동·식물관련시설(버섯재배사)는 농림지역 및 농업진흥구역 내에서 건축할 수 있는 건축물에 해당하나 피청구인이 개발행위를 반드시 허가하여야 하는 것은 아닌바, 신청지는 우량농지로 보전할 가치가 있고, 버섯재배사를 설치하기 위해서는 농지에 콘크리트를 타설하는 등 토목작업으로 인한 토지형질변경이 이루어지는데, 이로 인해 미칠 영향, 주변 환경과의 관계 등을 고려해볼 때 이 사건 시설의 입지로서 부적절한 것으로 판단됨.

경남행심 제2019-424호 

건축신고 불수리처분 취소 청구 

★★군수  

가. 건축법 제14조 제1항, 건축법 시행령 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2019. 5. 7. 청구인에게 한 건축신고 불수리처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ★★군수

다. 청구내용

청구인은 2018. 12. 4. ★★군 ☆☆면 ◎◎리 946-7번지 외 2필지(답, 9,797㎡, 농림지역, 농업진흥구역, 이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)상에 동·식물관련시설(버섯재배사, 부지면적 9,797㎡, 연면적 5,692.5㎡, 지상 1층, 23동, 이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 건립하기 위하여 건축신고를 신청(이 사건 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였으나, 2019. 5. 7. 피청구인에게 아래와 같은 사유로 건축신고 불수리처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 이 사건 토지상에 농업경영소득 증가와 귀농준비를 위해 표고버섯재배를 하고자 2018. 12. 4. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 신청지는 농림지역(농업진흥구역)으로 경지정리가 완비된 우량농지로 개발행위허가를 위한 입지조건이 적절하지 아니하다는 이유로 2019. 4. 30. 2019년 제4회 군계획위원회 심의결과 부결 처리되었고, 2019. 5. 7. 청구인에게 군계획위원회 부결사유로 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 부당성(또는 위법성)

1) 절차적 하자

가) 피청구인은 심의의견을 달아 이를 부결하였다. 그러나 이 사건 신청지 일대가 농림지역으로서 임상이 양호하여 보전할 필요가 있어 개발행위허가를 제한하고자 할 경우, 국토계획법 제63조에서 “도시ㆍ군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나) 위와 같이 일정지역의 개발행위허가를 제한하는 경우는 별도로 절차를 규정하고 있으며, 개별법상 저촉이 없는 개발행위에 대하여 도시계획위원회 심의결과로 개발행위허가를 제한할 수 없다 할 것이다.

다) 또한 국토교통부 훈령 제671호(2016. 2. 28.) 토지이용 인·허가에 따른 지방도시계획위원회 운영 지침 제2장 2-3-2 지방도시계획위원회 심의시 유의사항을 보면 법령에 저촉이 없는 경우에도 도시계획위원회 심의시의 “불합리한 사례예시”를 통해 도시계획위원회의 효율적인 운영을 도모하고자 지침을 마련하여 시행하고 있으나, 피청구인은 도시계획위원회 심의결과를 그대로 따라 이 사건 처분에 대해 관련법령 등을 종합적으로 검토하지 않고 단지 도시계획위원회 심의결과가 부결이라는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

2) 실체적 하자(재량권 일탈·남용)

가) 이 사건 신청에 대한 2019 4. 30. ★★군계획위원회 심의(안) 제7호 안건 이 사건 토지에 대한 피청구인 협의의견을 요약해보면 다음과 같다.

나) 피청구인은 2018. 12. 20. 청구인에게 민원서류 보완 보정을 할 것을 요구하는 민원서류 보완·보정 요구서를 발송하였다. 이에 따라 청구인은 상당한 비용을 지불하고 용역업체에 의뢰하여 소규모환경영향평가서를 작성 및 제출하여 피청구인이 요구하는 바에 따른 보완·보정을 완료하였다.

다) 위와 같이 청구인의 이 사건 신청에 대하여 피청구인의 각 부서의 의견은 불허가해야할 아무런 근거가 없다. 특히 버섯재배사는 농지를 전용하는 것이 아니고 개발부담금 부과 대상도 아니며, 지목이 변경되지도 않고, 농업진흥구역내에서도 아무런 문제없이 농사를 지을 수 있는 대상이다.

라) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 그 처분의 사유로 “당해 개발행위허가 신청지는 농림지역(농업진흥구역)으로 경지정리가 완비된 우량농지로, 개발행위허가를 위한 입지조건이 적절하지 아니함”이라고 하고 있을 뿐, 버섯재배사는 당연히 농업진흥구역 내 우량농지라 하더라도 지을 수 있는 농사인데, 우량농지라는 이유 외에 구체적으로 어떤 점이 버섯재배농사를 짓기에 부적정한지 등에 관해 전혀 언급하지 않고 있다.

마) 피청구인은 이 사건 신청지가 경지정리가 된 우량농지라고 하나, 어디를 보아도 특별히 이 지역이 우량농지라고 볼만한 특별한 근거가 없으며, 경지정리가 되었다는 이유만으로 우량농지라고 하나 이 사건 신청지는 그 주위에 사방이 산으로 둘러싸인 좁은 농지로 통상적으로 우량농지로 보는 것은 부적절하다 할 것이다.

바) 피청구인이 이 사건 신청지에 버섯재배를 하는 것이 부당하다는 이유는 우량농지에는 반드시 쌀농사만 지어야 한다는 뜻으로 보인다. 현재 우리 농업의 현황은 오로지 쌀농사위주의 농업에서 탈피하여 농업의 다변화를 통해 농업생산성을 높이고 농가의 소득을 향상시키는 것이 가장 절실하다 할 것인데, 오히려 이를 장려하여야할 입장에 있는 피청구인이 이를 방해하고 저지하는 위치에 있다는 것은 이해할 수 없다.

사) 그리고 버섯재배는 농지를 전용하고 지목을 변경하여 농지를 감소시키는 개발행위가 아니고, 농지를 그대로 유지하므로 굳이 개발행위라고 볼 수 없으며 우량농지에서 할 수 있는 한 가지 농사 일 뿐이다.

아) 따라서 피청구인은 이 사건 신청지가 우량농지라는 이유만으로 객관적이고 구체적인 근거 없이 막연히 버섯재배농사를 짓고자 하는 이 사건 신청을 반려하여 청구인의 경제적 이익추구권을 과도하게 제한하고 있는 바, 아무런 원칙도 없이 재량을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이다.

다. 결론

위와 같은 사정으로 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 마땅할 것이다.

라. 보충서면 1

1) 피청구인은 청구인이 신청한 건축행위가 주변의 우량농지등과 이질적인 경관을 초래한다 할 것이므로 이는 주변지역이 토지이용실태 및 주변 경관과 상당히 부조화 된다 할 것이라고 주장하고 있으나, 이는 주변경관과 부조화된다는 구체적인 근거가 무엇인지 명확한 규정이 없어 그저 막연하고 추상적인 개념으로 객관성이 없는 주관적인 의견에 불과하다 할 것이다.

2) 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 무분별한 난개발을 막기 위한 조치라고 주장하는데, 흔히 말하는 난개발은 보존해야할 농지에 농업목적이 아닌 타용도로 개발행위를 하여 지목을 변경하는 등 농지의 훼손을 초래하고 국토에서 차지하는 농지를 감소시키는 행위로, 가령 공산물생산을 위한 공장 및 상업용 또는 주택용으로 건축하는 건물 등 농지의 감소를 유발하는 개발을 말한다 할 것이다. 그러나 농업생산물을 위한 건축물은 농지의 훼손이라고 말할 수 없어 무분별한 난개발이라고 주장하는 피청구인의 주장은 부당하다 할 것이다.

3) 피청구인은 청구인이 버섯을 재배하기 위한 시설로서 비닐하우스 등을 설치하는 것은 가능하나 바닥에 콘크리트 포장을 하고 일반철골조 구조의 버섯재배사의 신축을 우량농지 보존차원에서 불수리한 것이 정당하다고 주장한다.

피청구인은 이 사건 신청이 해당 농지 모든 바닥에 콘크리트 포장을 한다는 것처럼 주장하나, 콘크리트 포장은 일부에 불과하고 우량농지라 하더라도 농로 및 구거에는 콘크리트 포장을 하며, 버섯재배사의 용도를 다하여 콘크리트 포장 및 구조물을 철거한다면 다시 일반 농지로 사용할 수 있다 할 것이어서 결코 농지를 훼손하는 것이 아니므로, 난개발을 하여 농지를 훼손한다고 주장하는 피청구인의 주장은 피청구인의 일방적인 판단으로 개인의 재산권 행사를 부당하게 제한하는 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.

4) 또한 청구인이 피청구인에게 제출한 ‘현황 및 계획 평면도’에 적시된 콘크리트 포장면적이 과도하다면 얼마든지 최소화 할 수 있으며, 계획도면은 수정 및 보완이 가능하므로 피청구인은 청구인에게 콘크리트 포장면적을 최소화해서 다시 제출하도록 지시하여 피청구인이 염려하는 바를 충분히 보완할 수 있다 할 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인에게 수정 및 보완 할 수 있는 기회도 주지 않고 청구인의 신청에 대하여 신중한 검토 없이 형식적인 검토에 의하여 청구인의 신청을 불수리한 것은 부당하다 할 것이다.

5) 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.

마. 보충서면 2

1) 농업인 입장에서 본 청구인의 주장

피청구인은 오로지 국토계획법에서 정한 바에 따라 이 사건 신청은 개발행위에 해당하므로 우량농지 보전, 주변경관과 부조화 그리고 무분별한 난개발을 막기 위해서 피청구인의 결정이 정당하다고 하나, 청구인이 신청한 이 사건 시설은 농지를 훼손하여 농지를 감소시키는 무분별한 난개발행위가 아니며 농지법에 의하여 정당한 농사의 방법으로 규정하고 있으므로 농지법 및 농지법 시행령을 살펴보면 아래와 같다.

위와 같이 농민을 위한 농지법에서는 농지에 설치할 수 있는 시설물로 버섯재배사가 해당한다는 것을 법으로 정해놓고 있다.

2) 농업인의 농업생산성 향상으로 농업경쟁력 강화

피청구인은 우량농지에는 벼농사 이외는 가급적 할 수 없다는 주장을 하고 있으나, 농지를 소유한 농민이 농지법을 위반하지 않는 범위에서 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력을 강화할 수 있는 농업에 종사할 수 있어야 할 것이다. 따라서 피청구인은 농업인의 농업생산성 향상을 위하여 지원해도 모자랄 판에 오히려 농민의 농업활동을 제한하는 행위를 하고 있다고 할 것이다.

3) 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

○ 2018. 12. 4. : 건축신고 신청

○ 2018. 12. 5. ~ 2018. 12. 19. : 실무종합심의회 개최

○ 2018. 12. 20. ~ 2019. 3. 15. : 민원서류 보완 요청(소규모환경영향평가 실시)

○ 2019. 4. 30. : 2019년 제4회 ★★군계획위원회 개최(심의결과: 부결)

○ 2019. 5. 7. : 건축신고 불허가 알림

1) 청구인은 2018. 12. 4. 이 사건 신청지에 아래와 같이 동물 및 식물관련시설(버섯재배사) 건립을 위한 건축신고(개발행위 허가 일괄) 신청을 하였다.

2) 피청구인은 신청서 접수 후 2018. 12. 19.까지의 기간 동안 관련부서 및 관련기관 등에 관련법 협의를 거쳤으며, 협의 결과에 따라 2018. 12. 20. 청구인에게 민원서류 보완 요청을 하였다.

3) 이후 국토계획법 제59조 제1항에 의거 2019. 4. 30. ★★군계획위원회를 개최하였으나 ‘입지 부적정’의 사유로 부결 되었고, 그 결정을 고려하여 2019. 5. 7. 이 사건 신청에 대하여 불허가처분을 하였다.

나. 처분의 적법․타당성

1) 관련법령 및 대법원 판례

가) 국토계획법 제56조 제1항 제1호 및 제2호는 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질을 변경하려는 자는 시장 또는 군수의 허가(개발행위허가)를 받아야 한다.”라고 규정되어 있으며,

나) 국토계획법 제58조 제1항은 “시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.”라고 규정하면서 제4호에서 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것”이라고 허가기준을 정하고 있으며,

다) 또한 국토계획법 시행령 제56조[별표 1의2] 개발행위허가기준 1. 분야별 검토기준, 가. 공통분야 (1)에서 “조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것”과 라. 주변지역과의 관계 (1)에서 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시․군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것”을 개발행위허가기준으로 정하고 있다.

라) 또한 대법원 판례는 “국토계획법 제58조의 규정에 의한 토지의 형질변경을 포함한 개발행위허가 기준은 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것임으로, 법에 의하여 토지의 형질변경 허가를 결정하는 것은 결국 재량행위에 속한다 할 것이고, 나아가 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 당해 행위에 재량권의 일탈․남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈․남용에 대한 심사 여부는 사실오인․비례평등의 원칙 위배 등을 그 판단대상으로 하고 있으며(대법원 2005. 7. 4. 선고 2004두6181 판결 참조), 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 한다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 참조).”라고 판시하고 있다.

2) 이 사건 처분의 타당성에 대하여

가) 국토계획법 상의 ‘개발행위허가’는 궁극적으로 토지에 대한 난개발을 방지함으로써 국토 전체의 계획적 개발을 통해 국민의 삶의 질 향상에 이바지 하고자 하는데 그 목적이 있는 것이며, 개발행위허가는 토지이용실태, 토지이용계획, 입지여건 등의 사정을 종합적으로 고려하여 그 허가여부를 결정하는 피청구인의 재량행위로서,

나) 국토계획법 시행령 제56조[별표 1의2] 개발행위허가기준 1. 분야별 검토기준, 가. 공통분야 (1)에서 “조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것” 규정과 관련하여 청구인이 건축신고(개발행위허가 일괄처리)를 신청한 대상지는 농업생산시반시설이 잘 갖춰지고 경지정리가 잘 된 우량농지 지역으로 이 사건 신청지뿐만 아니라 이 일대 대부분의 농지가 우량농지에 해당되어 농지 보존의 필요성이 아주 크기에 국토계획법상의 개발행위 허가의 제한이 가능한 지역이라 할 수 있다.

다) 또한, 국토계획법 시행령 제56조[별표 1의2] 개발행위허가기준 1. 분야별 검토기준, 라. 주변지역과의 관계 (1)에서 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고”라고 되어있어 이 사건 신청지에 건축물이 설치된다면 주변의 우량농지 등과 이질적인 경관을 초래한다 할 것으로 이는 주변지역의 토지이용실태 및 주변 경관과 상당히 부조화 된다 할 것이다.

라) 따라서 피청구인은 무분별한 난개발을 막아 우량농지를 보존하기 위한 정책적 판단으로 앞서 열거한 개발행위허가기준에 따라 이 사건 신고(개발행위허가 일괄처리)를 불허가 한 것은 합리적인 이유가 있는 것으로 적법한 처분이라 하겠다.

다. 청구인 주장의 부당성

1) 국토계획법 제63조와 관련하여, 일정지역의 개발행위허가를 제한하는 경우에는 별도로 절차를 규정하고 있음에도 불구하고, 관련법령 등 종합적으로 검토하지 않고 도시계획위원회 심의 결과가 부결이라는 사유로 이 사건 처분하였기에 절차상 하자가 있어 부당하다는 의견에 대하여

가) 국토계획법 제63조는 ‘개발행위허가 제한지역’의 지정 시 적용하는 근거 법률로 본 건 건축신고 중 ‘개발행위허가’에 적용할 법조항은 아니며, 피청구인은 이 사건 신청지 동물 및 식물관련시설(버섯재배사) 건립 건에 대하여 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표1의2] 개발행위허가기준과, 허가신청서를 충분히 검토하여 국토계획법 제57조에 따라 이 사건 처분한 건으로 절차상 하자 없는 적법한 처분이라 할 것이다.

나) 또한, 국토계획법 제59조 제1항 및 같은 법 시행령 제57조 제1항 제1의2호는 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경의 경우 도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있고, 비록 이러한 도시계획위원회의 심의의결이 내부적 의사결정과정으로서 피청구인을 기속하는 처분의 효력은 없다고 할지라도 전문가들로 구성된 합의체의 의결을 합당한 근거도 없이 피청구인이 개발행위허가 여부를 결정함에 있어 심의회의 의결과 상반되는 결정을 한다는 것은 법에서 명시된 도시계획위원회 심의제도의 필요 근거를 무력화하는 사항으로 현실적으로 불가하다 할 것이다.

2) 이 사건 신청지가 농림지역(농업진흥구역)으로 버섯재배 농사는 우량농지라도 지을 수 있는 농사이며, 신청지는 사방이 산으로 둘러싸인 좁은 농지로 우량농지로 보기에는 부적절하다는 의견에 대하여

가) 청구인의 주장과 같이 버섯재배 농사는 농업행위로 농림지역(농업진흥구역)에서 가능한 행위이다. 다만, 본 건 건축신고에 대하여 불수리(불허가) 한 것은 농림지역(농업진흥구역)에 버섯재배 영농행위가 불가하다는 취지가 아니라 ‘우량농지’의 바닥에 콘크리트 포장을 하고, 일반철골조 구조의 버섯재배사 건물을 신축하는 건축신고(개발행위 일괄) 건에 대하여 우량농지 보존 차원에서 불수리(불허가) 처분한 것으로, 해당 농지에 비닐하우스 등을 설치하여 버섯을 재배하는 것은 가능하다.

나) 이 사건 신청지 일대 경지정리된 농지의 면적은 약 110,000㎡에 달하여 청구인이 주장하는 바와 같이 산으로 둘러싸인 좁은 농지가 아니며, 또한 우량농지의 판단 여부는 농지의 면적이 아니라 농업생산기반시설이 어느 정도 갖추어 졌는지, 자원을 효율적으로 이용하여 농업생산성을 높일 수 있는지 등 피청구인이 종합적으로 검토하여 판단할 사항으로, 이 사건 신청지는 농업생산기반시설이 잘 갖춰지고 농업생산성을 높일 수 있는 우량농지에 해당한다고 할 것이다.

라. 결론

이 사건 처분은 현재 또는 장래의 난개발로 인해 점차 줄어드는 우량농지의 보존 필요성 등을 종합적으로 검토하여 이 사건 신청을 불허가한 것으로서, 관련법령과 건축복합민원 일괄협의회 및 ★★군계획위원회 개최 등의 일련의 절차를 거친 적법·타당한 처분이므로 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다.

마. 보충서면

청구인이 개발행위허가 신청 시 제출한 ‘현황 및 계획 평면도’에 의하면 철골조 구조의 버섯재배사 건물을 제외한 신청 농지 전역에 콘크리트포장이 계획되어 있으므로 콘크리트 포장은 해당농지 일부분에 불과하다는 청구인의 주장은 사실과 다르다 할 것이며, 한번 훼손된 농지를 되돌리기에는 상당한 노력과 시간이 소요되는바, 우량농지 보존 차원에서 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 정당하며 청구인의 이 사건 주장은 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가. 건축법 제14조 제1항, 건축법 시행령 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2]

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 청구인은 2018. 12. 4. 피청구인에게 이 사건 신청지 상에 동물 및 식물 관련시설(버섯재배사)의

건립을 위하여 아래와 같이 건축신고를 하였다.

다. 피청구인은 2018. 12. 20. 청구인에게 아래와 같은 내용으로 민원서류 보완요청을 하였다.

라. 피청구인은 2019. 4. 30. 이 사건 신청과 관련하여 군계획위원회 심의회를 개최하였으며, 그 심의결과 ‘입지부적정’의 사유로 “부결”되어, 2019. 5. 1. 청구인에게 군계획위원회 심의 결과를 통보하였다.

마. 피청구인은 2019. 5. 7. 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 처분을 통보하였다.

바. 청구인은 2019. 8. 1. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

사. 경상남도행정심판위원회는 2019. 9. 6. 현장확인을 통하여 신청지는 1989. 2. 25. 구획정리가 완료된 농지이고, 주변은 임야 및 농지로 이루어져 있으며, 신청지로부터 남쪽으로 600m 이격된 거리에 남양마을이, 북서쪽으로 400m 이격된 거리에 광려천이 흐르고 있음을 확인하였다. 그리고 이 사건 버섯재배사는 폐축사(구릉 옆) 쪽에서 진입하도록 하고, 건축물이 있는 안쪽까지는 차량 진출입이 불가능하도록 설계되어 있음을 확인하였다.

아. 한편, 청구인이 개발행위허가 신청 시 제출한 공사계획 현황 및 평면도에 의하면 콘크리트 포장면적이 3,790㎡으로 계획되어 있다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 건축법 제14조 및 같은 법 시행령 제11조는 “농업을 경영하기 위하여 읍ㆍ면지역에서 건축하는 연면적 400제곱미터 이하의 축사, 작물재배사(作物栽培舍), 종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실을 건축하려는 자는 시장·군수에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 건축신고에 관하여는 제11조 제5항 및 제6항을 준용한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제11조 제5항은 “건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정하고 있다.

2) 국토계획법 제56조 제1항에는 “건축물의 건축이나 토지의 형질을 변경 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 제58조 제1항 제4호에서 “시장․군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 아울러 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 1. 분야별 검토사항, 라. 주변지역과의 관계 (2)에서는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”을 개발행위허가의 기준으로 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 일정한 건축물에 관한 건축신고는 건축법 제14조 제2항, 제11조 제5항 제3호에 의하여 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는데, 국토계획법 제58조 제1항 제4호에서는 개발행위허가의 기준으로 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것을 규정하고 있으므로, 국토계획법상의 개발행위허가로 의제되는 건축신고가 위와 같은 기준을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 그 수리를 거부할 수 있다고 보아야 한다(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결 참조). 또한 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하여야 하는바(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조), 이러한 판단의 법리에 비추어 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부에 대하여 판단해보기로 한다.

2) 먼저, 신청지는 경지정리가 완비된 우량농지로 개발행위허가를 위한 입지조건이 적절하지 않다는 피청구인의 처분사유에 대하여 살펴본다.

가) 경상남도행정심판위원회의 현장 확인결과, 신청지는 농림지역·농업진흥구역으로 1989. 2. 25. 구획정리가 완료된 농지이고, 주변은 임야 및 농지로 이루어져 있으며, 신청지에서 남쪽으로 600m 이격된 거리에 남양마을이, 북서쪽으로 400m 이격된 거리에 광려천이 흐르고 있음을 확인하였다.

나) 청구인은 신청지 일원은 사방이 산으로 둘러싸인 좁은 농지로 우량농지로 보는 것은 부적절하다고 주장하나, 우량농지라 함은 경지정리, 수리시설, 경작지를 소통하는 농로 등 농업생산기반시설이 정비되어 국가나 지방자치단체에 의해 관리되고 있는 농지를 의미하는데, 신청지를 포함한 주변 농지는 농업생산기반시설이 잘 갖춰져 있고 경지정리가 된 농지가 집단화 되어있어 그 일원을 현상 그대로 보전할 필요성이 인정되는 우량농지임이 명백하다.

다) 신청지는 국토계획법상 농림지역, 농지법상 농업진흥구역으로, 동·식물관련시설(버섯재배사)은 국토계획법 제76조, 같은 법 시행령 제71조 및 ★★군 도시계획 조례 제29조 등에 따라 건축할 수 있는 건축물에 해당하나 이는 당해 건축물이 법상 제한사유에 해당하지 않음을 규정하는 것에 그치는 것이고, 이를 이유로 피청구인이 농림지역 및 농업진흥구역 내에서 동·식물관련시설(버섯재배사)을 위한 개발행위를 반드시 허가하여야 하는 것은 아니다. 또한 위 인정사실 아.에 의하면 버섯재배사를 설치하기 위해서 3,790㎡에 달하는 면적의 농지에 콘크리트를 타설하는 등 토목작업으로 인한 토지형질변경이 이루어지는데, 이로 인해 인접 농지에 미칠 영향, 주변 환경과의 관계 등을 고려하면 신청지는 이 사건 시설의 입지로서 부적절한 것으로 판단된다.

3) 청구인은 피청구인이 관련법령 등의 종합적인 검토과정 없이 군계획위원회 심의결과에 구속되어 이 사건 처분을 하였다고 주장하고 있어 살피건대,

개발행위허가에 대해서는 행정청에 재량권이 부여되어 있고, 군계획위원회는 그 기능과 성격이 심의·자문기구로서의 역할을 하는 것으로 군계획위원회의 결정이 법적 구속력을 갖지는 못한다 할 것이나, 피청구인이 그 결정을 참고하여 종합적으로 판단할 필요는 있으며, 또한 피청구인은 적법한 절차에 따라 군계획위원회 및 부서실무종합심의회를 거쳐 이 사건 처분을 한 것으로 보이므로 이 부분 청구인의 주장은 이유 없다.

4) 따라서 피청구인이 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익상의 필요가 그로 인하여 침해되는 사익보다 우선시된다고 할 수 있으므로, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다고 할 수 없다.

다. 결론

그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 

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건축신고 불수리처분 취소 청구