행정처분의 효력발생요건으로서 ‘도달’이란 처분상대방이 처분서의 내용을 현실적으로 알았을 필요까지는 없고 처분상대방이 알 수 있는 상태에 놓임으로써 충분하며, 처분서가 처분상대방의 주민등록상 주소지로 송달되어 처분상대방의 사무원 등 또는 그 밖에 우편물 수령권한을 위임받은 사람이 수령하면 처분상대방이 알 수 있는 상태가 되었다고 할 것인데, ​이 사건의 경우 청구인은 사촌형과 동일한 주소지에 주민등록을 하였고, 사촌형이 청구인의 모든 우편물을 확인하고 있는 점을 살펴볼 때, 청구인은 사촌형에게 명시적 또는 묵시적으로 우편물 기타 서류의 수령권한을 위임하였다고 봄이 상당하고 그러한 위임을 받은 자가 반드시 청구인의 사용인이거나 동거인일 필요는 없으며, 따라서 이 사건 처분의 도달일은 사촌형이 이 사건 처분을 받은 2017. 3. 10.로 추정할 수 있고, 역수상 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일이 경과된 이후에 청구되어 행정심판법 제27조에서 규정하고 있는 청구기간을 도과한 부적법한 청구라고 할 것임.

경남행심 제2019-611호

과징금(부동산실명법 위반) 부과처분 취소 청구 

최☆☆ 

★★시장 

가. 행정심판법 제2조, 제5조, 제27조

나. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제3조, 제5조

다. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령 제3조, 제3조의2

청구인의 청구를 각하한다. 

피청구인이 2017. 3. 7. 청구인에게 한 과징금 446,685,360원 부과처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : 최☆☆

나. 피청구인 : ★★시장

다. 청구내용

청구인은 아파트 사업을 위한 부지로 2006. 10. 31., 2007. 01. 29. ★★시 ◎◎동 1587-9, 1587-8, 1587-10, 1587-60, 1555, 1555-1, 1587-3, 1587-7, 1587-11, 1671-15(구 산82), 1671-16(구 산82), 산86, 신86-1, 산86-2번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하면서, 이 사건 토지를 동업자인 정▲▲에게 명의신탁하여 등기하였다는 내용으로 2017. 1. 11. △△세무서에서 피청구인에게 부동산 실거래신고 위반사항을 통지함에 따라, 2017. 3. 7. 피청구인으로부터 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이하 ‘부동산실명법’ 이라 한다) 제3조 제1항을 위반하였다는 이유로 과징금 446,685,360원 부과 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분을 알게 된 경위

1) 청구인은 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분이 있었는지, 언제 있었는지에 대하여 전혀 알지 못했다. 그런데, 2019. 7월경 청구인의 거주지인 △△시 ◇◇면 소재 집에 ★★시 세무직원이라고 소개한 공무원 2명이 찾아왔었다는 사촌형(청구인과 같이 거주함)의 말을 듣고, 무슨 영문인지 ★★시에 문의해 본 결과, 청구인에 대하여 부동산실명법에 따라 명의신탁한 내용으로 과징금이 4억원 넘게 부과되었다는 사실을 알게 되었다.

2) 이에 청구인은 즉시 ★★시청에 방문을 하였고, 2019. 8. 1. 청구인에게 부과된 과징금 내용에 관한 정보공개를 청구하여 2019. 8. 3. 관련 자료를 받았는데, ★★시 ◎◎동 1587-9 임야 2,868㎡를 비롯한 총 14개 필지의 토지에 대하여 사실은 청구인이 소유자이면서 정▲▲ 명의로 소유권이전등기를 하는 방법으로 명의신탁을 했다는 이유로, 피청구인이 청구인에게 446,685,360원의 과징금부과 처분을 하였다는 사실을 알게 되었다. 그러나 언제 위 과징금 부과처분이 있었는지에 대해서는 아직까지 알지 못하고 있다.

나. 이 사건 처분과 관련하여 청구인이 알고 있는 사항

1) 청구인은 과징금이 부과된 것에 대해 뒤 늦게 알게 되었다. 그러나 피청구인이 청구인에게 한 과징금 부과처분은 위법한 것이다.

2) ★★시에서 과징금을 부과한 명의신탁 관련 토지는, ★★시 ◎◎동 1587-9 임야 2,868㎡, 같은동 1587-8 임야 74㎡, 같은동 1587-10 임야 340㎡, 같은동 1587-60 임야 379㎡, 같은동 1555 임야 1,497㎡, 같은동 1555-1 임야 20㎡, 같은동 1587-3 임야 4,045㎡, 같은동 1587-7 임야 380㎡, 같은동 1587-11 임야 285㎡, 같은동 1671-15 임야 487.8㎡, 같은동 1671-16 임야 513.4㎡(권리면적), 같은동 산86 임야 1,480㎡, 같은동 산86-1 임야 1,772㎡, 같은동 산86-2 임야 207㎡ 등 총 14필지로 위 토지들은 청구인과 정▲▲이 공동으로 아파트 사업을 하기 위하여 매수하였던 것인데, 그 경위를 설명하면 다음과 같다.

3) 청구인과 평소 친하게 지내던 정▲▲은, 2006년경 청구인을 찾아와 ★★도 대우조선소 앞에 신시가지가 형성되는데, 아파트 부지로 사용할 만한 좋은 토지가 있으니 같이 공동으로 아파트 사업을 시행해 보자는 제안을 하였다. 당시 정▲▲이 제안한 조건들은, 토지를 약 7,000평 매입하여 아파트 500세대를 시행하자는 것이었고, 입지조건이 좋아 분양도 잘 될 수 있는 곳이니 토지를 매입하고 인허가만 받아놓으면 시공사는 얼마든지 들어올 것이라고 하였다. 그러면서 총 투입될 자금은 토지 약 7,000평 매입에 30억원 가량인데 각각 15억원씩 투자를 하면 되고, 토지매입과 인허가와 관련된 업무는 청구인이 담당하고, 정▲▲의 직원들은 청구인의 업무를 보조해주기로 하였다.

4) 조건을 들어보니 괜찮은 것 같아, 청구인은 함께 사업을 진행하자고 말하였고, 처음에는 우선적으로 정▲▲이 약 15억원 정도를 먼저 투자하여 토지를 매입하여 본인 앞으로 등기를 하고, 청구인이 2차로 약 15억원 정도를 투자하여 등기를 하여 계획대로 약 7,000평 정도의 토지가 매입되면 시행법인을 설립하여 인허가 업무, 시공사와 업무협약 등을 진행하는 방법으로 공동 사업을 진행하자고 의견을 맞추었다. 사업시행은 새로 설립될 법인에서 진행하지만, 사전에 개인 명의로 토지를 매입하는 것은 아파트 건설 사업에 있어서 많이 사용되는 방법이다. 왜냐하면, 사업을 시행하는 법인이 먼저 설립되어 법인 이름으로 토지를 매입하게 되면 아파트를 짓는다는 소문이 금방 퍼져 토지소유자들이 고가에 토지를 매도하려고 하여 토지가격이 순식간에 상승하기 때문이다.

5) 또한 정▲▲이 먼저 토지 매입을 시작하기로 했던 것은, 정▲▲의 생각에 청구인이 먼저 토지 매입을 시작한 후 공동으로 진행하기로 한 사업을 하지 않거나 정▲▲을 배제시킬 것이 우려되었기 때문에 그렇게 하자고 요구한 것이고, 청구인도 이에 동의했기 때문이다.

6) 위와 같은 합의가 이루어진 이후, 정▲▲은 토지매입금 약 3억원 정도를 투자하여 토지매입을 우선 진행하던 중 자금을 마련하는데 문제가 생겨 시간이 걸릴 것 같으니, 청구인이 정▲▲에게 돈을 빌려주어 정▲▲ 명의로 먼저 토지를 매입한 후 그 때까지 빌린 돈을 청구인에게 변제하고, 그 다음 2차 토지 매입을 하면 안되겠느냐고 하여, 청구인으로서는 어차피 서로 믿고 사업을 시작한 것이기 때문에 정▲▲에게 차용증을 받고 돈을 빌려주었다.

7) 그러던 중, 대략 2~3천평 정도의 토지를 매입한 상황에서, ★★ ◎◎동이 신시가지로 발전된다는 소문이 나기 시작하였고, 송OO(과거 청구인과 진해 OOOOOO 아파트 건설 동업을 한 적이 있던 사람)이 나타나 본인이 아파트 건설 사업을 진행할테니, 현재까지 매입한 토지를 매각하라고 제시를 하였다. 청구인이 알아보니, 위 송OO은 거대한 자금을 투자해 주는 투자자들이 있어서 송OO과 경쟁을 해서 사업에 성공하기는 쉽지 않다는 판단이 들었고, 이에 정▲▲을 만나서 의논을 해 보니, 우리가 먼저 사업을 시작했고, 거기에다가 보이지 않는 경비도 알게 모르게 많이 들어갔으며, 그 토지들을 매각할 경우 양도소득세, 기타 세금 등 여러 추가 비용도 있기 때문에 송OO과 협상이 쉽게 이루어지지 않았다. 그러던 중 송OO 측에서는 한번에 2~3백억원을 투자하여 2만 4~5천평 정도의 토지를 계약을 했으니 청구인과 정▲▲이 사업을 진행할 토지는 더 이상 협상할 필요가 없다고 말하여, 결국 송OO으로 인해 청구인과 정▲▲의 토지 작업은 더 이상 진행되지 않고, 당시까지 매입한 정도에서 중단되었던 것이다.

다. 이 사건 처분의 위법성

위에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 토지의 경우 청구인과 같이 아파트 사업을 진행했던 정▲▲이 먼저 매수하기로 했던 토지들 중 일부로써, 청구인은 토지 소유자가 아니다. 창원지방검찰청 통영지청에서는, 피청구인의 고발로 청구인에 대하여 부동산실명법 위반으로 조사를 한 적이 있었는데, 처분결과 공소시효가 완성되어 불기소 처분을 하였지만, 그 조사자인 사법경찰관 작성의 의견서에 의하면 정▲▲과 청구인들 사이에서 명의신탁 약정이 있었는지 여부도 확실치 않다고 조사되어 있다. 이처럼, 수사기관조차 청구인이 정▲▲과의 사이에서 명의신탁 약정이 있었는지 여부를 입증할 자료가 없다고 판단한 사안에 대하여 피청구인이 무슨 근거로 청구인에 대하여 4억원이 넘는 과징금을 부과한 것인지 이해할 수 없다.

라. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

마. 보충서면

1) 청구기간 도과와 관련하여

가) 피청구인은 청구인이 제기한 이 사건 심판청구는 행정심판법 제27조 제1항에서 규정하고 있는 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 취소심판을 제기하지 않았기에 행정심판 제소요건을 갖추지 못하였으므로 각하되어야 한다는 주장을 하고 있다.

나) 피청구인은 청구인의 심판청구가 기간이 도과된 것이라는 점에 대한 증거자료로 부동산 실거래신고 위반자 자료 통보, 부동산실명법 위반 과징금 처분사전통지서, 부동산실명법 위반 과징금 부과 처분 통지서, 각 통지서 우편송달 자료, 출장결과 보고서를 근거로 들고 있다.

다) 그러나, 피청구인이 증거로 제출하는 자료들을 보면, 과징금 부과와 관련한 우편물들을 청구인이 받은 것이 아니라 청구인의 사촌형 최$$이 받았다는 점만 확인 될 뿐, 청구인에게 송달되었다는 점에 대한 자료는 아닐 뿐만 아니라, 실제로 청구인으로서는 피청구인으로부터 직접 또는 사촌형인 최$$을 통해서라도 과징금 부과처분을 받은 사실이 없을 뿐만 아니라, 그에 관한 연락도 받은 사실이 없다. 피청구인이 을제5호증으로 제출한 내용을 보면, 마치 청구인이 주민등록지를 △△시 ◇◇면으로 해두었지만 실제 거주지는 진해시 여좌동에 거주할 것이라는 최$$의 말을 듣고 청구인이 거주 신고를 허위로 한 것처럼 주장하나, 당시 청구인은 건설업 등에 종사하고 있었고, 공사현장이 통영 등 여러 곳에 있다 보니 주민등록상 주소지에 거주하는 시간이 거의 없었다. 그리하여 청구인은 4억원이 넘는 과징금 부과와 관련하여 아무런 통보나 연락을 받지 못하여 사전에 의견을 제출할 기회도 가지지 못하였으며, 과징금 부과와 관련하여 어떠한 절차도 진행하지 못한 채 과징금 부과처분이 되었다는 사실을 최근에 알게 된 것이다. 당시 청구인이 4억원이 넘는 과징금이 부과된다는 사실을 알았다면 당시에 ★★시청에 방문하여 억울함에 대해 사전의견제출 등 절차진행을 하였을 것이다. ★★시 담당공무원은 과징금 부과를 한 지 몇 년이 지나서야 청구인의 거주지를 방문하여 청구인의 사촌형에게 독촉장을 전달하면서 전화번호를 알려주고 갔고, 청구인은 이를 사촌형으로부터 듣고서는 곧바로 ★★시청을 방문하여 억울함을 호소하면서 정보공개요청을 하였으며, 2019. 8. 3. 요청서를 받고 나서 청구인에게 과징금이 부과되었다는 사실을 알고는 너무 억울하여 90일 이내인 2019. 9. 27. 이 사건 행정심판을 청구하게 된 것이다.

라) 위와 같이 피청구인은 청구인에게 4억원이 넘는 과징금을 부과하면서 청구인 본인이 을제1호증 내지 을제3호증, 을제5호증과 같은 서류들을 직접 송달받지 않았다는 사실을 알면서도 전화나 문자메시지 한통 하지 않고 과징금 부과처분을 하였다는 것은 절차를 위반하여 처분한 것이므로 위법한 처분이다. 청구인이 정보공개요청서를 받아본 후 ★★시청을 방문하여 억울함을 호소한 사실만 보더라도 청구인이 처분이 있음을 안 날은 처분 당시인 2017. 3. 7.경이 아니라 2019. 8. 3.임을 알 수 있다. 따라서 청구인은 행정심판 제소기간을 도과하여 제기한 것이 아니라 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 적법하게 청구한 것이다. 이와 관련한 대법원 판례는 다음과 같다.

마) 대법원 2019두38656 판결에 의하면, “상대방 있는 행정처분은 특별한 규정이 없는 한 의사표시에 관한 일반 법리에 따라 상대방에게 고지되어야 효력이 발생하고(대법원 2018. 10. 25. 선고 2015두38856 판결 등 참조), 상대방 있는 행정처분이 상대방에게 고지되지 아니한 경우에는 상대방이 다른 경로를 통해 행정처분의 내용을 알게 되었다 하더라도 행정처분의 효력이 발생한다고 볼 수 없다(대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두13908 판결 등 참조). 취소소송의 제소기간 기산점으로 행정소송법 제20조 제1항이 정한 ‘처분 등이 있음을 안 날’은 유효한 행정처분이 있음을 안 날을, 같은 조 제2항이 정한 ‘처분 등이 있은 날’은 그 행정처분의 효력이 발생한 날을 각 의미한다. 이러한 법리는 행정심판의 청구기간에 관해서도 마찬가지로 적용된다(대법원 1977. 11. 22. 선고 77누195 판결, 대법원 1998. 6. 12. 선고 98두5118 판결 참조).”고 판시하고 있다.

바) 국세기본법은 제10조에 서류 송달의 방법과 관련하여 규정하고 있는데, 이를 살펴보면 다음과 같다.

사) 위와 같이 납세의 고지·독촉·체납처분 등은 교부, 우편 또는 전자송달의 방법으로 할 수 있고, 이 사건 과징금과 관련한 서류들은 우편으로 송달되었으나 송달받은 자가 청구인의 사용인이나 그 밖의 종업원 또는 동거인이 아니라 사촌형으로 사촌형은 동거인이 아니다. 또한, 2017. 9. 22. 체납 독촉을 위해 담당 공무원이 현장을 방문하여 독촉장을 전달한 것도 청구인 본인이 아니라 청구인의 사촌형으로 동거인이 아닌 자에게 전달한 것이다. 따라서 피청구인이 청구인에게 과징금과 관련한 서류들을 송달한 것은 부적법한 것이다.

2) 부동산실명법 위반과 관련하여

가) 피청구인은, 이 사건 토지에 대해 공부상 명의자와 무관하게 실제 명의자가 청구인이라고 주장하고 있다. 피청구인은 그 근거로 부동산에 관한 물권의 취득자금을 청구인이 부담한 것을 들고 있고, 청구인이 정▲▲에게 명의신탁한 것으로 추측하여 과징금 부과를 한 것이다.

나) 그러나, 청구인이 정▲▲에게 명의신탁한 사실은 전혀 없으며, 불기소 이유서에서도 알 수 있듯이 단지 공소시효 완성으로 인해 불기소처분이 된 것이 아니라 내용상으로도 명의신탁 약정이 있었는지 여부를 입증할 증거자료가 없어 불기소처분이 된 것이 분명한 상황이다. 심판청구서에서도 언급하였듯이 청구인이 정▲▲에게 돈을 빌려주어 정▲▲ 명의로 먼저 토지를 매입한 후 그 때까지 빌린 돈을 청구인에게 변제하고, 그 다음 2차 토지매입을 하면 안되겠느냐고 하여, 청구인으로서는 어차피 서로 믿고 사업을 시작한 것이기 때문에 정▲▲에게 차용증을 받고 돈을 빌려준 것이다.

다) 이 사건 토지 구입 자금의 대부분은 정▲▲이 벽O개발 주식회로부터 차용한 돈으로 토지소유자들인 한O우에게 4억6천만원, 류O형에게 2억7,500만원, 강O휘에게 5억원을 각 송금하였다.

라) 따라서, 청구인과 정▲▲ 사이에 명의신탁약정이 없는 점, 부동산에 관한 물권의 취득자금을 대부분 정▲▲이 부담하여 구입한 점 등을 감안하면 이 사건 토지에 대한 부동산실명법 위반(명의신탁)을 전제로 과징금을 부과한 이 사건 처분은 위법한 처분이라 할 것이다.

마) 결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 청구인은 이 사건의 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 적법하게 청구를 한 것이고, 내용상으로도 명의신탁 약정이 없는 점, 관련 형사사건에서 공소시효 완성 및 명의신탁약정여부에 대한 증거가 없어 무혐의처분이 된 점, 토지 구입 자금 대부분을 청구인이 아닌 정▲▲이 부담한 점 등으로 볼 때 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 과징금 부과처분은 위법한 처분이라고 할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경과

1) 2006. 10. 31. 청구인, ◎◎동 1587-9번지 외 12필지 토지매수

2) 2007. 01. 29. 청구인, ◎◎동 1587-60번지 외 6필지 토지매수

3) 2017. 01. 11. 부동산 실거래신고 위반자 통보(△△세무서 → 피청구인)

4) 2017. 02. 06. 피청구인, 부동산실명법 위반 과징금 처분사전통지

5) 2017. 03. 07. 피청구인, 부동산실명법 위반 과징금 부과 처분 부동산실명법 위반자 고발(피청구인 → ★★경찰서)

6) 2017. 06. 12. 피청구인, 부동산실명법위반 과징금 독촉장 발송

7) 2017. 08. 03. 피청구인, 부동산실명법위반 과징금 독촉장 발송(2차)

8) 2017. 09. 07. 피청구인, 부동산실명법위반 과징금 체납에 대한 압류 통지

9) 2017. 09. 21. 피청구인, 부동산실명법 과징금 체납액 고지서 발송

10) 2017. 09. 22. 피청구인, 세외수입 체납자 납부 독려차 △△시 ◇◇면 방문

11) 2019. 07. 09. 피청구인, 세외수입 고액체납자 현지 확인차 △△시 ◇◇면 방문

12) 2019. 07. 29. 청구인, 정보공개 청구

13) 2019. 09. 27. 청구인, 행정심판 청구

나. 행정심판 청구기간의 도과

1) 행정심판법 제27조 제1항은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내의 청구기간에 취소심판을 제기하도록 규정하고 있는 바, 피청구인은 이 사건과 관련하여 2017. 2. 6. 부동산실명법 위반 과징금 처분사전통지를, 2017. 3. 7. 부동산실명법 위반 과징금 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 합니다.)을 우편발송 하였으며, 청구인은 2017. 2. 9.과 2017. 3. 10. 각각 이 사건 통지서를 송달 받은 사실이 확인된다.

2) 피청구인은 2017. 9. 22. 세외수입 체납자 납부 독려를 위하여 청구인의 거주지인 △△시 ◇◇면에 방문하여 청구인의 사촌형인 최$$을 만나 질의하고 청구인과 연락될 시 연락을 요청하였다.

3) 청구인은 이 사건 처분 통지를 수령한 2017. 3. 10.부터 90일이 경과함이 역수상 명백한 2019. 9. 27.에 이 사건 심판 청구를 하였고 따라서 이 사건 행정심판은 청구기간을 도과하여 행정심판 제소요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하되어야 한다.

다. 청구인 주장에 대한 답변

1) 청구인은 2019. 7. 9. 거주지인 △△시 ◇◇면 소재 집에 ★★시 세무직원이 찾아왔었다는 사촌형의 말을 듣고 ★★시에 문의 후 부동산실명법 위반 과징금이 부과되었다는 것을 알게 되었다는 것에 대하여,

피청구인은 청구인에게 부동산실명법 위반 과징금 처분사전통지(의견제출)및 과징금 부과 처분, 납부 독촉 고지 발송 등 수 차례 거주지인 △△시 ◇◇면에 등기우편을 보냈으며, 사촌형 최$$이 수령함으로써 배달이 완료되었고 2017. 9. 22. 당시 세외수입 체납 납부 독려차 △△시 ◇◇면에 방문하여 사촌형 최$$을 만나 납부를 독촉한 것으로 이 사건 처분에 행정절차상 하자는 없다.

2) 이 사건 처분 위법하다는 주장에 대하여

가) 이 사건 토지의 매매 사실은 다음과 같다.

나) 청구인과 정▲▲이 2006년 아파트 사업을 위하여 토지매입금 30억을 예상하며 각각 투자금액 15억씩 투자하기로 약정서를 작성하였다. 하지만 2014년 ◎◎동 토지를 매수하는 과정에서 정▲▲은 약정서에 적힌 것과 달리 실제로는 5천만원만 투자했는데 토지소유자를 정▲▲으로 하여 소유권이전등기를 한 것은 명의신탁으로 판단할 수밖에 없는 것이다. 비록 청구인이 제출한 약정서에 “실제적 업무에 기여한 영향력을 참고하여 정▲▲측과 쌍방 합의하에 지분배정에 변동이 있을 수 있음을 약정한다.”고 명시되어 있다고 해도 이 약정은 정▲▲과 청구인 모두 토지매입자금으로 15억을 투자하여 소유권 지분을 1/2씩 균등하게 배정받는다는 전제 하에 약간의 변동이 있는 것을 의미하는 것이지, 정▲▲이 단독소유자인 것처럼 등기하기로 했음을 의미하는 것으로는 보이지 않으며 이러한 약정이 부동산실명법의 강행규정에 우선할 수도 없음은 명백하다.

다) 부동산실명법 제2조에서 “명의신탁약정이란 부동산에 관한 소유권이나 그 밖의 물권을 보유한 자 또는 사실상 취득하거나 취득하려고 하는 자가 타인과의 사이에서 대내적으로 실권리자가 부동산에 관한 물건을 보유하거나 보유하기로 하고 그에 관한 등기는 그 타인의 명의로 하는 약정을 말한다.”고 규정하고 있고, 그에 대한 예외 사항을 채무의 변제를 담보하기 위하여 채권자가 부동산에 관한 물건을 이전받거나 가등기하는 경우, 부동산의 위치와 면적을 특정하여 2인 이상이 구분 소유하기로 하는 약정을 하고 그 구분소유자의 공유로 등기하는 경우, 신탁법 또는 자본시장과 금융투자업에 관한 법률에 따른 신탁재산인 사실을 등기한 경우 등으로 제한하고 있다.

라) 청구인과 정▲▲이 공동으로 토지를 구매하였다면 공동지분으로 토지를 매수했어야 하고 투자금이 없어 공동으로 할 수 없었다면 부동산실명법 제3조에서 “누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다”라고 한 규정에 따라 실제 토지를 구매한 사람의 명의로 소유권이전등기를 했어야 한다. 즉 부동산에 관한 물권의 실권리자인지 여부를 가리는 핵심적인 징표 중의 하나는 과연 그 부동산에 관한 물권의 취득자금을 누가 부담하였는지 여부라 할 것이다.

마) 또한 청구인이 △△세무서에 진술한 내용을 보면 모든 일의 총괄과 자금융통을 청구인 본인이 하였다고 하였지만 ★★경찰서 진술 내용은 자신이 주체도 아니고 토지 소유자가 아니라고 앞선 진술을 번복한 사실을 보면 청구인의 진술은 일관성이 없고 신빙성이 떨어진다할 것이다.

바) 아울러, 청구인의 주장에 의하면 사법경찰관의 “불기소(공소권없음)”처분에 청구인과 정▲▲간의 명의신탁 약정이 있었는지 여부도 확실치 않다고 조사되어 있음을 주장하며 수사기관이 명의신탁 약정이 있었는지 여부를 입증할 자료가 없는데 피청구인이 무슨 근거로 과징금을 부과한 것인지 알 수 없다고 주장하고 있지만, 사법경찰관의 판단은 공소시효 만료로 인해 공소권이 없으므로 기소를 할 수 없다는 점에 국한될 뿐이고, 계약의 법리에 따르면 반드시 문서로 된 계약만이 법적으로 유효한 것이 아니기에 양 당사자간의 구두합의가 있었다면 당연히 약정이 있었던 것으로 볼 수 있는 것이다.

부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 해석사례집에는 “부동산실명법 제3조의 실권리자명의 등기 의무를 위반한 명의신탁등기에 대한 같은 법 제5조의 과징금 부과와 제7조의 형사처벌은 그 성질이나 요건 등이 전혀 다른 별개의 제재수단으로 형사처벌의 공소시효가 완성되어 공소권이 없는 경우라도 명의신탁의 의무위반 상태가 계속되거나 혹은 명의신탁의 등기 해소 후 5년의 제척기간을 도과하지 않은 한 과징금 부과는 가능하다.”고 되어있다. 이에 명의신탁 약정이 없더라도 상호간에 이러한 사실을 인용하고 부동산 등기 후 장기간 두었다면 이 역시 명의신탁등기라고 할 수 있는 것이다. 따라서 이 사건 처분은 관계 법령에 의거 적법·타당하게 이루어졌다고 할 것이다.

다. 결론

이 사건 심판청구는 제소기간이 도과하여 심판청구 요건을 결하고 있고, 청구인의 주장에 대하여 이상에서 살펴본 바와 같이 ① 이 사건 토지는 청구인의 주장과 달리 여러 정황과 관련 서류에 비추어 보면 청구인의 토지가 맞으며, ②“공소시효 완성”으로 인한 불기소처분과 별개로 과징금부과의 제척기간은 도과하지 않아 부과 처분이 적법·타당하므로 청구인의 청구는 각하 혹은 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 행정심판법 제2조, 제5조, 제27조

나. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제3조, 제5조

다. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령 제3조, 제3조의2

5. 인정사실

가. 2006. 10. 31., 2007. 1. 29. 청구인의 동업자 정▲▲은 ◎◎동 1587-9 외 13필지를 취득하였고 그 매매현황은 아래와 같다.

   ​

나. 2017. 1. 11. △△세무서는 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 청구인의 부동산 실거래 위반사항을 통보하였다.

다. 한편, 정▲▲은 2016. 11. 25. △△세무서에 출석하여 이 사건 토지 취득경위에 대하여 다음과 같이 진술하였다.

라. 청구인 또한 2016. 12. 13. △△세무서에 출석하여 이 사건 토지 취득과 관련한 사실관계에 대하여 다음과 같이 진술하였다.

마. 피청구인은 2017. 2. 6. 청구인에게 이 사건 처분 사전통지서를 아래와 같이 발송하였다.

바. 피청구인이 발송한 이 사건 처분 사전통지서는 2017. 2. 9. 아래와 같이 청구인의 사촌형 최$$이 수령하였다.

   ​

사. 피청구인은 2017. 3. 7. 청구인에게 이 사건 처분 통지서를 아래와 같이 발송하였다.

아. 한편, 이 사건 토지에 대한 과징금부과내역은 다음과 같다.

자. 피청구인이 2017. 3. 7. 발송한 이 사건 처분 통지서는 2017. 3. 10. 아래와 같이 청구인의 사촌형인 최$$이 수령하였다.

   ​

차. 피청구인은 2017. 3. 7. ★★경찰서에 부동산실명법 위반으로 청구인을 고발하였고, 창원지방검찰청 통영지청에서는 2017. 6. 20. 청구인과 정▲▲의 부동산실명법 위반사항에 대하여 2012. 1. 28.자로 공소시효가 완성되었다는 이유로 불기소결정을 하였다.

카. 피청구인은 2017. 9. 22. 세외 수입 체납자 납부 독려차 청구인의 주소지에 방문하였으나 청구인을 만나지 못하자 최☆☆의 사촌형 최$$에게 독촉장을 인계하였다.

타. 2019. 7. 9. 피청구인은 세외수입 고액 체납자 납부 독려를 위하여 청구인의 주소지에 재차 방문하였다.

파. 2019. 7. 29. 청구인은 피청구인에게 이 사건 처분과 관련한 정보공개 청구를 하였고, 2019. 8. 1. 피청구인은 위 정보공개 청구에 대한 결정서를 통지하였다.

하. 2019. 9. 27. 청구인은 이 사건 행정심판 청구를 하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 행정심판법 제27조 제1항에 의하면 “행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다.”고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 “청구인이 천재지변, 전쟁, 사변, 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항은 “제1항과 제2항의 기간은 불변기간으로 한다”고 규정하고 있다.

2) 부동산실명법 제3조 제1항에 의하면 “누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다”고 규정하고 있고, 같은 법 제5조 제1항은 “제3조 제1항을 위반한 명의신탁자에 해당하는 자에게는 해당 부동산 가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과한다”고 규정하면서, 같은 조 제3항은 “제1항에 따른 과징금의 부과기준은 제2항에 따른 부동산 가액, 제3조를 위반한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 위반하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다”고 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제3조의2에서 “부동산평가액을 기준으로 하는 과징금 부과율(5%~15%)과 의무위반 경과기간을 기준으로 하는 과징금 부과율(5%~15%)을 합한 과징금 부과율에 그 부동산평가액을 곱하여 산정하며, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다”고 규정하고 있다.

3) 부동산실명법 시행령 제3조 제5항은 “제1항 내지 제4항외에 과징금의 부과 및 징수에 관하여 필요한 사항은 지방세입징수의 예에 의한다.”고 규정하고 있고 지방세기본법 제30조에서 정하고 있는 서류의 송달방법은 다음과 같다.

나. 다음으로 이 사건 행정심판 청구의 적법 여부를 살펴보면.

1) 대법원은 “행정처분의 효력발생요건으로서의 도달이란 처분상대방이 처분서의 내용을 현실적으로 알았을 필요까지는 없고 처분상대방이 알 수 있는 상태에 놓임으로써 충분하며, 처분서가 처분상대방의 주민등록상 주소지로 송달되어 처분상대방의 사무원 등 또는 그 밖에 우편물 수령권한을 위임받은 사람이 수령하면 처분상대방이 알 수 있는 상태가 되었다고 할 것이다. 행정소송법 제20조 제1항이 정한 제소기간의 기산점인 ‘처분 등이 있음을 안 날’이란 통지, 공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분 등이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미하므로, 행정처분이 상대방에게 고지되어 상대방이 이러한 사실을 인식함으로써 행정처분이 있다는 사실을 현실적으로 알았을 때 행정소송법 제20조 제1항이 정한 제소기간이 진행한다고 보아야 하고, 처분서가 처분상대방의 주소지에 송달되는 등 사회통념상 처분이 있음을 처분상대방이 알 수 있는 상태에 놓인 때에는 반증이 없는 한 처분상대방이 처분이 있음을 알았다고 추정할 수 있다. 또한 우편물이 등기취급의 방법으로 발송된 경우 그것이 도중에 유실되었거나 반송되었다는 등의 특별한 사정에 대한 반증이 없는 한 그 무렵 수취인에게 배달되었다고 추정할 수 있다.”고 판시(대법원 2017. 3. 9. 선고 2016두 60577 판결 참조)하고 있다.

2) 위 법리에 비추어 이 사건 심판청구의 적법여부를 살펴보면, 청구인은 이 사건 처분서가 사촌형인 최$$에게 송달된 사실은 있을지 모르나 본인은 이 사건 처분서를 전달받은 사실이 없고, 또한 이 사건 처분서를 송달받은 최$$은 청구인의 사용인이나 동거인이 아니어서 이 사건 처분은 절차적 하자가 있다고 주장하고 있으나, 청구인이 사촌형인 최$$과 동일한 주소지에 주민등록이 되어있는 점, 청구인에게 송달되는 우편물들을 모두 최$$이 확인하고 있는 점, 청구인도 보충서면에서 이 사건 처분에 대하여 사촌형인 최$$을 통하여 알게 되었다고 인정한 점 등을 보면 청구인은 최$$에게 우편물 기타 서류의 수령권한을 명시적 또는 묵시적으로 위임하였다고 봄이 상당하고 그러한 수령권한을 위임받은 자가 반드시 청구인의 사용인이거나 동거인일 필요는 없다( 대법원 2000.7.4. 선고 2000두1164 판결 참조). 따라서 이 사건 처분서가 우편물 수령권한을 위임받은 최$$이 수령한 2017. 3. 10.자에 청구인은 이 사건 처분에 대하여 알 수 있는 상태에 놓여 있었다고 할 것이고, 달리 등기취급의 방법으로 발송된 이 사건 처분서가 유실되거나 반송된 사실 또한 확인되지 않으므로 청구인이 이 사건 처분을 안 날은 2017. 3. 10.로 추정할 수 있는바, 청구인이 이 사건 행정심판을 청구한 날짜는 2019. 9. 27.이고 역수상 이 사건 행정심판 청구는 이 사건 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일이 경과된 후에 청구된 것이므로 이 사건 심판청구는 행정심판법 제27조에서 규정하고 있는 청구기간을 도과한 부적법한 청구라고 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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과징금(부동산실명법 위반) 부과처분 취소 청구