청구인은 타인에게 경작을 의뢰하였다는 것은 사실이 아니므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장하나, ○○경찰서장은 청구인에 대한 수사결과, “청구인은 조○○에게 연210만원의 사용료를 받는 조건으로 구두 임대계약을 체결하고, 조○○이 자기의 비용과 책임으로 농작업을 직접 수행하였음이 확인되어 기소의견”으로 검찰에 송치한 사실에 비추어 볼 때, 직불금 부당수령액 환수는 직불금을 부정수령하려는 시도를 막아 직불금이 농업인의 소득안정을 위해서만 적정하게 지급될 수 있도록 하려는 데 그 취지가 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것임.

경남행심 제2019-328호

농업소득보전직접지불금 회수처분 등 취소 심판청구

A 

○○군수

가. 농업소득의 보전에 관한 법률 제14조, 제15조

나. 농업소득의 보전에 관한 법률 시행규칙 제11조 [별표]

청구인의 청구를 모두 기각한다.

피청구인이 2019. 5. 15. 청구인에게 한 직불금 전액회수 처분 및 등록제한 처분을 각 취소한다는 재결을 구함.

1. 사건개요

가. 청 구 인 : 강○○

나. 피청구인 : ○○군수

다. 청구내용

청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지 외 2필지(잡종지·전·임야, 6,546㎡, 경상남도 소유, 이하 ‘이 사건 농지’라 한다)의 농지에 대하여 농업소득보전직접지불금(이하 ‘직불금’이라 한다)을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령하였다는 이유로 2019. 5. 15. 피청구인으로부터 농업소득의 보전에 관한 법률(이하 ‘농업소득보전법’이라 한다)에 따라 직불금 전액회수(2018년, 1년) 및 등록제한(2019년~2023년, 5년) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 청구인 소유의 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지(전, 1,054㎡), ○○리 ○○○번지(전, 559㎡) 등 2필지의 경작자이며,

2) 공유지(公有地, 경상남도 소유)인 ○○리 ○○번지(잡, 4,717㎡), ○○리 ○○번지(전, 936㎡), ○○리 ○○-○번지(전, 842㎡) 등 3필지를 2015. 7. 20. ~ 2020. 7. 19.(5년간) 임대하여 경작하고 있다.

3) 피청구인은 청구인이 직불금을 등록신청한 농지에서 농업에서 종사하지 않는다는 사유로 농업소득보전법 제14조 및 제15조에 따라 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 부당성

1) 청구인이 임대 경작하는 공유지인 이 사건 농지 3필지는 당초 청구인의 망부(亡父) 강○운 소유였으나, 1994년~1995년경 ○○강 제방 축조공사에 편입되어 경상남도 공유지가 되었다.

2) 위 공유지를 2005년부터 연고권자로 임대를 받아 매실나무 등 유실수를 식재하여 수확하던 중 임대 목적에 부적합하다는 지적을 받고 2014년에 막대한 비용을 부담하여 제거하였다.

3) 청구인은 2015년에 신장(腎臟)이 혈액에서 노폐물을 제거하고 몸 안의 수분량과 전해질 농도를 적절하게 유지하는 기능을 상실한 신부전(腎不全) 진단을 받아 치료를 계속하였으나 회복이 불가능하여 2016년에 장남의 신장을 이식받아 현재는 만성신장병 5기로 바쁜 일상을 보내고 있다.

4) 신장이식 수술을 받고 현재까지 수차례 서울○○병원에 입원과 외래 진료차 출타하는 관계로 인근 ○○리에 거주하는 조○○씨에게 일당을 지급하며 청구인이 보유한 트렉터로타리 등으로 농사를 지원하도록 요청하였다.

5) 2017년에는 우엉을 심었으나 전혀 소득을 올리지 못했고, 2018년부터는 건강이 많이 회복되어 남의 손을 자주 빌리지 않고도 고추 농사를 지을 수 있게 되었다. 그러나 인건비를 제외하면 노동력에 비하여 손에 쥐는 현금이 너무나 약소하다.

6) 현재의 농촌 실정은 노령의 경작자가 대부분이다. 따라서 농기계를 보유하고 있으나 잘 다루는 타인의 노동력에 의지하지 않으면 영농이 불가능하다. 더구나 청구인의 경우 발병 이후 10일 이상의 입원치료기간에는 타인의 조력을 받지 않을 수 없었다.

7) 청구인이 와병 중에 수시로 인부를 고용하여 소유지와 임대 공유지를 관리하는 것을 ‘타인에게 전대(轉貸)로 곡해한 민원이 제기’되어 행정처분명령이 내려졌다.

다. 결론

청구인은 전업농가로서 직불금 지급대상자 및 지급대상 농지의 적법요건을 갖춘 자이다. 2018년도와 2019년도 현재까지 구입한 농약거래 내역서를 제출하오니, 이 사건 관련 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 실제 상황을 곡해한 악성민원에 대하여 청구인의 진술과 규명을 배제한 피청구인의 일방적인 과잉 대응임으로 취소되어야 한다.

라. 보충서면

1) 청구인은 수술 입원기간을 제외하고는 고향을 떠나지 않았다.

청구인은 만성 신장병으로 2016년에 신장을 이식받아 현재까지 수차례 서울○○병원에 입원과 외래 진료차 출타하는 관계로 인근 ○○리에 거주하는 조○○씨에게 일당을 지급하며 청구인이 보유한 트렉터로타리 등으로 농사를 지원하도록 요청하였다. 2018년부터는 건강이 많이 회복되어 남의 손을 자주 빌리지 않고도 밭농사를 지을 수 있다. 당시에 타인에게 경작을 의뢰하였다는 것은 사실이 아니다. 청구인은 인근에 거주하는 조○○에게 고용에 따른 일당을 고추 등 현물로 지급한 경우가 많았고, 조○○은 자기 이름으로 거래하여 청구인의 자료가 누락된 것이다.

2) 직불금 부당수령 신고 접수 담당자는 청구인을 상대로 가장 먼저 사실 경위를 조사했어야 한다.

피청구인의 답변서에 기술된 내용에 따르면 2019. 2. 11. 신고 접수 이후, 2019. 3. 26. 청문회 실시일까지 신고사항에 대한 청구인 사전조사를 선행하지 않았다. 오히려 형사범죄와 다름없이 신고인이 제출한 증빙서류 등으로 신고사항의 방증자료 확보에만 치중하였다. 청구인에게는 신고내용에 대한 답변 등 대응자료를 준비할 기회를 부여하지 않고 청문회 출석을 강요하여 당황한 청구인이 ‘사실확인을 재요청’ 하였다.

3) 사실확인 재요청은 ‘경작사실심사위원회 부의’가 아니다.

청구인의 청문회 석상에서 ‘사실확인 재요청’은 ‘경작사실심사위원회 부의’가 아니고 신고서에 적시된 내용의 진위를 청구인이 증명하거나 해명하는 기회를 달라는 것이었다. 경작사실심사위원회 구성원 가운데는 지면이 있는 분들도 있지만 청구인의 이름과 인물을 관련(match)짓지 못한 착각으로 ‘청구인의 경작사실’을 인정하지 않고 ○○읍장이 부의한 문안대로 관행적으로 심의했다고 할 수 있다. 경작사실심사위원회의 기능에 ‘청구인의 경작사실 유무 인정’이 해당된다면 재심의를 요청한다. 그리고 회의석상에 청구인이 참석하여 사실을 진술할 기회를 허락하도록 명령하시기 바란다.

4) 피청구인은 청구인에게 해명자료를 요구하지 않았다.

피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하기 전에 신고인이 청구인 및 조○○의 ‘개인정보 동의’를 받지 않고서는 확보가 불가능한 증빙서류에 대한 위법성을 확인하지 않았다. 신고인이 제출한 증빙서류 등은 청구인의 동의를 받지 않았고 또한 진위 여부를 확인하지 않았으므로 이를 인정할 수 없다. 청구인에 대한 직불금 부당수령 신고에 대한 결과물을 얻기 위하여 청구인의 자료가 아닌 일당 고용인 조○○의 농협매출확인서 등을 이용한 것은 부당한 판단이다.

5) 청구인은 피청구인이 행정처분을 명령하기 전에 징구해야 할 자료를 행정심판청구서 증거서류로 제출하였다.

피청구인은 군민을 위한 군정을 펼치지 못하고 더 나아가서는 농민에 대한 사랑과 봉사가 크게 결여되었다. 청구인은 평생을 고향을 지키며 살아온 농민으로 ○○군민이며 ○○읍민이다. 이러한 청구인을 ‘건강보험요양급여내역’, ‘장애인증명서’, ‘농약거래내역서’ 등 기타 객관적인 자료를 행정처분 이전에 조사과정에서 제출하라는 도움을 주지는 못하더라도 범죄자로 섣부르게 예단하지는 말았어야 한다. 직불금 부당수령이라는 올무를 만들어 놓고 청구인에게 일회성으로 청문회라는 명분을 내세운 피청구인의 공권력 우위의 구태는 지탄받아야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

○ 2019. 2. 11. : 직불금 부당수령 신고 접수

- 신고내용

․신고필지 : ○○읍 ○○리 ○○, ○○, ○○-○

․내 용 : 이 사건 농지를 임대 계약한 청구인은 임대 농지를 직접 경작하지 않고 타인에게 대신 경작하게 한 후 직불금을 수령

- 접수현황 : 신고인 → ○○읍사무소 → ○○군 농축산과

- 신고인이 제출한 증빙서류

․실경작자 추정인의 농협 매출 상세내역

․실경작자 추정인의 일반자재 미수금 회수부

․이 사건 농지 불놓기 허가서(실경작자 추정인)

․산불감시원 반장 확인서(이 사건 농지에 신청받아 태웠다는 내용)

․○○농협 ○○지점 양파재배 면적현황(실경작자 추정인이 재배한 내용 확인)

․실경작 추정인과 거래한 업체 통장사본(통장사본에 실경작 추정인과 거래)

○ 2019. 3. 8. : 부당수령 신고관련 현장확인

- 실경작 추정인 방문면담 결과, 이 사건 농지에 청구인이 아닌 실경작 추정인이 2018년에 경작한 사실을 확인함.

○ 2019. 3. 26. : 청문회 실시

- 청문 주재자의 주재 하에 실시

- 실시 결과, 청구인이 행정처분 결과에 따라 이 사건 농지의 대부계약 해지를 우려하여 사실 확인을 간곡히 요청함에 따라, 경작사실심사위원회를 개최하여 진위여부 판단하여 결정한다고 청구인에게 통지

- 피청구인이 농약거래내역서(거래업체)를 청구인에게 받음

○ 2019. 3. 28. : ○○읍사무소에 경작사실 위원회 개최 요청 및 결과회신 공문 발송

○ 2019. 4. 18. : 경작사실 위원회 회신 결과, 청구인의 본인경작 사실이 인정되지 않는다고 통보 받음

○ 2019. 5. 15. : 청구인에게 직불금 부당수령에 따른 행정처분 통지

- 처분내용 : 직불금 전액회수(2018년) 및 등록제한(2019년~2023년, 5년)

- 처분근거 : 농업소득보전법 제14조 제1항 제1호

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 직불금은 지급대상자가 농지에서 농업에 종사할 경우 지급하는 제도이다. ‘종사’의 개념은 자기의 비용과 책임으로 농작업을 직접 수행하는 것을 의미하며 일부위탁을 포함하는데, 여기서 일부위탁은 “자기의 비용과 책임으로 농업에 필요한 농작업 중 일부를 직접수행하고, 그 결과물인 농산물이 본인에게 최종 귀속하는 경우를 의미한다.”라고 쌀‧밭‧조건불리직불제 사업시행지침에서 명시하고 있다.

2) 청구인은 청문회 직후 농약거래 내역서를 실경작의 증빙자료로 제출하였는데 농약거래 내역서 만으로는 실제 구매하였는지, 구매하였더라도 신고농지에 농약을 사용하였는지 알 수 없다. 청구인은 청문회 이후에도 신고자가 제출한 증빙서류를 반박할 수 있는 직불금 지급대상 농지에서 농업에 종사(휴경 및 농작업 일부 위탁)했다는 증빙자료를 제출하지 못하였기에, 실경작을 하였다는 주장은 합당하지 않다.

3) 또한 신고자가 제출한 신고농지의 실경작 추정인의 이름으로 신청한 불놓기 허가서, ○○농협 ○○지점 양파재배면적내역에 청구인이 아닌 실경작 추정인의 이름이 확인된 내역서, 실경작 추정인과 농산물을 거래한 업체의 통장사본을 종합해 봤을 때, 실제로는 실경작 추정인이 경작을 했다고 판단을 하였다.

4) 그러므로 농업소득보전법 제14조 제1항 제1호 및 제2항에 의거 청구인이 거짓으로 직불금을 등록 및 수령하였다고 할 수 있다.

다. 결론

청구인에게 한 ‘직불금 전액회수(2018년) 및 등록제한(2019년~2023년, 5년)’은 농업소득보전법에 따른 적법한 행정처분으로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

라. 보충서면

1) 청구인은 2018년부터는 건강이 많이 회복되어 남의 손을 자주 빌리지 않고도 밭농사를 짓을 수 있었고, 당시에 타인에게 경작을 의뢰 했다는 것은 사실이 아니며, 인근에 거주하는 조○○에게 고용된 일당을 고추 등 현물로 지급할 경우가 많았고, 조○○은 자기 이름으로 거래하여 청구인의 자료가 누락된 것이라는 주장에 대하여

농업소득보전직불금은 지급대상자가 지급대상농지에서 농업에 종사할 경우 지급하는 제도이다. ‘종사’의 개념은 자기의 비용과 책임으로 농작업을 직접 수행하는 것을 의미하며 일부위탁을 포함하는데 여기서 일부위탁은 “자기의 비용과 책임으로 농업에 필요 한 농작업 중 일부를 직접수행하고, 그 결과물인 농산물이 본인에게 최종 귀속하는 경우를 의미한다.”라고 쌀‧밭‧조건불리직불제 사업시행지침에서 명시하고 있다. 청구인은 보충서면에서 조○○씨 이름으로 농산물을 거래하였다고 직접 진술하였다. 청구인이 경작한 농산물을 본인의 이름이 아닌 조○○씨 이름으로 거래하였다는 점은 피청구인의 입장에서는 이해하기 어렵다. 피청구인이 보기에 청구인이 조○○씨에게 의뢰하여 농사를 짓게 했다고 생각하는 것은 당연한 일이다.

2) 청구인은 본인을 상대로 먼저 사실 경위를 조사하지 않고, 신고인이 제출한 증빙서류 등으로 방증자료만 확보에만 치중하여 신고내용에 대한 답변 등 대응자료를 준비할 기회를 부여하지 않고 청문회 출석을 강요하였다는 주장에 대하여

직불금 부당수령 현지조사는 지급대상농지에 누가 실제 경작했는지 관련사실을 조사하는 것이다. 청구인은 경작사실 대해서는 청문에서 사실 경위를 밝힐 수 있다. 피청구인은 신고인이 제출한 증거자료에 별도의 자료는 확보하지 않았다. 신고인이 제출한 증거자료로 피청구인(읍사무소) 먼저 현지조사 하였다. 피청구인은 청구인에게 전화통화로 청문회 날을 잡았다. 전화통화 전에 청문회 사전통지를 먼저 할 수도 있으나, 청구인이 관련 증거 제출 등 편의를 위해 피청구인은 최대한 배려하였다고 생각한다.

3) 청구인은 사실확인 재요청은 ‘경작사실심위원회 부의’가 아니라 신고서에 적시된 내용의 진위를 청구인이 증명하거나 해명하는 기회를 달라는 것이며, 경작사실심의에서 피청구인(○○읍장)이 부의한 문안대로 관행적으로 심의하였다는 주장을 하였고, 이에 청구인은 경작사실심사위원회 재심의 및 참석하여 사실을 진술할 기회를 허락하도록 명령하시기 바란다는 주장에 대하여

청구인은 청문 당시에 실제 경작 했는지를 증명이 되는 관련 자료를 가지고 해명을 하기 보다는 신고인이 악랄한 사람이며, 조○○씨를 소개 받은 과정, 본인이 몸이 안 좋다는 점만 말씀을 하셨고, 일당을 현물 및 현금으로 줘서 증빙자료를 내기가 힘들다는 점만 강조 하였다. 경작사실심의회에서 신고인들이 제출한 증빙자료 및 읍사무소· 농업기술센터 현지조사 결과를 토대로 심사위원들이 심의를 했다. 또한 심사위원들은 ○○읍에서 수십 년간 농사를 짓는 사람이다. 경작사실심사위원회가 실제 논농업 종사여부 확인 등 심사를 하는 기능이 있다. 하지만 피청구인은 청구인의 직불금 부당 수령건으로 2019. 6. 18. 공문으로 ○○경찰서에 농업소득보전직불금 부당수령 신고 접수 건으로 수사를 의뢰 하였다. 현재 경찰서 수사 중이라 재심의는 불가능하다고 판단된다.

4) 청구인은 피청구인이 해명자료를 요구 하지도 않았고, 이 사건 처분 전에 신고인이 청구인 및 조○○의 ′개인정보 동의′를 받지 않고서는 확보가 불가능한 증빙서류에 대한 위법성 확인 및 청구인에 대한 직불금 부당수령 신고에 대한 결과물을 얻기 위하여 청구인의 자료가 아닌 일당 고용인 조○○의 농협 매출확인서 등을 이용한 것은 부당한 판단이라는 주장에 대하여

피청구인은 제출된 자료의 출처를 확인할 의무는 없으며, 신고인에게서 청구인이 실경작하지 안았다고 하는 증빙자료를 받았고, 그 자료를 바탕으로 실경작자로 추정되는 조○○씨와 면담도 했으며, 청구인을 대상으로 청문회도 주재 하였으며, 피청구인(○○읍)은 경작사실위원회를 열어서 심의도 하였다. 또한 지급대상농지에 누가 언제, 어떻게, 어떤 작목을 경작을 했는지는 신고인이 제출한 증거 자료를 보면 알 수 있다.

5) 청구인은 피청구인이 ‘건강보헙요양급여내역’, ‘장애인증명서’, ‘농약거래내역서’ 등 기타 객관적인 자료를 이 사건 처분 이전에 조사과정에서 제출하라는 도움을 주지는 못하더라도 범죄자로 섣부르게 예단하지는 말았어야 했으며, 직불금 부당수령이라는 올무를 만들어 놓고 청구인게 일회성으로 청문회라는 명분을 내세운 피청구인의 공권력 우위의 구태는 지탄 받아야 한다는 주장에 대하여

청구인이 행정심판을 청구하면서 제출한 ‘건강보헙요양급여내역’, ‘장애인증명서’는 사실 피청구인이 청구인의 실경작 유무를 확인 하는 증빙자료로는 효력이 없는 자료라고 판단한다. 청구인이 건강이 좋지 않으셨다면 농업소득보전법 시행규칙 제3조 제5항에 의거 신고농지에서 농업에 종사하는 배우자 및 직계존비속에게 승계를 하였어야 한다. 하지만 신고농지가 도에서 대부한 농지이고, 전대를 하였을 경우 대부계약이 해지될 수 있는 사유가 될 것을 인지하고 있었기 때문에 어떠한 조치도 취하지 않고 직불금을 계속 수령하였다. 피청구인은 부당수령 신고·접수시 처리절차에 따라 현지조사, 청문회, 경작사실심사위원회를 통한 결과에 따라 이 사건 처분을 하였으며, 또한 청구인이 2018년에 해당 필지에 실제 경작했는지 여부를 확인하기 위해 경찰수사를 의뢰를 하였고, 그 결과 ‘청구인이 직불금을 부당 수령’하였다고 수사결과 통지를 받았다.

4. 관계법령

가. 농업소득의 보전에 관한 법률 제14조, 제15조

나. 농업소득의 보전에 관한 법률 시행규칙 제11조 [별표]

"

농업소득보전직접지불금 회수처분 등 취소 심판청구