행정청의 거부가 행정심판의 대상이 되는 거부처분이 되기 위하여는 신청인이 그 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하는데, 국유재산법에서는 국민이 행정청에 국유재산의 용도폐지를 요구할 수 있는 신청의 근거가 없고, 달리 청구인에게 조리상의 권리가 있는 것도 아니므로, 청구인의 이 사건 국유재산 용도폐지 신청은 피청구인의 직권발동을 요청하는 일종의 민원제기에 불과하다고 할 것이며, 이에 대한 피청구인의 회신 역시 단순한 민원에 대한 회신일 뿐 행정심판의 대상이 되는 처분이라 할 수 없음.

경남행심 제2019-394호 

국유재산 용도폐지 불가통보 취소 청구 

A 

○○구청장 

가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조

나. 국유재산법 제6조, 제40조

청구인의 청구를 각하한다. 

피청구인이 2019. 7. 2. 청구인에게 한 국유재산 용도폐지 불가통보를 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시 ○○구청장

다. 청구내용

청구인은 2018. 11. 8. ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 813-12번지(도로, 89㎡, 제1종일반주거지역, 소로2류(접합), 소로3류(저촉), 상대보호구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 약 39㎡에 대하여 국유재산 용도폐지 신청을 하였으나, 피청구인으로부터 2019. 7. 2. “본 토지는 일부 면적이 도시계획시설(도로, 소로3류)로 계획되어 있어 장래 사용 목적과 활용계획이 있으며, 또한 건축법 제11조 규정에 의하여 허가된 제반사항의 변동요인 발생의 원인이 되기도 함. 지금 현 상황으로서는 공동주택(○○빌라트)외 주민 등이 통행로로 이용 중으로 이용자의 불편이 예상되는 경우 이해관계인들의 동의가 필요한 사항이며, 신청지 일부만의 용도폐지시 막다른 통행로로 인한 또 다른 민원발생의 우려가 있음. 국유재산 관리의 효율성 및 재산가치의 효용성을 고려 공공용 재산으로 존치하는 것이 타당하다고 판단됨”이라는 내용의 국유재산 용도폐지 불가통보를 받고, 그 통보의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 사건 경위

청구인은 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 813-12 용도폐지신청을 하였으나, 피청구인으로부터 “지금 현 상황으로서는 공동주택(○○빌라)외 주민 등이 통행로로 이용 중이며 이용자의 불편이 예상되는 경우 이해관계인들의 동의가 필요한 사항이며, 신청 일부만 용도폐지시 막다른 통행로로 인한 또 다른 민원발생의 우려가 있다. 국유재산의 용도폐지는 장래 사용목적 또는 활용계획 등을 종합적으로 고려하여 결정해야 할 사항으로 본 토지의 일부분을 용도폐지시 국유재산 관리의 효율성 및 재산가치의 효용성을 고려 공공용 재산으로 존치하는 것이 타당하다고 판단되어 용도폐지는 불가하다”는 답변을 통보받았다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 지금 현 상황으로 보나 차후에도 이 사건 토지를 도로로 사용하지 않을 것이어서 향후에도 도로의 가치성이 없고, 공동주택(○○빌라트)외 주민 등과 관련하여도 이 위치에는 양 사방이 3면도로가 개설된 사항이므로 현장사진을 참조하거나 현장답사하여 판단을 구한다.

2) 피청구인은 국유재산 장래 사용목적 및 공공재산존치 효용성을 고려해야 한다고 주장하나, 주위 환경으로 보아 본 번지는 도로로 할 이유가 없다고 사료된다. 3면에 도로개설이 다 된 사항이고, ○○읍 ○○본동 도시계획선은 10년 가까이 도시계획선만 잡아놓고 도로개설한 곳은 한 곳도 없는 상태이다. 이런 상황을 보면 조그마한 이런 도로는 아무런 도로 역할도 못하는 것이고, 청구인만 재산상 피해를 입은 상태이다.

위와 같이 청구인 토지 속에 국유지 도로 부지가 있어 피청구인으로부터 주차부지 등에 대한 건축법상 제한을 받고 있는 상태이다.

다. 보충서면

1) 이 사건 처분의 경위

가) 청구인은 2018. 11. 7. ○○시 ○○구(안전건설과)에 국토교통부 국유지로 지목상 ‘도로’인 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 813-12번지 전체 지적면적 89㎡ 중 현황 주차용지로 이용 중인 40㎡에 대해 국유재산 용도폐지를 신청하였다.

나) 용도폐지 신청지는 전체 연장 55m 중 34m 구간은 쇄석 포장되어 있으며, 잔여 21m 구간은 콘크리트 포장되어 청구인이 주차장 용도로 2018년도부터 사용 중에 있다.

다) 용도폐지 신청지는 청구인의 건물과 인근한 공동주택 사이에 위치하고 있으며, 일부만 포장되어 있고, 단차가 있고 폭도 좁아(최대 2.2m, 최소 0.8m) 실제적으로 도로로 이용하는 사람도 없으며, 향후 도로로써의 이용이 예상되지 않는다.

라) 무엇보다 국유지가 청구인 소유의 토지 중앙을 가로지름으로 해서 개인 재산권 이용에 심대한 장애를 초래하여 그 피해를 최소화하고자 2018. 11. 7. 국유재산 용도폐지를 신청하였다.

마) 그러나 피청구인은 2019. 7. 2. 국유재산 용도폐지 신청 불가처분을 하였는데, 그 이유는 ‘① 도시계획시설(도로, 소로3류)로 계획되어 있어, 장래 사용목적과 활용계획이 있으며, ② 건축법 제11조 규정에 의하여 허가된 제반사항의 변동요인 발생의 원인이 됨, ③ 공동주택(○○빌라트)외 주민 등이 통행로로 이용 중이며 이용자의 불편이 예상되는 경우 이해관계인들의 동의가 필요한 사항이며, 신청일부만 용도폐지시 막다른 통행로로 인한 또 다른 민원 발생의 우려’이다.

2) 이 사건 처분의 위법성

가) 처분이유 ①에 관하여

청구인은 국유지로 지목상 ‘도’인 신청지 전체 지적면적 89㎡ 중 소로3류(3-4)에 저촉되는 면적을 제외하고 청구인의 주차장부지로 이용 중인 40㎡ 면적에 한해서 용도폐지를 신청하였기에, 향후 도시계획도로 개설에 어떠한 지장을 초래할 개연성이 전무하다.

또한 도시계획도로 소로3류(3-4)는 향후 소로2류(4-4) 등 인근 도시계획도로와 연결을 위해 지정된 것이지, 지목상 도로인 신청지와의 연결을 위해 지정된 것이 아니다. 따라서 피청구인은 처분이유 ①은 적절한 처분사유라고 보기 어렵다.

나) 처분이유 ②에 관하여

피청구인의 처분이유 ②의 근거는 건축허가과-19767(2018. 11. 30.)호로써, 그 내용을 살펴보면 “신청 도로 부지에 접한 ○○읍 ○○리 574-3번지상 공동주택(다세대 주택) 및 562외 1필지의 운동시설(골프연습장)은 건축법령에 적합하게 건축허가 및 건축물 사용승인이 이루어진 사항으로 기존의 813-12번지 도로 경계선이 건축법 상 ‘건축선’에서 ‘인접대지 경계선’으로 변경되는 바, 기존의 건축물에 대하여 ‘일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이제한’, ‘대지안의 공지’ 등과 같은 관련법령의 적용기준의 변동 요인 발생으로 시점별로 건축법령을 달리 적용하여야 함에 따른 혼선을 초래할 수 있음”이라고 한다.

하지만, 청구인이 용도폐지를 신청한 구간은 ○○읍 ○○리 547-3번지상 공동주택(다세대 주택)과 562외 1필지의 운동시설(골프연습장)과 접하는 부분을 제외한 구간으로써, 피청구인이 우려하는 혼선이 발생할 개연성은 원천적으로 존재하지 않는다.

피청구인의 주장과는 달리, 행여 상기의 건축물과 접하는 도로 부분을 포함하여 용도폐지할지라도 ○○읍 ○○리 547-3번지상 공동주택이 2017년 12월, 562번지상의 운동시설(골프연습장)이 2015년 10월 사용승인된 점을 고려할 때, 50여년 후 건물 재건축시에 발생 여부도 불분명한 사유를 근거로 용도폐지를 불허 처분한다는 것은 지극히 안일하고 소극적인 행정이라고 볼 수 있다. 따라서 처분이유 ②도 합당한 사유라고 볼 수 없다.

다) 처분이유 ③에 관하여

청구인은 당초 ○○구 ○○읍 ○○리 813-12번지 전체 지적면적인 89㎡에 대하여 용도폐지를 신청하려고 하였으나, 몇 차례 민원상담 끝에 행여나 발생할 수 있는 민원소지를 원천적으로 차단하자는 제안에 따라 소로3류(3-4)에 저촉되는 구간, ○○읍 ○○리 547-3번지상 공동주택과 562번지상의 운동시설(골프연습장) 사이의 구간을 제외한 구간으로, 청구인이 현재 주차장으로 사용 중인 면적에 해당하는 40㎡에 한해서만 용도폐지를 신청한 것이다.

또한, 신청지 전체 연장 55m 중 34m 구간은 쇄석 포장되어 있으며, 잔여 21m 구간은 콘크리트 포장되어 청구인의 주차장 용도로 2018년도부터 사용 중에 있으며, 일부 구간은 도로 높이 차이로 인해 통행에 상당한 불편이 발생하고, 실제로 이용자가 없어 도로면에 잡풀이 무성하게 자라나 있는 상황으로 공동주택(○○빌라트)외 주민 등이 통행로로 이용 중이라는 피청구인의 주장은 사실과 다르다. 관할 이장이 도로로 사용되지 않음을 증명해주고 있다.

3) 결론

국유재산법 제40조는 행정재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우에는 지체 없이 그 용도를 폐지해야함을 규정하고 있고, 국토교통부 국유재산관리규정 제23조는 행정재산이 사실상 공용 또는 공공용으로 사용할 필요가 없게 된 때에는 그 용도를 폐지하여야 한다고 규정하고 있다.

하지만 행정재산 관리청인 피청구인은 상기에서 처분이유를 살펴본바와 같이 정확한 사실관계에 입각한 합당한 사유 없이 자의적인 판단과 소극적인 행정으로 국유재산 용도폐지를 불허하고 있어 청구인의 재산권 활용에 심대한 피해를 주고 있다.

이상에서 검토한 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 위법한 처분임이 분명하다 할 것이므로 마땅히 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 사건 경과

- 2018. 11. 8. : ○○읍 ○○리 813-12(국토교통부, 도로) 용도폐지 신청(39㎡)

- 2019. 7. 2. : ○○읍 ○○리 813-12(국토교통부, 도로) 용도폐지 불가통보

- 2019. 7. 18. : 행정심판 청구

나. 본안 전 항변

1) 청구인은 ○○읍 ○○리 813-12번지 89㎡중 37.2㎡의 국유지(국토교통부, 도로)에 대한 사용허가를 받아 2018. 3. 21부터 현재까지 사용 중이다.

2) 청구인은 2015. 4. 21. 골프연습장(○○읍 ○○리 562, 565-3)의 건축 허가시, 본인 소유의 토지(○○리 562-3, 564-2, 565-1, 569-6)와 타인 소유의 토지(사유지 ○○리 574-4, 국유지 ○○리 813-12)를 포함하여 폭 4m 도로로써 공제받아 건축허가를 득하고 2015. 10. 29. 사용승인 되었음에도 불구하고, 청구인이 2018. 6. 12. ○○읍 ○○리 813-12 국유지 전부(89㎡)를 용도폐지 신청하여, 피청구인은 ‘장래 소로3류3-4호선이 도시계획도로로 개설될 경우 도로 기능이 회복되므로 ○○리 813-12 국유지에 대한 용도폐지 불가’통보를 하였으며,

2018. 7. 17. 청구인이 위 건과 관련하여 ○○리 565, 569-5일대 도로(소로2류4-4호선, 소로3류3-4호선을 말함) 개설 및 도시계획선 해지를 요청하여, 피청구인은 “소로2류4-4호선과 소로3류3-4호선은 사업시행에 소요되는 막대한 재원 확보의 어려움과 단계별 집행계획상 조기개설이 어렵고, 주거지역 내 교통의 집산과 가구를 구획하여 무분별한 개발을 방지하기 위한 시설로써, 본 시설의 인근용도지역 및 현황 등을 고려할 때 향후 도로개설이 불가피하여 해제가 어렵다”라고 답변을 하였다.

그 외에도 청구인은 2018. 8. 13. 국유재산 지목분할 및 변경, 용도폐지 민원과 관련하여 피청구인과 면담을 하여, 피청구인은 “공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률에 의거하여 국유재산 용도폐지가 되어야만 지목 변경이 가능하므로, 용도폐지 전 지목 분할 및 변경은 불가하고, 용도폐지는 불가하다”라는 이전과 동일한 답변을 한 바 있다.

3) 청구인의 2018. 11. 8. ○○리 813-12 토지 일부(12평, 약 39㎡) 용도폐지 신청 건에 대하여는 “용도폐지 신청을 받아들일 경우 건축법 제46조(건축선의 지정) 등으로 건축 허가된 기존 인근 건축물(○○리 574-3 ○○빌라트, 2017. 1. 24. 건축허가, 2017. 12. 4. 사용승인)의 제반사항(일조권 등)의 변동요인으로 인해 타의에 의한 위법건축물이 되어 법적안정성을 침해함과 동시에, 청구인 및 인근주민들이 이용하고 있는 폭 4m 도로가 막다른 길로 되어 무용지물화 되는 등 주민들의 도로 사용에 지장을 초래해 인근 주민의 민원발생의 소지가 있어 용도폐지 불가하다”라고 통보를 하자, 이 사건 행정심판에 이르게 된 것이다.

다. 본안에 대한 답변

1) 청구인은 ○○리 813-12 토지가 현재 도로로 사용되지 않고, 장래에도 사용되지 않을 것이고, 제출된 심판청구서의 붙임문서상 “○○리 813-12 토지 주변 지적도에 표시한 3면의 도로가 개설되어 있어 ○○리 813-12 토지가 도로로서 가치가 없다”라고 주장하나,

위 골프연습장은 ○○리 813-12번지를 포함한 4m 도로를 확보함으로써 2015. 4. 21. 건축허가와 2015. 10. 29. 사용승인을 득한 건축물인데, 그 3면의 도로 중 2면(소로2류5-4호선, 소로2류4-4호선)은 도시계획도로 개설이 불완전하며, 나머지 1면(○○리 790-168번지 등 수 필지)은 골프연습장의 진입로로 사용하고 있으나, 도시계획 도로로는 개설되지 않았다.

즉, ○○리 813-12 도로가 사용가치가 없는 폐도라는 주장은 이유 없고, ○○리 562 외 1필지 골프연습장과 ○○리 574-3 ○○빌라트는 (○○리 813-12 도로를 포함한) 폭 4m 도로확보를 통해 건축허가와 사용승인이 이뤄질 수 있었으므로, 건축법 제46조(건축선의 지정)의 법적 안정성(일조권 등)을 침해하는 용도폐지 신청은 불가하다.

2) 그리고 ○○리 813-12 토지일부는 도시계획선(소로3류3-4호선)에 저촉되어 장래 사용목적과 활용계획이 있는 등 관련부서 협의의견을 종합하여 용도폐지가 불가하다는 의견을 회신한 바 있고,

국유재산의 용도폐지는 장래 사용목적 또는 활용계획 등을 종합적으로 고려하여 결정해야 할 사항으로 ○○리 813-12 토지의 일부분 용도폐지 신청에 대해 국유재산 관리의 효율성 및 재산가치의 효용성을 고려, 공공용재산으로 존치하는 것이 타당하다고 판단되므로 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조

나. 국유재산법 제6조, 제40조

다. 건축법 제11조, 제46조, 제58조, 제61조

라. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제97조

5. 인정사실

가. 이 사건 토지의 이용현황 및 소유권현황은 다음과 같다.

나. 청구인은 2018. 6. 11. 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 국유재산 매수 신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 6. 19. 청구인에게 이 사건 토지는 “도시계획도로 소로3류(3-4)도로가 차후 개설되어 소로3류(5-4)도로와 연결되어 이용될 도로이므로 용도폐지가 불가하다”고 회신하였고, 이후 청구인은 2018. 7. 17. 피청구인에게 빠른 시일에 도로개설을 하든지 도시계획지정선 해지를 하도록 요청하였으나 피청구인은 2018. 7. 30. “도시계획시설 해제는 어려우며, 재원확보 문제로 단계별 집행계획상 해당 구간은 빠른 시일 내 사업시행이 어렵고, 지목이 대지인 토지에 대하여는 도시계획시설 결정 고시일부터 10년 이내 사업시행이 되지 않은 경우 매수청구가 가능하다”라고 통보하였으며, 또한 2018. 8. 28. 이 사건 토지에 대한 지목분할 및 변경, 용도폐지가 불가함을 통보하였다.

다. 청구인은 2018. 11. 7. 피청구인에게 국유재산 용도폐지 신청을 하였다.

라. 피청구인은 2018. 11. 19. 관련 부서에 청구인의 국유재산 용도폐지 신청에 따른 협의의견 조회를 하였으며, 그에 따른 협의의견은 다음과 같다.

마. 피청구인은 2019. 7. 2. 청구인에게 국유재산 용도폐지 불가통보 하였다.

라. 청구인은 2019. 7. 16. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

1) 국유재산법 제6조 제2항의 규정에 의하면 행정재산의 종류는 ‘공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산’이 있으며, 그 중 공용재산이란 ‘국가가 직접 그 사무용·사업용 또는 공무원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산’이라고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 “일반재산이란 행정재산 외의 모든 국유재산을 말한다”라고 규정하고 있다.

또한, 같은 법 제40조 제1항은 “중앙관서의 장은 행정재산이 ‘행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우’, ‘행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우’, ‘제57조에 따라 개발하기 위하여 필요한 경우’에 해당하는 경우에는 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다”라고 규정하고 있다.

2) 한편, 행정심판법 제3조 제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제2조 제1항 제1조에서 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴보면,

1) 행정청의 거부가 행정심판의 대상이 되는 거부처분이 되기 위하여는 신청인이 그 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 한다.

그런데, 국유재산법 제40조 제1항의 규정은 중앙관서의 장이 대통령령으로 정하는 기준에 따라 행정재산의 용도폐지를 하도록 규정하고 있을 뿐, 관련규정 어디에도 국민이 행정청에 국유재산의 용도폐지를 요구할 수 있는 신청의 근거가 없고, 달리 청구인에게 이 사건 부지의 용도폐지를 요구할 조리상의 권리가 있다고도 보이지 않는다.

2) 따라서, 청구인의 이 사건 국유재산 용도폐지 신청은 피청구인의 직권발동을 요청하는 일종의 민원제기에 불과하다고 할 것이며, 이에 대한 피청구인의 회신 역시 “이 사건 토지 일부가 도시계획시설로 계획된 점, 용도폐지시 인근 건축 허가된 제반사항의 변동이 발생하는 점, 주민 통행로로 이용 중인 점, 국유재산 관리 효율성 및 재산가치 등을 고려할 때 이 사건 토지 일부의 용도폐지가 불가하다”는 취지의 내용을 안내하는 단순한 민원에 대한 회신일 뿐 행정심판의 대상이 되는 처분이라 할 수 없다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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국유재산 용도폐지 불가통보 취소 청구