태양광발전시설에 대한 개발행위허가와 관련하여 국토계획법 제57조 제4항은 해당 개발행위로 인하여 도로 등 기반시설의 설치가 필요하거나 주변지역에 경관 및 조경 피해 또는 환경오염을 줄 우려가 있다고 허가권자가 판단하는 경우에 이에 필요한 조치를 취할 것을 조건으로 허가할 수 있음을 규정한 것으로, 농촌자연 경관확보를 위한 인접농지 동의서 확보여부는 개발행위허가의 적합한 기준이 된다고 할 수 없음 

경남행심 제2019-380호 

개발행위 불허가처분 취소 청구 

A 

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

다. ★★군 계획 조례 제17조의2 

피청구인이 2019. 7. 2. 청구인에게 한 개발행위 불허가처분을 취소한다. 

피청구인이 2019. 7. 2. 청구인에게 한 개발행위 불허가처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A 외 4인

나. 피청구인 : ★★군수

다. 청구내용

청구인들은 2018. 11. 29. ★★군 ☆☆면 ◎◎리 산75번지 외 2필지(임야, 지적면적 14,724㎡, 신청면적 13,497㎡, 생산관리지역, 준보전산지, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 태양광발전시설 설치를 목적으로 개발행위허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2019. 7. 2. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 개발행위 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분 경과 및 피청구인의 불허가처분의 사유

1) 청구인들은 이 사건 태양광발전사업을 위해 태양광발전설비를 설치할 토지에 관하여 토지소유자와 오랜 기간 협의를 하여 그 사용승낙을 득하였고, 이 사건 토지의 승낙을 받음에 있어서 그 사용에 따른 사용료를 승낙일로부터 지급을 하거나 추후 매매를 통하여 그 대금을 지급하여야 한다. 즉, 이 사건 허가의 여부와 관계없이 청구인들은 이 사건 토지의 사용에 따른 사용료는 지출이 되어야 하는 것이다.

청구인들은 이와 같은 토지의 사용승낙을 받고, 발전설비의 설치 및 인허가를 위하여 발전설비전문시공업체인 주식회사 ◇◇◇와 인허가 관련업무 및 발전설비공사에 관한 도급계약을 체결하였고, 이러한 인허가 업무와 시공업무는 청구외 주식회사 ◇◇◇가 청구인들의 업무를 대행하여 왔다.

2) 청구인들은 발전설비 설치를 위해서는 사전에 토지형질변경이 우선적으로 선행되어야 하므로 그 형질변경허가와 이 사건 토지상의 태양광공작물설치를 위한 허가를 득하고자 피청구인에게 2018. 11. 29. 공작물설치 및 개발행위허가를 신청하였다. 이에 대하여, 피청구인은 청구인들의 위 신청에 대하여 이 사건 신청지 인접농지의 동의서를 보완하라는 심의보완사항 통보를 하였다.

3) 피청구인의 위 보완사항요청은 농촌자연 경관확보를 위한 인접농지소유자들의 동의서를 확보하라는 것으로, 청구인들은 인접농지인 ★★군 ☆☆면 ◎◎리 510번지, 같은 리 509번지 토지소유자의 동의를 받았고, 피청구인이 요구하는 같은 리 511번지의 토지는 문중의 토지로서 그 토지를 소작 영농하는 청구외 이상진으로부터 동의를 받아 이를 피청구인에게 보완통보를 하였다. 청구인들은 피청구인이 동의를 요하는 같은 리 506번지의 토지소유자와는 그 동의를 받고자 수차례 접촉을 하였으나 위 토지소유자는 청구인들의 태양광사업 및 공작물설치가 자신의 토지와는 관련이 없으므로 동의나 반대를 할 이유가 없다는 것으로 민원을 제기한 사실도 없었다.

이에 청구인들은 피청구인이 요구하는 조건을 충족하기 위하여 인근마을에서 이 사건 신청지가 보이지 않도록 이격 거리를 최대한 넓히는 공작물 설치 도면을 변경하여 피청구인에게 제출을 하였다. 그런데 피청구인은 이와 같이 그 조건을 충족하고자 노력을 하였고 또 인근마을이나 농지소유자가 반대를 하지 않음에도 그 보완이 미비하다는 사유로 결국 이 사건 처분을 하였다.

4) 이 사건 청구인들은 이 사건 개발행위의 토지소유자로부터 토지사용승낙을 받았다 할 것이고, 이 사건 보완사항이 농촌자연 경관확보 차원이므로 사실상 전부 동의를 받은 셈이며, 인근 토지의 소유자들은 어떠한 민원의 제기도 없었다. 그럼에도 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 그 적법성은 고려하지 않고, 주관적인 농촌자연 경관확보를 위해 인접농지 동의서확보를 보완하라는 보완통보를 하여 그 중 일부 토지인 같은 리 506번지 토지소유자의 동의를 받지 못하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

나. 관련법령의 검토

1) 개발행위허가의 법적근거 및 성격

개발행위허가라 함은 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할 및 물건을 쌓아 놓는 행위를 하고자 하는 자에 대하여 국토계획법에 따라 특별시장, 광역시장, 시장 또는 군수가 하는 허가를 의미하고, 개발행위허가제는 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 환경과의 조화 등을 고려하여 개발행위에 대한 허가여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고자 국토계획법에 규정하고 있고, 국토계획법에 따라 전 국토에 적용을 하고 있다.

이와 같은 개발행위허가는 강학상 허가 즉, 일반적 금지의 해제로서 형성적 행위인 특허 인가와는 달리 상대방에게 행위의 금지를 해제하여 자연적 자유를 회복시켜주는 명령적 행위라 할 것이나, 행정청은 관계 법령상 요건이 충족되고 법령에서 특별한 규정이 없으면 허가하여야 한다는 면에서 기속행위로 볼 수 있지만, 행정청의 재량행위로 볼 경우에도 합목적성과 타당성을 고려하여 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 반하여 재량의 일탈 및 남용이 있는 경우에 해당하므로 위법한 것이라 할 것이다.

2) 개발행위의 허가기준

가) 국토계획법 제58조

청구인들의 이 사건 신청은 위 각 기준을 벗어나지 않는다. 따라서 도시개발행위허가 신청에서 허가권자는 위 기준을 벗어나지 않을 경우 허가하여야 한다고 규정을 하고 있는 점에서 피청구인은 청구인들의 이 사건 신청에 대하여 그 기준의 충족여부를 살펴 기준을 벗어나지 않을 경우 허가하여야 할 의무가 있다 할 것이다.

나) ★★군 계획 조례

(1) 피청구인은 국토계획법에서 정하는 개발행위허가기준 외에 ★★군 계획 조례로 태양광발전시설에 대한 개발행위허가기준을 마련하고 있다.

(2) 피청구인의 위 조례에서 정하는 개발행위허가기준과 관련하여 피청구인이 청구인들에게 보안요청을 한 사안과 관련한 조례규정을 살펴보면, 청구인들의 이 사건 신청은 태양광발전사업을 위한 토지의 개발행위허가신청이고, 그 허가기준과 관련하여 위 조례 제17조의2에 근거하여 그 개발행위의 허가를 판단하여야 할 것이고, 청구인들은 피청구인이 근거조례에 따르는 이격거리조건, 입지조건 등의 모든 조건을 충족하였다.

단지 피청구인은 위 조례에서 요구하지 않는 농촌자연 경관확보를 위하여 인접농지 동의서를 받으라는 것으로, 이러한 피청구인의 조건은 위 조례에도 어긋나는 것일 뿐 아니라 피청구인의 조건 자체가 모순을 범하고 있는 것이다.

피청구인은 농촌자연 경관확보를 목적으로 조건을 부여하면서 그 조건의 충족사유로 인접 농지소유자의 동의를 받으라는 것인 바, 농지소유자의 동의가 농촌자연 경관확보와 어떠한 관련을 가지는 것인지 의문이다. 오히려 인접농지소유자의 민원발생을 방지하기 위하여 동의를 받으라는 것이라면 그 관련성이 있다할 것이나 자연경관확보를 위하여 인접농지소유자들의 동의를 받으라는 피청구인의 조건은 그 관련성을 전혀 찾아 볼 수 없는 조건이라 할 것이다.

그러므로 법규와 조례에 위반되지 않는 이 사건 신청에 관하여 별다른 근거 없이 농촌자연 경관확보라는 모호한 기준을 제시하며 보완을 요청하여 결국 이 사건 허가신청을 불허하는 처분을 한 것은 너무나 위법하고 불합리한 것이라 하겠다.

다. 피청구인의 이 사건 처분의 위법성

1) 청구인들의 이 사건 신청은 피청구인이 정하는 조례에 모두 적합한 신청으로 피청구인의 개발행위허가기준을 충족한다.

2) 피청구인은 청구인들에게 조례에서 정하지 않는 농촌자연환경확보를 위하여 인접 농지동의서를 확보하라는 것이고, 청구인들이 일부 그 동의서를 확보하지 않았다는 사유로 이 사건 처분을 하였는바, 피청구인이 불허가처분 사유로 삼은 내용은 청구인들의 이 사건 개발행위를 위한 목적과 그간의 비용의 지출 및 향후 사업계획에 비추어 개발행위허가기준과는 전혀 관련 없는 내용임에도 이를 보완하라는 피청구인의 보완요청은 부당하다 아니할 수 없고, 그 보완을 하지 않았다는 사유로 이 사건 신청을 불허가한 이 사건 처분은 위법하다 아니할 수 없다.

3) 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 할 것이다.

라. 청구인들의 사정

1) 청구인들은 이 사건 태양광발전사업을 위하여 토지소유자들과 수많은 기간 그 사용승낙을 받고자 협의를 하여왔고 또 그 공사와 인허가를 대리하는 소외 ◇◇◇와의 도급계약상의 권리의무의 이행 및 그 불이행으로 인한 채무불이행의 손해배상책임을 부담하여야 하는 급박한 사정에 이를 것이다.

2) 청구인들은 이 사건 개발행위허가를 위한 신청서 접수 및 그 과정에 유형·무형의 자금을 집행하였고 개발행위가 완료되어 그 설비공사를 완성한 이후 한국전력공사와는 발전전력을 공급키로 하여 투자금을 회수할 계획이다.

3) 한국전력공사와의 발전전력매매계약은 이 사건 발전설비를 위한 개발행위허가가 이루어 질 경우 곧 체결이 될 것이나, 만일 피청구인의 이 사건 처분이 확정된다면 청구인들의 손해는 다대하고 심각할 것이다. 그리고 피청구인의 개발행위허가는 사업성의 성패를 좌우하는 중대한 과정이라 아니 할 수 없고, 또한 이 사건 개발행위허가는 시급성을 요한다.

4) 피청구인의 절차지연 및 이 사건 처분으로 청구인들의 막대한 손실을 입을 것으로 보이는 바 그 처분의 취소를 구하고자 이 사건 청구에 이르렀다. 조속히 이 사건 심판청구를 인용하는 재결을 하여 주시기 바란다.

마. 결론

이상과 같이 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다 아니할 수 없고, 청구인들의 이 사건 신청은 관련 법규에 적합한 신청으로서 피청구인이 조건을 부여한 것은 모순에 이르는 것으로 이를 이유로 하는 피청구인의 이 사건 처분은 청구인들에게 심각한 손해를 미친 것이어서 그 취소를 구하고자 이 사건 청구를 하기에 이르렀는바, 이 사건 처분을 취소하는 재결을 내려 주시기 바란다.

바. 보충서면

1) 피청구인의 농촌경관저해 주장에 대하여

가) 피청구인의 주장은 이 사건 신청지 주변은 ① 경지정리 된 집단화된 농지와 야산을 이용한 과수원과 임산물 생산이 활발히 이루어지고 있고, ② 신청지 맞은편 ♤♤마을과 ♠♠마을과는 약 400m 떨어져 있다하나 정면으로 노출되어 있고, 군도 19호선에서도(약230m ~ 290m 이격) 노출이 심하여 농촌자연 경관을 저해한다고 할 수 있을 것이라는 것이다.

나) 그러나 ① 피청구인이 주장하는 이 사건 신청지 연접 이외의 지역은 농림지역으로 농지가 집단화 되어 있음에 반하여 신청지 주변은 국토계획법 제36조 제2항 나.에 따른 생산관리지역으로서 농업, 임업, 어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역이다. 따라서 국토계획법 시행령 [별표19] 생산관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물에 따라 아. 건축법 시행령 [별표 1] 제25호의 발전시설을 건축할 수 있는 지역이다.

피청구인도 인정하였듯이, 이 사건 신청지는 ★★군 계획 조례 제17조의2에 따라 1. 도로 (도로법 제10조에 따른 도로) 경계로부터 직선거리 100미터 이내에 입지하지 아니하며 2. 자연취락지구 및 주거밀집지역(5호이상, 주택간 거리 100미터 이내) 경계로부터 직선거리 300미터 이내에 입지하지 않을 조건을 모두 충족하였다.

또한, 피청구인은 신청지 맞은편 ♤♤마을과 ♠♠마을과 정면 노출되어 있고 군도 19호선에서도 노출이 심하여 농촌 자연경관을 저해한다고 주장하나, 이 사건 신청지는 피청구인의 주장과 달리 위 해당 마을들과 신청지 사이에는 ◉◉리 445-1(임야), ◉◉리 490-1(임야) 외 3개의 필지 임야가 위치하는 사정으로 위 마을들과의 정면 노출이 차단되고, 군도 19호선에서의 노출은 ★★군 조례에 따라 청구인들이 차폐수를 식재할 공사계획으로 국도에서의 노출은 차단되며 해당 마을(◉◉, ♠♠, ♤♤) 주민들로부터 본 사업의 동의를 득하여 피청구인에게 제출하였다.

그리고 피청구인이 농촌 자연경관을 저해한다는 주장과 관련하여, 신청지 앞 경지정리가 된 농지에는 고압 송전탑이 설치되어 고압 송전선로가 지나가고 있음에도 이러한 사정은 감안하지 않고 청구인들의 이 사건 신청에 대해서만 자연경관을 저해한다는 이유로 이 사건 신청을 불허가하는 것은 불평등한 처분이라 할 것이다.

뿐만 아니라, 농촌에 자연스럽게 형성된 경관으로서 멀리서 보이는 경관의 저해여부의 판단은 청구인들이 요구하는 인접농지(4필지)와는 별개로 원경을 대상으로 판단을 해야 할 것으로 신청지와 연접하여 그 경관의 저해 여부를 판단함은 경관저해의 판단기준으로 부적합하다. 만일 피청구인이 주장하는 농촌자연 경관을 보전하고자 한다면 농촌에 계획되어지는 모든 개발행위, 건축행위 등이 법적기준에도 없는 자의적인 판단에 의해 제한될 우려가 크다 아니할 수 없다.

2) 피청구인의 동의서 조건 미이행에 관하여

가) 피청구인은 이 사건 개발행위허가를 위한 군계획(제1분과) 위원회 심의 시 인근 마을과 도로변에서 노출되는 것을 최소화하여 농촌 자연경관을 확보하고자 차폐수 식재와 차폐수로 인해 만들어지는 그늘과 일조량 감소로 연접 농지의 영농에 피해를 줄 수 있고, 아울러 13,497㎡의 대규모 태양광발전시설로 인한 토사 유출, 변압기 소음 등이 민원 발생의 원인이 될 수 있기에 연접 농지 소유주의 동의서를 요구한 조건부허가를 하였는데,

국토계획법 제57조 제4항에 의하면 “위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다.”라고 규정하고 있어, 피청구인 이 사건 신청 주변지역의 토지이용 실태와 주변 환경·경관과의 조화를 이루고, 나아가 사전 피해를 예방하기 위한 조건부허가 사항으로 청구인들이 그 조건을 이행하지 못하였기에 이 사건 처분에 이른 것으로 청구인들의 주장과 달리 위법하지 않다고 주장한다.

나) 피청구인은 국도에서 바라보는 태양광발전시설의 노출을 방지할 것을 요청하면서 차폐수를 식재하게 하였으나, 차폐수식재로 인한 그늘 형성과 일조량의 피해가 발생하므로 이에 대한 주민동의를 조건으로 부과하였다고 주장하는 것은 피청구인의 조건이 이율배반적인 조건이라는 것이다. 즉, 피청구인은 국도에서 태양광발전시설의 노출차단을 위한 차폐수 식재를 조건으로 요구하고, 그 차폐수식재가 그늘을 형성함은 당연한 것임에도 그러한 차폐수 식재에 대한 주민동의를 요구하는 것은 이율배반적이라 아니할 수 없다.

또한 차폐수 식재가 그늘을 형성하여 영농에 피해를 발생시킨다는 주장도 너무 과도하고 일방적인 것이라 아니할 수 없다. 단지 노출을 방지하기 위한 차폐수 식재인데 이것이 영농에 지장을 줄 정도로 그늘을 형성하는 것이라는 예단을 가지고 해당 주민의 동의를 받으라는 것은 너무나 추상적인 것이라 하겠다. 차폐수 식재의 정도가 어느 정도 규모인지도 정해지지 않은 상황에서 무조건 피해가 발생할 것이라는 추측으로 동의를 받으라는 것은 너무나 부당한 조건이라 할 것이다.

다) 한편, 피청구인의 주민동의 조건과 관련하여 청구인들은 연접 농지 소유자 등으로부터 동의서를 확보하기 위하여 연접 농지 실소유주 확인과 동의서를 받기까지 부단한 노력을 하였으나, 실소유주 확인과 만나는 것부터 쉽지 않아 상당한 시간이 소요되었고 이에 따라 피청구인에게 두 차례 보완 기간 연장 요청을 하였다.

그리하여, 청구인들은 연접 농지인 ☆☆면 ◎◎리 510번지 소유자의 동의를 받았고, 같은 리 509번지 토지 소유자의 동의를 받으려고 하였으나 실제 소유주가 사망하여 자녀에게 동의서를 받았으며, 피청구인이 요구하는 같은 리 511번지의 토지는 문중의 토지로서 그 토지를 실제 소작 영농하는 이◎진으로부터 동의를 받아 이를 피청구인에게 보완 제출을 하였다.

청구인들은 피청구인이 동의를 요하는 같은 리 506번지의 토지 소유자와는 그 동의를 받고자 수차례 접촉을 하였으나 위 토지소유자는 청구인들의 태양광 사업 및 공작물설치가 자신의 토지와는 관련이 없으므로 동의나 반대를 할 이유가 없다는 것으로 민원을 제기한 사실도 없었다.

라) 아울러, 청구인들은 피청구인이 주장하는 연접 농지의 영농에 피해를 주지 않기 위하여 ★★군 ☆☆면 ◎◎리 511번지 토지로부터 최소 9m에서 최대 14m까지 이격하여 약 665㎡(201평) 사업부지를 제척하였고, 같은 리 506번지는 이 사건 신청지보다 남쪽에 위치해 있음에도 토지로부터 최대 30m까지 이격하여 886㎡(268평) 사업부지를 제척하여 피청구인이 우려하는 연접 농지의 피해가 없도록 설계를 변경하였고, 이를 피청구인에게 보완 제출하였다.

이로써 개발행위허가를 위한 군계획위원회(제1분과) 심의 시 인근 마을과 도로변에서 노출되는 것을 최소화하여 농촌 자연경관을 확보하고자 차폐수 식재와 차폐수로 인해 만들어지는 그늘과 일조량 감소로 연접 농지의 영농 피해 우려에 대한 피청구인의 주장에 대하여 보완하였다.

마) 또한, 대규모 태양광발전시설로 인한 토사 유출, 변압기 소음 등의 민원이 발생될 수 있다는 주장에 대하여, 청구인들은 이 사건 신청지에 대해 이미 소규모 환경영향평가 및 사전재해영향성평가 검토를 받아 설계 반영한 서류를 피청구인에게 사전 제출하였고, 이 사건 신청지는 반경 150m 이내에는 거주지 또는 축사 등 아무것도 없으며, 산업통상자원부 한국에너지공단에서 발행된 ‘태양광&풍력발전 바로알기’에 의하면 태양광 주변 피해 사례가 없음을 알 수 있다. 그리고 정부에서는 농작물 위 태양광 설치하는 영농형 태양광을 정책적으로 장려하고 있다.

토사유출은 공사 중 충분한 예방조치가 가능한 것으로 피해발생이 예상된다는 사유만으로 제한함은 청구인들의 이 사건 태양광시설의 설치과정상 피해발생을 위한 노력을 전혀 무시한 것이라 할 것이고, 변압기의 소음을 주변에 생활하는 사람들도 느끼기 어려울 정도의 소음이라는 피청구인의 주장은 청구인들의 이 사건 청구에 대하여 미리 불가능한 점을 예단한 주장이다. 인접농지에 대한 일조 침해로 인한 영농 피해 발생에 대해서는 청구인들이 제반 피해발생 예방조치(당해 농지로부터 적정거리 이격처리 등)를 함으로써 주변 농지에 대한 피해 발생부분을 해결 가능함에도, 이러한 점은 전혀 고려하지 않고 미리 아무런 근거도 없이 피해 발생을 단정하여서는 청구인들의 이 사건 신청이 소음발생으로 인한 민원발생이 확실하다는 전제에서 이 사건 신청을 불허가하였는바, 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다 아니할 수 없다.

바) 그리고 개발행위 심의 보완사항은 ‘농촌자연 경관확보를 위해 인접지 동의서 확보’인데, 보완사항도 아닌 토사유출과 변압기 소음 등 민원발생을 이유로 연접 농지 소유주의 동의서 요구를 추가한다는 내용은 답변서 이전에는 들은 바 없으며, 행여 추가하더라도 보완사항이 되지 않으므로 이 사건 처분의 사유로 삼을 수는 없다할 것이다.

민원 발생과 관련해서는 인근 3개 마을(◉◉, ♠♠, ♤♤) 주민 동의를 득하여 피청구인에게 제출하였다. 이러한 청구인들의 노력에도 불구하고, 피청구인은 청구인들의 이 사건 신청에 대하여 그 적법성은 고려하지 않고, 주관적인 농촌 자연경관확보를 위해 일부 인접농지 동의서를 확보하지 못하였다는 이유만으로 이 사건 신청을 불허가하는 것은 부당하다고 판단된다.

사) 국토계획법 제57조 제4항에 의하면 ‘위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건’으로 개발행위허가를 할 수 있다는 규정과 같이 ★★군 조례 제17조의2 제3항 “사업시행자는 발전시설 부지 경계에 높이 1.5m 이상의 경계울타리를 설치하여야 하며, 주변경관과 조화를 이루도록 차폐수를 식재하여야 한다.”라는 규정에 따라 청구인들은 경계울타리 설치 및 주변 경관과 조화를 이루도록 차폐수 식재를 계획하였고, 심의 결과 및 보완사항에 따라 주변 인접농지 동의서 등을 확보하여 제출하였으며, 일부 동의를 얻고자 노력하였음에도 확보하지 못한 농지에 대해서 피해가 없도록 인접 농지 경계로부터 최대 30m까지 이격하여 손해를 감수하면서 약 1,551㎡(470평) 제척하였다.

그러나, 이러한 청구인들의 경관, 조경 등에 관한 조치 조건 이행을 위한 노력에도 불구하고 법률적으로 기준이 애매모호한 ‘농촌자연 경관확보를 위해’라는 목적으로 ★★군 계획 조례 또는 법률에 있지 아니한 주변 인접농지 동의확보 조건에 청구인들의 그 동안의 노력은 고려하지 않은 채 일부 인접 농지 동의를 확보하지 못했다는 이유만으로 불허가 처분을 하는 것은 부당하다고 판단된다.

아) 또한, 국토계획법 시행령 [별표 1의 2] 개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항 중 가. 공통분야 (4) “(3)에도 불구하고 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등에 관한 조치가 포함된 개발행위내용에 대하여 해당 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시 군 계획조례로 정하는 기준을 완화하여 적용할 수 있다.”라고 되어 있으나, 이 사건에서는 군 계획 조례로 정하는 기준보다 더 강화하여 적용되었다고 판단된다.

★★군 계획 조례 제17조의2 제1항은 “다음 각 호의 모든 기준을 충족하는 경우 주변경관, 환경오염, 위해발생 등을 고려하여 태양광발전시설에 관한 개발행위를 허가할 수 있다.”라고 규정하고 있는데, 환경오염 및 위해발생은 사전환경영향평가와 사전재해영향성검토를 통해 고려할 수 있지만 주변 경관은 보는 사람의 관점에 따라 다르며 기준이 명확하지 않으므로 피청구인의 이 사건 처분은 모호하고 명확하지 않은 기준에 근거한 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 할 것이다.

3) 결론

이상과 같이 청구인들의 이 사건 신청은 관련 법령에 모두 부합한다고 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다 할 것이고 평등의 원칙에도 어긋난다고 판단되므로 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

○ 2018. 11. 29. : 개발행위허가 신청 접수

- 사 업 자 : A 외 4인

- 위 치 : ★★군 ☆☆면 ◎◎리 산75번지 외 2필지

- 사업면적 : 13,497㎡

○ 2019. 2. 28. : ★★군계획(제1분과)위원회 개최(조건부 가결)

→ 농촌자연 경관확보를 위해 인접농지 동의서 확보

○ 2019. 3. 12. : 조건부 가결사항 보완 1차 통보(’19. 3. 29.까지)

○ 2019. 4. 2. : 보완사항 미제출에 따른 2차 통보(’19. 4. 12.까지)

○ 2019. 4. 12. : 보완기간 연장수리 1차(’19. 5. 13.까지)

○ 2019. 5. 14. : 보완기간 연장수리 2차(’19. 6. 12.까지)

○ 2019. 6. . : 보완사항 일부 제출(청구인 → 피청구인)

○ 2019. 6. 21. : 보완사항 일부 제출 보완 통보(피청구인 → 청구인)

○ 2019. 7. 1. : 개발행위불허가 통보

- 개발행위 조건부허가사항 미이행

※ 조건부 내용 : 농촌자연 경관확보를 위해 인접농지(4필지) 동의서 확보

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 이 사건 신청지의 경우 국토계획법과 ★★군 계획 조례에 저촉되지 않음에도 농촌자연 경관확보를 목적으로 인접농지 소유자의 동의를 받으라는 것과, 그 동의가 농촌자연 경관확보와 어떠한 관련이 있는지 의문이며, 청구인들이 일부 그 동의서를 확보하지 않아 피청구인의 보완사항을 이행하지 않았다는 사유로 이 사건을 불허가처분을 한 것은 위법하다고 주장하는 것에 대해,

가) 이 사건 신청지 주변은 경지정리 된 집단화된 농지와 야산을 이용한 과수원과 임산물 생산이 활발히 이루어지고 있고, 신청지 맞은편 ♤♤마을과 ♠♠ 마을과는 약 400m 떨어져 있다하나 정면으로 노출되어 있으며, 군도 19호선에서도(약 230m~290m 이격) 노출이 심하여 농촌자연 경관을 저해한다고 할 수 있을 것이다.

나) 따라서 이 사건 개발행위허가를 위한 군계획위원회(제1분과) 심의 시 인근 마을과 도로변에서 노출되는 것을 최소화하여 농촌자연 경관을 확보하고자 차폐수 식재와 차폐수로 인해 만들어지는 그늘과 일조량 감소로 연접농지의 영농에 피해를 줄 수 있고, 아울러, 13,497㎡의 대규모 태양광발전시설로 인한 토사유출, 변압기 소음 등이 민원발생의 원인이 될 수 있기에 연접 농지 소유주의 동의서를 요구한 조건부허가를 하였다.

다) 국토계획법 제57조 제4항에 의하면 “위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다.”라고 규정하고 있어, 피청구인은 이 사건 신청지 주변지역의 토지이용실태와 주변 환경·경관과의 조화를 이루고, 나아가 사전 피해를 예방하기 위한 조건부허가 사항으로 청구인들이 그 조건을 이행하지 못하였기에 이 사건 처분에 이른 것으로 청구인들의 주장과 달리 위법하지 않다고 할 것이다.

2) 청구인들은 이 사건 개발행위허가를 위한 신청서 접수 및 그 과정에 유형, 무형의 자금을 집행하였고, 공사와 인허가를 대리하는 소외 ◇◇◇와의 도급계약상의 권리의무의 이행 및 그 불이행으로 인한 채무불이행의 손해배상책임을 부담하여야 하는 급박한 사정에 이르는 등 피청구인의 절차지연 및 불허가처분으로 청구인들은 막대한 손실을 입을 것이라는 주장에 대해,

가) 개발행위허가의 경우 청구인들의 비용적 측면이 아닌 국토계획법 제58조에서 규정하고 있는 허가기준에 의한 것이며, 청구인들이 개발행위허가를 득하기 위해 집행한 경비와 자체 계획에 의한 경비부분을 사유로 개발행위허가를 하여야 한다면 청구인들뿐만 아니라 모든 개발행위허가 신청자에게도 동일하게 허가를 하여야 한다는 불합리한 결론에 이르게 되므로 청구인들의 주장은 상당한 무리가 있다할 것이다.

나) 또한, 청구인들은 피청구인이 절차를 지연하였다고 주장하고 있으나 어떠한 절차를 지연하였는지 언급하지 않아 답변은 불가하나, 답변서 처분경위에서도 알 수 있듯이 피청구인은 청구인들이 조건부허가사항을 이행할 수 있도록 충분한 시간을 부여하는 등 이 사건 처분을 위한 행정절차를 성실히 이행하였다고 할 수 있을 것이다.

다. 결론

따라서 청구인들에게 한 이 사건 처분은 국토계획법에 따른 적법한 행정처분으로 청구인들의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

다. ★★군 계획 조례 제17조의2

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 청구인들은 2018. 11. 29. 피청구인에게 태양광발전소 건립을 위한 개발행위허가신청서를 제출하였다.

다. 피청구인은 2019. 2. 28. 이 사건 신청과 관련한 개발행위허가 심의를 위해 ★★군계획위원회(제1분과)를 개최하였고, 2019. 3. 12. 청구인에게 군계획위원회 심의 결과 ‘농촌자연 경관확보를 위해 인접농지 동의서 확보’를 하는 조건으로 “조건부가결”되어 2019. 3. 29.까지 보완할 것을 통보하였다.

라. 피청구인은 2019. 4. 2. 청구인들의 보완사항 미제출에 따라 청구인들에게 2019. 4. 12.까지 보완할 것을 통보하였다.

마. 청구인들의 보완기간 연장신청에 따라 피청구인은 2019. 4. 18., 2019. 5. 14. 청구인들에게 보완기간 연장신청(1, 2차)에 따른 수리를 통보하였다.

바. 청구인들이 ☆☆면 ◎◎리 509, 510번지 농지 소유자 동의서를 제출함에 따라, 피청구인은 2019. 6. 26. 추가보완사항으로 청구인들에게 ☆☆면 ◎◎리 511, 506번지 소유자의 동의서를 추가 확보할 것을 통보하였다.

사. 피청구인은 2019. 7. 2. 청구인들에게 다음과 같은 내용으로 이 사건 처분을 하였다.

아. 청구인들은 2019. 7. 9. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

국토계획법 제58조 제1항 제4호에는 “시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 “제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.“라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준의 분야별 검토사항 중 라목 ‘주변지역과의 관계’의 (1)은 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것”이라고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당 여부를 살펴보면,

1) 농촌자연 경관확보를 위해 인접농지 동의서 확보를 하도록 한 피청구인의 처분 사유가 국토계획법에 근거가 있는지를 살펴보면,

가) 국토계획법 제57조 제4항에서는 “시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나) 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석함이 상당하다 할 것인바(법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0498 해석례 참조), 국토계획법 제57조 제4항에서 열거하고 있는 기반시설의 설치 또는 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경에 관한 조치는 개발행위허가 시 조건으로 붙일 수 있는 “객관적 조치사항”과 관련된 내용으로, 인접농지 소유주의 동의 여부는 위 규정에서 열거하고 있는 사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 것으로 인정하기 어려워 보인다.

다) 또한 동 규정의 취지는 해당 개발행위로 인하여 도로 등 기반시설의 설치가 필요하거나 주변지역에 경관 및 조경 피해 또는 환경오염을 줄 우려가 있다고 허가권자가 판단하는 경우에 이에 필요한 조치를 취할 것을 조건으로 허가할 수 있음을 규정한 것으로, 인접농지 동의서 확보를 조건으로 붙일 수 있다는 근거규정이라고 해석되기 어렵고, 또한 국토계획법령에서는 개발행위허가와 관련하여 인접농지 동의서를 제출하여야 한다는 사항을 별도로 규정하고 있지도 않다.

2) 따라서, 태양광발전시설에 대한 개발행위허가와 관련하여 인접농지 동의서 확보여부는 개발행위허가의 적합한 기준이 된다고 할 수 없으므로 이 사건 처분은 합리적 처분근거를 갖추지 못한 위법·부당한 처분으로 판단된다.

다. 결론

그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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개발행위 불허가처분 취소 청구