건축법에서 최대 2년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 건축신고를 필수적으로 취소하도록 규정한 것은 건축물의 안전 확보 및 위험방지 뿐만 아니라 공간의 활용계획 및 환경보전 등 다양한 공익적 고려요소를 시의에 맞도록 합리적으로 반영하기 위한 것으로, 법정기한(신고일부터 1~2년) 내에 공사에 착수하지 않으면 관계규정에 따라 자연히 그 신고의 효력이 없어지는바, 이때의 ‘건축신고 취소’ 처분은 사실상 이를 확인하는 의미에 불과하므로, 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것임.

경남행심 제2019-782호 

건축신고 취소처분 취소 심판청구사건 

A 

□□군수

가. 건축법 제11조, 제14조, 제16조, 제79조, 제86조

나. 행정절차법 제14조, 제15조, 제21조 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2019. 11. 13. 청구인에게 한 건축신고 취소처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : □□군수

다. 청구내용

청구인은 2014. 4. 15. 및 2014. 4. 17. □□군 ○○읍 ◇◇리 829-2{답, 1,181㎡, 가축사육제한구역(모든 축종 사육제한), 농업진흥구역, 생산녹지지역, 자연녹지지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다}에 아래와 같이 단독주택 및 창고시설(각각 1동/지상 1층, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 신축을 위한 건축신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 득하고 나서, 2016. 9. 21. 이 사건 건축물에 대한 변경 건축신고(이하 ‘변경 신고’라 한다)를 득하였는데, 2015. 4. 24. 착공신고를 한 이후 4년이 넘도록 공사를 진행하지 않아, 2019. 11. 13. 피청구인으로부터 건축법 제14조 제5항에 따라 건축신고 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2014. 4. 14. 이 사건 신청지 답 356㎡의 부지에 지상 1층 단독주택 82.71㎡, 창고시설 112㎡를 신축하기 위한 건축신고를 하였다. 이후 2016. 9. 21. 이 사건 신청지 답 439㎡의 부지에 지상 1층 단독주택 104.88㎡, 창고시설 136.22㎡(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)를 신고사항 변경을 하고 공사 착수를 준비하고 있었다.

2) 피청구인은 위 건축신고에 대하여 공사를 착수하지 아니하였다는 이유로 건축법 제14조 제5항, 같은 법 제86조 및 행정절차법 제21조에 따라 청문을 거쳐 2019. 11. 13. 건축신고 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’ 이라 한다)을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당성

1) 이 사건 건축 지연 경위에 대하여

청구인은 2014. 4. 14. 건축신고 수리 완료 이후 개발행위 허가에 따른 토 목공사를 준비하던 중 2014. 9. 1、이 사건 신청지 인접 ◇◇리 2반 주민들이 원활한 배수 장애와 조망권이 박탈된다는 이유로 다수인 관련 민원인 진정서를 청구인에게 제출하였다.

또한, 2014. 12. 3. 청구인의 자녀 1남 3녀 중 막내아들이 25세의 나이로 갑작스런 사고를 당하여 사망하는 일이 일어났다. 청구인은 이 사건 신청지에 건축을 하여 막내아들과 함께 살면서 아들이 좋아하는 일을 하며 평생을 살아갈 예정이었다. 그런데 아들의 갑작스런 사망으로 정신적인 충격을 받아 한동안 실의에 빠져 있어 건축을 할 수 없었다.

그렇지만 청구인은 마음을 가다듬고 건축공사를 착수하기 위하여 다수인 민원 접수에 대하여 원활한 배수를 위한 배수로 작업과 건축물의 위치를 변경하여 2016. 9. 21. 건축신고 변경 수리를 하였다. 그리고 개발행위 허가에 대하여 변경 협의를 하여 2014. 4.부터 2018. 3. 31.까지 단독주택 부지 632㎡에 대하여 아스콘 및 전석쌓기 등의 토목공사를 하고, 창고부지 549㎡에 대하여 아스콘 포장 및 전석쌓기 토목공사 등을 완료하고 건축을 준비하였다.

하지만 청구인은 축사를 운영하면서 가격하락 등으로 자금난에 시달려 착 공을 지연하였지만, 농업인 주택자금 신청과 그동안 준비한 자금으로 건축 착수를 할 수 있는 여건이 조성되어 건축을 계획하고 있던 중 2019. 12. 13. 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받았다.

2) 위법․부당성에 대하여

피청구인의 이 사건 처분은 다음과 같은 점에서 위법 부당하다.

가) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 건축법 제86조 및 행정절차법 제 21조에 따라 청문을 거쳐 건축신고 취소를 하였다고 주장하지만, 청구인은 청문에 대하여 단 한 번도 연락이나 공문을 받은 사실이 없다. 행정절차법 제21조 (처분의 사전 통지)는 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 당사자등에게 통지하여야 한다고 되어 있지만, 청구인은 연락이나 공문을 받지 못하여 이 처분에 대해 사전에 전혀 알지 못하였다.

나) 행정절차법 제15조는 송달은 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다고 규정하고 있으며, 청구인은 같은 법 제4조의 규정에 의한 어떤 송달도 받은 사실이 없어 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배된 처분이다.

다. 결론

청구인은 이 사건 신청지에 농가주택을 건립하여 아들과 함께 여생을 지낼 생각이었으나, 아들의 사고와 주변의 다수 민원의 발생, 건축자금 난으로 한동안 건축공사 착수가 늦어진 점은 인정한다. 그러나 지금은 세월이 흘러 아들의 사 고로 인한 정신적인 충격에서 헤어날 수 있었고, 그동안 설계변경과 개발행위 토목공사를 완료하였으며, 자금난이 해소되어 건축공사 착수를 할 수 있는 여건이 되었으므로 한 번 더 건축을 할 수 있도록 기회를 부여해 주시기 바란다.

피청구인의 이 사건 처분으로 건축신고가 취소된다면 청구인이 지금까지 도로점사용 및 개발행위 토목공사를 완료하였는데, 원상복구를 하게 되면 큰 비용이 발생하여 청구인은 또 한 번 큰 피해에 직면하게 되므로 이를 참작하여 주시기 바란다.

청구인에게 연락 한 번 하지 않고 청문절차를 거쳤다며 처분한 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 위배된 위법․부당한 처분이므로 취소되어야 할 것이다.

라. 보충서면

1) 우편물 발송 및 수령에 대하여

가) 피청구인은 건축개발과-17557(2019. 10. 8.) 건축허가 (신고) 취소처분 청문실시 통보 공문이 등기번호 1091835110218호로 발송이 되었고, 2019. 10. 14. 09:21분에 청구인 본인이 수령하였음을 우편배달증명서를 통하여 확인하였다고 주장한다.

나) 하지만 청구인은 우편물을 수령한 사실이 없다. 우편물이 청구인의 주택으로 배달된 시각 2019. 10. 14. 09:21분에 청구인은 □□군 ○○면 ◇◇리 소재 축사에서 가축을 관리하고 있었다. 우편배달증명서에는 청구인 본인 A의 서명이 되어 있는데 청구인은 서명한 사실이 없으며, 왜 서명이 되었는지 확인할 방법도 없는 실정이다.

다) 또한 피청구인은 건축개발과-19709(2019. 11. 13) 건축허가, 신고 취소 알림 공문이 등기번호 1091835112645호로 발송되어 폐문부재 및 보관기간 경과 등의 사유로 피청구인에게 반송배달 되었고, 2019. 11. 25. 등기번호 1091835113789호로 재발송되어 2019. 12. 2. 청구인 본인이 수령하였음을 확인하였다고 주장한다. 그런데 피청구인이 발송한 건축허가(신고) 취소처분 청문실시 통보 공문의 우편배달증명서 청구인 서명과 건축허가, 신고 취소 알림 공문의 청구인 서명을 대조한 결과, 두 가지의 서명이 다름을 알 수 있다.

2) 결론

가) 이 사건 인접 마을에서 흘러 내려오는 생활오수로 인하여 항상 토지는 저습지 상태로 저습지에서 자생하는 부들 등 잡초들이 자리를 잡아 더 이상 농사를 지을 수 없는 상태여서 주택을 건축하기로 하였다.

나) 청구인은 이 사건 토지에 주택공사를 할 예정이다. 자금난과 여러 가지 어려운 과정을 거쳤지만, 주택공사를 위하여 현재 단독주택 부지 632㎡에 대하여 아스콘 및 전석쌓기 등의 토목공사를 완료하고 건축을 준비하였다. 또한, 국토관리청으로부터 진입로 도로점용공사 준공검사를 앞두고 있다. 만약 이 사건 행정심판청구가 인용되지 않을 경우 청구인으로서는 다시 상당한 경비를 들여 이 사건 토지를 농지상태로 복구해야 하므로 막대한 경제적 손실을 입을 수밖에 없다.

다) 청구인은 건축설계 관계자로부터 피청구인이 청문을 실시한다는 이야기를 듣고 피청구인의 관련 문서의 송달을 기다리고 있었다. 그러나 무슨 연유인지 모르게 청구인은 우편물 수령을 못하여 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받았지만, 청구인은 건축을 해야 하는 마음은 변함이 없다. 따라서 이 사건 처분으로 달성하려는 공익 목적과 비교하면 사익을 과도하게 침해할 수 있으므로 피청구인의 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2014 .2. 18. 이 사건 신청지에 이 사건 건축물을 건축하고자 신고서를 각 제출하였고, 피청구인은 종합민원실-15508(2014.4.15.)호 및 종합민원실-15911호(2014. 4. 17.)로 이 사건 건축물에 대한 이 사건 신고를 수리하였다.

2) 건축법 제14조 제5항의 규정에 의하면 “신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 다만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있다.”라고 규정하고 있으나,

3) 청구인은 2015. 4. 24. 피청구인에게 착공계를 제출한 이후 장기간 공사를 착수하지 않은 상태로 방치하고 있어 피청구인은 2019. 8. 26. ∼ 2019. 9. 6. 장기 미착공(수) 미준공 건축물 건축허가(신고) 취소를 위한 현장조사를 실시하여 출장일 현재까지 이 사건 건축물이 미착공된 사실을 확인하였다.

4) 이에, 피청구인은 2019. 10. 8. 건축허가(신고) 취소처분 청문 실시를 통보하고, 2019. 11. 13. 이 사건 건축신고에 대하여 취소 통지 하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 청구인은 이 사건 처분에 따른 청문에 대하여 단 한 번도 연락이나 공문을 받은 적이 없다고 주장하고 있으나,

2) 피청구인은 ‘우편모아’라는 우편물 발송프로그램을 사용하고 있는데, 이 프로그램에 등록된 내용과 우체국에서 배송 진행된 내용을 보면 건축개발과-17557호(2019. 10. 8.) 건축허가(신고) 취소처분 청문실시 통보 공문은 등기번호 1091835110218호로 발송되어 2019. 10. 14. 청구인 본인이 수령하였으며,

3) 건축개발과-19709(2019.11.13.) 건축허가, 신고 취소 알림 공문은 등기번호 1091835112645호로 발송되었으나, 폐문부재 및 보관기간 경과 등의 사유로 피청구인에게 반송배달 되었고, 2019.11.25. 등기번호 1091835 113789호로 재발송되어 2019. 12. 2. 청구인 본인이 수령하였다.

4) 따라서, ‘연락이나 공문을 받지 못하여 이 처분에 대하여 전혀 알지 못하였으며, 신뢰보호의 원칙에 위배된 처분’이라는 청구인의 주장은 거짓이다.

다. 결 론

이상과 같이 이 사건 처분은 적법하므로 “청구인의 청구를 기각한다.”라는 재결을 구한다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조, 제14조, 제16조, 제79조, 제86조

나. 행정절차법 제14조, 제15조, 제21조

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다.

나. 청구인은 2014. 4. 15. 및 2014. 4. 17. 이 사건 신청지에 단독주택(1층, 1동, 대지면적 356㎡, 건축면적 85.41㎡, 연면적 82.71㎡) 및 창고시설(1층, 1동, 대지면적 554㎡, 건축면적 112㎡, 연면적 112㎡) 건립을 위한 건축신고를 득하였다.

다. 청구인은 2015. 4. 24. 피청구인에게 이 사건 착공신고를 하였다.

라. 청구인은 2016. 9. 21. 이 사건 신청지에 단독주택(1층, 1동, 대지면적 439㎡, 건축면적 104.88㎡, 연면적 104.88㎡) 및 창고시설(1층, 1동, 대지면적 465㎡, 건축면적 136.22㎡, 연면적 136.22㎡) 건립을 위한 변경 건축신고를 득하였다.

마. 피청구인은 2019. 8. 26. ~ 9. 6. 이 사건 건축물을 포함하여 □□군 ○○면 ◇◇리 779-3 외 62개소에 대하여 ‘장기 미착공(수)․미준공 건축물 건축허가(신고) 취소를 위한 현장조사를 실시하였고, 이 사건 건축물이 장기 미착공 중인 것을 발견하였다.

바. 피청구인은 청문일 1개월 전인 2019. 10. 8. 청구인에게 아래와 같이 청문 실시 및 사전 의견 청취를 위한 안내문(이하 ‘청문 안내문’이라 한다)을 통지하였다.

사. 우체국에서 제공하는 인터넷 배송 정보에 따르면, 위 청문 안내문은 2019. 10. 14. 고성우체국이 청구인 본인에게 직접 배달 완료한 사실이 확인된다.

아. 피청구인은 2019. 11. 13. 청구인에게 다음과 같은 내용으로 이 사건 건축신고 취소처분을 통지(이하 ‘처분 통지서’라 한다)하였다.

자. 한편 인터넷 배송 정보에 따르면, 위 처분 통지서는 2019. 11. 18. 및 11. 21. 각각 폐문부재 및 보관기간경과로 반송되었다가, 2019. 12. 2. 10:06, 고성우체국이 청구인 본인에게 직접 배달 완료한 사실이 확인된다.

차. 청구인은 2019. 12. 26. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

건축법 제14조 제5항에는 “제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 다만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 제79조 제1항에는 “허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당 여부를 살펴보면,

1) 청구인은 ① 피청구인으로부터 청문과 관련하여 단 한 번도 연락이나 공문을 받은 사실이 없어서 이 사건 처분에 대하여 사전에 전혀 알지 못하였고, ② 행정절차법 제14조의 규정에 의한 어떤 송달도 받은 사실이 없었음은 물론, 본인은 우편배달증명서에 서명한 사실이 없는데 왜 본인과 다른 필적으로 서명이 되었는지 확인할 방법도 없다고 주장한다.

가) 청구인이 제출한 보충서면을 살펴보면, ‘건축설계 관계자로부터 피청구인이 청문을 실시한다는 이야기를 듣고 피청구인의 관련문서의 송달을 기다리고 있었음’을 스스로 인정하고 있는바, 이 사건 처분에 대하여 사전에 전혀 알지 못하였다는 청구인의 ①번 주장은 논리적으로 모순되는 주장이다.

나) 게다가 행정절차법 제14조 제2항에서는 “교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원ㆍ피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 "사무원등"이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 청구인이 직접 송달받지 않더라도 사무원등이 대신 송달받을 수도 있고, 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 경우 그 장소에 놔둘 수도 있다는 점에서 청구인의 ②번 주장은 이유 없다.

다) 한편 청구인은 우편배달증명서의 서명 필적이 서로 다르다는 점을 들면서 절차상 하자를 주장하고 있지만, 이것이 형법 제239조 제1항의 ‘사서명위조죄’의 범죄구성요건에 해당하는지 여부는 별론으로 하더라도, 이 사건 처분의 위법성 판단과는 무관한 주장에 불과할 뿐이어서 더 살펴볼 이유가 없다.

라) 결과적으로 위 인정사실에 따르면, 2019. 10. 14. 및 12. 2. 본인이 직접 수령하였거나 동거인 등으로부터 전달받았든 간에 이 사건 처분에 대한 청문 안내문 및 처분 통지서는 청구인에게 도달되어 행정절차법 제15조 제1항에 따라 송달의 효력이 발생하였다고 인정되므로, 이 사건 처분의 절차적 하자 부분에 대한 청구인의 주장은 이유 없다.

2) 또한 청구인은 2014. 4.부터 2018. 3. 31.까지 이 사건 건축물 신축부지에 대하여 아스콘 포장 및 전석쌓기 토목공사 등을 완료하였는데, 원상복구를 하게 되면 상당한 비용이 발생하여 추가적인 피해에 직면하게 된다고 주장한다. 하지만 원상복구 비용은 이 사건 심판청구의 쟁점이 되는 대상이 아니므로 논외로 하고, 이하에서는 이 사건 건축물이 건축법 제14조 제5항 본문의 ‘공사 착수’ 단계에 해당하는지 여부를 중점으로 하여 살펴본다.

가) 우선 건축법 시행규칙 제14조에 따른 착공신고를 하려면 착공신고서에 분야별 설계도서[별표4의2] 등을 첨부하여 허가권자에게 제출하도록 되어 있는데, 여기에는 건축․구조․기계․전기․통신․토목 등 각종 분야가 망라되어 있는 점, 필수 설계도서에 배치도․평면도․입면도 등 축조공사에 필요한 도서(건축분야)와 토지굴착 및 옹벽도, 지반조사 보고서 등 굴착공사에 필요한 도서(토목분야)가 포함되어 있는 점 등을 고려할 때, 실제 착공여부를 판단함에 있어 굴착 및 축조 등의 공사가 개시되었는지 여부가 그 핵심기준이라 할 수 있다.

나) 대법원 역시 “건물의 신축공사에 착수하였다고 보려면 특별한 사정이 없는 한 신축하려는 건물에 관한 굴착이나 축조 등의 공사를 개시하여야 하므로, 기존 건물이나 시설 등의 철거, 벌목이나 수목 식재, 신축 건물의 부지조성, 울타리 가설이나 진입로 개설 등 건물 신축의 준비행위에 해당하는 작업이나 공사를 개시한 것만으로는 공사 착수가 있었다고 할 수 없다고 할 것이다(대법원 1994. 12. 2. 선고 94누7058 판결, 대법원 2015. 2. 12. 선고 2013두10533 판결 등 참조).”라고 판시하고 있다.

다) 위 관계법령 및 판례의 취지 등을 종합하여 볼 때, 청구인은 착공신고서만 제출하고서 아스콘 포장, 전석쌓기 등 건물 신축의 준비행위에 해당하는 작업을 개시한 것에 불과하므로, 이는 건축법 제14조 제5항에서 규정하고 있는 공사를 착수하였다고 볼 수 없다.

라) 청구인 및 피청구인이 각각 제출한 사진자료를 살피더라도, 이 사건 신청지는 잡초와 억새풀 등이 무성한 채로 거의 방치되어 있는 수준인바, 이를 두고 이 사건 건축물의 신축을 위한 굴착이나 축조 등의 공사가 개시되었다고 인정할 근거는 없다고 할 것이다.

3) 아울러 ① 건축법에서 최대 2년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 건축신고를 필수적으로 취소하도록 규정한 것은 건축물의 안전 확보 및 위험방지 뿐만 아니라 공간의 활용계획 및 환경보전 등 다양한 공익적 고려요소를 시의에 맞도록 합리적으로 반영하기 위한 것으로(헌법재판소 2010. 2. 25. 2009헌바70 결정 참조), 이 사건 신고 후 이 사건 처분에 이르기까지 개인적 사정만으로 약 5년여의 기간이 지난 점,

② 법정기한(신고일부터 1~2년) 내에 공사에 착수하지 않으면 관계법령의 규정에 따라 자연히 그 신고의 효력이 없어지는바, 신고 취소 행위는 사실상 이를 확인하는 의미에 불과하다는 점, ③ 피청구인이 이 사건 처분을 하기 전에 청문 실시 및 의견제출 기회를 부여하는 등 적법한 절차를 거쳐 이 사건 처분을 한 점 등을 종합하여 판단해 볼 때, 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 

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건축신고 취소처분 취소 심판청구사건