을 처리할 예정으로 계획하고 있는데, 그렇다면 청구인은 1일 기준 1,200톤 정도의 건설폐기물을 외부에서 반입하여야 하고, 이 사건 신청지의 폐기물처리시설에서 분쇄, 분류 등 처리작업을 거친 폐기물 역시 외부로 반출하여야 할 것이다.
건설폐기물 반입과 반출과 관련하여, 반입 건설폐기물의 경우 예정된 1,200톤을 25톤 트럭 48대(=1,200톤/25톤)에 나누어 운송할 수 있으나, 반출 폐기물의 경우 거의 동일하게 25톤 트럭으로 약 48대로 운송하여야 하는 것이 논리적이라 할 것이다. 따라서 청구인의 건설폐기물처리계획에 의할 경우 이 사건 신청지의 폐기물처리시설에서 1일 1,200톤의 건설폐기물을 처리하기 위해 25톤 트럭 기준 48대로 반입하면 동일하게 25톤 트럭 48대 정도로 반출하여야 하는 등 1일 기준 거의 100건에 육박할 정도로 많은 횟수의 대형 트럭이 운행될 예정이다.
나) 위 트럭들의 운행 경로, 예를 들어 이 사건 신청지에서 ◑◑군청 소재지로 25톤 트럭이 운행한다는 것을 가정해서 경로를 추적해 보면, 25톤 트럭들은 이 사건 신청지에서 국도 ✪✪호선을 타고 △△중학교와 ◇◇◆◆초등학교를 우선 거치게 되고, 국도 ✪✪호선과 지방도 ♧♧♧♧호선이 만나는 삼거리는 통행량에 비해 그 폭이 협소할 뿐더러 ◇◇군 ◆◆면에서 가장 통행이 많고 다수 주민들이 왕래하는 ◆◆농협하나로마트 앞을 경유하게 된다.
다) 위 25톤 트럭은 ◆◆면 ◆◆농협하나로마트 삼거리를 지나 지방도 ♧♧♧♧호선을 타고 계속 진행하여 △△△ 톨게이트를 통하여 광주대구고속도로에 연결되어 가상의 목적지인 ◑◑군청 소재지에 도착하게 될 것이다.
라) 위와 같은 경로를 통하여 1일 25톤 트럭 기준으로 약 100회에 걸쳐 이 사건 신청지에서 ◇◇◆◆초등학교, △△중학교, ◆◆농협하나로마트 앞 삼거리 등 다수의 학생들과 일반 주민들이 빈번하게 왕래하는 주요 경유지를 반드시 거치게 될 것이므로 이 사건 신청지를 오가는 25톤 트럭으로 인하여 보행자 안전이 위협되고 다수 왕래되는 25톤 트럭에서 낙하되는 낙하물, 비산먼지 등으로 인하여 주민들이 큰 불편을 겪을 가능성이 매우 높다.
마) 참고로 △△중학교는 현재 43명의 재학생이 있으며, 특히 ◇◇◆◆초등학교는 ◆◆의 3개교(❖❖초등학교, △△초등학교, ✧✧초등학교)를 통합한 10학급(병설유치원 3학급, 특수학급 1학급) 규모의 지역 거점학교로 사업비 약 130억 원을 들여 2019. 2.경 준공하여 운영되고 있는 학교이다.
3) 이 사건 신청지는 ◆◆산국립공원과 ◈◈◈◈◈이 보관된 △△△, ◈◈◈테마파크 등과 가까울 뿐만 아니라 이 사건 신청지를 진출입하는 다수의 25톤 트럭으로 인하여 위 지역의 관광명소 이미지를 훼손할 우려가 있다.
가) 이 사건 신청지는 ◆◆산, ▽▽산 등 ◇◇군이 자랑하는 수려한 풍경의 산들과 세계문화유산으로 지정된 ◈◈◈◈◈이 보관되어 있는 ◇◇ △△△, ◈◈◈테마파크 등과 가까운 거리에 위치해 있다.
나) 앞서 이 사건 신청지를 진출입하는 25톤 트럭들은 전국에서 발생되는 건설폐기물을 이 사건 신청지로 운반하여 폐기물처리 후 외부로 반출할 예정이고, 이 경우 거의 대부분 이 사건 신청지에서 국도 ✪✪호선, 지방도 ♧♧♧♧호선, 광주대구고속도로를 거쳐 운행될 예정인데, 지방도 ♧♧♧♧호선의 ◆◆면 ◆◆농협하나로마트 앞 삼거리부터 광주대구고속도로 △△△톨게이트 사이의 구간은 ◆◆산국립공원, △△△, △△△ 소리길, ◈◈◈테마파크 등을 방문하는 전국의 모든 관광객들이 거의 대부분 반드시 거치 지나가는 코스이다.
다) 전국에서 ◆◆산국립공원, △△△, △△△ 소리길, ◈◈◈테마파크 등 방문하는 관광객들이 많은 수의 대형 폐기물처리차량의 운행으로 인한 비산먼지, 낙하물, 차량소음, 교통혼잡 등의 불편을 겪을 수 있고, 이 사건 신청지의 폐기물처리시설 운영으로 인하여 ◇◇군의 청정자연과 아름다운 관광지의 이미지 훼손의 우려가 있다.
4) 위와 같은 점들 이외에도 이 사건 신청지 주변지역은 대부분 농지와 과수원등 농업생산시설이 주요 기반 생활수단인데, 이 사건 신청지 경계 주변에는 저수지에서 농업생산을 위해 흘러 보낸 농업용수가 흐르는 구거가 존재하고 있어 이 사건 신청지에서 발생하게 되는 건설폐기물 오염물질이 위 구거에 유입될 경우 위 구거를 통하여 주변 농지나 과수원들에서 생산되는 농작물에 피해를 입힐 우려가 있다.
이 사건 신청지 주변 및 하류지역에 친환경농업 시범단지로 지정되어 벼 475,000㎡, 채소 162,000㎡ 규모의 70농가와 사과 37,000㎡의 5농가 등이 청정농산물을 생산하고 있는데, 비산먼지, 그 외 오염물질 등으로 인한 청정농산물의 상품성이 저하될 우려가 있고, 이 사건 신청지 주변에 가축사육 15농가(소 12농가 75두, 돼지 3농가 1,963두)가 있어 공장에서 발생된 소음·진동으로 인한 가축피해(유산, 사산, 폐사, 발육저하 등) 우려가 있다.
라. 결론
이상과 같이 피청구인의 이 사건 처분은 생활환경과 자연환경에 미치는 영향을 두루 검토하여 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 판단할 수 있는 정당한 재량권 행사에 의한 처분으로써 재량권의 일탈·남용에 반하지 않는 적법한 처분이 명백하므로, 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 마땅하다.
4. 관계법령
가. 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제2조, 제21조
나. 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙 제12조 [별표 2]
다. 환경정책기본법 제12조
라. 환경정책기본법 시행령 제2조 [별표]
5. 인정사실
가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.
신청지 | 토지이용계획 | 소유권 현황 |
지목 | 면적(㎡) | 용도지역 |
◇◇군 ◆◆면 ◎◎리 932-1 | 공장용지 | 24,180 | 계획관리지역 | A (2011. 7. 12. 소유권이전) |
나. ◇◇군 ◆◆면 ◎◎리의 인구 현황은 다음과 같다.
행정리(자연마을명) | 가구수 | 인구수 | 비고 |
○○1구(★★마을) | 69 | 115 | |
○○2구(☆☆마을) | 37 | 89 | |
○○2구(☉☉마을) | 16 | 25 | |
다. 청구인은 2019. 11. 25. 피청구인에게 다음과 같은 내용으로 건설폐기물처리사업계획서를 제출하였다.
- 업종 : 건설폐기물 중간처리업(재활용전문) - 영업대상 건설폐기물 : 폐콘크리트, 폐벽돌, 폐토석 생산제품 : 순환골재 - 처리능력 : 1,200톤/일 사업부지면적 : 24,180㎡ - 주요시설 : 파쇄시설(습식), 분리/선별시설(습식), 자력선별시설(마그네트) - 처리공정도 : 투입→파쇄(습식1차)→자력→선별→분리/선별(습식1차)→파쇄(습식2차)→분리/선별(습식2차)→골재 ※ 40mm이상→자력선별→파쇄(습식3차)→분리/선별(습식2차)→골재 - 사업개요 ∙당사업장은 폐콘크리트, 폐아스콘 등 건설폐기물을 수집·운반하여 파쇄(습식), 분리선별 등의 공정을 거쳐 재생골재를 재활용하는 건설폐기물 중간처리업을 영위하고자 하는 업체로, ∙건설현장 등에서 쓸모없게 된 건설폐기물을 가용의 소중한 자원으로 재활용함으로써 적정처리와 고부가가치 자원화를 통해 환경보전 및 자원경쟁력 향상을 위해 노력할 뿐만 아니라, ∙건설폐기물의 보관시설, 파쇄시설, 분리선별 시설 등 재활용시설을 옥내에 설치하여 사업장 외부에 비산하는 먼지 및 폐기물처리시설로 인한 주변의 시각적, 청각적 오염요인을 원천적으로 차단하며, 파쇄/분리선별시설에 고정식 살수시설을 설치하여 습식으로 운전하고 여과집진시설을 설치하여 비산하는 오염물질을 저감 처리하고자 만전을 기하고자 하며, ∙이에 건설폐기물처리사업계획서를 제출하다. |
라. 피청구인은 2019. 11. 28. 관련부서에 실무종합심의회 개최를 통보하였다.
마. 피청구인은 2019. 12. 9. 신청지 현장확인을 실시하였고, 2019. 12. 13. 주민설명회를 개최하였다.
바. 마을주민은 2019. 12. 13. 피청구인에게 공장건립 반대서명서 제출하였다.
사. 피청구인은 2019. 12. 18. 청구인에게 다음과 같은 내용으로 이 사건 처분을 통보하였다.
○ 부적합 사유 - 사업예정지인 ◆◆면은 ◆◆산국립공원과 세계문화유산인 ◈◈◈◈◈이 보관된 △△△가 위치하고 있으며, 잘 보존된 자연환경과 수려한 경관 덕에 많은 관광객이 찾는 관광명소로 청정◆◆의 이미지를 훼손할 우려가 있음 - 사업예정지 반경 300m 내에 146세대 279명의 주민들이 거주하고 있으며, 공장가동시 발생되는 소음·진동과 비산먼지로 인한 피해(신경장애, 소화불량, 기관지질환 등)가 예상되며, 사업장과 직선거리 300m 지점에 ○○1구 ★★마을 상수도와 130m 지점에 ○○2구 ☆☆마을 상수도가 위치함 - 25톤 기준 1일 48대 정도의 덤프트럭이 면소재지를 통과할 예정으로 교통량 증가와 ◆◆초등·중학교 등하교시 보행자 안전을 위협할 우려가 있으며, 차량소음으로 인한 학습권 방해가 예상됨 - 사업장 주변 및 하류지역은 벼, 사과, 채소를 주로 재배하고 있으며, 이 지역은 친환경농업 시범단지로 지정되어 ◆◆친환경영농조합법인 등에서 유기농, 무·저농약 친환경 농산물 인증을 받은 70농가(벼 475,000㎡, 밭 162,000㎡)와 사과재배 5농가(사과 37,000㎡)에서 청정농산물을 생산하고 있는데 비산먼지로 인한 청정농산물의 상품성 저하 등 피해가 예상됨 - 또한 사업장 주변에 가축사육 15농가(소 12농가 75두, 돼지 3농가 1,963두)가 위치하며, 공장가동시 발생된 소음·진동으로 인한 피해(유산, 사산, 폐사, 발육저하 등)가 예상됨 |
아. 마을주민은 2019. 12. 19. 피청구인에게 공장건립 반대서명서를 추가로 제출하였다.
자. 청구인은 2020. 1. 23. 이 사건 행정심판을 청구하였다.
차. ◆◆면대책위원회는 2020. 3. 4. 경상남도행정심판위원회에 이 사건 사업계획과 관련하여 반대서명서를 제출하였다.
카. 경상남도행정심판위원회에서는 2020. 3. 11. 이 사건 신청지 현장확인결과, 신청지는 산지로 둘러싸여 있고, 신청지로부터 북쪽에 ▽▽산이, 북서쪽 6.2km 이격된 곳에 △△△, ◆◆산국립공원이, 북서쪽으로 300m 이격된 곳에 ○○2구 ☆☆마을(안늬기마을 37가구, 89명)이, 북동쪽으로 200m 이격된 곳에 ○○1구 ★★마을(69가구, 115명)이, 1.5km 이격된 거리에 ◆◆초·중등학교가 위치하고 있고, 남쪽으로 220m 이격된 곳에 ○○2구 ☆☆마을(☉☉마을, 16세대, 25명)이 동쪽으로 200m 이격된 거리에 지방도 ♧♧♧♧호선으로 연결되는 국도 ✪✪호선이 있음을 확인하였다. 신청지는 국도 ✪✪호선이나 ☆☆마을보다 다소 높은 지대에 위치하고 있고, 국도 ✪✪호선 쪽으로 경사가 져있는 내리막길로 형성되어 있음을 확인하였다. 또한 신청지 인근에는 도자기 공장 6개소, 가축사육농가 15개소, 가스저장소, 액비저장시설 둥지산업이, 2019년 친환경농산물생산 시범단지로 지정되어 운영 중인 ◆◆친환경영농조합법인 및 농지가 위치하고 있으며, 반경 100m 이내에 ▽▽산에서 내려오는 소하천, 주택 1동, 식당 1곳이 있음을 확인하였다.
또한 신청지 진출입로에서 국도 ✪✪호선으로 연결되기 위해서는 ☆☆마을 진출입로를 거쳐야 하는데, ☆☆마을 진출입로는 급격하게 꺾여있어, 교통사고 발생우려가 있어 보였으며, 국도 ✪✪호선에서 지방도 ♧♧♧♧호선이 교차하는 삼거리는 면 소재지 내에 있는데, 차량 통행이 많은 ◆◆농협하나로마트 앞에 위치하고 있으며 도로가 급격하게 꺾여있어, 왕복 2차선 도로에 대형차량 통행량이 증가하면 교통사고 발생위험이 높아질 수 있다는 것을 확인하였다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,
1) 건설폐기물법 제21조 제1항에서는 “건설폐기물 처리업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 건설폐기물 처리 사업계획서를 시·도지사에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “시·도지사는 제1항에 따라 건설폐기물 처리 사업계획서를 제출받은 경우 ‘건설폐기물 처리업 허가를 받으려는 자가 제24조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부’, ‘건설폐기물 처리시설의 입지 등이 다른 법률에 위반되는지 여부’, ‘건설폐기물 처리 사업계획서상의 시설, 장비, 기술능력 등이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부’, ‘건설폐기물 처리시설을 설치·운영하는 경우 환경정책기본법 제12조에 따른 환경기준의 유지를 곤란하게 하는지 여부’의 사항을 검토한 후 그 적합 여부를 건설폐기물 처리 사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
2) 건설폐기물법 제21조 제3항 제2호에서는 ‘환경부령으로 정하는 시설, 장비, 기술능력, 자본금(개인인 경우에는 자산평가액을 말한다. 이하 같다) 및 사업장 부지와 그 밖에 필요한 사항’을 허가기준으로 정하고 있으며, 이에 따라 같은 법 시행규칙 제12조 제5항 [별표 2] 2호에서 건설폐기물 중간처리업의 허가기준을 규정하고 있는데, 3호 마목은 그 중에서 중간처리업 허가를 받기위해 필수적으로 갖추어야 하는 기준으로 가목의 ‘(1) 파쇄·분쇄시설 : 1일 처리능력(1일 8시간 기준으로 산정한다)이 600톤 이상인 파쇄·분쇄시설(재활용하는 경우 건설폐기물을 최대직경 40밀리m 이하의 크기로 파쇄·분쇄할 수 있는 시설)’, ‘(2) 분리·선별시설 : 스크린 1식 이상, 풍력 또는 자력 선별시설 1식 이상(파쇄·분쇄시설의 앞 또는 뒤에 설치하여 파쇄·분쇄시설과 일체를 이루어야 한다)’, ‘(6) 보관시설 : 파쇄·분쇄시설의 1일 처리능력에 10일 이상 30일 이하의 보관일수를 곱하여 산출한 건설폐기물을 보관할 수 있는 규모일 것’, ‘(7) 계량시설 : 1식 이상(측정된 값이 법 제19조제1항에 따른 전자정보처리프로그램에 자동으로 전송·입력되어야 한다)’ 시설 및 나목의 ‘(1) 굴삭기 : 바켓용량 0.6세제곱m 이상인 굴삭기 1대 이상’ 장비를 규정하고 있다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,
1) 이 사건 처분의 근거인 건설폐기물법 제21조 제2항의 체제와 그 문언 등을 살펴보면, 이들 법 규정은 건설폐기물 처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 정하고 있을 뿐 사업계획 적정여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획 적정여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다. 나아가 법 제21조에서 건설폐기물 처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대하여 적합 여부를 통보하는 제도를 두고 있는 취지는 건설폐기물 처리업을 하고자 하는 이가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계서 그 계획이 부적정하다고 판단되어 불허가되면 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로 이를 방지하는 동시에, 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적합 여부의 통보처분을 하도록 하고, 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하도록 하려는 데 있다고 할 것이다(대법원 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결).
따라서, 사업계획서의 적합 여부를 심사하는 단계에서는 장차 적합통보에 따른 시설이나 장비, 기술능력 등을 갖추더라도 건설폐기물 처리업의 허가를 하기 곤란할 중대한 공익상 필요가 있다면 이러한 사정까지도 고려하여 사업계획서의 적합 여부를 판단하도록 하는 것이 위 제도의 취지에 부합할 뿐만 아니라 행정에 대한 신뢰를 제고하는 길이기도 하다. 그리고 건설폐기물 처리업의 허가에 앞서 사업계획서의 적합 여부를 통보하는데 있어서 검토하여야 할 사항으로 정하여진 법 제21조 제2항 각 호의 사유는 재량권 행사의 범위와 기준을 보다 구체적이고 명확하게 정함으로써 폐기물처리업 허가의 사전결정절차로서 중요한 의미를 가지는 건설폐기물 처리 사업계획서 적합 여부의 통보에 관한 행정작용의 투명성과 적법성을 제고하기 위한 것이라고 할 수 있다.
2) 위와 같은 법의 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서 적합통보제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물 처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 법 제21조 제2항 각호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합 통보를 할 수 있다고 볼 것이다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011두12283 판결 참조).
3) 먼저, 공장가동시 발생되는 소음·진동과 비산먼지로 인한 피해가 예상된다는 처분사유에 대하여 살펴본다.
가) 건설폐기물법 제21조 제2항 제4호에서 건설폐기물처리업 사업계획서의 검토사항으로 규정하고 있는 ‘건설폐기물 처리시설을 설치·운영하는 경우 환경정책기본법 제12조에 따른 환경기준의 유지를 곤란하게 하는지 여부’에 대하여 보면, 위 명문의 규정은 불확정개념으로 정의되어 있어 이를 판단함에 있어서는 반드시 일정한 수치나 기준에 의해 결정되는 것은 아니고, 사회통념상 허용되는 범위 내에서 합리적인 판단에 대한 재량권이 처분청에게 부여되어 있다 할 것이다.
나) 청구인은 시설 전체를 건물에 옥내화하여 작업하도록 계획하여, 피청구인이 우려하는 소음이나 진동, 비산먼지 발생 등 환경오염 문제가 전혀 없음에도 주변 피해발생 우려로 부적합 결정 처분하였는데, 이는 아무 근거 없이 막연한 생각에 내려진 처분이라고 주장한다.
다) 2020. 3. 11. 경상남도행정심판위원회의 현장확인 결과, 이 사건 신청지는 인근 대지보다 다소 높은 지대에 위치하고, 신청지 반경 500m 이내 3개 마을(○○1구 ★★마을, ○○2구 ☆☆마을, ○○2구 ☆☆마을, 총 122세대 229명)이 있는 등 바람으로 인해 마을과 주변 일대에 쉽게 영향을 줄 수 있는 지대에 위치해 있어, 건설폐기물의 상·하차, 파쇄, 선별, 보관과정에서 발생되는 소음·진동·분진 등이 확산될 가능성을 배제할 수 없으며, 신청지 반경 100m 이내에 ▽▽산에서 내려오는 소하천, 주택 1동, 식당 1곳, 신청지 인근의 농지 및 마을에 직·간접적으로 분진 등 대기오염물질이 퍼질 가능성이 상당함이 확인된다.
라) 이로 인하여 친환경농산물생산 시범단지로 지정되어 운영 중인 신청지 남쪽에 위치한 농지에 비산먼지 발생으로 인한 청정농산물의 상품성 저하가 우려되고, 소음·진동으로 인한 신청지 인근 가축사육 농가에 피해가 있을 것으로 예상한 피청구인의 처분에 재량권을 현저히 일탈·남용한 위법 부당함은 없어 보인다 할 것이다.
4) 다음으로, 피청구인은 25톤 기준 1일 48대 정도의 덤프트럭이 면소재지를 통과할 예정으로 교통량 증가와 ◆◆초등·중학교 등하교시 보행자 안전을 위협할 우려가 있으며, 차량소음으로 인한 학습권 방해가 예상된다는 처분사유에 대해 살펴본다.
가) 신청지는 국도 ✪✪호선이나 ☆☆마을보다 다소 높은 지대에 위치하고 있고, 국도 ✪✪호선 쪽으로 경사가 져있는 내리막길로 형성되어 있으며, 신청지 진출입로에서 국도 ✪✪호선으로 연결되기 위해서는 ☆☆마을 진출입로를 거쳐야 하는데, ☆☆마을 진출입로는 급격하게 꺾여있어, 교통사고 발생우려가 있어 보인다. 게다가 신청지에서 지방도 ♧♧♧♧호로 가기위해서는 면소재지 및 초중등학교를 지나야 하는바, ◆◆초등·중학교 등하교시 보행자 안전을 위협할 우려가 있으며, 차량소음으로 인한 학습권 방해가 예상된다는 피청구인의 처분사유가 인정된다.
나) 또한 국도 ✪✪호선에서 지방도 ♧♧♧♧호선이 교차하는 삼거리는 면 소재지 내에 있는데, 차량 통행이 많은 ◆◆농협하나로마트 앞에 위치하고 있으며 도로가 급격하게 꺾여있어 시야확보에 어려움이 있고, 왕복 2차선 도로에 대형차량들이 건설폐기물 반입·반출을 위하여 빈번히 통행하게 될 경우 교통사고 발생위험이 상당히 높아질 것으로 보이는바, 이 부분 처분사유 또한 불합리하다거나 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보이지는 않는다.
5) 마지막으로 청구인은 이 사건 처분이 주민의 반대 민원이 있다는 이유로 이 사건 처분에 이른 것이라고 주장하므로 이에 대해 살피건대, 주민들의 반대 그 자체는 사업계획의 적정성 여부를 판단함에 있어서 적법한 기준이 될 수 없는바 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다 할 것이다.
6) 종합적으로 판단하건대, 환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있고(대법원 2017.3.15. 선고 2016두55490 판결 참조),
청구인의 사업계획으로는 폐기물 운반차량의 운행 및 시설운영 과정에서 비산먼지 등에 의한 환경오염을 완전히 차단할 수 있다고 보기 어려워 주변 농지 및 마을에 영향을 미칠 수 있다는 피청구인의 우려가 전혀 근거 없다 볼 수 없으며, 청구인이 이 사건 처분으로 받게 될 재산상의 불이익보다 주변지역 환경오염 및 주민들의 보건․위생상 위해 발생 예방으로 주민들이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 보호할 공익상 필요가 더 크므로, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다 할 수 없다.
다. 결론
그렇다면 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
