1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : ⃞⃞시장 다. 청구내용 청구인은 2014. 2. 18. 취득한 ◆◆시 ●●면 ★★리 9-3번지(전, 661㎡, 농림지역, 무허가주택 약 85㎡)에 대하여 공유토지분할신청을 통해 2018. 6. 25. ★★리 9-3번지(A, 전, 179㎡, 농림지역, 무허가주택 약 85㎡)와 ★★리 9-8번지(B, 전, 482㎡, 농림지역)로 공유토지분할결정을 통지 받고, 2019. 10. 25. ◆◆시 ●●면 ★★리 9-3번지(전, 179㎡, 농림지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 “공유토지분할 시 직권조치하지 않은 지목변경 신청” 제목의 진정서(전 → 대, 이하 ‘이 사건 진정’이라 한다)를 제출하였으나, 2019. 11. 14. 피청구인으로부터 아래와 같은 내용으로 진정서에 대한 회신을 통보받고, 그 민원의 의무이행을 청구한 사건이다. ○ 피청구인 회신 주요내용 - 공유토지분할에 관한 특례법 시행령 제26조 제1항의 규정 ‘지적소관청은 법 제22조제1항에 따른 조사와 측량을 할 때에 분할되는 토지의 지목이 분할 전의 지목과 다르게 되는 경우에는 변경될 지목을 조사하여야 한다’라고 되어 있으나, 동법 제22조 제1항에는 지목변경에 대한 명확한 규정이 없음 - ◆◆시 ●●면 ★★리 9-3번지(179㎡)의 지목 ‘전’에서 ‘대’로의 “공유토지 분할 시 직권 지목변경 신청”건은 공유토지 분할에 관한 특례법에 해당되지 않는다고 판단되어 당장 지목변경이 불가함을 알려드리며, 현재 국토교통부 등에 질의 중에 있으며 답변에는 상당한 시일이 소요될 것으로 예상되나 질의·회신 결과를 재검토 후 그 결과를 통지해 드리겠음. |
2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 청구인은 2014. 12. 18. 취득한 ◆◆시 ●●면 ★★리 9-3번지 소재 무허가주택(대지면적 661㎡, 1994~1996년 건립 추정, 건축면적 약 85㎡)에 대하여 2018. 2월경에 공유토지 분할신청을 통해 2018. 6. 25. ★★리 9-3번지(179㎡)와 ★★리 9-8번지(482㎡)로 공유토지분할결정을 통지 받았다. 2) 청구인이 공유토지 분할결정 이후 관계 법령인 공유토지분할에 관한 특례법 내용을 확인한 결과, “공유토지 분할 대상토지에 피청구인이 조사와 측량을 할 때에는 분할되는 토지의 지목이 분할 전의 지목과 다르게 되는 경우에는 변경될 지목을 조사하여야 하고 또한 조사된 토지의 지목을 직권으로 정리하여야 한다”라고 규정되어 있는 것을 확인하고 피청구인에게 지목변경 직권조치 요구 진정서를 제출하였으나, 피청구인은 2019. 11. 14. 청구인에게 공유토지분할에 관한 특례법에는 명확한 규정이 없고 또한 공유토지분할에 관한 특례법에 해당되지 않는다는 등의 사유로 지목변경이 불가함을 통지하였다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 이 사건 처분을 함에 있어, 피청구인은 아래의 공유토지 분할에 관한 특례법령과 국토해양부의 지침, 농지법, 유사한 사례에 대한 법원 판결 내용 등에 따라 지목변경 직권조치가 가능한 것으로 판단됨에도 불구하고 청구인의 지목변경 신청을 거부한 것은 아주 소극적이고 위법·부당한 행정처분이라 할 것이다. 1) 공유토지분할에 관한 특례법 시행령 제26조(조사와 측량) 제1항의 규정 내용에 “공유토지 분할대상 토지에 대해 지적소관청에서 조사와 측량을 할 때에는 분할되는 토지의 지목이 분할 전의 지목과 다르게 되는 경우에는 변경될 지목을 조사하여야 한다”라고 규정되어 있다. 2) 2012년도 국토해양부(지적기획과)에서 발간한 공유토지분할에 관한 특례법 질의에 대한 답변자료 내용에 “무허가 건물이나 양성화된 무허가 건물을 공유토지분할을 하였을 경우, 최소면적에 한해 ‘대’로 지목을 변경하여야 한다.”라는 내용이 있다. 3) 농지법 제2조(정의) 제1호 가의 규정에 농지란 전·답·과수원, 그 밖의 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생 식물 재배지로 이용되는 토지를 의미하는 것으로 규정되어 있어, 1994~1996년도에 건립되고 현재까지 주택으로 사용 중에 있는 현 상태에서는 이제 농지라고 볼 수 없다고 판단된다. 4) 2013년도 광주지방법원의 판결문 중에서 “농지전용허가 없이 오랫동안 토지가 농지로서 사용되지 않았다고 한다면, 그 토지는 더 이상 농지로 볼 수 없다는 판결 사례”가 있다. 5) 2017년도 농림축산식품부의 농지업무편람에 “농사 및 생계유지를 위하여 부득이 농지를 전용하여 원상복구가 사실상 곤란한 경우에는 관계법에 따라 양성화 해 주도록 하는 내용”이 있다. 다. 결론 청구인은 남편 퇴직 후 귀농을 통해 새로운 인생을 살고 싶고 남편과 함께 도시생활에서 경험한 각종 경험들을 살려서 농촌사회 발전을 위해 조금이라도 기여를 하고 싶어 해당 농지를 취득하였다. 또한, 청구인은 지목변경과 관계없이 현재 무허가 주택으로 인한 각종 재산권의 행사제한 등 많은 불이익을 받고 있는 실정이지만 귀농 후 농사일을 하기 위해서는 해당 주택이 정말 필요하고, 현재 주택 건물상태도 아주 양호한 실정이기 때문에 철거하고 다시 농가주택을 건립하는 것은 개인적인 손해를 넘어 국가적으로도 자원의 큰 손실이라고 생각한다. 그리고 공유토지분할에 관한 특례법령에 의해 지역관할 법원 판사님께서 위원장으로 있는 ◆◆시공유토지분할위원회에서 엄정한 심의를 거쳐 공유토지분할 결정을 하면서, 이제는 농지보다는 주택용도로 하는 것이 타당하다는 판단 하에 분할 결정을 하였다고 생각한다. 아무쪼록, 이러한 모든 사정을 감안하시어 공유토지 분할된 토지 중에서 향후 사실상 농지로 복원이 불가한 “◆◆시 ●●면 ★★리 9-3번지(전, 179㎡) 토지”에 대해 지목변경(전 → 대지) 직권 조치가 가능하도록 청구인의 주장을 반영하여 주시기를 간곡히 요청 드린다. 라. 보충서면 1) 피청구인이 경상남도와 국토교통부에 법령 해석을 질의한 내용 중 을설“농지법 위반이 명백하고 농지관리부서에서 고발조치 및 원상회복 명령 중이며, 형평성에도 어긋나므로 지목변경이 불가하다는 의견“의 내용에 대해 다음과 같이 답변한다. 고발조치 건은 ◆◆경찰서 제2019-01016호(2019.10.30.)의 사건처리결과통지 및 창원지방검찰청(2019. 11. 6.)의 피의사건 처분결과 통지서에 의거 “공소권 없음”으로 통보받았고, 피청구인으로부터 현재 진행 중인 원상회복명령은 전달받은 사실이 없음을 말씀드린다. 또한, 공유토지분할에 관한 특례법 시행령 제34조 제4항의 규정에 의거 불법 및 위반사항 상관없이 지목변경이 가능하다는 경상남도의 의견 또한 감안해 주시기 바란다. 2) 청구인이 진정서를 제출하기 전에 전화로 지목변경 가능 여부를 상담한 결과 불가하다는 답변 외에 다른 신청방법에 대해 전혀 안내를 받지 않아 진정서를 제출하였고, 피청구인은 회신 공문에 “해당 지목변경 불가 건에 대하여 이의신청과 행정심판, 행정소송을 제기할 수 있음”을 안내하였으며, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정심판법에 의한 행정심판을 제기할 수 있다는 것을 알고 있음에도 불구하고 피청구인의 검토의견 회신은 “행정작용이 아닌 사실행위에 불과하여 행정처분이라고 볼 수 없는 등의 사유로 각하되어야한다”라는 피청구인의 주장은 도저히 이해할 수 없다. 3) 2012년도 국토해양부(지적기획과)에서 발간한 공유토지분할에 관한 특례법 질의에 대한 답변자료 내용에 “무허가 건물이나 양성화된 무허가 건물을 공유토지분할을 하였을 경우, 최소면적에 한해 ‘대’로 지목을 변경하여야 한다.”라는 내용에 대해 피청구인은 해당 질의·답변에는 구체적인 물건이나 대상의 지정이 없어 그 적용범위를 단정할 수 없고 무허가 건물이라 하더라고 관련법 저촉이 없거나 양성화된 건물일 경우에만 지목변경이 가능하다고 주장하는데, 공유토지분할에 관한 특례법은 국민생활불편 해소를 위해 제정한 특별법으로서 일반법으로 해결할 수 없는 것을 해결해 주는 것이 그 목적이라고 생각한다. 무허가 건물이 어떻게 법에 저촉되지 않을 수 있으며 또한 양성화된 건물일 경우에는 당연히 지목변경이 가능한 사실임에도 위와 같이 주장하는 것은 도저히 이해할 수 없다. 4) 이 사건 신청지는 청구인이 구입하기 아주 오래 전부터 농지가 아닌 대지로서 25년간 사용되어 온 토지이다. 농지법 제2조에서 규정하고 있는 농지의 정의와 사법기관의 “공소권 없음”이라는 의견, 공유토지분할에 관한 특례법 제정목적, 경상남도의 지목변경이 가능하다는 의견 등을 감안해 주시기 바란다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 및 사실관계 1) 청구인은 2014. 2. 18. 공유로 취득한 ◆◆시 ●●면 ★★리 9-3번지(전, 661㎡) 토지를 2018. 6. 25. 공유토지 분할에 관한 특례법에 따라 9-3(전, 179㎡, A) 9-8(전, 482㎡, B)번지로 분할하였다. 2) 2019. 10. 25. 청구인은 9-3번지 상 1996.경 건축된 것으로 추정되는 무허가주택에 대하여 공유토지 분할에 관한 특례법 시행령 제26조 및 제38조에 의거 지목을 “전”에서 “대”로 지목변경 직권정리해 줄 것을 내용으로 피청구인에게 진정서를 제출하였다. 3) 2019. 10. 30. 피청구인은 ◆◆시 허가과에 농지법 위반여부를 조회한 결과, 이 사건 토지는 농지법 제34조제1항의 농지전용 허가를 득하지 아니한 불법 건축물로 농지법을 위반하였으며, “농지의 원상회복 명령” 이행 중인 토지임을 확인하였고, 4) 2019. 11. 1. 해당 진정서를 첨부하여 지목변경 가능여부를 경상남도를 거쳐 국토교통부에 질의하여 2020. 1. 8. 지목변경이 불가하다는 회신을 받았다. 5) 2019. 11. 14. 청구인의 ‘공유토지 분할시 직권 조치하지 않은 지목변경 신청’에 대하여 관련 법률 검토 결과 당장 지목변경은 불가하며, 국토교통부 등의 질의회시 결과를 재검토 후 그 결과를 통지한다는 내용으로 회신하였다. 나. 이 사건 심판청구의 적법여부 청구인 진정에 대한 회시의 처분성에 대하여, 1) 행정심판법 제2조 제1호에 따르면 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 이르는 것으로서, 판례는 "행정청이 국민으로부터 신청을 받고서 한 거부행위가 행정처분이 되기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 신청에 따른 행정행위를 해줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하고, 이러한 근거가 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니하고 거부한 경우에는 이로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떠한 영향을 주는 것이 아니므로 이를 행정처분이라 할 수 없는 것이다."고 판시하고 있다.(대법원 1994.1.28. 선고 93누22029 판결) 2) 청구인의 진정에 대해 피청구인이 “공유토지 분할에 관한 특례법에 해당되지 않는다고 판단되어 당장 지목변경이 불가”하며, “현재 국토교통부 등에 질의 중에 있으며 답변에는 상당한 시일이 소요될 것으로 예상되나 질의회시 결과를 재검토한 후 그 결과를 통지”한다는 내용으로 검토의견을 회신한 것은 청구인의 권리의무 관계에 영향을 미치는 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이 아닌 사실행위에 불과하여 행정처분으로 볼 수 없고, 3) 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조 및 같은 법 시행령 제67조 제1항의 요건을 갖추어 지목변경 신청을 하여야 함에도 청구인이 공유토지 분할에 관한 특례법을 근거로 ‘공유토지 분할시 직권 지목변경’을 신청하는 것은 그 청구권을 인정하는 규정도 없을 뿐 아니라, 사회통념상으로도 불법건축물로 농지법을 위반하여 “농지의 원상회복 명령” 이행 중인 청구인의 토지에 대해 지목변경을 주장할 조리상의 권리도 인정하기 어려우므로 청구인의 청구는 각하되어야 할 것이다. 다. 이 사건 행정행위의 적법성 1) 직권 지목변경 신청에 대한 거부가 위법·부당하다는 주장에 대하여, 공유토지 분할에 관한 특례법은 제1조 및 제6조에 의거 건축물이 있는 공유토지에 대하여 간편하게 분할할 수 있도록 하여 토지소유권 행사에 편의를 도모하고자, 국토의 계획 및 이용에 관한법률, 건축법, 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률의 분할제한면적을 한시적으로 배제하여 분할 후 단독 등기하여 주는 것이 이 법의 입법 목적으로 볼 수 있으며, 같은 법 시행령 제26조 제1항의 “분할되는 토지의 지목이 분할 전의 지목과 다르게 되는 경우에는 변경된 지목으로 조사하여야 한다.”는 규정은 단지 현재 토지 이용 사항만을 조사하여 지목변경을 해야 한다는 것을 의미하지는 않으며, 현재 토지이용사항과 아울러 지목변경에 따른 법령 제한사항, 관련법 이행여부 등을 종합적으로 판단하여 결정해야 할 사항으로 이 사건 토지는 농지전용 허가를 득하지 않고 전용한 불법 건축물로 농지법 제34조 제1항을 위반하여 “농지의 원상회복 명령”을 이행 중인 토지임에도 이러한 토지에 대해 직권으로 지목을 변경한다는 것은 공유토지 분할에 관한 특례법의 취지에도 맞지 않으며, 청구인의 경우 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조 및 같은 법 시행령 제67조에 의거 이 사건 토지의 지목변경을 신청하여야 하나 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우나, 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우’ 신청할 수 있도록 한 요건을 충족하지 못하고 있고, 이 사건 토지의 농지전용 사후승인 또는 농지양성화 조치가능 여부에 대해 의견조회 결과 ◆◆시 허가과로부터 모두 불가하다는 회신에 따라 이 사건 토지의 지목변경은 불가하다. 2) 2012년 국토해양부(지적기획과)에서 발간한 “공유토지분할에 관한 특례법 질의에 대한 답변”자료 내용의 주장에 대하여, 위 질의답변에는 구체적인 물건이나 대상의 지정이 없어 그 적용범위를 단정할 수 없고 무허가건물이라 하더라고 관련법 저촉이 없거나 양성화된 건물일 경우에만 지목변경이 가능하다고 보아야 하며, 국토교통부(공간정보제도과)에 청구인의 진정서를 첨부하여 공유토지분할법 지목변경 직권정리에 대해 질의한 결과 해당 토지는 지목변경이 불가하다는 답변을 받았다. 3) 2017년 농지업무편람에 따른 “농사 및 생계유지를 위하여 부득이 농지를 전용하여 원상복구가 사실상 곤란한 경우에는 관계법에 따라 양성화 해 주어야 한다.”는 주장에 대하여, ◆◆시 허가과에 조회한 결과 이 사건 토지는 농지법 제34조 및 제42조를 위반하여 농지전용 사후승인 및 양성화 조치가 불가한 토지로 회신되었을 뿐 아니라, 청구인이 ◆◆시 ●●면 ★★리 9-3번지(분할 전)에 대한 피청구인의 농지처분명령 처분을 취소 청구한 경상남도행정심판위윈회 행정심판에서 “청구인은 2013. 11. 29. 이 사건 제1농지의 농지취득자격증명 발급신청 시 2014. 12. 31.까지 취득대상 농지 상에 있는 무허가 건축물(주택)에 대한 농지로의 원상복구계획을 피청구인에게 제출하여 철거를 약속한 바 있고 그 의무이행을 전제로 하여 피청구인으로부터 농지취득자격증명을 발급받은 것이므로, 이 사건 제1농지의 소유권을 취득한 이상 청구인은 원상회복의무 대상자이다.”라고 판단함에 따라 이 사건 토지는 원상복구의 대상이 된다고 할 것이다. 라. 결론 위와 같은 이유로 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하여 각하 또는 기각되어야 할 것이다. 4. 관계법령 가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조 나. 공유토지분할에 관한 특례법 제22조 다. 공유토지분할에 관한 특례법 시행령 제26조, 제38조 라. 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조 마. 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제67조 바. 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙 제84조
5. 인정사실 가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다. ○ ◆◆시 ●●면 ★★리 9-3번지 - 토지이용현황 : 전, 179㎡, 농림지역, 농업진흥구역 - 소유권현황 : A(2014. 2. 14. 소유권이전, 2018. 6. 25. 공유분할) |
나. 피청구인(민원지적과)은 2019. 10. 30. ◆◆시 허가과에 농지 지목변경 신청 진정에 따른 제한사유 조회를 요청하여 2019. 11. 1. 회신을 받았는바, 그 내용은 다음과 같다. ○ 확인대상 토지 - 위치 : ◆◆시 ●●면 ★★리 9-3번지(전, 179㎡) - 소유자 : A - 제한사유 · 상기 토지는 농지법 제34조 제1항의 농지전용 허가를 득하지 아니한 불법 건축물로 농지법 제34조(농지의 전용허가·협의) 제1항을 위반하였음 · 현재 농지법 위반으로 “농지의 원상회복 명령” 이행 중임. |
다. 청구인은 2019. 10. 25. 피청구인에게 이 사건 신청지에 대하여 “공유토지분할 시 직권조치하지 않은 지목변경 신청” 제목의 진정서를 제출하였다. 그 주요내용은 다음과 같다. ○ 진정서 주요내용 - 공유토지 분할을 결정할 당시에 조치하지 않은 분할된 토지 중에서 향후 사실상 농지로 복원이 불가한 “●●면 ★★리 9-3번지(면적 179㎡) 토지에 대해 지목 변경 (전 → 대지) 지권조치를 요청하오니 조치하여 주시기를 간곡히 부탁드림. |
라. 피청구인은 2019. 11. 1. 이 사건 진정서를 첨부하여 공유토지 분할에 관한 특례법 시행령 제26조 제1항에 근거하여 불법 및 위반사항에 상관없이 직권으로 지목변경 가능한지 여부를 경상남도(토지정보과)를 거쳐 국토교통부(공간정보제도과)에 질의하였으며, 2020. 1. 8. 국토교통부로부터 아래와 같이 지목변경이 불가하다는 회신을 받았다.{경상남도 토지정보과-521호(2020. 1. 9.) 및 국토교통부 공간정보제도과-108호(2020. 1. 8.)} ○ 질의 및 대립되는 의견 - (갑설 : 경상남도 의견) 공유토지분할에 관한 특례법 시행령 제38조 제4항의 규정에 의거 불법 및 위반 사항 상관없이 지목변경이 가능하다는 의견 - (을설 : ◆◆시 의견) 농지법 위반이 명백하고 농지관리부서에서 고발조치 및 원상회복 명령 중이며, 형편성에도 어긋나므로 지목변경이 불가하다는 의견 ○ 국토교통부 회신내용 - ◆◆시 의견 “을설‘과 같이 처리하시기 바랍니다. |
마. 피청구인은 2019. 11. 14. 청구인에게 “공유토지분할 시 직권조치하지 않은 지목변경 신청”건에 대한 회신을 하였다. 그 주요내용은 다음과 같다. ○ 회신내용 - 공유토지분할에 관한 특례법 시행령 제26조 제1항의 규정 ‘지적소관청은 법 제22조제1항에 따른 조사와 측량을 할 때에 분할되는 토지의 지목이 분할 전의 지목과 다르게 되는 경우에는 변경될 지목을 조사하여야 한다’라고 되어 있으나, 동법 제22조 제1항에는 지목변경에 대한 명확한 규정이 없음 - ◆◆시 ●●면 ★★리 9-3번지(179㎡)의 지목 ‘전’에서 ‘대’로의 “공유토지 분할 시 직권 지목변경 신청”건은 공유토지 분할에 관한 특례법에 해당되지 않는다고 판단되어 당장 지목변경이 불가함을 알려드리며, 현재 국토교통부 등에 질의 중에 있으며 답변에는 상당한 시일이 소요될 것으로 예상되나 질의·회신 결과를 재검토 후 그 결과를 통지해 드리겠음. |
바. 청구인은 2020. 1. 8. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 사. 한편, 경남행심 2018-215호(2018. 7. 24.) 농지처분명령 및 농지처분명령 유예통지처분 취소 심판청구사건(청구인 B 외 1인 : B, A)의 재결서에서 다음과 같은 내용을 확인하였다. ○ 인정사실에 의하면 청구인은 2013. 11. 29. 이 사건 제1농지(2018. 6. 25. 분할 전 ★★리 9-3번지, 약 660㎡)의 농지취득자격증명 발급신청 시 2014. 12. 31.까지 취득 대상 농지 상에 있는 무허가 건축물(주택, 약 85㎡)에 대한 농지로의 원상복구 계획을 피청구인에게 제출하여 철거를 약속한 바 있고 그 의무이행을 전제로 하여 피청구인으로부터 농지취득자격증명을 발급받은 것이므로, 이 사건 제1농지의 소유권을 취득한 이상 청구인은 원상회복의무 대상자이다. |
6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 행정심판법 제3조 제1항에서는 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 행정심판법 제2조 제1호에서 “처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제2호에서 “부작위란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다.”라고 규정하고 있다. 2) 또한, 행정심판법 제5조 제3호에서는 행정심판의 종류로서 의무이행심판을 ‘당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판’으로 규정하고 있으며, 같은 법 제13조 제3항에서 “의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 3) 공유토지분할에 관한 특례법 제22조 제1항에서는 “지적소관청은 제21조 제1항에 따라 분할개시의 결정이 확정되거나 제20조 제1항에 따른 소에서 분할개시의 확정판결이 있는 때에는 1. 공유자별 공유지분 현황 및 이에 대한 이해관계, 2. 공유자별 점유면적ㆍ경계선이나 그 밖의 점유현황, 3. 사설도로나 그 밖에 공공의 용도에 사실상 제공되고 있는 부분(이하 "사설도로등"이라 한다)의 현황, 4. 그 밖에 분할 및 청산 등에 관하여 필요한 사항을 조사ㆍ측량하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제26조 제1항에서는 “지적소관청은 법 제22조 제1항에 따른 조사와 측량을 할 때에 분할되는 토지의 지목이 분할 전의 지목과 다르게 되는 경우에는 변경될 지목을 조사하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 제38조 제4항에서는 “지적소관청은 제26조 제1항에 따라 분할 토지의 지적공부를 정리할 때 조사된 토지의 지목을 직권으로 정리하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 4) 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조에서는 “토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제67조 제1항에서는 “법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우, 2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우, 3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우와 같다.”라고 규정하고, 같은 조 제2항에서는 “토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제84조 제1항에서는 “영 제67조 제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류"란 1. 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본, 2. 국유지ㆍ공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본, 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다.”라고 규정하고 있다. 나. 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴보면, 1) 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판으로, 의무이행심판 청구가 적법하게 성립하려면 행정청에게 일정한 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권에 기한 당사자의 신청이 먼저 존재하여야 하고, 동 신청에 대한 행정청의 거부처분이나 부작위가 존재하여야 한다. 그리고 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을, 부작위란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 2) 청구인은 공유토지분할결정에 따라 분할된 이 사건 신청지는 공유토지 분할에 관한 특례법에 의거 토지의 지목이 분할 전의 지목과 다르게 되는 경우에 해당하여 변경될 지목을 조사하고 조사된 토지의 지목을 직권으로 정리하여야 함에도 피청구인이 이를 이행하지 않았다 할 것인바, 지목변경 직권조치가 가능한 것으로 판단됨에도 불구하고 청구인의 지목변경 신청을 거부한 것은 소극적이고 위법·부당한 행정처분이라고 주장하고 있고, 인정사실에 의하면 청구인은 “공유토지분할 시 직권조치하지 않은 지목변경 신청”이라는 제목의 진정서를 제출하여 그 이행을 요구하였으나 피청구인은 지목변경이 불가하다는 취지의 회신을 하였다. 3) 지목변경 신청은 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조 및 같은 법 시행령 제67조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 요건에 해당하는 경우에 지목변경 사유를 적은 법정 신청서에 같은 법 시행규칙 제84조 제1항에서 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청인 피청구인에게 제출해야 하는데, 청구인은 이에 따라 지목변경 신청을 한 사실이 없는바, 청구인이 공유토지분할 시 직권조치하지 않은 지목변경을 요구하는 것은 피청구인의 직권발동을 촉구하는 단순한 민원제기로서 이에 대한 피청구인의 회신 역시 처분성이 없는 민원회신에 불과하여, 행정심판의 대상이 되는 거부처분이라 볼 수 없고 피청구인이 이에 따라 일정한 처분을 해야 할 법률상의 의무가 발생한다고도 보기 어려우므로 부작위가 성립한다고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 행정심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구라 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
